2 Søskenmoderasjon i foreldrebetalingen
1. mai 2004 skal ordningen med maksimalpris i foreldrebetalingen innføres, jf. barnehageforliket, Innst. S. nr. 250 (2002-2003). Dette innebærer at det settes et øvre tak for hvor høy betaling som kan kreves for en barnehageplass. Med hjemmel i barnehagelovens § 15a vil det bli gitt en forskrift om foreldrebetaling i barnehager. Forskriften skal tre i kraft 1. mai 2004 og vil blant annet ha regler om øvre grense for foreldrebetaling, regler om adgang til å gå ut over maksimalgrensen («fleksibel makspris»), betaling for deltidsplasser, moderasjonsordninger mv.
Dette kapitlet omhandler utforming av bestemmelse om søskenmoderasjon.
2.1 Dagens foreldrebetaling og moderasjonsordninger
Etter gjeldende regler er det barnehageeier som fastsetter foreldrebetalingen. Det er også barnehageeier som i utgangspunktet avgjør hvorvidt det skal tilbys ordninger med moderasjon i foreldrebetalingen samt hvilket nivå eventuelle moderasjonsordninger skal ha. Prisen foreldre/foresatte med mer enn ett barn i barnehage må betale vil blant annet være avhengig av om det gis søskenmoderasjon og nivået på søskenmoderasjonen.
På oppdrag fra Barne- og familiedepartementet utførte ECON Senter for økonomisk analyse høsten 2002 en kartlegging av foreldrebetalingen (Rapport 04/03 Maksimalpris i barnehager). Undersøkelsen omfattet alle kommunale og ikke-kommunale barnehager og har blant annet kartlagt omfanget av og størrelsen på søskenmoderasjon.
Alle kommuner gir søskenmoderasjon i følge undersøkelsen, men moderasjonssatsene varierer fra kommune til kommune. Av de ikke-kommunale barnehagene gir 81 prosent moderasjon for søsken. Av disse får 41 prosent tilskudd til søskenmoderasjon fra kommunen. Den resterende andelen finansierer dette selv. De ikke-kommunale barnehagene med søskenmoderasjon er gjennomgående litt større enn de uten, slik at 87 prosent av barna med privat barnehageplass går i barnehage der det gis søskenmoderasjon. Undersøkelsen viser at 14 prosent av barnehagebarna får søskenmoderasjon.
De fleste kommunale og ikke-kommunale barnehager har samme sats på søskenmoderasjonen for søsken nummer to og tre. Med utgangspunkt i dette datamaterialet er det ikke mulig å si noe om hvor stor andel av barna som henholdsvis er søsken nummer to og tre. Det er heller ikke mulig å beregne fordelingen av søskensatser for barn nummer to og barn nummer tre eller flere separat.
Også barn med deltidsplass kan få søskenmoderasjon. Undersøkelsen viser at den prosentvise reduksjonen av søskenmoderasjon på deltidsplasser i kommunale og ikke-kommunale barnehager er omtrent den samme som for fulltidsplassene.
I kommunale barnehager betaler søsken i gjennomsnitt 68 prosent av full pris for en barnehageplass. Det betyr at søsken i gjennomsnitt får en moderasjon på 32 prosent. Om lag 80 prosent av de som får søskenmoderasjon betaler mindre enn 2 500 kroner for en fulltidsplass i måneden. 12 prosent betaler under 1 500 kroner per måned.
I ikke-kommunale barnehager med søskenmoderasjon betaler søsken i gjennomsnitt 78 prosent av full pris for en barnehageplass. Det betyr at søsken i gjennomsnitt får en moderasjon på 22 prosent. Av de barna som får søskenmoderasjon i en ikke-kommunal barnehage betaler 44 prosent mindre enn 2 500 kroner måneden og 3 prosent mindre enn 1 500 kroner måneden.
ECONs undersøkelse viser også omfanget av inntektsgradering. Vel ¼ av kommunene har inntektsgraderte satser i foreldrebetalingen i følge undersøkelsen. Mange av disse er store kommuner, og 45 prosent av barna med kommunal barnehageplass går i barnehager med inntektsgradering. Barn med inntektsgradering betaler i gjennomsnitt 85 prosent av hva barn med full pris betaler.
