Del 3
Rehabilitering

9 Fengselsstraff og rehabilitering

I denne delen beskrives den ønskede utviklingen i straffegjennomføringen. Straffegjennomføringen skal bygge på de prinsippene som er beskrevet i kapittel 3. Soningen må ha et hensiktsmessig innhold, og alle tiltak må være basert på dokumentert kunnskap. Nye tiltak som prøves ut, skal være gjenstand for evaluering. Straffegjennomføringspolitikken skal ta tilbørlig hensyn til alle berørte: ofrene for det enkelte lovbrudd, publikum og samfunnet generelt, og lovbryterne og deres pårørende.

Innenfor denne rammen skal straffegjennomføringen ha samme utgangspunkt som de europeiske fengselsregler: «Ingen skal berøves friheten unntatt som en siste utvei» (Council of Europe, 2006). At en slik grunnholdning er solid faglig underbygd, framgår av kapittel 7.5. En videreføring av denne tankegangen er at ingen skal sone under strengere forhold enn nødvendig – dokumentert risiko for skadevirkninger ved frihetsberøvelse skal reduseres mest mulig. Dette kapitlet omhandler derfor også soning innenfor forskjellige sikkerhetsmessige rammer. Det er ikke et mål i seg selv at fengselsstraff skal brukes mindre eller at fengselsoppholdene skal gjøres kortere.

9.1 Kriminalomsorgsmeldingen og ny straffelov

Departementet ser tiltakene i kriminalomsorgsmeldingen i sammenheng med arbeidet med den nye straffeloven, som etter planen vil bli sluttført i løpet av 2008.

For å nå målet med denne meldingen – straffer som virker bedre – er det ikke tilstrekkelig kun å vurdere gjennomføringen av straffen, men også selve valget av reaksjon og hvor streng den skal være. Hvilke typer straff vi skal ha, og hvor streng straff som kan ilegges, reguleres i straffeloven. Enkelte av tiltakene som drøftes i denne meldingen, vil forutsette endringer i den alminnelige delen i den nye straffeloven, som ble vedtatt av Stortinget i 2005. Dette gjelder blant annet spørsmålet om å endre reglene om minstestraffen for ubetinget fengsel fra 14 til 30 dager for utvalgte lovbrudd (se kapittel 9.2), og å utvide adgangen til å idømme ubetinget fengselsstraff i kombinasjon med samfunnsstraff (se kapittel 10.2). Departementet vil utrede og sende på høring forslag om slike endringer i den alminnelige delen i straffeloven av 2005 etter at denne meldingen er behandlet av Stortinget.

Også den spesielle delen i den nye straffeloven kan bli berørt av kriminalomsorgsmeldingen. Som det går fram av meldingen, mener departementet at straffer kan bli mer nyansert både med hensyn til valg av reaksjon og omfang. Også for lovbrudd som fortsatt vil lede til ubetinget fengselsstraff, skal straffen gis et innhold som legger bedre til rette for at gjerningspersonen kan føres tilbake til samfunnet. For enkelte typer lovbrudd som overtredelser av narkotikalovgivningen, ønsker departementet økt bruk av samfunnsstraff, rusprogram og narkotikaprogram med domstolskontroll.

9.2 Straffelovens generelle minstestraff for ubetinget fengsel

Den nye straffeloven viderefører en generell regel om minstestraff på 14 dager, jf. gjeldende straffelov § 17 første ledd bokstav a. Departementet har vurdert hvorvidt denne grensen bør heves, blant annet med henvisning til at omtrent halvparten av de ubetingede fengselsdommene er under to måneder, og at det er lite samfunnet vinner på å bruke en så streng reaksjonsform på denne gruppen domfelte.

Enkelte land har hevet minstestraffen for ubetinget fengselsstraff for å redusere bruken av fengsel. Som eksempel kan det vises til den nye sveitsiske straffeloven, der det poengteres at fengselsdommer under seks måneder bare unntaksvis skal gjennomføres i fengsel, og isteden erstattes av pengestraffer eller samfunnstjeneste.

En uavhengig dansk arbeidsgruppe nedsatt av Advokatersamfundet ga i 2006 ni anbefalinger for framtidens straffereaksjoner (Esdorf, 2006). Blant annet anbefalte arbeidsgruppen at ubetinget fengselsstraff under tre måneder skal være unntaket og begrunnet forslaget slik:

«Gerningsmanden skal på en mere aktiv måde tvinges til at se konsekvenserne af sine handlinger i øjnene. Han skal betale tilbage til samfund og offer og behandles, hvis der er behov for det. Alt sammen for at straffe lovovertræderen alvorligt, skabe et tryggere samfund og for om muligt at genoprette noget af skaden. Arbejdsgruppen anbefaler, at alle forbrydelser, der i dag udløser op til tre måneders ubetinget fængsel, for fremtiden som udgangspunkt skal resultere i en betinget dom med et krav om aktiv handling fra gerningsmanden som beskrevet ovenfor. Dette vil bringe straffene meget tættere på befolkningens retsfølelse, end de er i dag.»

