1 Sammendrag

Kyotoprotokollen - et viktig skritt på veien for å møte klimautfordringen

Faren for alvorlige menneskeskapte klimaendringer er kanskje den største miljøutfordringen verden har stått overfor. I følge den andre hovedrapporten til FNs klimapanel fra 1995 forventes det en økning i den globale gjennomsnittstemperaturen på mellom 1 °C og 3,5 °C i løpet av de neste 100 årene. Dette vil i så fall være den raskeste økningen i middeltemperaturen på 10 000 år og gi den høyeste globale middeltemperaturen på 150 000 år. En slik temperaturøkning vil føre til heving av havnivået, endringer i nedbørmønstre og vindsystemer. Endringene kan ha store virkninger på de naturlige økosystemene og på sosio-økonomiske forhold.

FNs rammekonvensjon om klimaendringer ble vedtatt i Rio i mai 1992. Konvensjonen la det første viktige grunnlaget for det videre internasjonale arbeidet med å motvirke klimaendringer. I 1994 trådte Konvensjonen i kraft, og allerede året etter ble det vedtatt et mandat for en videre forhandlingsprosess for å styrke og konkretisere forpliktelsene for de industrialiserte landene, dvs. OECD-landene og landene med overgangsøkonomier. Som et resultat av denne forhandlingsprosessen ble det vedtatt en protokoll under Klimakonvensjonen i Kyoto 11. desember 1997.

I et globalt perspektiv er Protokollen som ble vedtatt i Kyoto historisk. Det er vedtatt en juridisk bindende avtale som utdyper og konkretiserer forpliktelsene i Klimakonvensjonen for industrilandene. Enkelte elementer vil måtte utvikles i påfølgende internasjonale forhandlinger, i første omgang fram mot den 4. partskonferansen under Klimakonvensjonen i Buenos Aires i november 1998. Avtalens innhold må likevel sies å ligge i overkant av det en hadde grunn til å tro skulle være mulig i forkant av Kyoto-konferansen. Protokollen inneholder også framtidsrettede prinsipper som det er viktig å bygge videre på i senere forhandlingsrunder. Allerede innen 2005 vil det bli startet forhandlinger om nye forpliktelser for tiden etter 2012.

Selv om en har fått en protokoll som representerer et betydelig skritt videre i den internasjonale klimapolitikken, er Kyotoprotokollen ikke ambisiøs nok i forhold til de klimautfordringene verden står overfor. Det er behov for større reduksjoner fra industrilandenes side, samt utslippsbegrensninger i utviklingslandene som i dag ikke omfattes av Protokollen.

Kyotoprotokollen inneholder følgende hovedelementer:

• En forpliktelse om å redusere industrilandenes samlede utslipp av klimagasser med minst 5  prosent sett i forhold til 1990-nivået innen perioden 2008–2012.

• Utslippsforpliktelser for de seks viktigste klimagassene samlet: karbondioksid (CO₂), metan (CH₄), lystgass (N₂O), hydrofluorkarboner (HFK), perfluorkarboner (PFK) og svovelheksafluorid (SF₆). Netto-endringer i opptak av klimagasser som følge av direkte menneskeskapte tiltak etter 1990 kan her anvendes i beregninger av nasjonalt utslippsnivå.

• Differensiering av utslippsforpliktelsene mellom industrilandene.

• Åpning for parter til å kunne oppfylle utslippsforpliktelsene i fellesskap («boble»).

• Åpning for «felles gjennomføring» mellom indu­striland.

• Åpning for «kvotehandel» mellom industriland.

• Opprettelse av en «grønn utviklingsmekanisme» som gir mulighet for industriland til å kunne finansiere utslippsreduserende prosjekter i utviklingsland og bli kreditert utslippsreduksjoner i forbindelse med slike prosjekter på egne utslippsbudsjett.

• Bruken av fleksible gjennomføringsmekanismer (felles gjennomføring mellom industriland, kvotehandel og Den grønne utviklingsmekanismen) skal være et supplement til nasjonale tiltak

  Hvert industriland skal ha demonstrert klar framgang i å oppnå sine utslippsforpliktelser innen 2005