Tilsvarende tall fra ikke-kommunale barnehager viser at 14 prosent av barna går i barnehager som tilbyr inntektsgraderte satser i foreldrebetalingen. Blant disse går tre av fire i barnehager som mottar kommunalt tilskudd til slik inntektsgradering. Barn med inntektsgradering i ikke-kommunale barnehager betaler i gjennomsnitt 33 prosent mindre enn det barn med full pris betaler. Effekten av inntektsgradering er dermed større i ikke-kommunale enn i kommunale barnehager.
ECONs kartlegging av foreldrebetaling i kommunale og ikke-kommunale barnehager ble gjennomført høsten 2002. Som et ledd i evalueringen av maksimalprisen, vil det bli satt i gang en tilsvarende kartlegging av foreldrebetalingen i løpet av sommeren 2004.
Til tross for at det hittil ikke har vært et krav at den enkelte kommune eller barnehageeier skal ha ordninger med søskenmoderasjon, viser ECONs undersøkelse at det store flertallet har valgt å innføre dette på frivillig basis. Enkelte private eiere har fått kommunalt tilskudd til en slik ordning. Kommunene har ikke mottatt noen særskilte tilskudd til dette formålet. At det store flertallet av barnehager har søskenmoderasjonsordninger, kan tyde på at både private og kommunale barnehageeiere mener det er riktig å tilby lavere pris for søsken for å redusere den økonomiske belastningen for familier med mer enn ett barn i barnehage.
2.2 Forskrift om foreldrebetaling - regler om søskenmoderasjon
Barnehageforliket
Innføring av ordningen med maksimalpris i foreldrebetalingen fra 1. mai 2004 vil føre til et lavere nivå på foreldrebetalingen for mange familier. Ved inngåelse av barnehageforliket ble også søskenmoderasjon omtalt. Innst. S. nr. 250 (2002-2003) sier følgende:
«Komiteen går inn for at søsken skal ha moderasjon. Departementet må komme tilbake til Stortinget med dette spørsmålet i forbindelse med statsbudsjettet for 2004.»
Statsbudsjettet for 2004
I Barne- og familiedepartementets budsjettproposisjon for 2004 (St.prp. nr. 1 (2003-2004)) ble det varslet at forslag til forskrift om foreldrebetaling ville bli sendt på høring høsten 2003. Det ble videre gitt følgende omtale av søskenmoderasjon:
«Regjeringen vil i arbeidet med forskriften også vurdere regler om søskenmoderasjon og inntektsgraderte satser og regulering av betaling for deltidsplasser. Mange kommuner har allerede moderasjonsordninger som er innrettet etter lokale behov og prioriteringer. I regjeringens budsjettforslag for 2004 er det lagt inn tilstrekkelig midler til videreføring av dagens moderasjonsordninger og redusert foreldrebetaling for deltidsplasser. Regjeringen ønsker å gi kommunen frihet til å utforme lokale løsninger og legger derfor ikke opp til å utforme detaljerte regler om moderasjonsordninger.»
Departementet varslet med dette at det i tråd med barnehageforliket ville bli utformet regler om søskenmoderasjon, og at disse reglene ville bli gjort gjeldende på landsbasis, men likevel slik at det skulle være rom for lokale prioriteringer.
I statsbudsjettet som er vedtatt for 2004 er det lagt inn 485 mill kroner for blant annet å sette kommunen i stand til å gjennomføre maksimalpris på 2 750 kroner fra 1. mai 2004 (Kap 856 post 65 Skjønnsmidler til barnehager). Skjønnsmidlene skal bidra til å sikre at barnehageforliket gjennomføres uten at det oppstår konflikt mellom utbygging, innføring av maksimalpris for foreldrebetalingen og god kvalitet i barnehagene, jf. pkt. 3.2.1.
