3 Kyotoprotokollen

Kyotoprotokollen 1 ble ferdigforhandlet og vedtatt under Klimakonvensjonens tredje Partskonferanse i Kyoto, 11. desember 1997. Kyotoprotokollen er sluttproduktet av forhandlingene under mandatet som den første Partskonferansen vedtok i Berlin i 1995, det såkalte Berlin-mandatet.

Målet med forhandlingene var å utarbeide en juridisk bindende avtale om tallfestede, tidsbestemte utslippsforpliktelser for Konvensjonens Anneks I-parter (industrilandene, herunder land med overgangs­økonomier). En slik bindende avtale anses som et viktig steg for å oppnå Konvensjonens endelige mål om stabilisering av konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som gjør at en unngår farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Berlin-mandatet fastslo også at det ikke skulle introduseres forpliktelser om utslippsreduksjoner for utviklingslandene. En skulle imidlertid bli enige om tiltak som kan framskynde gjennomføringen av utviklingslandenes eksisterende forpliktelser under Konvensjonen knyttet til rapportering o.l.

Partskonferansen vedtok at en rekke utestående spørsmål skal behandles på fjerde Partskonferanse i Buenos Aires, 2. til 13. november 1998. Det ble besluttet at Konvensjonens underliggende organer, Underkomiteen for gjennomføring og Underkomiteen for vitenskapelig og teknologisk rådgivning, skal sørge for det nødvendige bakgrunnsmateriale for forhandlingene om flere av disse spørsmålene, herunder utforming av regler og retningslinjer for et internasjonalt kvotehandelssystem, for felles gjennomføring mellom industriland, for kreditering under Den grønne utviklingsmekanismen og for beregning av opptak av klimagasser.

Protokollen ble lagt fram til undertegning i FNs hovedkvarter i New York 16. mars 1998, og vil bli holdt åpen for undertegning fram til 15. mars 1999.

3.1 Kyotoprotokollens innhold 2

Kyotoprotokollen inneholder 28 artikler og to vedlegg. Konvensjonens Partskonferanse vil tjene som Protokollens høyeste organ, Partsmøtet. Parter til Konvensjonen som ikke er part til Protokollen kan delta som observatører på partsmøtene, men beslutninger under Partsmøtet vil kun fattes av partene til Protokollen.

Utslippsforpliktelser

Protokollens utslippsforpliktelser omfatter de seks viktigste klimagassene: karbondioksid (CO₂), metan (CH₄), lystgass(N₂O), hydrofluorkarboner (HFK), perfluorkarboner (PFK) og svovelheksafluorid (SF₆). Gassene sees under ett og veies med bruk av FNs klimapanels verdier for globalt oppvarmingspotensiale. Det enkelte land vil dermed selv kunne velge overfor hvilke gasser og på hvilken måte det vil gjennomføre utslippsbegrensende tiltak.

Protokollens mål er å redusere de samlede utslippene av de seks gassene til minst 5 prosent under 1990-nivå i en forpliktelsesperiode som går fra år 2008 til 2012. Utslippsforpliktelsene beregnes som et gjennomsnitt av årlige utslipp i forpliktelsesperioden. På denne måten vil kortsiktige svingninger i utslippsmengde, f.eks. på grunn av variasjonene i temperatur eller nedbør, få mindre betydning for parters oppfyllelse av utslippsforpliktelsene.

Forpliktelsene om utslippsbegrensinger og –re­duksjoner varierer for de enkelte land fra –8 prosent til +10 prosent. 3 EU (som vil fordele reduksjonsforpliktelsene mellom medlemslandene 4), Sveits og flere sentral- og østeuropeiske stater skal redusere utslippene med 8 prosent, USA skal redusere med 7 prosent, Canada, Japan, Ungarn og Polen med 6 prosent. Russland, Ukraina, og New Zealand skal stabilisere sine utslipp (0 prosent). Tre land kan få øke sine utslipp: Norge med 1 prosent, Australia med 8 prosent og Island med 10 prosent. Samlet tilsvarer disse utslippsforpliktelsene rundt 5,2 prosent reduksjon i industrilandenes utslipp av de regulerte klimagassene i løpet av forpliktelsesperioden 2008 til 2012.