Norges forpliktelse i henhold til Kyotoprotokollen er at klimagassutslippene i forpliktelsesperioden ikke skal være mer enn 1 prosent høyere enn i 1990, hvor utslippene var 55,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Dette betyr at vi må redusere utslippene med om lag 3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til nivået i 1996 og med drøye 12 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i forhold til forventede utslipp uten nye tiltak (og med utbygging av 2 gasskraftverk) i 2010. EU (som vil fordele reduksjonsforpliktelsene mellom medlemslandene), Sveits og flere sentral- og østeuropeiske stater skal redusere utslippene med 8 prosent, USA skal redusere med 7 prosent, Canada, Japan, Ungarn og Polen med 6 prosent. Russland, Ukraina og New Zealand skal stabilisere sine utslipp (0 prosent). Australia og Island kan få øke sine utslipp med hhv. 8 prosent og 10 prosent innenfor det samme tidsrommet. Differensieringen i de tallmessige forpliktelsene har vært motivert ut fra ønsket om å fordele byrdene med å oppfylle forpliktelsene landene imellom. Kostnadene for å nå forpliktelsen forventes således å være vesentlig utjevnet mellom OECD-land i forhold til en avtale med prosentvis like reduksjoner

Protokollen er ikke juridisk bindende før den er trådt i kraft. Den trer i kraft nitti dager etter at minst 55 parter til Konvensjonen, herunder industrilands­parter som sto for minst 55 prosent av industrilandenes totale CO₂ - utslipp i 1990, har ratifisert Protokollen.

Nasjonal strategi

Etter Kyoto kan ikke lenger det enkelte land slippe ut ubegrensede mengder klimagasser. For første gang er det utformet konkrete forpliktelser som begrenser mengden av utslipp, og utslippene vil dermed ikke lenger være uten kostnader. Dette krever at alle de industrialiserte landene (Annex B-landene) legger om sitt produksjon- og forbruksmønster. Vi må gå gjennom energibruk, materialutnyttelse, produksjonsprosess, avfallshåndtering og transport med et kritisk blikk. I løpet av 150 år har arbeidseffektiviteten økt med 20 ganger. Nå trenger vi samme utvikling på ressurseffektivitet som vi har hatt de siste 150 årene når det gjelder arbeidseffektivitet. Ikke minst er dette viktig for å gi plass for at også de fattigste landene skal kunne utvikle en sterkere økonomi, innenfor de rammene hensynet til naturen setter. For å klare denne oppgaven også nasjonalt trenger vi en dugnad der alle aktører er villige til å ta sin del av ansvaret, en dugnad der alle bidrar med kreativitet og kunnskap.

Kyotoprotokollen er et viktig skritt i riktig retning. Men i forhold til utfordringene som er beskrevet i Klimakonvensjonen trenger vi også å gå nye og lengre skritt. I lys av den globale utfordringen bør det legges til grunn at resultatet allerede i neste forhandlingsrunde om forpliktelser etter 2012, bør bli atskillig mer ambisiøst enn Kyotoprotokollen. Denne forhandlingsrunden vil måtte følges opp av nye runder der det tas ytterligere skritt for å begrense de globale klimagassutslippene i påfølgende avtaleperioder. Innføring av ny teknologi vil på lengre sikt kunne medføre at det på noen områder vil bli billigere å redusere klimagassutslipp. Samtidig vil de landene som tar de nødvendige omstillingene tidlig kunne få et viktig teknologisk forsprang. I et langsiktig perspektiv må vi være forberedt på strengere utslippsforpliktelser, og at kostnadene ved å begrense utslippene av klimagasser vil bli høyere enn de er i dag.

Regjeringen vil legge vekt på flere dimensjoner ved Norges tilpasning til en ny situasjonen innenfor klimaområdet. For det første vil det bli arbeidet for å få på plass de nødvendige løsningene som gjør at vi oppfyller Kyotoforpliktelsen. For det andre vil det i politikkutformingen bli tatt hensyn til den langsiktige tilpasningen der vi må ta hensyn til at vi vil kunne komme til å få strengere forpliktelser etter 2012. Gjennom å tenke langsiktig ved utformingen av nasjonal virkemiddelbruk allerede nå, vil en legge grunnlaget for langsiktige investeringer som er fornuftige i et samfunnsøkonomisk og miljømessig perspektiv og som ikke binder oss opp til unødig høye utslipp i lang tid. Dette vil også kunne bidra til å gi norsk industri et viktig konkurransemessig fortrinn i forhold til de omstillingene som vil presse seg fram.

Utfordringen knyttet til å redusere klimagassutslipp er nært koblet til hvor mye energi vi bruker, hvordan den brukes og hva slags energi som brukes. Vi står overfor langsiktige omstillinger i energisektoren globalt og nasjonalt. Globalt er det behov for en gradvis dekarbonisering av et fossilbasert energisystem og økt satsing på energiøkonomisering og bruk av fornybare energikilder. Verdens energiforsyning vil imidlertid i overskuelig framtid være dominert av fossile brensler. Ved utformingen av tiltak er det derfor viktig å sikre at hensynet til en stabil, langsiktig global energiforsyning blir ivaretatt.