Budsjettinnstillingen
Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen kommenterte departementets omtale av forskrift om foreldrebetaling. I Budsjett-innst. S.nr. 2 (2003-2004) som ble avgitt 5. desember 2003 sies følgende:
«Komiteen vil understreke at det var krevende å komme fram til barnehageforliket, og at alle elementene man ble enige om er en helhet som må gjennomføres. Komiteen ber derfor departementet snarest mulig komme tilbake til Stortinget med en egen sak om hvordan søskenmoderasjon skal gjennomføres, slik at Stortinget kan ta stilling til dette i god tid før trinn 1 i maksprisen innføres fra 1. mai 2004. Etter dette skal Regjeringen utforme forskrifter basert på Stortingets vedtak.»
2.2.1 Departementets forslag til nasjonale regler om søskenmoderasjon
Barne- og familiedepartementet sendte utkast til forskrift om foreldrebetaling i barnehage på høring 22. desember 2003, med høringsfrist 16. februar 2004. Høringsnotatet inneholder forslag til regler for maksimalgrense for foreldrebetalingen, regler om adgang til å gå ut over maksimalgrensen («fleksibel makspris»), regler om søskenmoderasjon og betalingsordninger for familier med lav betalingsevne, unntaksbestemmelser, klageadgang mv.
Når det gjelder den delen av utkast til forskrift som omhandler søskenmoderasjon, har departementet foreslått følgende tekst til forskriftens § 3 første ledd:
Ǥ 3 Moderasjonsordninger
Foreldre/foresatte med mer enn ett barn i barnehage i samme kommune skal gis tilbud om reduksjon i foreldrebetalingen.»
Forslaget innebærer at foreldre/foresatte skal gis reduksjon i prisen dersom de har to eller flere barn i barnehage i samme kommune. Dette gjelder uavhengig av om barna går i forskjellige barnehager og i barnehager med forskjellige eiere.
På dette grunnlaget bør den enkelte kommune som barnehagemyndighet utforme lokale retningslinjer for søskenmoderasjon. Slike retningslinjer må omfatte både de kommunale og private barnehagene. Det foreslås ikke å regulere hvor stor reduksjonen i foreldrebetalingen skal være.
Den viktigste endringen forslaget vil innebære i forhold til dagens situasjon, er at alle barnehager må tilby søskenmoderasjon og alle søsken i barnehage i kommunen vil bli omfattet. Mens det i dag er opp til den enkelte barnehageeier å bestemme om det skal gis søskenmoderasjon, vil forslaget sikre at alle søsken i barnehage i samme kommune får søskenmoderasjon uavhengig av eier. Samtidig får kommunene gjennom plikten til å sørge for likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlig tilskudd et ansvar for å sørge for å legge økonomisk til rette for at samtlige barnehager kan tilby ordninger med søskenmoderasjon. Dette vil sikre at alle søsken i barnehage i samme kommune får en søskenmoderasjon som minimum tilsvarer det nivået kommunen setter.
2.2.2 Alternativ løsning - regulering av nivået på søskenmoderasjon
I høringsnotatet fremmes departementets forslag til nasjonale regler om søskenmoderasjon. På det tidspunktet høringsnotatet ble sendt ut, forelå budsjettinnstillingen fra Stortinget, og i høringsnotatet ble det vist til følgende
«Departementet er bedt om å komme tilbake til Stortinget med en egen sak om hvordan søskenmoderasjon skal gjennomføres. Saken sendes til Stortinget etter høringsfristen for dette notatet.»
I tillegg til hovedforslaget om regler for søskenmoderasjon, skisserer høringsnotatet en alternativ løsning der foreldre/foresatte med mer enn ett barn i barnehage sikres prisreduksjon tilsvarende en gitt prosent. Høringsnotatet sier følgende:
«Alternativt kan forskriften om foreldrebetaling pålegge søskenmoderasjon der foreldre/foresatte sikres en reduksjon i prisen tilsvarende en gitt prosent. Følgende formulering i utkastet kan da tenkes:
«Foreldre/foresatte med mer enn ett barn i barnehage i samme kommune skal gis tilbud om en reduksjon på x prosent i foreldrebetalingen.»»
Det alternative forslaget i høringsnotatet innebærer at forskriften eksplisitt skal angi hvilken prosentsats søskenmoderasjonen skal være på. Dette forslaget innebærer at det vil være én sats for søskenmoderasjon.
