6 Verksemda til Det internasjonale valutafondet

6.1 Innleiing

Det internasjonale valutafondet (International Monetary Fund, forkorta IMF eller Fondet) har 185 medlemsland og er ein sentral aktør i det internasjonale økonomiske samarbeidet. IMF er ein sjølvstyrande institusjon under FN-paraplyen. IMF har eit hovudansvar for å fremje stabiliteten i det internasjonale monetære systemet og er eit forum for internasjonalt samarbeid om økonomiske spørsmål.

Verksemda til IMF er konsentrert om tre hovud­aktivitetar: førebyggje ubalansar og kriser ved å overvake økonomien i medlemslanda, låne til land som har betalingsbalanseproblem eller er i krisesituasjonar, og gi teknisk assistanse. Saman med Verdsbanken speler IMF ei viktig rolle i arbeidet for å lette gjeldsbetalingane for fattige land og setje dei betre i stand til å nedkjempe fattigdom og realisere FNs tusenårsmål.

Verksemda til IMF vart i 2008 sterkt prega av den finansielle og realøkonomiske krisa i verdsøkonomien. IMF var sentral i arbeidet med å analysere årsakene til krisa, leggje fram forslag om den økonomiske politikken til medlemslanda og bruke sine instrument for å dempe verknadene av krisa i dei hardast ramma landa. Mellom anna lånte IMF ut midlar til land som fekk akutte vanskar med betalingstilhøva med utlandet. Store lån til fleire land i krise førte til at IMF måtte arbeide med å sikre likviditeten til IMF. Reforminitiativ i regi av dei såkalla G20-landa for å betre tilsynet med og reguleringane av finansmarknadene fekk stor merksemd. IMF sin utlånspolitikk, verksemda i låginntektsland og spørsmål knytte til rolla til statlege investeringsfond var òg viktige tema det siste året. Arbeidet med reform av organisasjonen sitt styresett og konsolidering av finansane har halde fram.

Avsnitt 6.2 gir ei generell oversikt over oppgåvene til IMF og 6.3 ei oversikt over styresettet til organisasjonen. Avsnitt 6.4 omtalar IMFs handtering av finanskrisa, medan avsnitt 6.5 omtalar andre aktuelle spørsmål som har vore til behandling i IMF sidan førre kredittmelding. Avsnitt 6.6 gir eit oversyn over særskilde forhold som gjeld Noreg.

6.2 Oppgåvene til IMF

6.2.1 Økonomisk overvaking

IMFs overvaking av økonomien i medlemslanda skjer på multilateralt, regionalt og bilateralt nivå.

Basis for den multilaterale og regionale overvakinga er analysar av utsiktene for verdsøkonomien i World Economic Outlook, som blir lagd fram to gonger kvart år. Der drøftar ein utsiktene for verdsøkonomien under eitt og særlege utfordringar i ulike regionar. IMF utarbeider også halvårlege analysar av utviklinga i dei internasjonale finansmarknadene i Global Financial Stability Report. Rapporten analyserer ulike delar av finansmarknadene i einskilde land og regionar, og drøftar samspelet mellom makroøkonomiske spørsmål og finansmarknadene. Som følgje av dei raske skiftingane i verdsøkonomien i 2008 i samband med finanskrisa, vart vurderingane om utviklinga i verdsøkonomien endra og publiserte fleire gonger enn normalt.

Den bilaterale økonomiske overvakinga utgjer kjernen i verksemda til IMF og blir utført gjennom jamne konsultasjonar overfor kvart medlemsland i samsvar med artikkel IV i IMFs vedtekter. Dei fleste medlemslanda har årlege konsultasjonar som inneber at delegasjonar frå IMF møter styresmaktene og organisasjonar i kvart enkelt medlemsland for å samle inn og analysere økonomisk informasjon. Statuttane slår fast at medlemslanda har ei omfattande informasjonsplikt om økonomiske spørsmål. Styresmaktene grunngir den økonomiske politikken dei fører, og diskuterer eventuelle behov for omlegging med representantar frå IMF. Staben i IMF skriv deretter ein førebels og seinare ein endeleg rapport frå diskusjonane, med si vurdering av det økonomiske opplegget. Rapportane blir diskuterte i IMF-styret, men medlemslanda har ikkje plikt til å følgje tilrådingane frå IMF.

Overvakinga byggjer på ein omfattande analyse av penge- og finanspolitikken, finanssektoren og dei strukturelle forholda i medlemslanda. Overvakinga har gradvis vorte utvida som følgje av auka økonomisk integrasjon gjennom handel og investeringar. Integrasjonen har gitt medlemslanda eit betre grunnlag for økonomisk utvikling, men samtidig aukar faren for at tilbakeslag skal spreie seg frå land til land. Overvakingsarbeidet legg vekt på å identifisere mogelege veikskapar i medlemslanda, særleg som følgje av ulike makroøkonomiske ubalansar. Ei sentral oppgåve er å vurdere kva dei enkelte landa kan gjere for å kunne møte ulike former for uro på ein betre måte.

Som eit ledd i overvakingsarbeidet har IMF i samarbeid med Verdsbanken og andre internasjonale organ utarbeidd standardar og kodar på til saman tolv ulike område. 1 Etterleving av internasjonalt aksepterte standardar og kodar for såkalla beste praksis er ein viktig faktor for å sikre det økonomiske og finansielle systemet i eit land, og ein føresetnad for eit velordna internasjonalt finansielt system. Det er opp til kvart enkelt land om dei vil følgje desse standardane, men IMF oppmodar landa sterkt til å ta dei i bruk. Om lag tre firedelar av medlemslanda har fått gjennomført ei vurdering av IMF og Verdsbanken om korleis dei etterlever ein eller fleire av desse standardane (såkalla ROSCs – Report on the Observance of Standard and Codes).

IMF og Verdsbanken har òg etablert eit særskilt system for vurdering av den finansielle sektoren i medlemslanda, Financial Sector Assessment Program (FSAP). Ein FSAP-prosess omfattar mellom anna ei vurdering av implementeringa av ulike standardar innanfor finansmarknadsområdet. Som følgje av finanskrisa arbeider IMF med å styrkje overvakinga av finansiell sektor, mellom anna gjennom FSAP og artikkel IV-konsultasjonane.

6.2.2 Lån til land med betalingsbalanse­problem

6.2.2.1 Bakgrunn

IMF fungerer som ein kredittunion. Medlemsland skal ha tilgang til finansieringsordningar slik at dei kan korrigere mellombels vanskar i betalingsbalansen utan å måtte gripe til tiltak som kan ha uheldige økonomiske konsekvensar for landet sjølv eller for andre land.

Eit land med betalingsbalanseproblem kan få lån i konvertibel valuta frå IMF mot å stille sin eigen valuta til disposisjon. Land med god utanriksøkonomi og konvertibel valuta er pliktige til å stille valuta til disposisjon for IMFs utlånsverksemd. Det er innskotet (kalla kvotar) eit land har i IMF, som avgjer kor mykje landet kan låne, og kor mykje valuta det må stille til disposisjon. IMFs finansieringsverksemd er basert på at dei finansielle midlane blir resirkulerte. Låna har derfor gjennomgåande kort nedbetalingstid.

IMF gir mellombels finansiering til land med betalingsbalanseproblem dersom landet samtidig går inn i eit økonomisk tilpassings- og stabiliseringsprogram. Eit slikt program inneheld mellom anna krav – kondisjonalitet – til utforminga av den makroøkonomiske politikken, som skal leggje tilhøva til rette for ei gunstigare økonomisk utvikling og for at kreditorane skal få fornya tillit til landet. Desse vilkåra tek sikte på å rette opp dei økonomiske ubalansane og setje landet i stand til å betale tilbake lånet. Vilkåra skal i første rekkje leggje vekt på dei makroøkonomiske omsyna IMF særleg skal ivareta. I høve til retningslinjene skal krav om endra strukturpolitikk berre inn i programmet dersom dette er avgjerande for å oppnå dei makroøkonomiske måla. IMF legg vekt på at landa skal utvikle gode system for budsjettstyring. Dei må òg vise evne og vilje til å føre ein stabiliseringspolitikk som legg forholda godt til rette for økonomisk vekst. I utviklingsland legg IMF òg vekt på at landa fører ein politikk som er retta inn mot å redusere fattigdom. Frå norsk side legg ein vekt på å gi høg prioritet til kamp mot korrupsjon. Låna frå IMF er ikkje sikra utover dei krava som IMF stiller.

6.2.2.2 Dei ulike låneordningane

Tabell 6.1 gir eit oversyn over dei ulike låneordningane til IMF. «Stand-by-arrangement (SBA)» er den tradisjonelle utlånsordninga til IMF. Den vart utforma for å handsame medlemslanda sine problem med betalingsbalansen på kort eller mellom-lang sikt. Dei fleste utlån frå IMF i samband med finanskrisa har vore gitt i form av SBA-lån. IMF har òg etablert særskilde låneordningar for land som får problem med betalingsbalansen i samband med naturkatastrofar, borgarkrig eller væpna konfliktar internasjonalt. Vidare har IMF laga særskilde ordningar for låginntektsland. Det var ved utgangen av 2008 i alt 26 land som hadde uteståande lån under dei ordinære ordningane, og 58 land med lån under dei særskilde ordningane for låginntektsland.

Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) er ei låneordning spesielt retta mot dei aller fattigaste landa. Ordninga er ikkje finansiert ved dei ordinære ressursane til IMF, men er basert på at IMF har teke opp lån frå einskilde medlemsland. Bistandskjelder subsidierer renta, som er særskilt låg (0,5 prosent). For å få lån må eit land utforme ein eigen strategi for å redusere fattigdom og fremje økonomisk vekst. Strategien skal utarbeidast i samarbeid med andre nasjonale styresmakter og det sivile samfunnet for å sikre nasjonal eigarskap til politiske val. Bilaterale givarland, IMF og Verdsbanken, bidreg òg ved utforminga.

Exogenous Shocks Facility (ESF) er ei låneordning som vart etablert i november 2005 som ei eiga låneordning for låginntektsland som blir råka av plutselege og eksterne økonomiske sjokk. Slike sjokk kan til dømes vere ein kraftig auke i energiprisar, fall i prisen på viktige eksportvarer, eller konfliktar i naboland. Noreg inngjekk ein avtale med IMF i 2006 og lova å løyve 240 millionar kroner i subsidiemidlar til ESF innan utgangen av 2010. 50 millionar kroner av dette vart utbetalte i 2006. Innbetalinga vart ført på Utanriksdepartementet sitt budsjett. Regjeringa er i tett dialog med IMF om bruk av ESF-midlane. Etterspørselen etter lån gjennom ESF-ordninga har auka kraftig etter ei omlegging hausten 2008, sjå avsnitt 6.5.3.

Policy Support Instrument (PSI) er ei ordning med tettare overvaking av låginntektsland enn det som følgjer av ein vanleg årleg konsultasjon, men som ikkje gir lån. PSI byggjer på strategien landet sjølv har for reduksjon av fattigdom. Føremålet er å gi omverda ei vurdering av den økonomiske politikken desse landa fører. Slike signal kan vere særleg viktige for at donorar skal vere villige til å yte finansiell assistanse og å få investeringar til landet. PSI kan i einskilde tilfelle utløyse gjeldsavtaler med kreditorlanda fordi det garanterer for ein sunn økonomisk politikk med målretta reformer. Ved utgangen av februar 2008 var det seks land som hadde program under PSI.

IMF starta hausten 2008 ein gjennomgang av låneordningane organisasjonen har. Føremålet er å gjere lånefasilitetane meir tilpassa behova til medlemslanda og situasjonen i verdsøkonomien. Blant instrumenta som er innført er ein fleksibel trekktilgang (Flexible Credit Line) som er meint å motverke betalingsbalansekriser i land med sterk økonomisk stilling. Gjennomgangen av låneordningane er nærare omtala i avsnitt 6.5.2.

Tabell 6.1 gir ei fullstendig oversikt over låneordningane til IMF per 1. april 2009.

6.2.2.3 Utviklinga i utlån

Samla utlån frå IMF varierer i all hovudsak med omfanget av kriser i framveksande økonomiar. Låna nådde eit toppnivå i 2003 på 65 milliardar SDR. IMF gav ikkje nye store lån i perioden 2003–2007. Som følgje av finanskrisa auka utlåna frå IMF kraftig i siste halvdel av 2008, etter å ha vore på det lågaste nivået sidan slutten av 1970-talet ved inngangen til året, sjå figur 6.2.

Samla utlån ved utgangen av februar 2009 var på 21,7 milliardar SDR. Lån utanom PRGF var på 17,8 milliardar SDR. Ved byrjinga av mars 2009 hadde 13 land stand-by-arrangement med samla innvilga utlånsrammer på 33,2 mrd SDR. Dei største trekka var gjorde av Ungarn, Ukraina og Pakistan. Det er venta at Tyrkia om kort tid vil ta opp eit stort lån under SBA-ordninga. Sjå eigen boks for nærare omtale av landa som har fått lån i samband med finanskrisa.

PRGF- og ESF-låna utgjorde 4,0 milliardar SDR. Svak økonomisk utvikling, som i nokre tilfelle hang saman med den høge prisveksten på olje og matvarer i 2007 og første del av 2008, har bidrege til at fleire land har teke opp nye eller utvida eksisterande PRGF-lån. Sidan april 2008 har åtte land teke opp nye PRGF-lån eller fornya ei eksisterande PRGF-ordning. Seks land har teke opp lån gjennom ESF-ordninga. Tabell 6.2 gir ei oversikt over nye lån til låginntektsland etter april 2008.

6.2.2.4 Gjeldssletting

Det internasjonale samfunnet innsåg på midten av 1990-talet at gjeldsbyrda for mange fattige land ikkje var til å leve med. I 1996 lanserte derfor IMF og Verdsbanken eit felles initiativ for å redusere gjelda i desse landa til eit nivå som kunne handterast (Initiative for Heavily Indebted Poor Countries, HIPC). Gjeldssletting skal berre givast til land som kan dokumentere evne og vilje til stor eigeninnsats i form av makroøkonomisk tilpassing og økonomiske reformer. Slike krav byggjer på tidlegare røynsler om at vanskelege gjeldsproblem ikkje let seg løyse utan ei vesentleg omlegging av den økonomiske politikken, samstundes som reformene skal sikre effektiv bruk av det økonomiske rommet som gjeldsslettinga gir.

HIPC-initiativet var meint å vere ei mellombels ordning for gjeldssletting, og i 2006 vedtok styret i IMF at ordninga skulle avsluttast. Alle land som ved utgangen av 2004 oppfylte kriteria for HIPC-initiativet, skal likevel ha rett til gjeldssletting så snart dei oppfyller krava for dette. Men gjeldsinitiativet vart lukka for andre land.