Det er etablert og under videre etablering en betydelig kraftutveksling mellom Norge og flere av våre naboland. I og med at alle disse landene er omfattet av Kyotoprotokollen vil krafthandelen ikke påvirke regionens samlede klimagassutslipp, men vil kunne redusere utslippene fra regionens kraftsektor. Det kan derfor være ønskelig for landene å få til et samarbeid om både energi- og klimapolitikken slik at regionens samlede kostnader ved å overholde forpliktelsene reduseres.

Norge står i en særstilling ved at hele 70 prosent av den stasjonære energibruken dekkes av fornybare energikilder. Oppgaven vi står overfor fremover er fortsatt å dekke en stor del av den stasjonære energibruken med fornybare energikilder. Vi kan imidlertid ikke basere oss på at det er ny vannkraftutbygging som skal sikre en tilfredsstillende energitilgang.

Nye fornybare energikilder som vind, bioenergi og solenergi må spille en større rolle i energioppdekningen i framtiden enn hva de har gjort til nå. Dette er i tråd med målsettingen om at i et normalår skal Norge produsere tilstrekkelig elektrisk kraft av fornybare energikilder til å dekke innenlands bruk av elektrisitet. I tillegg bør det i den langsiktige fysiske planleggingen bli lagt opp til et mer energieffektivt utbyggingsmønster mht. energiforsyning og transport.

Det må allerede nå iverksettes virkemidler og tiltak for å starte opp omstillingen og hindre at det foretas investeringer i energisektoren som vil være uheldige i et langsiktig perspektiv. Omstillingen kan ikke utsettes, men virkemidler og tiltak må gradvis innfases for å nå de overordnede målene mht. utslipp og energibruk. Vi må dempe veksten og flate ut energibruken på sikt.

Norges oppfyllelse av Kyotoprotokollen

De norske klimagassutslippene (eksklusive binding av CO₂ i skog) forventes å øke fra om lag 55 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 1990 til om lag 68 millioner tonn i 2010 uten nye tiltak - iberegnet utslippene fra de to planlagte gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes, dvs. en vekst på 23 prosent. I denne veksten er det altså inkludert 2,1 millioner tonn CO₂ fra de to planlagte gasskraftverkene.

I valg av virkemidler for å oppfylle forpliktelsen i Kyotoprotokollen er det flere hensyn som må legges til grunn. For det første må prinsippet om at forurenser betaler vektlegges. Virkemidlene må være styringseffektive slik at vi med rimelig grad av sikkerhet vet at de internasjonale forpliktelsene faktisk nås. Videre skal forpliktelsene nås gjennom en kostnadseffektiv virkemiddelbruk på tvers av sektorer, gasser og land, og hvor strategien omfatter tiltak både for å redusere utslipp og tiltak for å øke opptak av klimagasser. Det er også en rekke andre hensyn som må vektlegges; jf. kapittel 5.1.

Den norske virkemiddelbruken overfor klimagassutslipp er til nå blitt formet i en situasjon uten en juridisk bindende internasjonal utslippsforpliktelse. Med Kyotoprotokollen er denne situasjonen endret. Valget av virkemidler og doseringen av disse må fastsettes slik at miljøkostnadene reflekteres og at Kyotoforpliktelsen og Regjeringens klimapolitiske målsettinger nås.

Regjeringen legger opp til at det innenfor en relativt kort tidsperiode (2–5 år) settes inn virkemidler som gjør at en får utløst de billigste nasjonale tiltakene. På noe lengre sikt, fram mot utløpet av første forpliktelsesperiode fra 2008 til 2012, vil det være behov for en gradvis utvidelse av virkemiddelbruken. Regjeringen vil komme tilbake til hvilke ytterligere virkemidler som er nødvendig for å oppfylle Kyotoforpliktelsen.

I lys av erfaringene med de virkemidlene som nå iverksettes, inkludert bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer og erfaringer fra andre land, vil det bli vurdert hvilke virkemidler som er mest hensiktsmessige i den langsiktige klimapolitikken. En slik vurdering vil bl.a. omfatte analyser av fordeler og ulemper ved et nasjonalt system med omsettelige utslippskvoter av klimagasser.