Med utgangspunkt i ECONs kartlegging av foreldrebetalingen høsten 2002 ble verdien av moderasjonsordningene i St.meld. nr. 24 (2002-2003) Barnehagetilbud til alle - økonomi, mangfold og valgfrihet beregnet til å utgjøre om lag 450 millioner kroner. Med «verdi» menes det beløpet som foreldrebetalingen reduseres med som følge av moderasjonsordninger. Summen på 450 millioner kroner inkluderer både søskenmoderasjoner, inntektsgraderinger, friplasser og eventuelle andre moderasjoner i foreldrebetalingen. Selv om undersøkelsen ikke skiller ut hvor mye søskenmoderasjonen isolert sett utgjør, er det mulig fra materialet å gi et grovt anslag for denne delen av moderasjonsordningene. Anslaget bygger på enkelte forenklede forutsetninger og er følgelig beheftet med usikkerhet.
Undersøkelsen til ECON viste at mens alle kommunale barnehager hadde søskenmoderasjon, var tilsvarende tall for de private barnehagene om lag 81 prosent. Samtidig var det store forskjeller i den prosentvise rabatten som ble gitt. Mens søsken i gjennomsnitt mottok en moderasjon på 32 prosent i kommunale barnehager var moderasjonen på 22 prosent i private barnehager. Undersøkelsen til ECON viste videre at 14 prosent av barna med barnehageplass fikk søskenmoderasjon.
Ut fra disse forutsetningene kan verdien av søskenmoderasjoner i 2002 anslås til om lag 235 millioner kroner, mens verdien av de andre moderasjonsordningene dermed utgjør om lag 215 millioner kroner. I vedtatt budsjett for 2004, hvor den offentlige finansieringen utgjør 80 prosent, er det lagt inn tilstrekkelig midler til å kunne opprettholde moderasjonsordninger i denne størrelsesorden også etter innføringen av maksimalpris på 2 750 kroner.
Hvis man tar utgangspunkt i den beregnede nominelle kroneverdien av søskenmoderasjonen i 2002 - 235 mill kroner, kan det gis et anslag på en gjennomsnittlig moderasjon etter innføringen av maksimalpris.
Gitt en lik moderasjon i alle barnehager, uavhengig av eierform og kommune, vil et beløp på 235 mill kroner i 2004 gi en søskenmoderasjon på om lag 30 prosent. Det understrekes at dette er en teknisk beregning som ikke tar hensyn til de omfordelingsvirkninger en slik ordning vil medføre. I beregningen er det forutsatt at 14 prosent av barna har søsken i barnehage. Dette er samme andel som mottok søskenmoderasjon som i ECONs undersøkelse fra 2002. Anslaget på 14 prosent er beheftet med stor usikkerhet, bl.a. fordi økt barnehagedekning etter 2002 sannsynligvis vil medføre at andelen søsken øker. Det vil i så fall være rom for mindre enn 30 prosent søskenmoderasjon. Beregningen forutsetter også at alle søsken mottar samme moderasjon uavhengig av nummer i søskenflokken. En ytterligere redusert sats for søsken nummer tre og fire vil redusere moderasjonen for søsken nummer to. ECONs kartlegging av foreldrebetalingen gir ikke grunnlag for å skille ut hvor mange som har flere enn to barn i barnehage.
2.2.3 Høringsuttalelser
2.2.3.1 Innledning
Utkast til forskrift om foreldrebetaling har vært på en omfattende høringsrunde til berørte aktører i barnehagesektoren herunder; alle landets kommuner (inkl. bydeler), fylkesmannsembeter, departementer, samt 27 andre offentlig og private høringsinstanser.
Det er kommet inn 162 uttalelser. Av disse har 35 instanser ingen merknader til bestemmelsen. Det er videre kommet inn høringsuttalelser fra 118 kommuner. Fra fylkesmennene har det kommet inn uttalelser fra 15 embeter. Fra øvrige høringsinstanser, offentlig og private, er det kommet inn 17 uttalelser.