41 land er definerte som HIPC-land, dvs. fattige og gjeldstyngde land. 34 av HIPC-landa har nådd avgjerdsstadiet (decision point) og har gjennomført den innleiande tilpassinga, medan sju land har vanskar med å kome inn under programmet. Fleire av desse er i eller har nettopp arbeidd seg ut av ein konfliktsituasjon og har store lån til IMF og Verdsbanken. Av dei 34 landa har 23 nådd sluttstadiet (completion point), medan elleve land er i mellomstadiet under gjeldsprogrammet og gjennomfører tilpassinga av den økonomiske politikken. Dei totale kostnadene ved gjeldssletting til dei 41 HIPC-landa er rekna til å vere 71 milliardar USD i noverdi ved utgangen av 2007. Av dette dekkjer offentlege bilaterale kreditorar om lag halvparten, medan resten kjem frå multilaterale institusjonar.

I 2005 vart HIPC-initiativet supplert med eit nytt gjeldsinitiativ – Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI) – som tek sikte på å slette 100 prosent av gjelda som HIPC-landa ved utgangen av 2004 hadde til Det afrikanske utviklingsfondet, IMF og International Development Association (IDA, som er ein del av Verdsbankgruppa). Gjeld som er teken opp etter 1. januar 2005, er ikkje omfatta av MDRI. I 2007 slutta Den interamerikanske utviklingsbanken seg til dette gjeldsinitiativet. Føremålet med MDRI er å frigjere ressursar som elles ville ha gått til å betale gjeld i HIPC-landa, slik at landa betre kunne nå tusenårsmåla. Til forskjell frå HIPC-initiativet er ikkje MDRI knytt til ein føresetnad om parallell gjeldssanering verken frå andre private eller offentlege kreditorar eller andre multilaterale finansinstitusjonar.

I tillegg til dei 41 HIPC-landa kan også Kambodsja og Tadsjikistan få sanert gjeld under MDRI. Ved utgangen av november 2008 var det i alt 25 land som hadde fått sletta gjeld under MDRI. Samla gjeldssletting under MDRI er rekna til om lag 50 milliardar USD. Av dette dekkjer IMF i underkant av 4 milliardar USD.

6.2.3 Teknisk assistanse

Teknisk assistanse til medlemslanda har auka i omfang dei siste åra og utgjer no om lag ein femdel av IMF sitt budsjett. Om lag 90 prosent av den tekniske assistansen går til land med lågt eller middels inntektsnivå. Dei fleste av desse landa har utilstrekkelege og sårbare institusjonar og treng meir fagleg hjelp for å kunne utforme og gjennomføre ein god økonomisk politikk. Den tekniske assistansen blir i hovudsak gitt innanfor tre område:

• utforming og gjennomføring av penge- og finanspolitikken,

• hjelp til å byggje opp institusjonar, og

• lovgiving for økonomisk verksemd og finanssektoren.

Assistansen tek såleis sikte på å betre det institusjonelle grunnlaget for gjennomføring av dei økonomiske tilrådingane. Det er behov for tett og konstruktiv koordinering og samarbeid mellom IMF og andre institusjonar, med ei klar ansvarsfordeling slik at ein får ei sterkast mogeleg forankring av assistansen på kjerneområdet.

Den tekniske assistansen blir i aukande omfang gitt gjennom regionale senter. IMF har etablert slike senter i Fiji (Stillehavsområdet), Barbados (Karibia), Tanzania (Aust-Afrika), Mali (frankofone Vest-Afrika), Gabon (Sentral-Afrika) og Libanon (Midtausten). Planen er å etablere nye senter i anglofone Aust-Afrika og i det sørlege Afrika. Desse sentra blir nærare – både fagleg, geografisk, og med omsyn til koordinering – enn senteret i Washington. Gjennom bemanninga av sentra søkjer IMF å utnytte lokal kompetanse så mykje som mogleg.

For å sikre at den tekniske assistansen svarer godt til behova til mottakarlanda, og som eit ledd i den nye inntektsmodellen til IMF, må kvart einskilt land frå mai 2009 betale for teknisk assistanse. Betalinga er gradert slik at dei aller fattigaste landa betaler 10 prosent av kostnaden, medan dei rikaste landa må dekkje kostnaden fullt ut. Krav om betalinga gjeld ikkje land med IMF-program eller teknisk assistanse som er finansierte av donorar. Noreg har støtta dei afrikanske sentra (Africa Regional Technical Assistance Centers – AFRITAC) med 3 millionar kroner årleg i perioden 2002–2004 og 2006–2008. Noreg er òg med på å finansiere teknisk assistanse gjennom ein eigen konto i IMF, «Technical Assistance Subaccount to Support Macroeconomic and Financial Policy Formulation and Management». Utanriksdepartementet løyvde 3,5 millionar kroner til denne kontoen i 2004. I 2007 løyvde Utanriksdepartementet nye 3,5 millionar kroner til kontoen, pluss eit ekstratilskot på ca. 1,3 millionar kroner i samband med oppbygging av sentralbanken i Sudan. I september 2006 inngjekk Utanriksdepartementet og IMF ei avtale som innebar at Noreg tok ansvar for å utføre hovudtyngda av den faglege hjelpa som var avtala mellom sentralbanken i Malawi og IMF. Avtala gjeld fram til utgangen av 2009. Noregs Bank stiller inntil to årsverk per år til disposisjon for sentralbanken i Malawi. Den faglege assistansen frå Noregs Bank blir administrert av IMF, men finansiert av midlar frå Utanriksdepartementet.

IMF utvidar no tilbodet sitt om teknisk assistanse med seks nye fond, og Utanriksdepartementet har vedteke å støtte arbeidet mot kvitvasking og terrorfinansiering dei næraste åra.

6.3 Styresett

6.3.1 Organa i IMF

Det øvste organet i IMF er Guvernørrådet (Board of Governors). Det er sett saman av ein guvernør og ein vararepresentant frå kvart medlemsland. Rådet møtest til vanleg ved årsmøtet i IMF, som normalt blir halde i september eller oktober. Utanom dette gjer Guvernørrådet vedtak ved skriftleg røysting. Sentralbanksjefen er norsk medlem i Guvernørrådet, medan finansråden (departementsråden i Finansdepartementet) er vararepresentant.

Eit styre (Executive Board) på 24 stadlege styrerepresentantar leier arbeidet til dagleg. Dei fem landa som har skote inn den største kapitalen i IMF – USA, Japan, Tyskland, Frankrike og Storbritannia – peikar ut kvar sin representant til styret. Resten av styremedlemmene blir valde for toårsperiodar av einskilde medlemsland eller grupper av land som har organisert seg i valkrinsar. Kvar styremedlem har rett til å disponere eit sekretariat som er sett saman av personar frå landet eller landa han eller ho representerer. Noreg er representert i styret gjennom ein styremedlem for ein valkrins frå dei fem nordiske og dei tre baltiske landa. Styret blir leidd av IMFs administrerande direktør (Managing Director). Dominique Strauss-Kahn frå Frankrike har hatt stillinga sidan 1. november 2007.

Den internasjonale monetære og finansielle komiteen (International Monetary and Financial Committee, IMFC) har ein viktig funksjon som rådgivande organ for Guvernørrådet. Komiteen legg dei politiske føringane for verksemda til IMF. IMFC har 24 medlemmer på minister- eller sentralbanksjefnivå, som anten representerer eitt land eller ein valkrins av land etter same mønster som styrerepresentantane. For den nordisk-baltiske valkrinsen og for dei fleste andre landa og valkrinsane møter finansministeren frå det landet som har styreposisjonen. IMFC kjem saman to gonger kvart år (vår og haust) og gir råd om den generelle økonomiske strategien til IMF og kva for økonomisk-politiske tema institusjonen skal konsentrere seg om. Viktige spørsmål er til dømes korleis ein best kan handtere aktuelle økonomiske utfordringar i verdsøkonomien, og kva som skal til for å styrkje det internasjonale finansielle systemet. Den egyptiske finansministeren Youssef Boutros-Ghali tok over som leiar av IMFC i forkant av årsmøtet i IMF hausten 2008.

Kvoten eit medlemsland har, avgjer dei finansielle relasjonane til IMF. Kvoten avgjer direkte kor stort innskot eit medlemsland må bidra med til IMF, og set ramma for kor mykje landet sjølv kan låne i IMF dersom det kjem i betalingsvanskar. Landet sin del av den samla produksjonen i verda avgjer i første rekkje storleiken på kvoten, men også storleiken på utanrikshandelen, valutareservane og variasjonar i eksporten og importen er med i grunnlaget som avgjer kor stor kvote eit land får. Røystevekta landa har i IMF, er basert på ein kombinasjon av kvoten og såkalla basisstemmer. Kvar 100 000 SDR i kvote gir ei stemme. Kvart land har dessutan 250 basisstemmer uavhengig av kvotestorleik. Då IMF vart etablert, utgjorde basisstemmene over 11 prosent av samla stemmevekt. Kvoteaukar har medført at basisstemmene no utgjer berre 2 prosent av stemmevekta. USA er den største medlemmen i IMF, og har ei røystevekt på 16,77 prosent. USA kan dermed blokkere vedtak som krev 85 prosent tilslutning. Det er vedteke ei reform av kvotar og stemmerett. Noreg gav sitt samtykke til den føreslåtte stemmerettsreforma gjennom vedtak i Stortinget av 12. september 2008. Ratifiseringsprosessen er likevel ikkje ferdig i alle land, så reformene har ikkje teke til å gjelde enno. Reformforslaget er nærare omtala i avsnitt 6.5.5.

6.3.2 Den nordisk-baltiske valkrinsen

Dei fem nordiske og dei tre baltiske landa utgjer ein valkrins og har ein representant i IMFs styre. Posisjonen som styremedlem går på omgang mellom landa. Noreg har ei røystevekt på 0,77 prosent, og den nordisk-baltiske valkrinsen representerer 3,44 prosent av røystene, sjå også avsnitt 6.4.6. I 2008–2009 er styremedlemmen frå denne valkrinsen Jens Henriksson frå Sverige, og den svenske finansministeren representerer den nordisk-baltiske valkrinsen i IMFC.

Landa i nordisk-baltisk valkrins samordnar synspunkta sine på viktige IMF-saker i første rekkje gjennom Den nordisk-baltiske monetære og finansielle komiteen (Nordic-Baltic Monetary and Financial Committee, NBMFC). Dei norske medlemmene er finansråden i Finansdepartementet og visesentralbanksjefen. Dei andre landa er representerte på eit tilsvarande nivå. NBMFC har til vanleg møte to gonger i året. Komiteen blir i 2008–2009 leidd av Per Jansson, statssekretær i det svenske finansdepartementet.

Det er etablert ei førebuande gruppe for NBMFC (Alternates-gruppa) som er sett saman av representantar for finansdepartementa og sentralbankane i alle landa i den nordisk-baltiske valkrinsen. Hovudoppgåva er å førebu sakene som NBMFC skal diskutere. NBMFC kan òg setje ned særskilde arbeidsgrupper for å greie ut spesielle spørsmål.

I samordninga mellom landa i valkrinsen prøver ein å kome fram til felles standpunkt som styremedlemmen frå gruppa presenterer i styret for IMF. I dei aller fleste sakene blir landa samde. For å bli samde må Noreg, som dei andre landa i valkrinsen, somme gonger vere med på kompromiss. Dersom landa ikkje blir samde, er det fleirtalssynet som blir framført i styret. I slike høve kan mindretalet, dersom «nasjonale interesser» tilseier det, be om at styrerepresentanten framfører også deira syn. Terskelen er høg for å be om dette. Dersom eit land i valkrinsen ikkje aksepterer denne prosedyren, må styrerepresentanten frå nordisk-baltisk valkrins avstå frå å ta del i diskusjonen når saka blir behandla i IMFs styre. Denne regelen har ikkje vorte nytta i 2008 eller hittil i 2009.

Styremedlemmen for dei nordisk-baltiske landa i IMFs styre utarbeider halvårlege rapportar om verksemda i IMF. Dei viktigaste sakene og dei nordisk-baltiske synspunkta blir presenterte. I Noreg blir rapportane publiserte på nettsidene til Finansdepartementet og Noregs Bank.

6.3.3 IMF-arbeidet i Noreg

Finansdepartementet har ansvaret for saker som gjeld Noregs medlemskap i IMF. Noregs Bank forvaltar etter § 25 i sentralbanklova det finansielle mellomværet med IMF. På oppdrag frå Finansdepartementet har Noregs Bank ansvaret for det daglege arbeidet med IMF i Noreg. I samråd med departementet lagar banken forslag til norske synspunkt i saker som skal opp i IMF-styret. Finansdepartementet tek den endelege avgjerda om kva syn Noreg skal fremje overfor dei andre landa i valkrinsen og IMF. Arbeidsdelinga mellom departementet og banken er nedfelt i ei skriftleg forståing.

Utanriksdepartementet, som har ansvaret for regjeringa si behandling av verdsbanksaker, blir òg trekt inn i arbeidet. Det skjer gjennom jamleg samordning av einskilde saker og møte mellom representantar for institusjonane. Det er etablert ei uformell konsultasjonsgruppe mellom Finansdepartementet, Utanriksdepartementet og Noregs Bank om internasjonale økonomiske, finansielle og utviklingspolitiske spørsmål i samband med verksemda til IMF og Verdsbanken. Gruppa møtest til vanleg før møta i IMFC og Utviklingskomiteen.

Noreg praktiserer auka openheit om vår rolle i IMF og har vore pådrivar for auka openheit generelt i IMF. Finansdepartementet legg vekt på å ha god dialog med frivillige organisasjonar om IMF-spørsmål. Som eit ledd i dette deltek Finansdepartementet og Noregs Bank saman med Utanriksdepartementet i eit konsultasjonsforum med Forum for utvikling og miljø 2 om multilaterale bank- og finansspørsmål. Føremålet med forumet er å bidra til auka innsyn og kunnskap om Noregs rolle i dei multilaterale finansinstitusjonane. Konsultasjonsforumet har normalt møte to gonger i året, før vår- og haustmøta til IMF og Verdsbanken.

6.3.4 Samarbeid med FN, Verdsbanken, G20 og Financial Stability Forum (FSF)

Utviklingskomiteen (Development Committee, eller The Joint Ministerial Committee of the Boards of Governors of the Bank and Fund on the Transfer of Real Resources to Developing Countries) er ein felles rådgivande ministerkomité for IMF og Verdsbanken. Komiteen er organisert på same måte som IMFC, og dei nordiske og baltiske landa har ein felles representant. Komiteen har møte i samband med vår- og årsmøta, og medlemmene er i hovudsak finansministrar eller utviklingsministrar. Mandatet til komiteen er å gi IMF og Verdsbanken råd i viktige utviklingsspørsmål, mellom anna i kampen mot fattigdom, og om dei finansielle ressursane som trengst for å fremje økonomisk utvikling i utviklingslanda.

IMF, Verdsbanken og FN møtest jamleg i ECOSOC (Economic and Social Council). IMF har ein permanent utsending til FN. Hovudoppgåva er å betre kommunikasjonen og samarbeidet mellom IMF og FN. Både FN sjølv og FN-organisasjonen UNCTAD har til liks med ei rekkje andre internasjonale organisasjonar og institusjonar observatørstatus på møta i IMFC.