Fram mot 2012 må en som et minimum sikre at Norge kan oppfylle Kyoto-forpliktelsen. Innføring av ny teknologi vil på lengre sikt kunne medføre at det på noen områder vil bli billigere å redusere klimagassutslipp. Allerede på dette tidspunktet vil en imidlertid kunne se positive resultater på utslippssiden av samfunnsøkonomiske og miljømessige fornuftige investeringer som gjøres i dag. Virkemiddelbruken må utformes og innfases på en slik måte at Kyotoforpliktelsen oppfylles til lavest mulig kostnader, og på en slik måte at de bidrar til å stimulere til de mer langsiktige strukturelle endringene som er nødvendige med tanke på nye og mer strenge forpliktelser for perioder etter 2012.

Innføring av grønne skatter

Det viktigste virkemidlet i klimapolitikken vil være et skatteskifte fra «rød» til «grønn» skatt. Et slikt skatteskifte betyr at vi øker avgiftene på forurensning og miljøskadelige energiformer og senker skattene på arbeid og inntekt. Med et slikt skatteskifte vil det bli mer lønnsomt å velge miljøvennlige løsninger både i den enkeltes hverdag, i produksjonsprosessen og i valg av energiform, transportstruktur og på en rekke andre områder.

CO₂-avgiften skal være hovedvirkemidlet for reduksjon av CO₂-utslipp. For å sikre større grad av kostnadseffektivitet foreslår Regjeringen å utvide avgiftsgrunnlaget og at det fra 1999 innføres en avgift på 100 kr/tonn CO₂-utslipp for anvendelser der det i dag ikke betales avgift, jf. St prp nr 54 (1997–98) Grønne skatter. For å lette omstillingsprosessen for deler av industrien foreslår Regjeringen at bedrifter innenfor prosessindustrien kompenseres for avgift på innsatsfaktorer benyttet som reduksjonsmiddel og råvare. Regjeringen foreslår at kompensasjonsordningen trappes ned over tid. Regjeringen foreslår at fiskeflåten og luftfarten blir kompensert for merutgifter knyttet til CO₂-avgiften. Dagens CO₂-avgift på bensin og utslipp fra petroleumsvirksomheten på sokkelen videreføres på samme nivå, som er høyt i et internasjonalt perspektiv. Fritaket for gass brukt i transportmidler videreføres.

Avgift bør også benyttes som virkemiddel overfor andre klimagasser der dette er hensiktsmessig. Bl.a. for å redusere metan-utslippene fra deponering av avfall foreslår Regjeringen en sluttbehandlingsavgift på 300 kr/tonn på avfall, jf. St prp nr 54 (1997–98). Avgiften foreslås differensiert etter energiutnyttelse. Regjeringen vil også vurdere å innføre avgift på HFK. Eventuell utforming av og nivå på en slik avgift vil bli utredet nærmere.

Beregninger antyder at CO₂ avgiftene som foreslås for 1999, med kompensasjonsordninger, vil bidra til å redusere veksten i utslippene i 2010 med om lag 1 prosentpoeng, fra 23 til 22 prosent. I tillegg forventes sluttbehandlingsavgiften på avfall å redusere veksten med om lag ytterligere 2 prosentpoeng i 2010. Bindingen av CO₂ i skog som kan krediteres gjennom Kyotoprotokollen vil være begrenset og antas å tilsvare en utslippsreduksjon på 0–1 prosentpoeng.

Den store variasjonen i avgiftssatser gjør at avgif­tens potensiale som kostnadseffektivt virkemiddel ikke er utnyttet, verken på tvers av sektorer eller gasser. Dette medfører at det i sektorer som er unntatt eller har lav avgift vil være relativt billige tiltak som ikke blir utløst. For å bedre kostnadseffektiviteten, og gjøre det mulig å oppfylle Kyotoforpliktelsen og Regjeringens klimapolitiske målsettinger, legger Regjeringen opp til at avgiftene suppleres med andre virkemidler.

Forurensningsloven

Utslipp av klimagasser faller innenfor forurensningslovens virkeområde. Regjeringen legger opp til at klimagassutslipp fra store punktutslipp bør konsesjonsbehandles individuelt. Dette gjelder større prosessutslipp av CO₂, N₂O, PFK og SF₆, og større energirelaterte utslipp. Det må vurderes nærmere hvor grensen bør gå mellom de anleggene som bør reguleres enkeltvis og de som det vil være mer hensiktsmessig å regulere gjennom forskrifter. Enkelte mindre utslippskilder bør også behandles individuelt, slik tilfellet er med avfallsdeponier som slipper ut metan.