Oppsummeringen av høringen viser at et flertall av høringsinstansene støtter departementets forslag til bestemmelse om søskenmoderasjon. De aller fleste som har avgitt uttalelse er svært positive til moderasjonsordninger generelt, og mange av kommunene gir opplyninger om hvordan slike ordninger praktiseres i den enkelte kommune i dag
2.2.3.2 Nærmere om de enkelte høringsuttalelser
Høringsutkastets § 3 første ledd, departementets forslag, sier at foreldre/foresatte med mer enn ett barn i barnehage i samme kommune skal gis tilbud om reduksjon i foreldrebetalingen. Dette gjelder uavhengig av om barna går i forskjellige barnehager og i barnehage med forskjellige eiere. Det reguleres ikke hvor stor reduksjonen skal være eller gis andre detaljerte regler om ordningen. I denne forbindelse sier høringsnotatet at de lokale retningslinjene må utformes slik at de omfatter både de kommunale og private barnehagene i kommunen, og at det vil være naturlig at kommunen, som også har myndighetsansvar i sektoren, tar hovedansvaret for at lokale regler for søskenmoderasjon utarbeides. Nivået på søskenmoderasjon vil derfor kunne variere mellom kommunene.
Kommuner
Mer enn 2/3 av de kommunene som uttaler segstøtter departementets forslag til bestemmelse om søskenmoderasjon. I denne gruppen er de fleste storbykommunene som Oslo, Bergen, Trondheim og Kristiansand representert.
Trondheim kommune sier at:
«Så lenge innføring av moderasjonsordninger i både kommunale og private barnehager må finansieres av kommunene, mener rådmannen det må være riktig at nivå og retningslinjer for moderasjoner fastsettes av kommunene selv. Dersom verdien av moderasjonene (inntektsbortfallet) opprettholdes på sammen kronenivå som i dag, og alle kommunenes private barnehager skal inkluderes i ordningen, må de samme «moderasjonspengene» omfordeles på flere brukere. Alternativt må kommunenes finansiering av moderasjoner økes når ordningen skal omfatte flere brukere. Samtidig er det rimelig å vurdere en reduksjon av nivået på moderasjonene for den enkelte når foreldrebetalingen går ned ved innføring av maksimalpris.»
Videre uttaler Kristiansand kommune at:
«I samsvar med departementets begrunnelse legges det fra kommunens side vekt på ønsket om å opprettholde det lokalpolitiske handlingsrommet for et kommunalt ansvarsområde. Samtidig vil kommunene ha ulike utgangspunkt, forutsetninger og behov, som vil legges til grunn for mål og prioriteringer.»
En del kommuner tar imidlertid forbehold eller ønsker presiseringer i forhold til forslaget, og enkelte etterspør et tydeligere finansieringsansvar. Nedre-Eiker kommune uttaler at:
«Alle foresatte med mer enn ett barn i barnehager i kommunen får søskenmoderasjon. Kommunen organiserer og fastsetter reglementet for ordningen. Ved en eventuell statlig fastsetting av søskenmoderasjon utover det nivå kommunen har pr. dato, må dette sikres med statlig finansiering.»
Mindre enn 1/3 del av de kommunene som uttaler seg (25) støtter departementets alternative løsning om at forskriften fastsetter en prosentsats for hva søskenmoderasjonen skal være. Halvparten av disse høringsinstansene mener at det bør fastsettes en nasjonal sats på 50 prosent. Enkelte oppgir at man burde fastsette en nasjonal sats på barn nummer 3 også. Flere kommuner mener at forventningen hos brukerne med en nasjonalt fastsatt sats for søskenmoderasjon er skapt på nasjonalt nivå, og begrunner sitt standpunkt med dette.
Re kommune uttaler at:
«Søskenmoderasjon fastsettes i dag i den enkelte kommune eller den enkelte private barnehage. Når det nå kommer en nasjonal maksimalpris for barnehagetilbudet synes det naturlig at staten også fastsetter en minstesats for moderasjons størrelse. Re kommune foreslår at denne settes til 25% i kommunale og private barnehager. Det vil da være opp til den enkelte eier å gi en større moderasjon. Ut ifra prinsippet om kommunal selvråderett vil det være riktig.»