Industrilandene skal, enkeltvis eller i fellesskap, sørge for at deres samlede menneskeskapte CO₂-ekvivalente utslipp av klimagassene ikke overstiger de angitte utslippsnivåene. Hvert av industrilandene skal imidlertid i tillegg ha demonstrert klar framgang i å oppnå sine egne utslippsforpliktelser innen år 2005.

Protokollen legger til grunn at netto-endringer i klimagassutlipp, dvs. utslipp minus opptak av klimagasser, skal anvendes for å nå utslippsforpliktelsene. Definisjonen av opptak er imidlertid avgrenset til «direkte menneskeskapte arealbruksendringer og skogbruksaktiviteter, begrenset til skogreising, gjenplanting og avskoging siden 1990». Opptak skal videre beregnes i form av «verifiserbare endringer i karbonbeholdningene innenfor hver forpliktelsesperiode». 5

Det skal arbeides videre med konkretisering og regler for hvordan netto-endringer skal beregnes. For å muliggjøre beregninger av endringer i lager av klimagasser skal hvert enkelt industriland fremskaffe data for størrelsen på sitt lager i 1990. Partsmøtet skal på sin første sesjon, eller så tidlig som mulig etter dette, etablere system, regler og retningslinjer for hvilke aktiviteter som skal legges til eller trekkes fra i industrilandenes utslippsberegninger og hvordan dette skal gjøres. En første drøfting av disse spørsmålene vil imidlertid bli foretatt allerede på Konvensjonens fjerde Partskonferanse i Buenos Aires i november 1998.

Protokollen definerer også noen ytterligere retningslinjer for hvordan utslipp i en forpliktelsesperiode skal beregnes. Gjennom «kvotehandel» kan såkalte «reduksjonsenheter» overføres mellom industriland og komme til fradrag eller legges til i utslippsberegningene. 6 Videre kan en part anvende såkalte «sertifiserte utslippsreduksjoner» ervervet i andre land i oppnåelsen av partens utslippsforpliktelse. 7 Industriland kan også overføre oppsparte utslippstillatelser (dvs. utslippsreduksjoner som er større enn forpliktelsene under Protokollen) til fradrag i fremtidige forpliktelsesperioder. For noen parter vil det dermed kunne lønne seg å sette nasjonale mål som er strengere enn forpliktelsene under Protokollen.

Tiltak og virkemidler

Protokollen forplikter industrilandene til å iverksette og/eller utrede tiltak og virkemidler innen områder som energieffektivisering; økt opptak av klimagasser; bærekraftig landbruk; forskning og utvikling av fornybare energikilder, CO₂-deponering og miljøvennlig teknologi; reduksjon eller utfasing av subsidier og incentiver som motvirker Konvensjonens mål; sektorreformer; tiltak innen transportsektoren; samt begrensning og/eller reduksjon i utslipp av metan fra avfalls- og energisektoren.

Slike tiltak og virkemidler skal imidlertid kunne tilpasses den enkelte parts nasjonale forhold. Dette innebærer at alle parter står fritt i valget av virkemiddelbruk. Partsmøtet vil senere kunne vurdere behovet for koordinering av tiltak og virkemidler mellom partene.

Oppfyllelse av forpliktelsene i fellesskap («bobler»)

Industriland vil i følge Protokollen kunne oppfylle utslippsforpliktelsene i fellesskap gjennom etablering av egne avtaler, eller såkalte «bobler». Dette innebærer at land tillates å etablere samarbeidsordninger der utslippsforpliktelsene omfordeles slik partene blir enige om. Det skal fremkomme av avtalen hvordan forpliktelsene fordeles til hver av partene, og samlet forpliktelse for avtalepartene skal ikke være lavere enn partenes samlede forpliktelse under Protokollen.

Avtalen skal innmeldes sammen med partenes ratifikasjonsbekreftelse og skal forbli operativ ut perioden 2008–2012. Skulle partene i en slik avtale ikke oppnå sitt samlede nivå på utslippsreduksjoner, skal hver enkelt part være ansvarlig for sitt eget utslippsnivå slik dette fremkommer av avtalen. Hvis parter opptrer i fellesskap innenfor rammen av en regional organisasjon for økonomisk integrasjon (som f.eks. EU), skal for øvrig eventuelle endringer i sammensettingen av organisasjonen ikke endre eksisterende forpliktelser under Protokollen.