Krisa understrekar behovet for styrkt samarbeid mellom IMF og Financial Stability Forum (FSF). I november nedfelte IMF og FSF si forståing av arbeidsdelinga og samarbeidet mellom dei to institusjonane i eit felles offisielt brev til ministermøtet i G20, sjå avsnitt 6.4.3.

6.3.5 Finansiering

Den viktigaste inntektskjelda for IMF er renter på utlån. I tillegg har IMF fleire reservekontoar, der midlane er plasserte i ulike finansielle instrument som gir avkastning. Den største utgiftsposten er renter til kreditorane. IMF fungerer som ein kredittunion der enkelte medlemsland (kreditorar) stiller midlar til disposisjon for utlån til andre medlemsland (debitorar). Noregs Bank får ei rente på innskota sine i IMF som er basert på marknadsrentene, men i praksis reknar Noregs Bank med at ein over tid får noko mindre avkastning på desse midlane enn det som er gjennomsnittet for plasseringar av den vanlege valutareserven.

Om lag 45 prosent av utgiftene til IMF er knytte til den jamne drifta av IMF. Av desse midlane går om lag halvparten av utgiftene til ulike aktivitetar knytte til overvaking, medan resten er om lag likt fordelt på program/utlån og teknisk assistanse. Sterk nedbetaling av lån i 2005 og 2006 svekte inntektsgrunnlaget for IMF. Dette skapte eit stort driftsunderskot. Det har derfor vore arbeidd med ei reform av IMFs finansar som vil omfatte både utgifter og inntekter, jf. avsnitt 6.5.3.

Den finansielle kapitalen som IMF har til rådvelde, er først og fremst midlar som medlemslanda har betalt inn i samband med tildeling av kvotar. Kapitalen til kvart enkelt medlemsland er hovudsakleg rekna ut frå den økonomiske storleiken deira. Dei samla ressursane til IMF ved utgangen av 2008 utgjorde 224 milliardar SDR (om lag 2416 milliardar kroner). Av dette beløpet var knapt ein tredel rekna som ikkje tilgjengeleg fordi midlane er frå land som anten er på IMF-program – og som derfor per definisjon har ein svak utanriksøkonomisk situasjon – eller land som blir vurderte til å ha ein svak betalingsbalansesituasjon. Fråtrekt ein nødvendig arbeidsbalanse og allereie lova beløp stod det ved årsskiftet att om lag 98 milliardar SDR som kan nyttast til nye utlån. Dette er ein markert lågare utlånskapasitet enn eitt år tidlegare, og heng saman med sterk etterspørsel etter finansiell bistand frå IMF som følgje av finanskrisa. Arbeidet med å styrkje utlånskapasiteten er omtala i avsnitt 6.4.2.

IMF har òg to spesielle ordningar der somme medlemsland har lova å gi organisasjonen kortsiktige lån for å styrkje likviditeten i IMF i krisesituasjonar. Desse er GAB (General Arrangements to Borrow, etablert i 1962) og NAB (New Arrangements to Borrow). Ordningane sikrar at IMF i tillegg kan mobilisere 34 milliardar SDR. NAB-ordninga vart etablert i 1998 og må fornyast kvart femte år. Noreg deltek i NAB. Ordninga vart fornya for fem nye år i november 2007. IMF nytta ikkje desse ordningane i 2008.

Det er framleis nokre land som har restansar til IMF, og totalt utgjorde dette om lag 1,3 milliardar SDR ved utgangen av 2008. Dette fordeler seg med 1,1 milliardar SDR på ordinære lån og 0,2 milliardar til spesielle utlånsordningar, som hovudsakleg er finansierte med bilaterale midlar. Det er tre land som ikkje har klart å halde dei finansielle pliktene overfor IMF. Restansane vart reduserte noko gjennom 2008. Om lag tre fjerdedelar av restansane knytte seg til Sudan. Dei to andre landa er Somalia og Zimbabwe. Liberia sine restansar til IMF vart sletta i mars 2008.

6.3.6 Openheit og informasjon om IMFs aktivitetar

IMF har i fleire år arbeidd for å bli ein meir open institusjon. Stadig meir informasjon blir lagd ut på IMFs internettsider. Sidan 2004 har IMF offentleggjort kalenderen for styremøta den komande veka, og kvar 14. dag blir media orienterte om aktivitetar som er i gang. Det er lagt opp til eit interaktivt system på Internett som tillet journalistar frå heile verda å delta på desse orienteringane. Samtidig er saksdokumenta til styret ikkje offentlege i forkant av styrehandsaminga, dei skriftlege innlegga til styremedlemmene er ikkje offentlege, og styremøta er lukka. Styrereferatet blir ført som eit kort oppsummerande dokument som syner synspunkta i styret, også synspunkta til styremedlemmer som er i mindretal, men inneheld ikkje informasjon om standpunktet til kvar einskild styremedlem.

Styret i IMF handsamar landsaker og multilaterale overvakingssaker som Global Financial Stability Report og World Economic Outlook. I tillegg tek styret opp saker som er politikkutformande for det vidare arbeidet til organisasjonen. Dei fleste sakene er landsaker, og det er ei særleg utfordring å oppnå meir openheit i slike saker. IMF kan ikkje offentleggjere desse rapportane utan samtykke frå det landet saka gjeld. IMF har oppfordra medlemslanda til å offentleggjere landrapportane frivillig. Litt over 80 prosent av dei regulære landrapportane blir offentleggjorde. Prosentdelen har vore uendra dei siste åra. Gruppa av industriland er mest open; av dei offentleggjer nesten alle land rapportane. For dei framveksande økonomiane og utviklingslanda er prosentdelen rundt 80. Industrilanda offentleggjer normalt rapportane ei til to veker etter at dei har vore diskuterte i styret i IMF, medan det tek om lag seks veker for dei framveksande økonomiane og utviklingslanda.

Finansdepartementet legg vekt på å ha god dialog med det sivile samfunnet. Noreg og dei andre landa i nordisk-baltisk valkrins har mellom anna vore pådrivarar for at IMF skal gi ut ein rapport med oversikt over land som set seg imot offentleggjering av landrapportane sine. Dette gjeld både rapportar om den regulære overvakinga og rapportar som er knytte til låneprogram. Det er ikkje fleirtal i styret for dette.

Finansdepartementet ønskjer auka openheit om IMF og styret sitt arbeid. Ei meir open haldning både frå IMF og frå medlemslanda er med på å styrkje gjennomføringa av den økonomiske politikken og gjere landa mindre utsette for kriser. Det bør vere stor openheit også i politikkutformande saker som blir handsama i styret. Auka informasjon og innsyn i IMFs avgjerdsprosessar har ein eigenverdi, og vil styrkje den demokratiske forankringa til organisasjonen. Det gjer også regjeringar meir ansvarlege og politikken meir truverdig, og kan gi auka forståing av IMFs rolle og politikk overfor medlemslanda.

6.3.7 Evaluering av verksemda til IMF

IMFs uavhengige evalueringskontor (Independent Evaluation Office, IEO) vart etablert i 2000. Kontoret rapporterer direkte til styret og er uavhengig av administrasjonen. Føremålet med IEO er å stimulere læringskulturen innanfor IMF, styrkje truverdet til institusjonen, auke forståinga for det arbeidet IMF gjer, og støtte styret i arbeidet med å leie og overvake institusjonen. IEO har tre ulike tilnærmingar:

Systematiske evalueringar av IMFs ulike politikkområde, samanliknande analyse av kva erfaringar ulike land har med IMFs råd både i overvakings- og utlånspolitikken, og inngåande evalueringar av erfaringane til enkeltland.

IEO har gode føresetnader for å gjennomføre og følgje opp evalueringar. Kontoret har uavgrensa tilgang til interne dokument i IMF og nær kjennskap til korleis IMF fungerer. Kontoret er til rådvelde for styret i oppfølginga av dei tilrådingane styret fremjar.

I 2008 gjennomførte IEO ei evaluering av styresettet i IMF, og kontoret behandla organisasjonen si samhandling med medlemslanda, sjå omtale i avsnitt 6.5.5. Det er varsla at det vil kome ei evaluering av forskingsverksemda til IMF, ein rapport om IMFs haldning til handelspolitiske spørsmål, og ei vurdering av IMFs samhandling med medlemslanda.

6.4 IMFs handtering av finanskrisa

6.4.1 Analysar og politikkråd

Finanskrisa har vist kor tett integrert verdsøkonomien no er. Globalt integrerte finansmarknader førte til at problem ein stad spreidde seg, raskt og gjennom fleire kanalar, til å bli eit verdsomspennande problem. Etter kvart fekk dette større og større verknader for realøkonomien, med negative impulsar tilbake til finanssektoren. Finanskrisa viser at det er behov for sterke internasjonale organisasjonar for økonomisk samarbeid, mellom anna om finansmarknadsspørsmål.

Verken IMF eller andre internasjonale organisasjonar varsla den omfattande krisa som verdsøkonomien no er inne i. IMF har i fleire år peikt på risikoen knytt til dei globale ubalansane i utanriksøkonomien, til dømes underskotet i USA og overskotet i mange asiatiske land. Organisasjonen har òg peikt på risikoen for boblar i bustadmarknadane i fleire industriland, og dei negative konsekvensane for realøkonomien dersom bustadprisane fell vesentleg. Men IMF varsla ikkje i særleg grad om farane knytt til utviklinga av komplekse finansielle strukturar og til at vesenlege delar av finanssektoren i industriland ikkje var underlagt tilstrekkeleg regulering og tilsyn. Utviklinga har vist at trua på marknaden si even til sjølvregulering var sterkt overdriven, og at manglande regulering var ei kjelde til ustabilitet.

Krisa syner at IMF si overvaking av finansiell stabilitet ikkje har vore god nok. Derfor er styrking av dette området ei viktig oppgåve. Dette må mellom anna føre til at IMF får betre tilgong til å gjennomgå dei finansielle marknadene i alle medlemslanda, og at alle land blir behandla likt. Til no har til dømes IMF sin særskilde gjennomgong av finansmarknadene (FSAP) i dei einskilde medlemslanda vore frivillig, og fleire sentrale land som til dømes USA har ikkje ønska ein slik gjennomgong før no. Frå norsk side har ein blant anna tatt til orde for at FSAP skal verte obligatorisk for alle medlemsland, og ein stør arbeidet med å utvikle eit system for tidleg varsling av fare for finansiell ustabilitet.

Då uroa i dei finansielle marknadene starta hausten 2007, var IMF raskt ute med analysar som synte alvoret i situasjonen. Dei peikte på risikoen for at utviklinga i finansmarknadene kunne føre til ein omfattande nedgangskonjunktur både i USA og industrilanda generelt. IMF kom dessutan med nedjusteringar av sine prognosar for den økonomiske utviklinga, og gav høge anslag for tapa i finansmarknadene, som fleire land og analysemiljø meinte var for pessimistiske. Organisasjonen peikte derfor tidleg på at det var behov for finanspolitiske tiltak, mellom anna fordi problema i finansmarknadene svekka effekten av dei pengepolitiske tiltaka som medlemslanda alt hadde sett i verk.

Samstundes har IMF teke aktivt tak i spørsmål knytte til finanskrisa på alle arbeidsfelta sine. Analysar og politikkråd har vore eit viktig satsingsområde. Gjennom sommaren og utover hausten vart styret stadig hyppigare orientert av staben og administrasjonen om utviklinga i finanskrisa. Styrediskusjonane om IMF sine hovudpublikasjonar for multilateral overvaking – World Economic Outlook (WEO) og Global Financial Stability Report (GFSR) – la vekt på desse forholda.

I byrjinga av oktober diskuterte styret IMF si rolle i den pågåande finanskrisa og samarbeidet med Financial Stability Forum (FSF). FSF vart etablert i samband med Asia-krisa på slutten av 1990-talet. Det har som hovudansvar å vurdere regelverksutfordringar for den internasjonale finansielle stabiliteten, identifisere og føreslå tiltak for å møte desse utfordringane og å fremje samarbeid og informasjonsutveksling mellom myndigheitsinstansar med ansvar for finansiell stabilitet i kvart enkelt land. FSF er dominert av G7-land, men har også medlemmer frå nokre andre sentrale land og frå forskjellige internasjonale organ som arbeider med internasjonal finansiell stabilitet, mellom anna IMF.

Dei enkelte medlemslanda i IMF – spesielt G7-landa, men også andre rike land – hadde i oktober innført omfattande tiltak for å møte krisa i finanssektoren, mellom anna: (1) lågare renter frå sentralbankane, (2) utvida tiltak for å sikre likviditeten i pengemarknadene, (3) kapitalstøtte til ulike finansinstitusjonar, (4) program for å kjøpe tapsutsette lån og (5) utvida garantiordningar for å sikre finansinstitusjonens finansiering. Styresmaktene i dei ulike land hadde også måtta overta enkelte finansinstitusjonar og/eller bidra til at institusjonar vart overtekne av andre.

FSF hadde føreslått mangesidige reforminitiativ som mellom anna omfatta (1) betre tilsyn med finansinstitusjonars kapital, likviditet og risikosystem, (2) større openheit og betre rekneskapsreglar for drifta i finansinstitusjonane, særleg for nye finansielle instrument og aktivitetar utanfor hovudverksemda, (3) endra rolle for kredittvurderingsbyråa, (4) oppgraderte rutinar for risikovurdering hos styresmaktene, og (5) styrkt myndigheitsberedskap for å møte kriser i det finansielle systemet. Mange av forslaga hadde som mål å fremje samarbeidet blant dei ulike myndigheitsinstansane innover i kvart enkelt land og over landegrensene. Fleire forslag omfatta også rollefordelinga og samarbeidet mellom internasjonale institusjonar, mellom anna spesielt forholdet mellom IMF og FSF.

Styret i IMF støtta dei tiltaka som var innførte av medlemslanda, spesielt sett i lys av kor alvorleg og omfattande finanskrisa hadde vorte. Styret understreka særleg kor viktig det er med intensivert internasjonalt samarbeid, dels gjennom koordinering av tiltaka i dei enkelte land og dels gjennom ei meir aktiv rolle for dei internasjonale institusjonane, mellom anna eit styrkt samarbeid mellom IMF og FSF. IMF skal ha ansvaret for overvakinga av det internasjonale finansielle systemet, medan FSF skal ha ansvaret for internasjonale reformer med omsyn til tilsyn, standardar og reglar for finansinstitusjonars drift. Det blir samarbeidd om utviklinga og bruken av tidlegvarslingssystem, der IMF konsentrerer seg om samspelet mellom realøkonomi og finanssektor og dessutan sårbarheit for det makroøkonomiske systemet, medan FSF konsentrerer seg om sårbarheita i det finansielle systemet. Sidan erfaringane hadde vist at desse forholda heng tett saman, vart det sterkt understreka at vidare nært samarbeid mellom institusjonane var kritisk viktig.