12 kommuner uttaler at de av forskjellige årsaker er uenige i begge forslagene og uttrykker at de mener det bør være opp til den enkelte barnehageeier å fastsette regler om søskenmoderasjon. Gulen kommune uttaler her at:
«Administrasjonen meiner at fastsetjing av storleik på søskenmoderasjon framleis bør vere eigar sitt ansvar. Dette gir nødvendig handlingsrom for lokal tilpassinger, og gir brukarane større høve til å påverke avgjerda.»
Mens Vestby kommune uttaler at det primært burde tilligge det lokale selvstyre å fastsette om søskenmoderasjon i det hele tatt skal gis.
I alt 15 kommuner har ingen kommentarer til bestemmelsen.
Fylkesmenn
Et flertall (9 av i alt 15) av fylkesmennene som uttalte seg, støtter departementets alternative løsning der foreldre sikres en reduksjon i prisen tilsvarende en gitt prosent (alt. 2). Likhetshensyn går igjen som en viktig begrunnelse i høringsuttalelsene. Enkelte påpeker at man ved å innføre en nasjonal standard med angivelse av ramme på for eksempel 25-50 prosent, vil unngå at minstestandarder for søskenmoderasjon i praksis blir en maksimumsstandard.
Et mindretall (6 av 15) av fylkesmennene støtter departementets forslag. Enkelte av disse uttaler at innføring av søskenmoderasjon på tvers av barnehager uansett eierforhold, vil kunne medføre en omfordeling av midler som vil gi redusert søskenmoderasjon til barn i de barnehagene som allerede har søskenmoderasjon og innføring av et nytt gode til andre. For barnehager som ikke har en slik ordning vil det bety at de får tildelt midler for å kunne innføre den, og at dette i en overgangsperiode vil kunne oppfattes som uheldig av barnehageeiere og av foreldre med barnehageplass.
Fylkesmannen i Hedmark uttaler at det bør være like moderasjonsordninger for kommunale og private barnehager, men at moderasjonsprosenten må avgjøres av lokale myndigheter. Videre støtter fylkesmannen i Nord-Trøndelag at det må utarbeides gode systemer for å følge opp utviklingen i den enkelte kommune, som departementets forslag peker på.
Andre
Kommunenes Sentralforbund (KS) støtter departementets forslag og uttaler:
«KS er enig i - og vil understreke nødvendigheten av - at nærmere regler om moderasjonsordninger, spesielt søskenmoderasjon, fastsettes i den enkelte kommune. Uten at det settes som noe krav, vil det trolig være praktisk at kommunen benytter samme regler for søskenmoderasjon for alle barnehager i kommunen uavhengig av eierskap. Hovedansvaret for å utarbeide lokale regler om søskenmoderasjon må ligge i kommunen.»
Videre uttaler KS at:
«Dersom Stortinget vedtar nasjonale regler om søskenmoderasjon og eventuelle andre moderasjonsordninger som inntektsgradering, for eksempel med spesifikke prosentsatser, forutsetter KS at de merkostnader dette medfører blir dekket av staten..»
Private Barnehagers Landsforbund (PBL) går i mot departementets forslag, fordi PBL mener at intensjonen med barnehageforliket var at det skulle fastsettes nasjonale regler. PBL uttaler at:
«PBL tror kommunal frihet til å utforme regelverket i alle fall i første omgang vil føre til at kommunene salderer i disse ordningene fordi hele barnehageforliket kan bli dyrt for kommunene. Dette vil gå direkte ut over foreldre/foresatte med flere barn i barnehage...PBL ønsker sentrale minstesatser /kronebeløp relatert til maksimalpris og betalt av staten etter regning fra barnehagene via hver kommune...»
Som følge av dette synet går PBL inn for at foreldre skal sikres en reduksjon tilsvarende en gitt prosent.