Felles gjennomføring

Protokollen åpner for bruk av «felles gjennomføring» mellom industriland. Dette betyr at industriland kan overføre til, eller motta fra, andre industriland såkalte «utslippsreduksjonsenheter». Slike utslippsreduksjonsenheter etableres gjennom prosjekter som fører til reduksjoner i menneskeskapte utslipp eller økt menneskeskapt opptak av klimagasser. Det enkelte lands myndigheter kan gi autorisasjon til offentlige eller private enheter til å delta i aktiviteter under felles gjennomføring. Bedrifter i industriland vil altså kunne inngå i miljørettede samarbeidsprosjekter til gjensidig nytte. Bedriftene som investerer vil dermed kunne redusere klimagassutslipp til lavere kostnader enn hva de kunne gjort hjemme, mens mottakerlandet vil kunne motta hjelp og teknologi som bidrar til reduksjoner i utslipp som ellers ikke ville forekommet.

Følgende kriterier gjelder for slike prosjekter:

• prosjektet skal være godkjent av de involverte partene,

• prosjektet skal gi reduksjoner i utslipp eller økt opptak som kommer i tillegg til hva som ellers ville skjedd,

• en part skal ikke kunne tilegne seg utslippsreduksjonsenheter hvis parten ikke overholder forpliktelsene om metodikk og rapportering, og

• tilegnelsen av utslippsreduksjonsenheter skal komme i tillegg til innenlandske tiltak.

Ytterligere retningslinjer for slike aktiviteter, inkludert hvordan verifisering og rapportering skal foregå, kan fastlegges i det første Partsmøtet etter at Protokollen har trådt i kraft, eller tidligst mulig etter dette. En første drøfting av disse spørsmålene vil imidlertid bli foretatt på fjerde Partskonferanse i Buenos Aires i november 1998.

Den grønne utviklingsmekanismen

Kyotoprotokollen åpner også for prosjektsamarbeid, eller felles gjennomføring, mellom industriland og utviklingsland gjennom den såkalte « grønne utviklingsmekanismen». Mekanismens formål er å bistå utviklingsland i å oppnå bærekraftig utvikling og bidra til oppnåelse av Konvensjonens målsetting, samt å bidra til industrilands oppfyllelse av sine utslippsforpliktelser. Industriland vil kunne anvende «sertifiserte utslippsreduksjoner» fra prosjektaktiviteter i utviklingsland til å bidra til overholdelse med deler av deres utslippsforpliktelser.

Den grønne utviklingsmekanismen underlegges Partsmøtet, og skal overvåkes av et eget styre. Styringen av prosjektssamarbeid under utviklingsmekanismen er derfor mer sentralisert enn under felles gjennomføring mellom industriland. Hvert prosjekts utslippsreduksjoner skal sertifiseres på grunnlag av frivillig deltakelse fra involverte parter, målbar og langsiktig nyttevirkning, og at utslippsreduksjonene kommer i tillegg til hva som ville skjedd i fravær av prosjektaktivitetene.

I likhet med felles gjennomføring mellom industriland kan deltakelse under Den grønne utviklingsmekanismen omfatte private og/eller offentlige enheter, men underlagt rettledning fra utviklingsmekanismens styre. Den finansielle og teknologiske over-føringen som følger med slikt prosjektsamarbeid vil dermed kunne bidra til begrenset utslippsvekst og en mer bærekraftig utvikling i utviklingslandene.

For å sikre full åpenhet, effektivitet og ansvarliggjøring vil system og prosedyrer for uavhengig prosjektovervåking og verifisering bli utarbeidet i det første Partsmøtet etter at Protokollen har trådt i kraft. Deler av disse spørsmålene vil også bli behandlet på den fjerde Partskonferansen i Buenos Aires i november 1998. En andel av provenyet fra sertifiserte prosjekter skal anvendes til å dekke administrative utgifter og til tilpasningstiltak i utviklingsland som er særlig sårbare overfor virkninger av klimaendringer.

Sertifiserte utslippsreduksjoner oppnådd allerede fra år 2000 kan anvendes til å oppnå overholdelse av forpliktelsene i perioden 2008–2012. Dette innebærer at bedrifter i industrilandene vil kunne dra nytte av prosjekter igangsatt på et tidlig stadium.