Denne forståinga av arbeidsdelinga og samarbeidet mellom IMF og FSF vart nedfelt i eit felles offisielt brev frå institusjonane til statsleiarmøtet i G20 i november. Der vart det også understreka at ansvaret for å følgje opp politikken overfor finanssektorane ligg til dei nasjonale styresmaktene. IMF vurderer dette i samband med den bilaterale overvakingspolitikken.

Nordisk-baltisk krins delte fullt ut dei vurderingane som kom fram i diskusjonen. Særleg la ein vekt på kor viktig det var å innføre tiltaka som takla den nærliggjande krisa, og kor nødvendig det er med tett samarbeid mellom land for å unngå uheldige samordningsproblem. Valkrinsen argumenterte også sterkt for at IMF skulle ta ei meir aktiv og sentral rolle i samsvar med mandatet det har, den universelle representasjonen og særskilde kompetansen på overvaking og rådgiving om samspelet mellom makroøkonomi og finansiell stabilitet.

Hovudbodskapane frå denne diskusjonen og dessutan diskusjonane om overvakingspolitikken, om World Economic Outlook og Global Financial Stability Report, danna bakgrunnen for diskusjonen om finanskrisa på møtet i IMFC i oktober 2008. IMFC-møtet vart overskygd av dramatikken i dei internasjonale finansmarknadene etter at den amerikanske investeringsbanken Lehman Brothers gjekk over ende i midten av september. Møtet i G7 dagen før IMFC-møtet skisserte ein omfattande tiltaksplan overfor finanssektoren, som i all hovudsak samsvarte med dei tiltaka som kvart av landa heilt eller delvis hadde innført. Det nye var at medlemslanda forplikta seg til å ta alle nødvendige skritt for å stabilisere situasjonen, at dei understreka kor viktig det var å gjere det samtidig, og at internasjonalt samarbeid var kritisk viktig for at dei skulle lykkast. Føremålet var å vise stor handlekraft for at tilliten til finanssektoren kunne gjenvinnast. IMFC la òg avgjerande vekt på ei aktiv rolle for IMF og FSF.

6.4.2 IMFs kriselån og kapasitet til nye utlån

Uteståande lån frå IMF hadde nådd eit historisk lågt nivå i første del av 2008 etter fleire år med positiv utvikling i framveksande økonomiar og utviklingsland. Dette kom av sterk vekst i internasjonal økonomi og handel, kraftig oppgang i energi- og råvareprisar og dessutan gunstige forhold i internasjonale finansmarknader. Det kom òg av omlegging av den økonomiske politikken i mange land, noko som gav betre ekstern og intern balanse. Landa som kom til IMF for lån i samband med krisa i Asia og Latin-Amerika på slutten av 1990-talet og byrjinga av dette tiåret, hadde betalt ned si gjeld. Tyrkia betalte ned sitt IMF-lån i mai 2008.

Denne utviklinga snudde i andre halvdel av 2008 då den pågåande krisa ramma framveksande økonomiar med full tyngd. Lågare internasjonal vekst og handel og dessutan svært vanskelege forhold i dei internasjonale finansmarknadene medførte at ein del framveksande økonomiar fekk betydelege problem i utanriksøkonomien, gjennom kraftig forverring i driftsbalansen og/eller manglande refinansiering av privat eller offentleg utanlandsgjeld.

Dette resulterte særleg i to tiltak frå IMF si side. For det første vart den særskilde hurtigprosedyren for krisefinansiering igjen teken i bruk for fort å kunne hjelpe medlemsland som kom i betalingsvanskar. Denne prosedyren vart sist brukt under Asia-krisa og enkelte gonger etter det. Den gjer det mogeleg å yte lån på svært kort varsel til medlemsland som er i ein spesielt vanskeleg finansieringssituasjon, der rask respons frå IMF er avgjerande for å avgrense skadeverknadene for den finansielle stabiliteten i landet og i omverda.

For det andre vart det i slutten av oktober etablert ei ny låneordning for framveksande økonomiar (Short-Term Liqudity Facility), som skulle møte dei utfordringane enkelte av dei no stod overfor. Men denne ordninga vart nedlagd alt i mars 2009, då styret etablerte ei ny låneordning, «Flexible Credit Line», til erstatning, sjå omtala under avsnitt 6.5.2.

Den særskilde hurtigprosedyren har vorte brukt i brorparten av dei nye kriselåna som har vorte innvilga. Dei nye kriselåna har vorte ytte i form av den vanlege kortsiktige låneordninga til IMF (SBA). Dei fleste låna har vore høgare enn den normale storleiken. Ved slike ekstraordinære lån blir det kravd at (1) presset på betalingsbalansen er stort, (2) at gjeldssituasjonen til landet er forventa å vere berekraftig, (3) gode utsikter for at landet vil gjenvinne tilgangen til private finansmarknader under løpetida for IMF-programmet og (4) stor sjanse for at den makroøkonomiske tilpassinga til landet vil lykkast. Det er òg strenge prosedyrekrav for styret si behandling av slike lån i form av dokumentasjon knytt til (1) dei nemnde krava, (2) alternative scenario som kan vurderast og (3) ein plan for korleis låneforholdet skal avviklast. Vanlegvis blir låna utbetalte over ein periode på om lag to år, for deretter å bli betalte tilbake over periode på 3¼ til 5 år. Det skal i tillegg gjennomførast ei grundig vurdering av lånet i etterkant.

Tabell 6.3 viser dei medlemslanda som har inngått nye låneprogram med IMF (utanom dei særskilde låneordningane for utviklingsland) sidan sommaren 2008. Tabellen viser òg løpetida for lånet, storleiken på lånet både målt i SDR og som del av medlemslandet sin kvote, og om den særskilde hurtigprosedyren for krisefinansiering vart brukt. Bakgrunnen for låna til dei største av desse landa er nærare omtala i boks 6.1.

Som følgje av den sterke veksten i utlåna og utsiktene til at fleire land kan få vanskar med å finansiere underskot på betalingsbalansen, er det eit spørsmål om utlånskapasiteten i tida framover vil vere tilstrekkeleg til å møte medlemslanda sin etterspørsel etter lån. IMFs utlånsressursar har dei siste ti åra minka sterkt sett i forhold til ulike mål for storleiken på verdsøkonomien (samla produksjon, handel, kapitalstraumar og liknande). Låneetterspørselen framover er usikker og er i stor grad avhengig av korleis finanskrisa utviklar seg. IMF har uttrykt at det kan vise seg nødvendig å doble utlånskapasiteten til om lag 500 milliardar USD. Tilgangen på utlånsmidlar kan aukast anten ved ein generell auke av kvotane eller gjennom særskilde avtaler med medlemsland om trekkrettar (lånetilgang).

I IMFs styre har den nordisk-baltiske valkrinsen støtta at ein tok opp arbeidet med å sikre utlånskapasiteten til fondet og særleg vist til multilaterale ordningar som NAB. I februar 2009 konkluderte styret med at det på kort sikt hastar med å auke utlånskapasiteten til fondet, men at ytterlegare analyse er nødvendig for å slå fast det langsiktige behovet. Styret la vekt på at kvotar skal utgjere den grunnleggjande kapitalen til fondet, men at bilaterale lån frå medlemsland på kort sikt er det beste alternativet for å auke utlånskapasiteten. Styret viste til avtala med Japan om ein auka lånetilgang på USD 100 milliardar og bad om at ein heldt fram arbeidet med å finne andre långivarar. Styret slutta seg òg til at IMF arbeidde mot ei utviding av NAB-ordninga. I mars 2009 tilbaud EU å gi IMF ein lånetilgang på 75 milliardar euro.

27. mars 2009 sende finansministeren eit brev til administrerande direktør i IMF med tilbod om å starte ein dialog om eit bidrag frå Noreg. Utgangspunktet frå norsk side var ein auka lånetilgang for IMF i Noregs Bank på opp til 30 milliardar kroner, under føresetnad av samtykke frå Stortinget. Regjeringa meiner at Noreg, som er blant dei landa med store internasjonale reservar, bør vere med og bidra til at utlånskapasiteten til IMF blir sikra i denne djupe internasjonale økonomiske krisa. Ei eventuell avtale med IMF vil Regjeringa leggje fram for Stortinget i ein eigen proposisjon.

6.4.3 G20-prosessen og IMFs rolle

G20 heldt ein konferanse for statsleiarar i Washington D.C., 15. november 2008, sjå eigen boks om G20. Temaet var styresmaktene si handtering av den globale finansielle og økonomiske krisa. På kort sikt vart det sett søkjelys på å stabilisere verdsøkonomien gjennom makroøkonomiske tiltak og tiltak retta mot finanssektoren. Bodskapen var at styresmaktene ville ta i bruk alle nødvendige verkemiddel for å demme opp for krisa. Dernest var det fokus på tiltak for å førebyggje tilsvarande kriser for framtida. Særleg vart det teke initiativ for å fremje eit tettare internasjonalt samarbeid.

Kommunikeet frå konferansen var omfattande. I tillegg til dei kortsiktige tiltaka vart det knesett ein del hovudprinsipp for reform av finanssektoren: (1) Styrkt openheit, (2) forbetra regulering, (3) auka integritet, (4) tettare internasjonal samarbeid og (5) reform av multilaterale organisasjonar. Med bakgrunn i desse hovudprinsippa vart det nedsett eit sett med arbeidsgrupper som skulle førebu forslag til reformer til eit nytt møte for statsleiarar den 2. april 2009. G20-kommunikeet framførte fleire føringar for IMF sitt arbeid framover:

• IMF er sentral i å analysere årsakene til og lærdommar frå krisa og å anbefale ulike tiltak for å førebyggje kriser i framtida. Analysar her vil mellom anna danne grunnlag for forslag til reformer for å motarbeide prosyklikalitet i finanssystemet.

• IMFs arbeid med å vidareutvikle varslingssystem for mogelege kriser, der ulike risikoar, sårbarheiter og smittekanalar mellom land er viktig. Ein føresetnad er eit nært samarbeid med eit utvida FSF. Arbeidsdelinga mellom dei to institusjonane vart skissert i eit felles brev til G20-møtet, jf. ovanfor.

• IMFs ulike låneinstrument skal vurderast for å sikre at dei er vel tilpassa dei utfordringane framveksande økonomiar og utviklingsland no står overfor.

• IMFs rolle i å yte råd om makrofinansiell forhold skal styrkjast. Dette skal skje parallelt med at den særskilde gjennomgangen av det finansielle systemet – Financial Sector Assessment Program (FSAP) – som blir gjennomført av IMF og Verdsbanken i fellesskap, skal få ein meir sentral og integrert plass i den bilaterale overvakinga i kvart enkelt medlemsland. Alle G20-landa forplikta seg til å gjennomføre ein FSAP.

Utfallet av G20-møtet i november stadfesta IMFs sentrale rolle (1) i å handtere kriser, mellom anna gjennom kriselån, (2) i å førebyggje kriser, mellom anna gjennom overvakingspolitikken, mellom anna tidlegvarslingssystem, og (3) i å gi politikktilrådingar, mellom anna gjennom å analysere årsaker og lærdommar frå den pågåande krisa.

6.4.4 Norske synspunkt på G20-prosessen

Den internasjonale krisa har sitt utgangspunkt i finanssektoren. Den har avdekt svakheiter i regulering og tilsyn i fleire land, og i finansinstitu­sjonane si risikostyring. Globalt integrerte finansmarknader har ført til at problem ein stad, og gjennom fleire kanalar, raskt har spreidd seg til å bli eit verdsomspennande problem. Det er derfor nødvendig med forbetringar av metodar for overvakinga av finansiell stabilitet.

Det må vere eit overordna mål at heile den finansielle sektoren skal omfattast av regulering og tilsyn. Ein må gå gjennom tilrådingane i Basel II-regelverket, og reglane i dei korresponderande EU-direktiva, i lys av finanskrisa. Det er eit overordninga mål at regelverket i minst mogeleg grad skal bidra til å forsterke konjunktursvingingane Det er òg viktig å ha eit rekneskapsregelverk som fremjar openheit om den faktiske situasjonen i finansinstitusjonane. Rekneskapsreglane må alltid gi eit mest mogeleg rett bilete av den finansielle statusen.

Avlønningssystem i finanssektoren har stimulert til å ta risiko. Tilsynsmyndigheitene må sjå til at finansinstitusjonane ikkje bruker avlønningssystem (mellom anna provisjonssystem) eller andre insitamentsstrukturar som kan føre til at det blir teke risiko som ikkje kan sameinast med ei langsiktig berekraft.

Hemmeleghald i mange skatteparadis kan svekkje global finansiell stabilitet. Det internasjonale arbeidet mot hemmeleghaldet i skatteparadisa må styrkjast, både i OECD og gjennom andre kanalar.

Elles blir det i norske posisjonar mellom anna lagt vekt på at ein må unngå proteksjonisme og handelskrig. Svakheiter i WTOs regelverk må ikkje utnyttast til å byggje opp handelsbarrierar. WTO-forhandlingane må takast opp att så snart som råd.

Noreg helsar velkome det arbeidet som blir gjort i G20 for å nedkjempe økonomi- og finanskrisa. Det er viktig at resultata og tilrådingane frå G20-prosessen blir kanaliserte inn og forankra i det multilaterale systemet, så som IMF, Verdsbanken og FN-systemet.

Med breidda si, den politiske tilknytinga og den etablerte overvakinga av medlemslanda er det naturleg at IMF får ei sterkare rolle i samband med overvakinga av finansmarknadene. IMFs kompetanse og ressursinnsats på finansmarknadsspørsmål bør styrkjast. IMF bør utviklast til ein arena for samarbeid om – og utveksling av bestepraksis for – tilsyn og regulering av finansmarknadsinstitusjonar.

IMF bør leggje større vekt på finansmarknadsspørsmål i den bilaterale og multilaterale overvakinga, mellom anna med sikte på å vurdere systemiske aspekt. IMFs overvaking av finanssektoren i medlemslanda bør styrkjast, både ved FSAP og regulære artikkel IV-konsultasjonar. FSAP bør gjerast obligatorisk for systemviktige land.

IMF bør derimot vere tilbakehalden med å påta seg ei rolle i konkret regelverksutvikling. Dette meir teknisk prega arbeidet bør framleis liggje i Bank for International Settlements (BIS) 3 . Det kan likevel vere føremålstenleg at samarbeidet mellom IMF og BIS blir styrkt, anten direkte eller via FSF 4 .

Samarbeidet mellom IMF og FSF bør styrkjast for å forhindre framtidige kriser. Arbeidet i FSF bør i større grad trekkjast inn i IMFs eiga verksemd. Det er positivt at medlemskrinsen i FSF er utvida til å inkludere alle G20-land. Dette vil bidra til å auke legitimiteten til FSF.

Tiltak bør iverksetjast for å sikre at IMF er i stand til å møte lånebehov som kan oppstå i løpet av den pågåande krisa, jf. avsnitt 6.4.2.