Hvilke og hvor strenge krav det er aktuelt å stille gjennom konsesjon eller forskrift må vurderes nærmere i lys av bruk av andre virkemidler, bl.a CO₂-avgiften og tidsavgrensede avtaler. Det vil bli utarbeidet en tiltaksanalyse som vil danne en del av beslutningsgrunnlaget for bruk av forurensningsloven. Det er særlig aktuelt å stille krav der det ikke ligger til rette for bruk av avgift. For ny virksomhet som nå behandles før tiltaksanalysen foreligger kan det stilles krav som medfører tiltak som er billigere enn den høyeste satsen for CO₂-avgiften.

Avtaler

Regjeringen legger opp til å benytte avtaler med industrien på områder hvor en gjennom avtale antas å få utløst større reduksjoner enn ved bruk av andre virkemidler. Disse bør være avgrenset i tid. Slike avtaler er aktuelle å benytte bl.a. på områder med et begrenset antall aktører, hvor det er aktuelt å utvikle ny teknologi som innebærer en viss teknisk og økonomisk risiko.

Arealplanlegging

Beslutninger om den langsiktige fysiske planleggingen fattes gjennom vedtak etter plan- og bygningslovens system. Det er viktig at slike langsiktige beslutninger ivaretar klimapolitiske hensyn, særlig ved å legge til rette for mindre energiintensive samfunnsstrukturer. I dette arbeidet vil det også måtte tas hensyn til den betydning spredt bosetting har for utnyttelsen av landets naturressurser.

Tilskudd

Tilskudd bevilget over statsbudsjettet bør benyttes bl.a. til forskning og utvikling, forsøksvirksomhet, markedsintroduksjon av nye løsninger og for å realisere tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, men som ikke samtidig er bedrifts- eller privatøkonomisk lønnsomme, eller som innebærer stor risiko.

FoU

Forskning og utvikling samt innføring av miljøvennlige teknologier vil stå sentralt i det videre arbeidet med å oppfylle Kyotoforpliktelsen. I tillegg til den forskningen og utviklingen som gjennomføres i industrien, konsulentselskaper og i forskningsinstitusjoner, legges det til rette for stimulering av slik forskning fra myndighetenes side blant annet gjennom Norges forskningsråds (NFR) ulike forskningsprogrammer med klimarelevans. Innen mange sektorer vil forskning og utvikling av bedre miljøteknologi kunne bidra til reduserte kostnader på sikt når den grønne skattereformen er etablert.

Lokal Agenda 21

Lokal Agenda 21 vil være et viktig ledd i arbeidet med å nå våre klimamål. Det er viktig å legge spesiell vekt på områder der det er en klar sammenheng mellom lokal handling og globale konsekvenser. Arbeidet med Lokal Agenda 21 vil være spesielt viktig for å synliggjøre at mer miljøvennlige valg som enkeltmennesker, husholdninger og lokalsamfunn tar i hverdagen, er viktige og nødvendige bidrag for å oppfylle Kyotoprotokollen. Fokuset også lokalt må rettes mot forbruk og energi, arealplanlegging og transport. Det vil være spesielt viktig å styrke kommunenes ansvar for energi- og varmeplanlegging som sikrer en mer effektiv utnyttelse av energien, og som kan bidra til å dempe veksten i energibruken.

Sektorvise miljøhandlingsplaner

Det er også viktig å fokusere på hva som kan utløses av reduksjonstiltak i de ulike sektorene og hvordan sektorene selv kan bidra med kreative løsninger. Den sektorovergripende miljøvernpolitikken vil bli styrket gjennom å innføre sektorvise miljøhandlingsplaner og videreutvikle et nasjonalt resultatoppfølgingssystem. Forslagene er i tråd med og bygger videre på St meld nr 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling.

Produkter i et «vugge til vugge»- perspektiv

Regjeringen vil fremme utvikling av mer miljøeffektive produkter. For at statlig sektor også skal bidra til å redusere bl.a. bruken av fossil energi og forbedre avfallshåndteringen, vil Regjeringen gjennomføre prosjektet «Grønn stat». Det skal gjennomføres flere tiltak i Statbyggs og andres offentlige aktørers regi for å redusere energibruken og øke bruken av nye fornybare energikilder i offentlige bygg.

Rett til miljøinformasjon

Også i klimapolitikken er det viktig å sørge for, og legge til rette for, at folk flest kan og vil leve og vclge miljøvennlig. For å oppnå det vil både bedre miljøinformasjon og et skatteskifte være av stor betydning. Regjeringen har vedtatt å sette ned et lovutvalg som skal se på hvordan Grunnlovens § 110 B om retten til å få, og plikten til å gi miljøinformasjon, kan gjøres så effektiv og praktisk som mulig.