Handel med utslippskvoter

Parter som har påtatt seg utslippsforpliktelser tillates å delta i «kvotehandel» for å oppfylle deler av utslippsforpliktelsene sine, dvs. som et tillegg til innenlandske tiltak. Strukturert på en effektiv måte vil kvotehandel kunne gi fleksibilitet til å velge mest mulig kostnadseffektive tiltak. Selv om Protokollen åpner for kvotehandel gjenstår en nærmere utforming av et internasjonalt kvotehandelssystem. Konvensjonens Partskonferanse skal definere relevante prinsipp, utforming, regler og retningslinjer, særlig for verifikasjon, rapportering og ansvarliggjøring innen kvotehandel. En videre drøfting av kvotehandelssystemet vil bli foretatt på fjerde Partskonferanse i Buenos Aires i november 1998.

Implementering av generelle forpliktelser under Konvensjonen

I tillegg til rene industrilandsforpliktelser inneholder Protokollen også bestemmelser med sikte på å styrke og fremme implementeringen av generelle forpliktelser under Konvensjonen som gjelder alle parter (Konvensjonens artikkel 4.1). Disse forpliktelsene omfatter bl.a. nasjonale handlingsplaner og informasjonsforpliktelser.

Metodikk

Alle industriland skal i følge Protokollen ha etablert nasjonale system for beregning av utslipp og opptak av alle klimagasser senest ett år før starten av første forpliktelsesperiode, dvs. senest innen år 2007. Metodikken for slike beregninger skal være akseptert av FNs klimapanel. Globale oppvarmingspotensialer (GWP 8) som anvendes til å beregne CO₂-ekvivalenser skal likeledes være akseptert av FNs klimapanel. Partsmøtet skal for øvrig, på grunnlag av råd fra FNs klimapanel og Underkomiteen for vitenskapelig og teknologisk rådgivning, jevnlig vurdere og eventuelt revidere GWP’er og metodikk for beregning av utslipp og opptak av klimagasser. Enhver slik revisjon vil imidlertid kun komme til anvendelse i forhold til forpliktelsesperioder etter perioden 2008–2012. Dette betyr at partene ikke vil få endret sine utslippsforpliktelser som følge av eventuelle metodiske revisjoner som skjer i etterkant av Protokollens godkjennelse.

Rapportering

Under Konvensjonen har industrilandene forpliktet seg til jevnlig å utarbeide rapporter som gir innsyn i disse landenes utslipp av klimagasser og gjennomføring av strategier og tiltak for å begrense utslipp til atmosfæren. Protokollen pålegger industrilandene å inkludere nødvendig tilleggsinformasjon i deres utslippsoversikter og nasjonalrapporter for å synliggjøre at forpliktelsene overholdes. Utslippsoversikter skal utarbeides årlig, mens nasjonalrapporter skal utarbeides i den frekvens Partsmøtet bestemmer.

Gjennomgang av informasjon fra partene

Protokollen etablerer et eget system for gjennomgang av informasjonen som partene rapporterer inn. Gjennomgangen skal foretas av ekspertgrupper sammensatt av eksperter som er nominert av konvensjonspartene og av mellomstatlige organisasjoner. Ekspertgruppene skal utarbeide rapporter som vurderer implementeringen av forpliktelsene og identifiserer eventuelle potensielle problemer i oppfyllelsen av forpliktelsene. Partsmøtet skal vedta retningslinjer for utarbeidelse av informasjon og foreta vurderingen av partenes gjennomføring av forpliktelsene. Partsmøtet skal for øvrig fatte vedtak i enhver sak som angår implementeringen av Protokollen.

Regler for gjennomgang av forpliktelsene

Protokollen fastslår at Partsmøtet på sitt første møte skal godkjenne prosedyrer og mekanismer for å fastslå og forholde seg til tilfeller av manglende etterlevelse av forpliktelsene under Protokollen. Dette skal inkludere utarbeidelsen av en liste som antyder konsekvenser av ulike typer mangel på etterlevelse.