Den noverande reformprosessen bør også brukast for å styrkje samarbeidet mellom Bretton Woods-institusjonane og FNs fond og program.

Dei multilaterale utviklingsbankane har ei viktig rolle i å hjelpe utviklingsland med å få tilgang til finansiering. Kapitalstraumane til utviklingsland minkar no klart, og utviklingsbankane (saman med IMF) er, gjennom auka långiving, nokre av dei svært få som motarbeider denne negative trenden. Samarbeidet mellom Bretton Woods-institusjonane og FNs fond og program bør styrkjast.

Noreg har utarbeidd posisjonspapir til dei spørsmåla som vart drøfta av stats- og regjeringssjefane i G20-landa på møtet i London 2. april. Desse posisjonane er formidla til IMFs administrerande direktør. Tilsvarande brev er sendt til mellom andre finansministrane i Storbritannia og USA, leiaren av ECOFIN-rådet i EU og til kommissærar i Europakommisjonen. Dei norske posisjonane er også sende til Sveriges finansminister Anders Borg som nordisk representant i IMFC.

For norske synspunkt på reform av IMFs styresett, sjå avsnitt 6.5.5.

6.5 Andre aktuelle spørsmål sidan førre kredittmelding

6.5.1 Den bilaterale overvakingspolitikken

I september 2008 diskuterte styret den bilaterale overvakingspolitikken. Ein gjennomgang av overvakingspolitikken blir lagd fram for styret kvart tredje år. Føremålet er å vurdere om gjennomføringa av politikken er i tråd med dei fastsette retningslinjene, om politikken er tilpassa dei rådande utfordringane, og å føreslå eventuelle forbetringar.

Diskusjonen i 2008 skjedde samtidig som den globale finansielle krisa ramma stadig fleire medlemsland. Gjennomgangen var også den første vurderinga av den bilaterale overvakingspolitikken sidan dei nye retningslinjene vart fastsette i juni 2007 («The Decision on Bilateral Surveillance»). Dei nye retningslinjene slo fast at overvakinga særleg skulle leggje vekt på den eksterne stabiliteten til landa. IMF har eit særskilt ansvar for å vurdere om politikken i kvart enkelt land er i samsvar med det som er til felles beste for medlemslanda. Då vurderer ein ikkje berre valutapolitikken i snever forstand, men også penge- og finanspolitikken og politikken knytt til finanssektoren, i den grad desse politikkelementa påverkar den eksterne stabiliteten. Eit tema i denne samanhengen er om valutakursen er fundamentalt ute av likevekt (over- eller undervurdert), og om styresmaktene i den økonomiske politikken bevisst har medverka til dette.

IMF-stabens rapport til styret om overvakingspolitikken viste at den bilaterale overvakinga IMF utfører, jamt over vart høgt verdsett, mest i utviklingsland og dernest i framveksande økonomiar. Særleg gjaldt det vurderingane av den makroøkonomiske politikken og spesielt finanspolitikken.

Rapporten identifiserte fire felt som skulle få høgare prioritet framover. For det første skal risikovurderingane få større plass. Ei erfaring så langt i den gjeldande krisa er at ekstremutfall ikkje er så usannsynlege. For det andre må analysen av samspelet mellom realøkonomien og finanssektoren styrkjast. Også her viser den gjeldande krisa at den gjensidige avhengigheita er stor. For det tredje må regionale og globale perspektiv få større plass, med vekt på samanlikningar av land og samspelet mellom dei. Endeleg må vurderingane av valutakursforhold vidareutviklast. Praktiseringa av dei nye retningslinjene for den bilaterale overvakinga har avdekt store utfordringar når det gjeld å vurdere om ein valutakurs skil seg vesentleg frå det fundamentale nivået sitt. Desse vurderingane er svært sensitive, men potensielt svært politikkrelevante, noko den pågåande debatten om Kinas valutakurspolitikk viser. Artikkel IV-konsultasjonane til fleire medlemsland har i lang tid vore utsette fordi ein ikkje har funne ein god måte å praktisere dei nye retningslinjene på.

Rapporten peika òg på at overvakingsrapportane må vere kortfatta, klare og kome ut kort tid etter at konsultasjonane er ferdige. Trass i forbetringar stod det framleis att forskjellar i tema som blir tekne opp, og i kvaliteten på rapportane som blir skrivne om kvart enkelt land.

Styret var langt på veg samd i beskrivinga i rapporten og dei tilrådingane som vart fremja. Fleire av styremedlemmene frå utviklingsland og framveksande økonomiar understreka at IMFs politikkråd jamt over fekk mindre gjennomslag i rike land. Det var der finanskrisa starta, medan utviklingsland og framveksande økonomiar vart ramma ufortent. Dei peika også på at IMF ofte var meir pågåande i analysen av utfordringar i utviklingsland og framveksande økonomiar, medan styresmakter i rike land ofte ikkje la vekt på eksterne vurderingar og råd. Fleire styremedlemmer stilte seg dessutan kritiske til den dominerande rolla ekstern stabilitet og vurderinga av valutakursforhold hadde fått etter innføringa av dei nye retningslinjene frå 2007. Nokre gjekk så langt som til å føreslå at retningslinjene burde reviderast, medan administrasjonen meinte at praktiseringa kunne justerast innanfor dei gjeldande retningslinjene.

Nordisk-baltisk valkrins var kritisk til den dominerande rolla vurderinga av valutakursforhold hadde fått. Valkrinsen peika på metodeproblem, for lite merksemd på andre viktige makroøkonomiske forhold og på behovet for konsistente og operasjonelle politikktilrådingar i dei tilfella IMF meinte at valutakursen skilde seg vesentleg frå det fundamentale nivået. Valkrinsen peika også på kor viktig det er å vidareutvikle analysen av samspelet mellom realøkonomien og finanssektoren, å styrkje det internasjonale perspektivet og å utvide risikovurderingane. Endeleg vart det gjenteke at bodskapen og tilrådingane i rapportane må bli skarpare og klarare.

Styret tok også stilling til eit forslag frå staben om prioriteringar for overvakingspolitikken fram til neste regulære gjennomgang i 2011. Følgjande prioriteringane vart fastsette av styret og tekne inn som vedlegg til IMFC-kommunikeet av 11. oktober 2008:

• Følgje opp analysen av årsakene til og lærdommar frå den finansielle krisa, mellom anna føreslå reformer av den finansielle arkitekturen nasjonalt og internasjonalt.

• Følgje opp utfordringane som følgjer av dei kraftige svingingane i energi- og matvareprisar for import- og eksportland.

• Følgje opp arbeidet med å vurdere politikktiltak for å redusere dei globale ubalansane i verdsøkonomien. Dette skal skje med auka vekt på (1) risikovurderingar, (2) samspelet mellom realøkonomien og finanssektoren, (3) eit multilateralt perspektiv og (4) breiare og djupare analysar av faktorane som påverkar den internasjonale stabiliteten.

IMFC såg for seg at IMF skulle ha ei viktig rolle i oppfølginga av finanskrisa. I tillegg til å fremje ei felles forståing av faktorar og samanhengar som hadde bidrege til krisa og lærdommar for medlemslanda, vart arbeidet med å vidareutvikle såkalla tidlege varslingssystem framheva. Det vart også understreka at IMF har ei viktig rolle i å fremje tilrådingar om makroøkonomiske tiltak og tiltak overfor finanssektoren som er nødvendige for å løyse finanskrisa og dempe dei realøkonomiske konsekvensane.

Nordisk-baltisk valkrins støtta fullt ut tanken om at IMF måtte ha ei sentral rolle i arbeidet med å følgje opp den pågåande finanskrisa.

I februar 2009 vart styret orientert om framdrifta i arbeidet med å styrkje overvakinga av finanssektoren i medlemslanda. Arbeidet blir konsentrert om tre felt: (1) samordne betre den bilaterale og multilaterale overvakinga av finansmarknader og -sektorar. (2) Utnytte meir analysane av finanssektoren i anbefalingane om den økonomiske politikken i Artikkel IV-rapportane. (3) Vidareutvikle analyseverktøy og rammeverk for den makrofinansielle overvakinga.

Den nordisk-baltiske valkrinsen støtta dette fullt ut og understreka kor viktig det er at det framleis er god framdrift på desse områda. Den gjeldande finanskrisa har vist at det framleis er store utfordringar her, og at IMF må spele ei sentral rolle.

6.5.2 Endringar i låneordningane til IMF

IMF begynte i siste halvdel av 2008 å gå gjennom organisasjonen sine lånefasilitetar og retningslinjer for utlån. Føremålet er å vurdere endringar som kan gjere lånefasilitetane meir tilpassa medlemslanda sine behov og situasjonen i verdsøkonomien. Det er venta at reforma vil bli ferdigstilt i løpet av første halvår 2009. Administrerande direktør har sett opp eit vegkart med fem hovudtema som skal diskuterast i samband med omlegginga:

• innføring av eit nytt likviditetsinstrument,

• gjennomgang av lånegrenser, renter og tilbakebetaling

• drøfte analytiske vurderingar for IMFs utlån, og dessutan mogelegheitene for å forenkle strukturen på utlånsordningane,

• vurdere kondisjonalitet tilknytt låneordningane,

• drøfte IMFs utlånsrolle og utlånsordningar til låginntektsland.

Fleire punkt på dette vegkartet er alt diskuterte eller vedtekne. Eit nytt kortsiktig likviditetsinstrument ( Short-term Liquidity Facility – SLF) vart oppretta i oktober 2008. Den nye låneordninga vart utvikla for å hjelpe medlemsland som får kortsiktige likviditetsproblem på grunn av eksterne marknadsforhold. Lån under ordninga skulle bli gitt til land som forpliktar seg til å halde fram med å føre ein sunn økonomisk politikk, har ein haldbar gjeldssituasjon og har hatt ein normal tilgang på internasjonale finansmarknader, men som blir ramma av den pågåande krisa. Låna kunne vere store og skulle bli utbetalte raskt med fullt beløp og skulle bli omfatta av minimale kondissjonalitetskrav. Føresetnaden skulle vere at landa hadde fått ei svært positiv vurdering i den siste ordinære bilaterale Artikkel IV-konsultasjonen. Lån skulle betalast tilbake raskt (tre månader), men kunne fornyast inntil tre gonger innan ein 12-månadersperiode.

Nordisk-baltisk krins stilte seg positiv til den nye ordninga, men understreka at bruken burde følgjast opp nøye. Valkrinsen meinte at lånevilkåra kunne vurderast på nytt saman med den samla gjennomgangen av vilkåra til IMF i byrjinga av 2009.

I mars 2009 vart IMF-styret einig om ei reformpakke for dei ordinære låneordningane til IMF som mellom anna innebar at Short-term Liquidity Facility (SLF) vart erstatta med ei ny og meir generell ordning kalla Flexible Credit Line (FCL). Ingen land fekk dermed nytta SLF-ordninga. Som SLF blir FCL tilgjengeleg berre for medlemsland som har demonstrert ei sterk evne til makroøkonomisk styring, og der både dei fundamentale økonomiske forholda og den økonomiske politikken er svært sterk. I begge ordningane vil landa få tilgang til ei eingongsutbetaling av eit lån, utan at det blir sett ytterlegare kondisjonalitet. I motsetnad til SLF kjem FCL til å ha noko lengre løpetid (inntil 12 månader) og kunne brukast til alle typar betalingsbalanseproblem. Lånebeløpet blir vurdert i kvart einskilt tilfelle, men normalt kjem det ikkje til å gå over 1000 prosent av eit lands kvote i IMF. Beløpet som kan trekkjast på, er høgt, og landet kan trekkje heile beløpet med ein gong ordninga er godkjend av styret. Ordninga har i praksis fellestrekk med swap-fasilitetar mellom sentralbankar, og kjem til å vere særleg aktuell for framveksande økonomiar.

Marsvedtaket til IMF-styret inneheld ei forenkling av strukturen på IMFs utlånsordningar ved at det legg ned nokre utlånsordningar som tydeleg overlappar med andre fasilitetar, og som ikkje har vore brukte på fleire år. Meir spesifikt gjeld dette Complementary Financing Facility (CFF) og Supplement Reserves Facility (SRF). Ei tredje ordning, Extended Fund Facillity (EFF), vil bli endra slik at ho berre kan nyttast i spesielle tilfelle der låginntektsland treng store lån.

Styrevedtaket legg vidare opp til å få på plass eit formelt rammeverk for land som ønskjer tilgang på store, førebyggjande lån (målt som ein del av kvoten). Eit førebyggjande lån inneber at eit land får godkjent ein trekkrett av IMFs styre, og kan dermed trekkje på midlane dersom det skulle oppstå behov for dei. Føremålet med ein slik trekkrett er å byggje tillit og førebyggje kriser. Slik reglane er i dag, kan ein normalt berre få eit førebyggjande lån på inntil 300 prosent av kvoten. Styrevedtaket inneber at ein lagar eit rammeverk for å kunne gi land førebyggjande lån som er større enn dette – High Access Precautionary Arrangement (HAPA). Til forskjell frå FCL kan eit land ikkje trekkje heile kredittbeløpet på ein gong.

Nordisk-baltisk valkrins støtta endringane i lånefasilitetane. Det er positivt med ei forenkling av utlånsordningane, mellom anna ved nedlegging av fasilitetar som ikkje blir nytta. Valkrinsen ser også positivt på at IMF etablerer eit rammeverk som kan gi land tilgang på store, førebyggjande lån, sidan dette kan bidra til førebygging av kriser. FCL kan vidare vere ei nyttig ordning når den internasjonale kapitalmarknaden har problem med å fungere som normalt. Valkrinsen bad IMF om å særskilt utforme ordninga slik at ho var best mogeleg tilpassa situasjonen i medlemslanda, for å redusere faren for at ein laga ei ordning det ikkje var interesse for.

Styret fatta òg vedtak om lånegrensene, renter og tilbakebetaling. Nivået for lånegrensene knytte til den ordinære långivinga frå IMF har sidan 1994 vore 100 prosent av kvoten på årleg basis og 300 prosent av kvoten på kumulativ basis. Sidan økonomiske storleikar som produksjon (BNP), handel og kapitalstraumar har stige kraftig dei siste åra, medan kvoten ikkje har auka tilsvarande, har lånetilgangen vorte redusert i forhold til potensielt behov. Styrevedtaket legg derfor opp til at lånegrensene skal aukast til 300 prosent av kvoten på årleg basis og 600 prosent av kvoten på kumulativ basis.

I same diskusjon vart det føreslått at strukturen på tilleggsrentene skulle endrast. Tilleggsrentene skal sikre IMF mot store tap på utlån, samtidig som tilleggsrentene også gir eit insentiv til tidleg tilbakebetaling. Hittil har tileggsrentene variert mellom dei ulike låneordningane, noko som har ført til ein kompleks struktur. Styret har derfor vedteke forenklingar og ein felles struktur for alle dei ordinære låneordningane. Den viktigaste endringa er at lån over 300 prosent av kvoten med ei løpetid på meir enn tre år skal belastast med ei tilleggsrente på 1 prosenteining meir enn i dag, slik at land har eit insentiv til rask tilbakebetaling. Tilleggsrenta på lån over 300 prosent av kvoten er normalt 2 prosenteiningar.