Fleksible gjennomføringsmekanismer

Regjeringen legger også opp til at Norge aktivt skal ta i bruk fleksible gjennomføringsmekanismer for å redusere de samlede kostnadene ved å oppfylle vår forpliktelse. I tråd med bestemmelsen i Kyotoprotokollen vil imidlertid bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer være et supplement til nasjonale ­tiltak. Vi må basere oss på å realisere mye av utslipps­reduksjonen innenlands. Bruk av fleksible gjen­nom­føringsmekanismer kan redusere kostnadene ved å nå vår forpliktelse i 2008–2012, men det er betydelig usikkerhet knyttet til hvor høy prisen på reduksjoner utenfor Norges grenser vil bli.

Regjeringen ønsker at norsk næringsliv skal involveres aktivt i bruken av fleksible gjennomføringsmekanismer, samtidig som staten som part i den mellomstatlige avtalen må sikre seg den nødvendige kontrollen med bruken av disse mekanismene. Hvordan en slik deltakelse skal utformes i forhold til nasjonal virkemiddelbruk vil bli utredet nærmere.

Energi

Innenfor energisektoren vil generelle virkemidler som CO₂-avgifter og økte avgifter på elektrisitet stimulere til mer effektiv bruk av fossilt brensel og elektrisitet og styrke konkurranse-forholdet for nye fornybare energikilder. CO₂-avgiften gjelder ikke for bioenergianlegg da disse ikke medfører en økning i nettoutslippet av CO₂. Det er behov for å vurdere økninger i CO₂-avgiftene og i elektrisitet-avgiften for å dempe veksten og flate ut energibruken og redusere klimagassutslipp, jf. St meld nr 58 (1996–97). Regjeringen vil komme nærmere tilbake til nivå og utforming av avgiftene på fyringsolje og elektrisitet i forbindelse med statsbudsjettet for 1999.

Økte avgifter på energi vil bli vurdert for å fremme de nødvendige omstillingene i energisektoren, men vil ikke være tilstrekkelig uten at det støttes opp av andre virkemidler. Olje- og energidepartementet vil i en stortingsmelding våren 1999 gi en samlet vurdering av energipolitikken og behovet for tiltak som er nødvendige for å oppfylle våre forpliktelser i forhold til Kyotoprotokollen og sikre en tilfredsstillende energiforsyning fra mot 2020. Meldingen vil bl.a. presentere en handlingsplan som angir strategi for effektiv energibruk og økt bruk av fornybare energikilder. Det vil bli vurdert forslag til ytterligere tiltak. Den konkrete oppfølgingen bl.a. på følgende områder vil skje gjennom prioriteringer i de årlige budsjettene:

• informasjon og rådgivning om effektiv energibruk og holdningsskapende arbeid

• kompetanseutbyging hos energibrukere i offentlig og privat sektor

• gjennom utdanningssystemet prioritere økt kunnskap og kompetanse om energieffektive teknologier og fornybar energi for sentrale yrkesgrupper

• krav til energi- og varmeplanlegging i fylkeskommuner og kommuner ved innarbeidelse av hjemmel i det aktuelle lovverket

• krav til energiøkonomisering og oppvarmingssystemer i nybygg i privat og offentlig sektor

• normer, standarder og sertifiseringsordninger for energieffektive installasjoner og for utnyttelse av energi

• tiltak for å fremme introduksjonen av fornybare energikilder som vind-, bio- og solenergi, varmepumper og energigjennvinning

• forskning og utvikling av fornybare energikilder og energieffektiv teknologi

• etablering av markeder for el og varme for nye fornybare energikiler i samarbeid med bransje- og forbrukerorganisasjoner

I St prp nr 54 (1997 - 98) er det lagt opp til fritak for investeringsavgift for vindmøller, bioenergianlegg og varmepumper. Det foreslås også at det gis statlige tilskudd til drift av vindmøller tilsvarende halvparten av dagens forbruksavgift på elektrisitet.

Gasskraftverk

Regjeringens syn i gasskraftsaken er styrket etter Kyotoprotokollen om begrensning i utslippene av klimagasser. Den planlagte byggingen av gasskraftverk vil gjøre det enda vanskeligere for Norge å oppfylle sine nasjonale forpliktelser. Regjeringen vil arbeide for at det blir satt rammebetingelser som samlet reflekterer de langsiktige miljøkostnadene samfunnet stilles overfor ved etablering av landbaserte anlegg for energiproduksjon og -transport, på lik linje med annen virksomhet. Slike anlegg vil fra 1999 bli stilt overfor en avgift på 100 kr/tonn CO₂-utslipp, jf. St prp nr 54 (1997 - 98). Regjeringen går inn for at både miljøavgifter og lovverket bør brukes for å sette rammebetingelser for gasskraftverk med sikte på at virkemiddelbruken samlet reflekterer de langsiktige miljøkostnadene ved en slik etablering. Regjeringen vil bl.a. av hensynet til oppfylling av Kyotoprotokollen og den langsiktige energipolitikken gå inn for at de to planlagte gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes ikke bygges med dagens tekniske løsninger.