Ikrafttredelse av Protokollen

Protokollen ble lagt fram til undertegning i FNs hovedkvarter i New York 16. mars 1998, og vil bli holdt åpen for undertegning fram til 15. mars 1999. Etter undertegning må avtalen ratifiseres av det enkelte lands politiske myndigheter. Stortinget vil derfor bli forelagt en egen stortingsproposisjon om samtykke til ratifikasjon av Kyotoprotokollen. Protokollen trer i kraft nitti dager etter at minst 55 parter til Konvensjonen, herunder industrilandsparter som sto for minst 55 prosent av industrilandenes totale CO₂-utslipp i 1990, har ratifisert Protokollen.

3.2 Internasjonal oppfølging

Den tredje Partskonferansen vedtok at en del av de utestående spørsmålene skal behandles på fjerde Partskonferanse i Buenos Aires, 2. til 13. november 1998. Partskonferansen besluttet at Underkomiteen for gjennomføring og Underkomiteen for vitenskapelig og teknologisk rådgivning skal forberede disse forhandlingene ved å sørge for det nødvendige bakgrunnsmaterialet. Følgende saker er bedt utredet med sikte på behandling i Buenos Aires:

• prinsipper, regler og retningslinjer for et internasjonalt kvotehandelssystem,

• regler og retningslinjer for hvilke aktiviteter som skal kunne regnes inn under opptak av klimagasser, og hvordan dette skal gjøres,

• retningslinjer for overføring av utslippsreduksjoner mellom industriland i forbindelse med felles gjennomføringsprosjekter,

• implikasjoner av at utslippsreduksjoner oppnådd i perioden fra år 2000 til 2008 under Den grønne utviklingsmekanismen kan anvendes i oppnåelsen av utslippsforpliktelsene i forpliktelsesperioden 2008–2012,

• spørsmål knyttet til hvordan en metodisk kan ta hensyn til situasjonen for land der enkeltprosjekter vil kunne få betydelig innvirkning på utslipp i forpliktelsesperioden.

Partene må på et senere tidspunkt utvikle nærmere regler for rapportering og gjennomgang av rapporter fra partene.

Når det gjelder utformingen av regler for hvilke aktiviteter som skal regnes inn under opptak av klimagasser, er det viktig at reglene støtter opp om og ikke motvirker målsettingene og landenes forpliktelser under Konvensjonen om biologisk mangfold. Regjeringen vil arbeide for økt samarbeid mellom de to avtalene på politisk, vitenskapelig og administrativt plan, bl.a. for å sikre at tiltak under begge avtalene er harmonisert og gjensidig støtter hverandre. Et intakt og rikt livsmangfold er en forsikring som kan bidra til å dempe skadene av eventuelle klimaendringer samtidig som det spiller en viktig rolle i klimagassenes kretsløp.

I tillegg til disse spørsmålene vil sannsynligvis også spørsmålet om framtidige forpliktelser for utvik­lingslandene bli tatt opp på nytt. Under forhandlingene ble diskusjon om dette spørsmålet avvist fra ut­vik­lingslandenes side, bl.a. med henvisning til Berlin-mandatet som eksplisitt utelukket utslippsforpliktelser for utviklingslandene i denne omgang. Bl.a. USA har i lengre tid hevdet at i det minste en del «sentrale» utviklingsland må delta på en eller annen måte. Det synes i dag lite sannsynlig at USA vil ratifisere Protokollen uten at en tilfredsstillende løsning er funnet på dette spørsmålet, og dette kan også gjelde andre parter.

Det ligger for øvrig innebygd mekanismer i Protokollen som skal sikre en jevnlig oppfølging og gjennomgang av tilstrekkeligheten i forpliktelsene og at partene kommer fram til enighet om forpliktelser for perioder etter 2008–2012. Partsmøtet skal periodisk gjennomgå Protokollen i lys av den beste tilgjengelige vitenskapelige informasjonen, relevant teknisk, samfunnsmessig og økonomisk informasjon, samt vurderinger av klimaendringer og virkninger av slike endringer. Den første gjennomgangen skal finne sted på Partsmøtets andre sesjon og videre gjennomganger med jevnlige intervaller. Partsmøtet skal dessuten igangsette arbeidet med utarbeidelsen av utslippsforpliktelser for perioder etter 2008–2012 senest syv år før utløpet av første forpliktelsesperiode – dvs. senest i 2005.