Som eit ledd i dette vedtaket om tilleggsrenter vart tilbakebetalingsplanen for låna endra. Hittil har tilbakebetalingsplanen bestått av ein obligatorisk plan og ein forventa plan. Den forventa planen har kortare tilbakebetalingstid enn den obligatoriske, og vart oppretta for å gi insentiv til å betale lånet tilbake på eit tidleg tidspunkt. Dette har vist seg å skape forvirring hos medlemslanda om kva for plan som til kvar tid gjeld. Med brei støtte i styret vart det derfor føreslått at IMF framover berre bruker den obligatoriske tilbakebetalingsplanen.

Forslaget om å auke tilgangsgrensene og å gå bort frå forventa tilbakebetalingsplan vart støtta av den nordisk-baltiske valkrinsen. Vår valkrins slutta seg òg til forslaget om å endre tilleggsrentene, men sette som ein føresetnad at dette ikkje måtte gå utover inntektssituasjonen til IMF og storleiken på reservane. Også insentivet til å betale lånet tilbake tidleg må haldast ved like. I styret argumenterte valkrinsen for at ei vurdering av den nye strukturen på tilleggsrenter bør gjennomførast innan eitt til to år.

I samband med omlegginga av låneordningane vedtok IMF-styret også endringar i kondisjonaliteten som IMF nyttar i samband med utlån. Dei viktigaste endringane er som følgjer:

• Land vil få tilgang på FCL utan tradisjonell kondisjonalitet. I staden må land kvalifisere seg ved å demonstrere solid makroøkonomisk styring (såkalla ex ante-kondisjonalitet).

• Ein vil ikkje lenger nytte såkalla performance criteria (PC) for å stille strukturkrav til land som har IMF-lån. Slike krav har ein særskild legal status i IMF-systemet: Ved styregjennomgangen av låneprogrammet før utbetalinga av dei einskilde lånetransjane må slike krav vere gjennomførte i tråd med tidsplanen; viss ikkje, må styret aktivt gi unntak frå kravet. I staden for denne noko rigide og mekaniske metoden legg styret opp til at gjennomgangen skal basere seg på ei heilskapleg og skjønnsmessig vurdering av status for låneprogrammet. Ein legg opp til at structural benchmarks (SB) og prior actions (PA) framleis skal nyttast. PA skisserer krav som må gjennomførast før stabiliseringsprogrammet startar, medan SB skal gjennomførast i løpet av programperioden. Kvantitativ kondisjonalitet blir verande uendra.

• Staben legg opp til ei forsterka oppfølging av tilrådingane i IEOs rapport om strukturkondisjonalitet. Dette inneber auka vektlegging av forhold som er avgjerande for å lukkast med eit særskilt stabiliseringsprogram, og ei hovudavgrensing til område som er innanfor IMFs kjernekompetanse. Dette er i tråd med signala frå administrerande direktør Strauss-Kahn, som har teke til orde for auka fleksibilitet. Han har òg peika på at IMF i utforminga av eit stabiliseringsprogram skal finne skreddarsydde løysingar på dei konkrete utfordringane landet står overfor, utan å prøve å fikse andre problem.

Den nordisk-baltiske valkrinsen støtta omlegginga av kondisjonalitetspolitikken. Reforma er i tråd med mål som Noreg har arbeidd for i lengre tid, jf. mellom anna omtala i Kredittmeldinga 2008 (avsnitt 6.4.6). Meir fleksibilitet og auka målretting i krava kan gi betre nasjonal eigarskap og tilpassing av stabilseringsprogrammet til landspesifikke tilhøve. Samstundes er det for tidleg å sikkert konkludere i kva grad ei endring i form vil endre innhaldet i kondisjonaliteten. Ein fare er til dømes at meir fleksibilitet og større vekt på skjønn gjer det vanskelegare å sikre likebehandling av land. Noreg vil derfor følgje iverksettinga av den nye kondisjonalitetspolitikken nøye.

IMF-styret sitt vedtak frå mars 2009 omfatta ikkje ordningane for låginntektsland. Desse er likevel del av gjennomgangen av låneordningane, og ei omlegging er venta i løpet av første halvår 2009. Ei nærare omtale er gitt i avsnitt 6.5.5.

6.5.3 Exogenous Shocks Facility (ESF)

Exogenous Shocks Facility (ESF) er ei eiga låneordning som vart etablert i 2005 med sikte på å hjelpe låginntektsland som fekk betalingsbalanseproblem som følgje av ytre økonomiske sjokk. Fram til sommaren 2008 hadde ingen land bedd om midlar frå fasiliteten, sjølv om fleire låginntektsland hadde vorte ramma av dei høge råvareprisane. I lys av perioden med stigande mat- og energiprisar, som vi i hovudsak har bak oss, vart Exogenous Shocks Facility (ESF) gjennomgått i løpet av sommaren og hausten 2008. Føremålet var å vurdere om ESF betre kunne tilpassast medlemslanda sine behov.

På bakgrunn av gjennomgangen vart IMF-styret i september 2008 samd om endringar i ESF slik at låneordninga vart betre tilpassa behova til låginntektslanda. Endringa tillet ein meir hurtig tilgang til dei subsidierte ressursane i IMF ved at låneordninga blir delt inn to element. Det første gir rask tilgang på opptil 25 prosent av kvoten dersom eit låginntektsland blir ramma av eit eksogent sjokk. Få vilkår er knytte til dette elementet, dvs. ingen kondisjonalitet og ikkje krav om å utforme ein Poverty Reduction Strategy. Dersom finansieringsbehovet viser seg å vere større enn ein først rekna med, kan det første elementet følgjast opp av eit element med høgare tilgang. Då kan opptil 75 prosent av kvoten lånast, og der vanleg kondisjonalitet er tilknytt. Endringa i ESF tillet også at denne låneordninga blir kjørt parallelt med andre lånefasilitetar. Mellom anna vart det opna for at eit medlemsland kan ha ESF samtidig som dei har ein PSI. Tre land har gått inn i eit ESF-program sidan endringa skjedde.

Den nordisk-baltiske valkrinsen var svært positiv til gjennomgangen av ESF. Valkrinsen, og særleg Noreg, har tidlegare teke til orde for ei vurdering av låneordninga. Dette temaet vart mellom anna diskutert ved ein konferanse i regi av Utanriksdepartementet i Oslo mai 2008. Her bidrog representantar frå IMF, dei nordisk-baltiske landa og andre land som gir bidrag til IMFs subsidierte långiving. I styrediskusjonen i september støtta valkrinsen forslaget til endringar i ESF. Vi peika likevel på at ESF ikkje burde erstatte PRGF i dei tilfella der effekten av eit sjokk på betalingsbalansen er forventa å vere meir langsiktig. Valkrinsen argumenterte også for at IMFs finansiering av subsidierte utlån bør vurderast, mellom anna spesielt strukturen på subsidiekontoane til IMF og fleksibilitet mellom kontoane.

Omleggingane av ESF var alt gjennomførte då IMF starta den meir generelle gjennomgangen av utlånsordningane sine, som er omtala i avsnitt 6.5.2. Det er venta at det blir fleire diskusjonar om låneordningane for låginntektsland i styret før vårmøtet 2009.

6.5.4 Konsolidering av verksemda og økonomien i IMF

Den viktigaste inntektskjelda for IMF er renter på utlån. Sterk vekst i verdsøkonomien i åra 2005–2007 gjorde at dei landa som hadde lån i IMF, kunne betale dei tilbake, samtidig som få land fekk betalingsbalanseproblem og trong ta opp nye lån i IMF. Dette svekte inntektsgrunnlaget for IMF, og prognosar tydde på at budsjettunderskotet kunne auke til om lag 400 millionar USD i løpet av få år, målt i faste prisar. Sjå elles avsnitt 6.3.5 om finansiering av IMFs verksemd.

Ei ekstern ekspertgruppe tilrådde i 2007 at IMF sette i verk tiltak for å gjere finansieringa av verksemda meir robust. Ekspertgruppa argumenterte for at dei ulike delane av verksemda til IMF burde finansierast ulikt. Grovt sett gjekk ho inn for at rentemarginen skal finansiere utlånsverksemda, at mottakarane finansierer teknisk assistanse, og at den økonomiske overvakinga er eit fellesgode som skal betalast gjennom bidrag frå medlemslanda. Basert på tilrådingane frå gruppa diskuterte styret ulike modellar for å konsolidere verksemda og økonomien. I april 2008 gav styret si tilslutning til eit nytt rammeverk for å sikre større stabilitet og betre balanse mellom inntektene og utgiftene til Fondet.

Hovudelement i den nye inntektsmodellen er mellom anna at det blir oppretta eit fond gjennom sal av om lag 1/8 av IMFs gullbehaldning. Modellen legg samtidig opp til at IMFs investeringsmandat blir utvida: Ved meir aktiv investering av midlane frå gullsalet og andre finansielle reservar blir det teke sikte på å auke avkastninga. I tillegg kjem renteinntekter frå utlån framleis til å vere ei viktig inntektskjelde, og det blir dessutan lagt opp til at IMF igjen skal få dekt administrative kostnader knytte til utlån under PRGF og ESF.

Trass i at styret slutta seg til, er arbeidet med å etablere den nye inntektsmodellen ikkje på plass. Viktige delar av omlegginga – særleg omarbeidinga av investeringsmandatet – krev endringar i statuttane til IMF, og desse må bli ratifiserte av medlemsland som har tilstrekkeleg stemmevekt, det vil seie minst 60 prosent av medlemslanda med minst 85 prosent av stemmevekta. Ratifiseringsprosessen er ikkje ferdig enno. I tillegg har avgjerda om å selje delar av gullet stoppa opp i påvente av ei tilslutning i den amerikanske kongressen.

Utsiktene til eit budsjettunderskot opp mot 400 millionar USD i løpet av nokre år kravde òg ein reduksjon i IMFs utgifter. I tråd med dette vedtok styret i tilknyting til budsjettdiskusjonen for 2009 5 ein strategi for å kutte utgiftene. Strategien tilseier at IMF må lage ei klarare prioritering av dei områda der institusjonen har eit komparativt fortrinn. Det inneber mellom anna at multilateral og bilateral overvaking blir styrkt, særleg ved ei betre integrering mellom analysar av realøkonomi og av finansiell sektor, samtidig som IMFs innsats overfor låginntektsland bør vere meir målretta.

Det er venta at omlegginga kjem til å redusere IMFs administrative utgifter reelt med 13 ½ prosent innanfor perioden 2009–2011, det vil seie at utgiftene blir reduserte frå 922 millionar USD i 2008 til 796 millionar USD i 2011, rekna i faste 2008-prisar. Vel 2/3 av utgiftskutta skulle skje ved nedbemanningar, som venteleg vil omfatte om lag 380 personar. Gjennomføringa av utgiftskutta er komen godt i gang. I 2008 gjekk det mellom anna ut tilbod til dei tilsette om sluttpakker.

Den nordisk-baltiske valkrinsen støtta opp om forslaga til omleggingar. I diskusjonen av ulike modellar og strategiar var valkrinsen særleg oppteken av at konsolideringa av økonomien i IMF måtte skje ved tiltak både på inntekts- og utgiftssida. Strategien for nedbemanning og kostnadsreduksjonar innebar samtidig at budsjettet for Nordisk-baltisk kontor vart redusert med over 10 prosent.

Frå hausten 2008 førte finanskrisa til at grunnlaget for konsolidering av verksemda og økonomien vart endra. Behovet for teknisk og finansiell assistanse auka kraftig igjen, og ei rekkje land har inngått nye låneprogram med IMF. Dette vil styrkje budsjettsituasjonen i tida som kjem. Sjølv om inntektene til IMF aukar, legg Noreg vekt på at den nye inntektsmodellen blir innført som planlagt. Det vil over lengre tid sikre eit meir solid grunnlag for inntektene og verksemda til organisasjonen.

6.5.5 Reform av IMFs styresett

IMF har over dei tre siste åra gjennomført ei omfattande reform av kvote- og stemmerettane til medlemslanda. I april vedtok guvernørrådet ei kvotereform som mellom anna inneber at kvoteformelen blir forenkla, og at han betre speglar den relative storleiken mellom landa i verdsøkonomien. I tillegg får låginntektslanda styrkt innverknad, ved at dei får større stemmevekt gjennom ei tredobling av basisstemmene, som alle land får uavhengig av kapitalen dei har skote inn. Innverknaden blir òg styrkt ved at bemanninga ved dei afrikanske styremedlemmene blir auka.

Noreg, saman med dei andre landa i nordisk-baltisk valkrins, har spelt ei aktiv rolle i arbeidet med denne reforma. Vi har ønskt å få til ei kvote- og stemmerettsreform som gir IMF større legitimitet og meir demokratisk representasjon enn i dag. Noreg har særleg peika på kor viktig det er å styrkje innverknaden til låginntektslanda, og argumenterte tidleg for ei tredobling av basisstemmene. Forslaget inneber at låginntektslanda samla sett får auka si røystevekt med 1,1 prosentpoeng til 9,4 prosent.

Noreg vil få ein noko større kvote som følgje av reforma, og kvotedelen vil auke frå 0,782 til 0,790 prosent. Som følgje av auken i basisstemmer kjem Noregs stemmevekt likevel til å vere den same som før kvotereforma starta, dvs. 0,777 prosent, medan den nordisk-baltiske stolen vil få marginalt lågare stemmevekt (frå 3,492 til 3,4 prosent).

Stemmerettsreforma krev endringar i statuttane til IMF, og desse må bli ratifiserte av medlemsland som har tilstrekkeleg stemmevekt, det vil seie minst 60 prosent av medlemslanda med minst 85 prosent av stemmevekta. Noreg ratifiserte reforma ved kongeleg resolusjon av 12. september 2008, etter at Stortinget hadde gitt sitt samtykke til at slik ratifikasjon kunne skje 6 . Ratifiseringsprosessen er ikkje ferdig i alle land, så reformene har ikkje teke til å gjelde enno. I innlegget til IMFC-møtet hausten 2008 tilrådde Den nordisk-baltiske valkrinsen alle medlemsland å ratifisere endringane i IMFs statuttar.

Reforma av kvotar og stemmerett blir gjennomført som ein ad-hoc-auke i kvotane. Parallelt med denne prosessen går ein i samsvar med vedtektene kvart femte år gjennom den samla kvotestorleiken, der målet er å vurdere om kvotestorleiken gir IMF naudsynt likviditet. Den neste ordinære kvoterevisjonen skal normalt gjennomførast i 2013.

I mai 2008 la IMFs uavhengige evalueringskontor (IEO) fram ein rapport om IMFs styresett. Rapporten tilrådde at det vart sett i verk tiltak, mellom anna for å klargjere rollene til institusjonens ulike organ, og særleg ansvarsfordelinga mellom den administrative leiinga, styret og den internasjonale monetære og finansielle komiteen (IMFC). Etter IEOs vurdering er det behov for endringar med sikte på å styrkje institusjonens legitimitet.