Regjeringens grunnleggende standpunkt er basert på at miljøkravene på lang sikt vil skjerpes så mye at det allerede nå er nødvendig å satse på en kraftig omlegging mot fornybar energi og begrensninger i forbruket. Introduksjon av både vindkraft, bioenergi og varmepumper er i en fase hvor signaler om den langsiktige energipolitikken kan påvirke investeringsviljen. En introduksjon av gasskraft vil kunne føre til at den nødvendige omstillingen i energisektoren utsettes. Regjeringen vil isteden legge opp til en økt satsing på bl.a energiøkonomisering, fornybare energikilder og bruk av varmepumper.

Petroleumsvirksomhet på sokkelen

Petroleumsvirksomheten på norsk sokkel er pålagt høyeste CO₂-avgiftssats ved brenning av gass og diesel, i dag om lag 380 kr/tonn CO₂. I St prp nr 54 (1997–98) foreslår dessuten Regjeringen at olje- og gassterminalene på land skal pålegges en avgift på 100 kr/tonn CO₂ fra 1999. Utslippene av CO₂fra mobile borerigger og de indirekte utslippene av CO₂fra lasting av råolje på sokkelen er, på grunn av måleproblemer, ikke avgiftsbelagt. I petroleumsnæringens videre arbeide for ytterligere å redusere sine utslipp og realisere de målsettingene som er satt, bl.a. gjennom arbeidet i MILJØSOK, vil det være viktig med en fortsatt aktiv innsats for å mobilisere den nødvendige kapasiteten og vilje til kreative løsninger. I denne sammenhengen ser Regjeringen det som positivt at næringen nå også satser på utvikling og tilrettelegging for ny og framtidsrettet teknologi som foreløpig ikke synes kostnadseffektiv med dagens rammebetingelser. En slik satsing er viktig for å få utviklet rimeligere og miljømessig bedre løsninger. Petroleumsvirksomhetens satsing er også i tråd med næringens uttrykte mål i MILJØSOK- sammenheng om å gå lenger enn de gjeldende minimumskrav som er satt av myndighetene.

Transport

Innenfor transportsektoren er både bensin og autodiesel ilagt CO₂-avgift. For bensin er avgiften omlag 380 kr/tonn CO₂, mens den for autodiesel er omlag 170 kr/tonn. Utslipp fra transportformer som benytter andre drivstoff har til nå i hovedsak vært fritatt for CO₂ -avgift. I St prp nr 54 (1997-98) foreslår Regjeringen å innføre en CO₂-avgift på 100 kr/tonn for disse utslippene, med unntak av gass brukt som drivstoff i kjøretøy og ferger, som fortsatt vil forbli fritatt for avgift. CO₂-avgiften vil, bl.a. sammen med de andre avgiftene på drivstoff og kjøretøy, bidra til å begrense CO₂-utslippene fra transportvirksomheten, gjennom begrensninger i trafikkomfanget og ved overgang til mer energieffektive transportmidler. Gjennom forsøksvirksomhet søker Regjeringen å stimulere til overgang til alternative drivstoff med lavere utslipp. Også andre virkemidler, primært rettet mot andre hensyn som lokale miljøproblemer, vil bidra til å begrense utslippene av klimagasser fra transport. Regjeringen arbeider med å videreutvikle lokalt tilpassede virkemidler som samordnet areal- og transportplanlegging, vegprising og virkemidler for å styrke kollektivtransporten.

Sjøfart og fiske

Sjøfarten er en internasjonal næring. Norge har som en stor skipsfartsnasjon et mål om å være en pådriver i arbeidet med å utvikle internasjonale miljø- og sikkerhetskrav til skip. I Kyotoprotokollen forpliktes partene til å arbeide gjennom FNs sjøfartsorganisasjon IMO for å redusere klimagassutslipp fra skip. Norge vil følge dette aktivt opp i IMO, og foreslå tiltak og virkemidler som kan redusere utslippene fra sjøfarten.