Et par av de øvrige høringsinstanser, offentlig og private, støtter departementets alternative løsning. Begrunnelsen for enkelte er at når foreldrebetalingen reguleres nasjonalt, bør også søskenmoderasjonen reguleres nasjonalt. Videre at dersom kommunene har ulike moderasjonsordninger, kan dette slå uheldig ut for familier med flere barn i barnehager på tvers av kommunegrenser. Institutt for Kristen Oppseding, IKO, uttaler at det spesielt for deres barnehager vil være viktig med en nasjonal fastsatt sats, da menighets - og organisasjonsbarnehagene i noen tilfeller får søkere på tvers av kommune-/bydelsgrensene. I forlengelsen av dette har derfor et par høringsinstanser foreslått at man fjerner begrensingen som ligger i forslaget på at tilbudet om reduksjon skal gis «i samme» kommune.
Barnehageforbundet (BF) støtter at kommunen blir oppfordret i utkastet til å omfordele dagens søskenmoderasjon til å gjelde alle, både private og kommunale. BF støtter en slik omfordeling av kommunale midler, men mener at det bør utarbeides nasjonale regler for dette.
2.2.4 Departementets vurdering
Departementet har sendt på høring et forslag om en nasjonal regel for søskenmoderasjon. I følge forslaget bør den enkelte kommune sørge for lokale retningslinjer om søskenmoderasjon. Kommunene er etter forslaget forpliktet til å sørge for at samtlige barnehager i kommunen omfattes av ordningen, og de må også sørge for at familier med barn i flere barnehager i kommunen omfattes.
Det er flere årsaker til at departementet har foreslått at utforming av detaljerte regler om søskenmoderasjon må avgjøres på lokalt nivå. I dag går 95 prosent av alle barnehagebarn i barnehager som tilbyr søskenmoderasjon. Dette viser at kommuner og barnehageeiere allerede håndterer dette på en god måte. Departementets forslag til forskrift vil innebære en ytterligere forbedring av dagens situasjon, ved at samtlige barnehager og samtlige søsken i barnehage i den enkelte kommune vil bli omfattet av ordninger med søskenmoderasjon.
Alternativet til departementets forslag er å fastsette nivå på søskenmoderasjonen i forskrift om foreldrebetaling i barnehage. Alle landets kommuner og barnehageeiere vil da minst måtte ha søskenmoderasjon på det nasjonale nivået.
Etter departementets vurdering vil en slik nasjonal minstestandard for søskenmoderasjon i praksis kunne bli en maksimumsstandard. Blant kommuner som i dag har gunstigere søskenmoderasjonsordning enn en slik minstestandard, er det nærliggende å anta at mange vil velge å legge seg på det nasjonale nivået. Dermed blir resultatet at foreldre i disse kommunene kommer dårligere ut enn i dag. Søskenmoderasjon er i dag et forhold mellom den enkelte bruker og kommune/barnehageeier. Slik vil det også fortsette å være dersom kommunene får ansvar for slike ordninger også framover; slik departementets forslag legger opp til. Dersom nivået på søskenmoderasjonen fastsettes på nasjonalt nivå, vil imidlertid kommunens ansvar begrenses til å sørge for at det nasjonale nivået iverksettes. Den enkelte kommune vil dermed ha oppfylt forskriftens krav dersom den har minstenivået på søskenmoderasjon. Det er ikke gitt at dette i alle tilfeller er i tråd med de lokale behovene.
Innføringen av maksimalpris fra 1. mai 2004 representerer en stor omstilling og en betydelig omlegging for mange kommuner og barnehageeiere. Maksimalpris betyr at barnehagenes inntekter reguleres kraftig
Ordningen med skjønnsmidler skal bidra til å sikre utjevning mellom kommuner og legge til rette for at kommunene kan gi alle godkjente barnehager, både eksisterende og nye, et forsvarlig driftsgrunnlag under nye rammebetingelser. Som det går fram av pkt 3.2.1 skal midlene bidra til å dekke kravet om økt offentlig finansiering knyttet til drift av nye plasser, kommunenes plikt til likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd og innføring av maksimalpris. Midlene er øremerket barnehageformål. Kommunene får plikt til å sørge for likeverdig behandling, og et stort antall barnehager vil ha behov for kommunale tilskudd som følge av kravet om innføring av maksimalpris.