Endringar i IMFs styringsstruktur er komplisert. Styret bestemte seg derfor for å setje ned ein komité med representantar frå styret og staben, som skal førebu og samordne arbeidet med konkrete forslag til endringar. Samtidig sette IMFs administrerande direktør ned ei ekstern ekspertgruppe, under leiing av Sør-Afrikas finansminister Trevor Manuel, som i mars 2009 leverte ein rapport med konkrete forslag til oppfølging av IEOs tilrådingar til reformer.

Finanskrisa, som starta i industrilanda og no råkar heile verdsøkonomien, har forsterka ønsket frå mange utviklingsland og framveksande økonomiar om at IMF må tilpasse seg ein global situasjon der desse landa har fått auka økonomisk og politisk tyngd. Blant anna ønskjer ein større innverknad på IMFs avgjerder, og at organisasjonen må forsterke sin innsats for å overvake og gi råd til tradisjonelle industriland, for eksempel no i samband med finanskrisa. Finansdepartementet si overordna vurdering er at IMF treng eit styresett som sikrar organisasjonen relevans, handlekraft og legitimitet gjennom demokratiske organ. Noreg er derfor innstilt på å støtte endringar i IMFs styresett som kan fremje desse måla. Mellom anna vil Noreg arbeide for:

• Å sikre at val til leiande posisjonar i IMF skjer på bakgrunn av kvalifikasjonar og ønskjelege eigenskapar, og ikkje på bakgrunn av nasjonalitet. Vala bør skje gjennom ein open og demokratisk prosess. Ein slik prosess bør føre til at utviklingsland blir betre representerte i leiande posisjonar, noko valet av den egyptiske finansministeren Youssef Boutus-Ghali som IMFC-leiar er eit uttrykk for.

• At IMF-styret framleis skal ha ei brei og demokratisk samansetjing.

• At ratifisering av den vedtekne kvotereforma blir eit første skritt for å sikre utviklingsland og framveksande økonomiar betre representasjon i IMF. Noreg er innstilt på å støtte ei vesentleg overføring av stemmevekt til desse landa i komande kvoterevisjonar. Representasjonen til låginntektslanda må også sikrast, for eksempel gjennom ein ytterlegare auke i basisstemmene.

• Noreg vil vurdere framlegget frå IEOs rapport om å gjere IMFC om frå ein rådgivande komité til eit råd (council) med avgjerdsmakt, noko statuttane til IMF opnar for.

6.5.6 IMFs arbeid i låginntektsland

IMF speler ei viktig rolle i innsatsen det internasjonale samfunnet gjer for å fremje økonomisk vekst og redusere fattigdom. Over 40 prosent av medlemslanda er definerte som låginntektsland. IMFs viktigaste bidrag er å fremje makroøkonomisk og finansiell stabilitet.

IMF er tildelt ei vesentleg rolle når det gjeld arbeidet med å oppnå tusenårsmåla. Høgnivå-konferansen i Monterrey i Mexico i mars 2002 om finansiering av utvikling etablerte ein partnarskap mellom utviklingsland og utvikla land og definerer eit sett med mål og ansvar. Det vart slått fast at varig betring er avhengig av at utviklingslanda sjølve heile tida fører ein sunn økonomisk politikk. Oppgåva for industrilanda blir å gi vesentleg meir utviklingshjelp og gjennomføre fleire handelsliberaliseringar. Oppgåva til IMF blir å stå for overvaking og teknisk assistanse, men også å fremje tilpassing og institusjonsoppbygging gjennom program- og utlånsverksemda si.

Lån til låginntektsland blir gitt på gåvevilkår, det vil seie med ei sterkt subsidiert rente gjennom PRGF-ordninga eller ESF-ordninga. Frå 2005 har låginntektslanda hatt tilgang til eit nytt instrument utan finansiering, PSI, som inneber tettare overvaking av den økonomiske politikken enn det som følgjer av ein vanleg årleg konsultasjon. Føremålet er å kunne signalisere til omverda ei vurdering av den økonomiske politikken desse landa fører, utan samstundes å gi lån.

Både i Noreg og internasjonalt debatterer ein IMFs vidare engasjement i låginntektsland. Bakgrunnen for debatten internasjonalt er mellom anna Malan-rapporten om samarbeidet mellom Verdsbanken og IMF frå 2007, og IEO-rapportane om strukturkondisjonalitet (2008) og om IMFs rolle i bistand til Afrika sør for Sahara (2007). Norske synspunkt på desse spørsmåla har mellom anna vore omtala i Kredittmeldinga 2007 (avsnitt 6.4.7) og finanskomiteen si innstilling til meldinga (Innst. S. nr. 274 (2007–2008)), der det mellom anna står:

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet og Høgre, er tilfreds med at IMF sine aktivitetar og låneprodukt no blir kritisk gjennomgått. Fleirtalet meiner målet må vere at institusjonen reduserer sin aktivitet til det som ligg i det opphavlege mandatet til IMF frå Bretton Woods. [...] Prinsipielt bør IMF redusere og avgrense si rolle i låginntektsland. IMF har neppe kompetanse til å fylle den utviklingspolitiske rolla fondet har fått tildelt dei siste åra. Fleirtalet ber om at Regjeringa gir ei oppdatert vurdering av desse spørsmåla i neste kredittmelding, spesielt kva nye høve ein har for å fremme mindre bruk av strukturkondisjonalitet og til å redusere IMF si rolle i låginntektsland.

Utgangspunktet for å vurdere IMFs engasjement i langsiktig utviklingsfinansiering bør vere på kva måte verdssamfunnet best kan bidra til utvikling i låginntektsland. IMFs mandat er å gi medlemsland kortsiktige lån slik at dei kan korrigere mellombels underskot på betalingsbalansen. Dei siste tiåra har IMFs låneprogram for låginntektsland fått meir langsiktig karakter mellom anna ved at låna blir rullerte fleire gonger. Bakgrunnen for praksisen med å rullere lån er at desse landa er i ein situasjon med vedvarande problem med betalingsbalansen og derfor treng meir langsiktig finansiering. Med dette har IMF fått ei utviklingsrolle. Den nordisk-baltiske valkrinsen har lenge vore kritisk til at IMFs lån har fått ein slik langvarig karakter. På den eine sida har IMFs medlemsland, også låginntektsland, krav på lån knytte til mellombels betalingsbalanseproblem. På den andre sida har desse landa, som ei medverkande og dels utløysande årsak til dei vedvarande betalingsbalanseproblema, normalt strukturelle problem som krev ein meir langsiktig utviklingsstrategi. IMF er i utgangspunktet ikkje tiltenkt ei slik utviklingsrolle og har ikkje utvikla spesiell kompetanse på dette området, slik som Verdsbanken. Det er heller ikkje opplagt at eit vedvarande, strukturelt betalingsbalansebehov bør løysast med stadig lånefinansiering. Det vil framleis vere behov for langsiktig utviklingsfinansiering, og det er Regjeringa si vurdering at slik finansiering frå multilaterale kjelder bør kome frå Verdsbanken og FN i staden for frå IMF.

IMFs utviklingsrolle har truleg vakse fram meir på grunn av ønska til givarar av bilateral utviklingspolitisk bistand enn som ei følgje av at IMF aktivt har gått inn i denne rolla. Desse donorane ønskjer at IMF skal vere mest mogleg til stades i eit land for å kunne vurdere den økonomiske utviklinga og «godkjenne» den økonomiske politikken. Finansdepartementet er også kjent med eksempel der donorar har vore aktive i utforminga av IMFs strukturkondisjonalitet på område der dei ikkje har fått gjennomslag bilateralt. Mellom andre IEO peikar på dette i sin rapport om strukturkondisjonalitet. Ein slik praksis kan svekke legitimiteten til IMF som uavhengig rådgjevar. Noreg har teke til orde for at IMF må utforme kondisjonaliteten på eigne premissar, og ikkje som ei følgje av donorønske. Vurderingar frå norske utanriksstasjonar tyder på at IMFs engasjement er like aktivt ved eit PSI-program, utan finansiering, som ved eit PRGF-program. Omsynet til IMFs signalrolle, som mange er opptekne av, er derfor godt ivareteke sjølv om IMF skulle trekkje seg ut av langsiktig utviklingsfinansiering.

Ei avslutning av IMFs engasjement i langsiktig utviklingsfinansiering kan gjerast på to ulike måtar:

1. IMF avviklar betalingsbalanselån på gåvevilkår

   Låginntektsland har i dag rett til lån på svært gunstige vilkår. Gitt normalt marknadsrente utgjer subsidiane om lag 30 prosent av hovudstolen. Finansieringa av slike lån skjer ved at donorar betaler inn midlar til ein subsidiekonto i IMF. Desse låna utgjer likevel berre ein liten del av samla utviklingsfinansiering. Å fjerne subsidiering av lån til låginntektsland, slik at desse utlåna i staden skjer på normale vilkår, kunne i prinsippet vore ein svært ryddig måte å skilje betalingsbalanselån (som naturleg høyrer inn under IMF) frå utviklingsfinansiering. Dersom ikkje desse midlane blir plasserte i anna utviklingsfinansiering, vil ei slik endring truleg bety ein reell reduksjon i overføringa av ressursar til utviklingsland.

2. PRGF-ordningana strammast inn til berre å gjelde kortsiktige betalingsbalanselån

   Det er mogleg å støtte ei avvikling av IMFs engasjement i langsiktig utviklingsfinansiering, men framleis vidareføre gåvevilkår på betalingsbalanselåna til låginntektslanda. Eit slikt standpunkt krev at ein trekkjer ei strammare demarkasjonslinje mellom mellombelse betalingsbalanseproblem og utviklingsfinansiering enn det som er praksis i dag. Utfordringa med ein slik tilnærmingsmåte er å trekkje denne skiljelinja, både konseptuelt og praktisk. Ein tilnærmingsmåte kan vere å setje ei grense etter andre gongs fornying av eit PRGF-program, dersom det ikkje har skjedd eksepsjonelle nye sjokk (ein PRGF-syklus varer tre år, og seks år skulle normalt vere tilstrekkeleg til å stabilisere betalingsbalansen). Ved langvarige problem med betalingsbalansen må ei anna form for utviklingsfinansiering setjast inn. Ei slik tilnærming kan likevel kome i konflikt med ønsket om å tilpasse IMFs engasjement til forholda i kvart enkelt land.

Den nordisk-baltiske valkrinsen har lenge vore kritisk til at IMFs lån til låginntektsland har fått ein slik langvarig og vedvarande karakter. Noregs Bank og Finansdepartementet har fleire gonger teke spørsmålet om IMFs rolle i langsiktig utviklingsfinansiering opp til drøfting i den nordisk-baltiske valkrinsen, mellom anna då IMFs generelle rolle i låginntektsland vart diskutert i juni 2008. Finansdepartementet si vurdering er at det er lite aktuelt at IMF avvik praksisen med å gi betalingsbalanselån til låginntektsland på gåvevilkår. Ei slik omlegging kan sende negative signal om medlemslanda sin vilje til å støtte dei fattigaste landa, og kan føre til at det blir færre midlar tilgjengelege for utviklingsfinansiering. Det er vidare lite sannsynleg at eit slikt forslag kan få gjennomslag.

Valkrinsen har, gjennom eit vedtak i NBMFC i mars 2008, argumentert for at forlenginga av eit PRGF-program må vurderast i kvart einskilt tilfelle, og ikkje ut ifrå mekaniske retningslinjer. I diskusjonen i IMF-styret i juni uttrykte valkrinsen eit ønskje om at staben analyserer konsekvensane av at IMF avsluttar langsiktig finansiering til låginntektsland. Styrerepresentantane frå USA, Canada og Tyskland var også opptekne av dette spørsmålet. Det er likevel rett å peike på at nokre land i valkrinsen legg stor vekt på at IMF framleis skal vere ein signalgivar i låginntektsland, og at eit IMF-program med lån best sikrar sterk deltaking frå IMF. Noreg har på den andre sida argumentert for at ei slik vektlegging kan undergrave bodskapen om redusert engasjement i langsiktig utviklingsfinansiering.

Valkrinsen har òg lagt vekt på at IMFs rolle i låginntektsland må leggje vekt på dei områda der IMF har sin kjernekompetanse – makroøkonomisk stabilisering, finans-, penge- og valutakurspolitikk, og dessutan institusjonar og strukturell politikk som høyrer inn under dette. Overvakingspolitikken er og skal framleis vere ein vesentleg del av IMFs engasjement i låginntektsland.

Den pågåande gjennomgangen av IMFs låneordningar, jf. avsnitt 6.5.2, skal òg vurdere fasilitetane for låginntektsland. Lån til låginntektsland blir ytte på gåvevilkår. Til no har IMF i hovudsak handtert dette ved at utlån blir kanaliserte gjennom ulike fasilitetar, der låneordningane på gåvevilkår gjeld berre for låginntektsland. Bilaterale donorar bidreg med subsidiemidlar til desse ordningane, og for dei fleste fasilitetane må donorar også stille med hovudstolen for lånet. For dei ordinære låneordningane blir hovudstolen til låna henta frå IMFs generelle ressurskonto (GRA). Det er òg ope for at låginntektsland kan bruke dei andre låneordningane, men då på ordinære lånevilkår. Unntaket frå dette prinsippet er ENDA/EPCA, som kan givast både på ordinære vilkår og gåvevilkår, avhengig av medlemslandet.

I samband med gjennomgangen av lånefasilitetane meiner Finansdepartementet det er grunnlag for å sjå nærare på organiseringa av lån til låginntektsland. Etter vår vurdering er organiseringa av låneordningane ENDA/EPCA meir rasjonell enn å lage to ulike fasilitetar som skal tene same føremål. Her nyttar låginntektsland og dei andre medlemslanda same fasilitet. Lånevilkåra kjem an på medlemslandet, og berre låginntektsland får subsidierte vilkår. Den nordisk-baltiske valkrinsen har i haust bedd IMF om å vurdere eit slikt prinsipp for alle fasilitetane. Etter Finansdepartementet sitt syn vil det representere ei klar forenkling av strukturen på IMFs lånefasilitetar, noko det ser ut til å vere brei oppslutnad om av både administrative, legale og formidlingsmessige grunnar. At låginntektsland og andre medlemsland nyttar same låneordningar, gjer det enklare å sikre likebehandling av alle medlemsland. Utetter vil det bidra til å fjerne grunnlaget for påstandar om forskjellsbehandling, noko som kan sikre IMF auka legitimitet.