I St prp nr 54 (1997–98) foreslås det innført en CO₂-avgift for nasjonal sjøfart på 100 kr/tonn CO₂. Miljøverndepartementet arbeider med å operasjonalisere et forslag til miljødifferesierte avgifter fra sjøfarten. Det vil i denne sammenhengen bl. a. bli vurdert om skipenes CO2-utslipp skal inngå som differensieringskriterium.

Skogbruk

Kyotoprotokollen gir også en begrenset adgang til å kreditere binding i skog. Landbruksmyndighetene har i lang tid, ved bruk av ulike virkemidler, fremmet skogskjøtselstiltak slik som planting etter hogst, treslagskifte og skogreising. I løpet av siste 20 årene har imidlertid ulike tilskuddsordninger blitt redusert. På denne bakgrunnen er Regjeringen innstilt på å vurdere klimamotiverte tilskuddsordninger ift. aktiviteter som blir kreditert under protokollen, i den grad dette bidrar til å utløse kostnadseffektive tiltak uten konflikt med andre miljøinteresser.

Innfasing av virkemiddelbruken

I tabell 1.1 er gitt en samlet oversikt over de virkemidlene som Regjeringen foreslår innfaset fram mot 2008–2012 for å møte forpliktelsene i Kyotoprotokollen. Det er i denne sammenhengen skilt mellom virkemidler innført de nærmeste 2–5 årene og den utvidelse av virkemiddelbruken som er nødvendig på noe lengre sikt. De foreslåtte virkemidlene vil samlet kunne redusere veksten i utslippene fram til 2010 med om lag 3,5–5 millioner tonn CO₂-ekvivalenter, som tilsvarer en reduksjon i veksten fra 23 prosent til 14–17 prosent. Eventuelle reduksjoner som kommer som følge av virkemidler som rettes inn mot HFK vil komme i tillegg. Virkningene av fleksible gjennomføringsmekanismer er da ikke medregnet. Virkningene av å omgjøre beslutningen om bygging av de to gasskraftverkene er heller ikke tatt hensyn til. Dette vil kunne gjøre at utslippene blir ytterligere 2,1 millioner tonn, eller 4 prosentpoeng lavere enn i referansebanen.

Voksenåsen-erklæringen la vekt på å ha som målsetting å bringe Norges klimagassutslipp ned til 1989-nivå innen 2005; som i realiteten betyr å skulle oppfylle vår internasjonale forpliktelse på et tidligere tidspunkt enn Kyotoprotokollen tilsier. Regjeringen legger til grunn at det vil være fornuftig å starte tidlig med å gjøre de nødvendige tilpasningene som en ser for seg at samfunnet må gå igjennom for å realisere nåværende og kommende forpliktelser på klimaområdet. I protokollen er det også nedfelt at hvert industriland skal ha demonstrert klar framgang i å oppnå sine utslippsforpliktelser innen 2005. Regjeringen vil fortsatt ha som et arbeidsmål å komme lengst mulig mht. å innfri Kyoto-forpliktelsen innenfor denne tidsperioden. Samtidig er det klart at dette vil innebære en stor utfordring. Etter Kyoto er alle industriland i en fase hvor en må styrke virkemiddelbruken. Andre lands valg av virkemidler vil kunne få betydning for hvordan vårt eget valg av virkemidler, f.eks. bruk av avgifter, vil slå ut for næringslivet. Regjeringen vil komme tilbake med en vurdering av behovet for å skjerpe virkemiddelbruken i andre prosesser, bl.a. i beretningene om Rikets miljøtilstand.

Norsk økonomi vil bli påvirket av Kyotoprotokollen dels ved at Norge påtar seg å begrense de nasjonale klimagassutslippene, dels ved at verdien av Norges netto energieksport reduseres. Kostnadene ved å overholde den internasjonale utslippsforpliktelsen vil komme i form av tiltaks- og omstillingskostnader i Norge og kostnader ved felles gjennomføringsprosjekter og ved kjøp av utslippskvoter i utlandet.

Regjeringen legger opp til en gradvis gjennomføring av politikken. De makroøkonomiske virkningene av de foreslåtte virkemidlene som foreslås på kort sikt er anslått til å være små. For å overholde den internasjonale forpliktelsen vil det imidlertid være nødvendig å styrke den samlede virkemiddelbruken. Det er usikkert hva kostnadene av avtalen vil bli for Norge i et slikt lengre perspektiv. Usikkerheten er bl.a. knyttet til utslippsprognoser, kostnader ved klimatiltak og til utviklingen i oljeprisen og andre energipriser. Det er dessuten usikkert hvilke kostnadsbesparelser fleksible gjennomføringsmekanismer vil kunne gi.