Dersom også nivået på søskenmoderasjonen skal fastsettes i forskrift om foreldrebetalingen, blir en ytterligere andel av de midlene kommunene disponerer, bundet. Dermed begrenses kommunenes mulighet til å rette midlene dit hvor de mener behovet er størst - ut fra kjennskapen til lokale forhold. Finansieringen av søskenmoderasjon vil med et fastsatt nasjonalt nivå kunne gå på bekostning av blant annet utbygging av nye plasser, kvaliteten i tilbudet mv. Alternativt vil det kunne gå på bekostning av andre viktige velferdsområder eller forverre kommunens økonomiske stilling.
Et fastsatt nasjonalt nivå for søskenmoderasjon vil også kunne føre til en omfordeling fra foreldre med andre moderasjonsordninger til foreldre som omfattes av søskenmoderasjon. Det er viktig at kommunene gis handlingsrom til å ivareta foreldre med dårligst betalingsevne.
I departementets utkast til forskrift om foreldrebetaling er det lagt opp til at spørsmålet om nivå på søskenmoderasjonen skal avgjøres lokalt. Dette gir etter departementets oppfatning større økonomisk handlingsrom for kommunene enn om samtlige barnehageeiere som et minimum må ha søskenmoderasjon på ett nasjonalt fastsatt nivå. Et slikt handlingsrom kan også medvirke til at omfordelingen mellom grupper av foreldre blir begrenset, gjennom videreføring av ordninger for de med dårligst betalingevne. Departementets forslag gir også større mulighet til å tilpasse søskenmoderasjonen i forhold til lokale endringer i nivået på foreldrebetalingen. Behovet for søskenmoderasjon vil reduseres i takt med at foreldrebetalingen går ned, som følge av trinn 1 og trinn 2 i maksimalprisordningen.
Med Regjeringens forslag kan kommunene utforme regler om søskenmoderasjon ut fra en helhetsvurdering av behovet, sett i forhold til blant annet nivået på foreldrebetalingen og omfanget av andre moderasjonsordninger i kommunen. Tilskudd til drift av barnehager legges inn i rammeoverføringene til kommunene fra 1.1.2006, jf. vedtak i Innst. S. nr. 259 (2002-2003) Innstilling fra kommunalkomiteen om kommuneproposisjonen for 2004. Sammen med flere lovendringer som er iverksatt det siste året, vil dette innebære et helhetlig kommunalt ansvar for barnehagene. Kommunene representerer nærhet til brukerne og har best kjennskap til lokale forhold. For å klare oppgavene som effektiv tjenesteprodusent og samfunnsutvikler bør kommunene gis frihet til å utføre sine oppgaver i henhold til egne prioriteringer.
Utkast til forskrift om foreldrebetaling har vært på en omfattende høringsrunde til berørte aktører i barnehagesektoren. Oppsummeringen av høringen viser at flertallet av høringsinstansene støtter departementets forslag om å la innretning på søskenmoderasjonsordninger avgjøres lokalt.
Konklusjon
Departementet opprettholder på dette grunnlaget sitt forslag om at forskriften bør gi regler om et nasjonalt system for søskenmoderasjon som vil sikre at alle barnehageeiere har ordninger med moderasjon. Nivå på søskenmoderasjonen og eventuelle graderinger bør etter departementets oppfatning overlates til kommunene. Forslaget vil sikre at alle søsken i barnehage i samme kommune får en søskenmoderasjon som minimum tilsvarer det nivået kommunen setter.
I barnehageforliket forutsettes det at innføring av trinn 1 i maksimalprisen skal evalueres raskt etter innføring. Denne evalueringen vil også belyse hvordan moderasjonsordninger er blitt innrettet innenfor en ordning med maksimalpris. Uavhengig av endelig utforming av regler om søskenmoderasjon, vil dermed departementet følge utviklingen på dette området nøye.
Departementet vil fastsette følgende bestemmelse om søskenmoderasjon:
«Foreldre/foresatte med mer enn ett barn i barnehage i samme kommune skal gis tilbud om reduksjon i foreldrebetalingen.»