Med utgangspunkt i dette, og vurderingane om IMFs engasjement i langsiktig utviklingsfinansiering, meiner Finansdepartementet det mellom anna er naturleg å vurdere eit vindauge i IMFs mest brukte stabiliseringsprogram (SBA), der låginntektsland kan få lån på gåvevilkår. Det ser ikkje ut til å vere fleirtal for dette i valkrinsen. Dersom det blir aktuelt å opprette ei separat ordning for låginntektsland etter modell frå SBA, vil Noreg subsidiert støtte dette. Det er viktig at IMF har ei ordning med gunstige rentevilkår for å korrigere kortsiktige betalingsbalanseproblem i låginntektsland. Det er venta at IMF-styret vil ta stilling til endringar i lånefasilitetane for låginntektsland i løpet av første halvår 2009.

Noreg ønskjer å avvikle PRGFs langsiktige utviklingsfinansiering, og at medlemslanda heller stiller desse midla til disposisjon for ordningar i FN og Verdsbanken. Det ser ikkje ut til å vere fleirtal i IMF-styret for å endre PRGF-ordninga i tråd med Noregs ønskjer. Med mindre det skjer ei omlegging lånefasilitetane i låginntektsland, til dømes at det blir oppretta ein SBA-liknande ording med subsidiert rente, vil det framleis vere mest aktuelt at låginntektsland nyttar PRGF-ordninga til kortsiktig betalingsbalansestøtte med subsidiert rente. Dersom Noreg igjen skal bidra til finansering av PRGF-ordninga, på bakgrunn av den pågåande finanskrisa, vil det vere eit krav frå norsk side at IMF gjennomfører ei endring i bruken av kondisjonalitet. Konkret ønskjer Finansdepartementet ei forsterka oppfølging av råda i IEO sin rapport om strukturkondisjonalitet. Dette vil mellom anna innebere å sikre land politisk handlingsrom og den same fridommen til å føre konjunkturstyring som dei øvrige medlemslanda til IMF.

6.5.7 Statlege investeringsfond

Statlege investeringsfond (eller SWF for Sovereign Wealth Funds) er statlege fond med aktiva i utanlandsk valuta, der den operative forvaltninga blir utført separat frå offisielle valutareservar. SWF inkluderer fond frå mellom andre Kina, Russland, Midtausten og Noreg. Slike fond søkjer ofte å oppnå ei høgare avkastning på investeringane ved å investere i andre aktivaklasser enn det som er vanleg ved tradisjonell forvaltning av ordinære valutareservar. Ein del statlege investeringsfond er bygde opp på grunnlag av inntekter frå utvinning av naturressursar, slik som Statens pensjonsfond – Utland, medan andre fond kan reflektere akkumulasjon av utanlandsk valuta på statens hand som resultat av valutakurspolitikk. Statens pensjonsfond – Utland er eit av dei største statlege investeringsfonda i verda.

Etter kvart som enkelte av fonda har vorte relativt store, har det i seinare tid vore aukande internasjonal merksemd og bekymring rundt statlege investeringsfond. Bekymringane knyter seg dels til faren for at fonda ikkje arbeider etter kommersielle mål, men kan vere eit instrument for å fremje nasjonale interesser i andre lands marknader. Det er i denne samanhengen særleg frykt for kjøp av store, strategiske eigarposter innanfor blant anna infrastruktur og energiforsyning. Fonda generelt sett offentleggjer lite om investeringsverksemda. Vidare er det frykta at uventa, store endringar i porteføljen til fonda kan føre til marknadsuro. Mangel på openheit kan i den samanhengen forsterke investors usikkerheit og føre til større marknadsrørsler.

Den siste tida har fleire positive aspekt ved statlege investeringsfond likevel vorte framheva stadig meir. Statlege investeringsfond med betydeleg kapital under forvaltning representerer eit positivt bidrag til internasjonale finansmarknader. Typiske fellestrekk omfattar lang investeringshorisont, låg eller inga gjeldsbelastning og fråvær av kortsiktige likviditetskrav. Dette inneber at slike fond kan ha høg risikotoleranse og god evne til å handtere kortsiktige marknadssvingingar. Når finansmarknadene blir sterkt påverka av kortsiktige investorar, kan dermed statlege fond verke stabiliserande og bidra til betre likviditet, også i situasjonar med finansiell uro.

Statens pensjonsfond – Utland blir i denne samanhengen ofte omtala positivt som eit eksempel til etterfølging. Nøkkelfaktorane er ein utstrekt grad av openheit, IMFs rolle som finansiell investor med ikkje-strategiske eigardelar, eit mål om å maksimere den finansielle avkastninga til fondet, eit ope og føreseieleg etisk regelverk som byggjer på universelle verdiar og klare ansvarslinjer mellom politiske myndigheiter og den operasjonelle forvaltninga.

IMF og OECD har vorte oppfordra til å utarbeide frivillige retningslinjer for beste praksis for høvesvis statlege fond og mottakarland. Ei internasjonal arbeidsgruppe vart formelt oppretta i mai 2008 for å utforme eit sett med prinsipp for slike fond. Prosessen vart tilrettelagd av IMF. Arbeidsgruppa bestod av 26 av IMFs medlemsland 7 , og dessutan av representantar frå Abu Dhabi Investment Authority og direktøren av IMFs Monetary and Capital Markets Department. Noreg hadde ei framståande rolle i dette arbeidet, og arrangerte mellom anna eit møte for arbeidsgruppa i Oslo i juni 2008. Arbeidsgruppa publiserte sin rapport med namn «Generally Accepted Principles and Practices» (GAPP), også kalla Santiago-prinsippa, 11. oktober 2008. Rapporten forankrar 24 fornuftige prinsipp om institusjonelt rammeverk, styringsprinsipp og investeringsaktivitetar for statlege investeringsfond. Rapporten gir òg fonda ei politisk forplikting til openheit på sentrale område. Ved å vere open om investeringsføremåla sine kan ein byggje tillit, møte forventningane hos viktige mottakarland og dempe presset for proteksjonistiske tiltak og bidra til meir velfungerande finansmarknader. Det blir fastslått at fonda skal drivast på ein forretningsmessig og profesjonell måte med klare skiljelinjer mellom politikk og investeringar. Det er krav om openheit på viktige område innanfor organiseringa og kapitalforvaltninga av fonda. Noreg, saman med dei andre landa i valkrinsen, støtta opp om Santiago-prinsippa.

6.5.8 Norske og nordiske bidrag til IMFs stabiliseringsprogram for Island og Latvia

To land i den nordisk-baltiske valkrinsen, Island og Latvia, har vorte særleg råka av den internasjonale finanskrisa. I Island hadde store økonomiske ubalansar bygd seg opp gjennom fleire år, og ut over våren 2008 vart det klart at desse utgjorde eit betydeleg problem. IMF åtvara i juli 2008 mot vesentlege risikoar knytt til bankane og finansmarknaden, og bad styresmaktene om «aktivt og raskt sette i verk tiltak for å dempe risikoen» (Finans­departementet si omsetjing). Samstundes fekk islandske bankar auka problem med å finansiere seg i dei internasjonale marknadene.

Noregs Bank og Sedlabanki Islands inngjekk 16. mai 2008 ei kredittavtale motsvarande opptil EUR 500 millionar med løpetid ut 2008. Kredittavtala hadde som mål å støtte dei islandske styresmaktene i arbeidet med å stabilisere den økonomiske utviklinga på Island. Noregs Bank bad i brev av 8. mai 2008 om Finansdepartementet si godkjenning til å inngå avtala, jf. sentralbanklova §26. I brev av 14. mai 2008 godkjende Finansdepartementet inngåinga av kredittavtala og gav Noregs Bank fullmakt til å forlengje avtala. Sedlabanki Islands inngjekk tilsvarande kredittavtaler med sentralbankane i Danmark og Sverige. På bakgrunn av nytt spørsmål frå Sedlabanki Islands til Noregs Bank vart kredittavtala på EUR 500 millionar i byrjinga av november forlengd med eitt år til utgangen av 2009. Tilsvarande forlengingar skjedde med avtalene med sentralbankane i Danmark og Sverige.

Island inngjekk 24. oktober ei førebels avtale med IMF om stabiliseringsprogram for islandsk økonomi. Det mest akutte tiltaket i programmet er å gjenopprette tilliten til den islandske krona og islandsk økonomi. I programmet er det anslått at Island har eit finansieringsbehov på 5 milliardar USD. Av dette dekkjer IMF om lag 2 milliardar USD, medan det resterande beløpet kjem frå bilaterale långivarar.

På bakgrunn av dette finansieringsbehovet sende den islandske sentralbanken, Selabanki Islands, 24. oktober ein førespurnad til Norges Bank om mellom anna å yte eit mellomlangsiktig lån. Tilsvarande førespurnad vart send til dei andre nordiske landa. Noregs Bank har tilrådd å gi eit slikt lån dersom den norske staten stiller garanti for beløpet, og Regjeringa gav 3. november tilsegn om ein slik statsgaranti, med atterhald om samtykke frå Stortinget.

Frå norsk side har ein lagt stor vekt på eit tett nordisk samarbeid om støtte til Island. I samband med IMF-styret si godkjenning av Islands stabiliseringsprogram 19. november 2008 gjekk Noreg derfor saman med Danmark, Finland og Sverige om å love at dei fire landa samla ville gi eit mellomlangsiktig lån på 2,5 milliardar USD. Det vart samtidig klart at det ikkje var behov for utbetaling av det nordiske lånet før i 2009. Noregs del av det nordiske lånet er 675 amerikanske dollar. Basert på valutakursen 15. april tilsvarer dette om lag 4,5 milliardar kroner.

I St.prp. nr. 47 (2008–2009) bad Regjeringa om fullmakt frå Stortinget til å stille statsgaranti for eit slikt lån frå Noregs Bank til Selabanki Islands.For nærare omtale av dette lånet og Islands stabiliseringsprogram viser ein til denne stortingsproposisjonen.

Latvia er i store økonomiske problem og inngjekk 23. desember 2008 ei avtale med IMF om eit stabiliseringsprogram og finansiell støtte. Med betydelege bidrag frå EU, EBRD, Verdsbanken og dei nordiske landa fekk landet ei tilsegn om lån på til saman 7,5 milliardar euro. Det nordiske bidraget som Danmark, Finland, Sverige og Noreg har lova, er på om lag 20 prosent av den samla finansieringa (2,5 milliardar USD), med første utbetaling i 2010. Noreg har lova eit lån på 525 millionar USD, med atterhald om samtykke frå Stortinget.

Den økonomiske krisa i Latvia følgjer etter ein sterk, kredittfinansiert oppgangsperiode som har ført til stor naud for internasjonal finansiering. Dei siste åra har det bygd seg opp store ubalansar med høge bustad- og aksjeprisar og ein markert auke av privat gjeld. Driftsbalanseunderskotet har vore høgt i fleire år og var i 2007 på heile 24 prosent av BNP. Utanlandsgjelda har kome opp i 135 prosent av BNP. Ein forventar eit sterkt fall i BNP i år.

Latvia deltek i valutakurssamarbeidet ERM II i EU. ERM II stiller krav om å halde valutakursen innanfor eit band på +/- 15 prosent overfor euro. Latvia har unilateralt sett ein svingingsmargin på +/- 1 prosent som mål med tanke på snarleg euromedlemskap. Som ei følgje av ubalansane i økonomien er det anslått at nivået på prisar og lønningar i Latvia er 30 prosent høgare enn det ei langsiktig likevekt i utanrikshandelen tilseier.

Dei viktigaste tiltaka i stabiliseringsprogrammet med IMF er:

• stabilisering av banksektoren, mellom anna nasjonalisering av Parex, som er den einaste større banken ått av innlendingar. Dei største bankane er svenskåtte, men også DnB Nor har betydeleg verksemd i landet gjennom DnB NORD, som DnB Nor eig 51 prosent av.

• vidareføring av dagens valutakurs og deltaking i ERM II

• konsolidering av offentlege finansar

• betring av konkurranseevna gjennom finans- og inntektspolitikken. Offentleg sektor legg opp til lønnskutt på 25 prosent i 2009

Regjeringa vil i ein eigen proposisjon kome tilbake til Noregs lån til Latvia når ramma rundt dette er tilstrekkeleg klarlagd.

6.6 Særskilde forhold som gjeld Noreg

IMF analyserer jamleg norsk økonomi. Den såkalla artikkel IV-konsultasjonen med Noreg blir gjennomført ved at ein delegasjon frå IMF har møte med Finansdepartementet, Noregs Bank, andre offentlege styresmakter og representantar for partane i arbeidslivet, akademia og den finansielle sektoren. Noreg har samtykt i at rapportane som blir utarbeidde i samband med artikkel IV-konsultasjon, kan offentleggjerast. Det gjeld både den mellombels vurderinga som delegasjonen skriv ved avslutninga av konsultasjonen i Noreg, og den meir omfattande stabsrapporten som ligg til grunn for diskusjonen i styret.

På bakgrunn av dei stabile økonomiske og finansielle forholda i Noreg og omsynet til ein effektiv bruk av ressursane til IMF har norske styresmakter uttrykt at artikkel IV-konsultasjonane kan gjennomførast med ein noko lågare frekvens. Ein full artikkel IV-konsultasjon vart gjennomført i mars 2007. Dei mellombels vurderingane vart offentleggjorde 26. mars. Den endelege rapporten vart diskutert i styret i IMF 4. juni 2007 og offentleggjord 11. juni. Grunna personellendringar i IMF vart den konsultasjonen som var planlagd våren 2008, utsett. Det er no lagt opp til ny full artikkel IV-konsultasjon seinhaustes 2009. Informasjon om desse konsultasjonane finn ein på Noregs landsider på internettsida til IMF. Rapportar og innlegg frå nordisk-baltisk valkrins ligg òg på nettsidene til Finansdepartementet og Noregs Bank.

Som eit ledd i overvakingsarbeidet har IMF i samarbeid med Verdsbanken og andre internasjonale organ utarbeidd standardar og kodar på til saman tolv ulike område. IMF og Verdsbanken vurderer korleis medlemslanda etterlever ein eller fleire av desse standardane (såkalla ROSCs – Report on the Observance of Standard and Codes). IMF har tidlegare vurdert om Noreg oppfyller fleire av desse standardane, særleg innanfor finansiell sektor (FSAP). Noreg har nyleg bedd IMF om at det blir sett i gang ei vurdering av om Noreg møter krava i koden for ein open budsjettprosess («Fiscal Transparency»), og ein delegasjon frå IMF var i Noreg i juni 2008 for å leggje grunnlaget for ein rapport med omtale av budsjettsystemet i Noreg i lys av krava i koden og med eventuelle anbefalingar om betre etterleving av dei. Delegasjonen hadde møte med ei rekkje verksemder, mellom anna fleire departement, direktorat, Noregs Bank og representantar frå pressa, finansnæringa og det akademiske miljøet. I si vurdering av budsjettprosessen legg IMF særleg vekt på at roller og fordeling av ansvar er tydeleg og avklara, at premissane for budsjettprosessen er kjende, at det er offentleg tilgang til informasjon, og at institusjonar som Statistisk sentralbyrå og Riksrevisjonen er uavhengige av dei utøvande styresmaktene. Det er venta at rapporten frå IMF blir ferdig i løpet av kort tid.