Forslaget fra arbeidsgruppen er ikke fulgt opp i Danmark.

Som utgangspunkt for diskusjonen er det innhentet statistikk og beregninger som viser hvilke lovbrudd som omfattes, hvor mange det gjelder og hvor mye fengselsplass som teoretisk kunne vært spart, hvis den nedre grensen for fengselsstraffen heves til 30 dager, tre måneder eller seks måneder.

Dommene fordeler seg på lovbruddskategorier som vist i tabell 9.2:

Departementet ser både fordeler og ulemper ved en heving av minstestraff for ubetinget fengsel. Korte fengselsstraffer ivaretar ofte ikke formålet med straffen på en god måte og kan være uheldig for den sosiale rehabiliteringen. Særlig for unge og for førstegangsdømte øker risikoen for å bli rekruttert inn i tyngre kriminelle miljøer. Riktignok er domfelte i noen få uker hindret fra å begå ny kriminalitet. Fengsel er imidlertid dyrt, samtidig som det er svært begrenset hva kriminalomsorgen kan få til av rehabiliterende tiltak på så kort tid innenfor de rammene frihetsberøvelsen setter. Det er alt i alt en stor risiko for at domfelte sitter igjen med erfaringer fra straffegjennomføringen som er utelukkende negative, og som heller øker enn minsker risikoen for en videre kriminell atferd.

Motargumentet er en antakelse om at en heving kan føre til at volumet av ubetinget fengsel øker fordi domstolene likevel anvender ubetinget fengsel, med den konsekvens at enkelte kan få en lengre straff enn de ville ha fått uten et så høyt minimum. Erfaringer fra Belgia peker i denne retning. Også allmennpreventive hensyn kan tale mot en generell heving av minstestraffen. Det må imidlertid understrekes at en heving av minstelengden for ubetinget fengselsstraff ikke innebærer straffrihet, men bruk av alternative reaksjonsformer som samfunnsstraff.

Departementet vil ikke gå inn for en generell heving av minstestraffen for ubetinget fengselsstraff fra 14 til 30 dager. Med tanke på de problemer man i en del tilfeller har med gjengangere med mindre vinningskriminalitet, vil det kunne bli en for stor belastning på enkelte lokalsamfunn om adgangen til fengsling bortfaller.

Departementet vil vurdere å foreslå at ruspåvirket kjøring i større grad skal straffes med betinget dom med program, slik at bare de alvorligste sakene som i dag straffes med ubetinget fengsel i mer enn 30 dager, i framtiden skal kunne møtes med ubetinget fengselsstraff.

Departementet vil også vurdere å foreslå at minstestraffen for ubetinget fengsel skal heves for fartsovertredelser og bruk og besittelse av narkotika. Disse lovbruddene vil medføre andre reaksjonsformer.

9.3 Bedre utnyttelse av mulighetene innenfor dagens reaksjonssystem

Etter departementets syn er det viktig å ta i bruk og bygge videre på erfaringene med gjennomføring av ubetinget fengselsstraff utenfor fengsel samtidig som man videreutvikler de eksisterende alternative straffereaksjonene. Etablerte strafferettslige reaksjoner kan videreutvikles gjennom bedre utnyttelse av de lovbestemmelsene man allerede har i straffeloven og straffegjennomføringsloven. For eksempel kan retten i større grad enn i dag ved idømmelse av samfunnsstraff beslutte at den domfelte skal overholde nærmere bestemmelser gitt av kriminalomsorgen om for eksempel opplæring eller behandling, jf. straffeloven § 28 a femte ledd bokstav a. Økt bruk av megling i konfliktråd som vilkår for betinget dom, jf. straffeloven § 53 nr. 3 bokstav h, er en mulighet som kan utnyttes i større grad, uten at det krever lovendringer.

Kriminalomsorgen er i straffegjennomføringsloven gitt omfattende myndighet til å bestemme hvordan en ubetinget fengselsstraff skal gjennomføres. Det kan vises til bestemmelsene i straffegjennomføringsloven om ulike typer av straffegjennomføring, § 12 – gjennomføring av straff i institusjon, § 16 – gjennomføring av straff utenfor fengsel, prøveløslatelse og frigang. Prøveordningen med straffegjennomføring med elektronisk kontroll vil gi kriminalomsorgen ytterligere et verktøy. Kriminalomsorgen er også gjennom straffegjennomføringsloven gitt en tilsvarende adgang til å bestemme hvordan en dom på samfunnsstraff skal gjennomføres. Gjennomføring av rusprogram og narkotikaprogram med domstolskontroll er ikke regulert i straffegjennomføringsloven.

Straffegjennomføringsloven slår fast at domfelte har aktivitetsplikt under gjennomføring av fengselsstraff og samfunnsstraff. Aktivitetene kan bestå i utdanning, arbeid, program eller andre tiltak som er egnet til å motvirke kriminalitet. Ved samfunnsstraff vil selve aktiviteten utgjøre innholdet i straffereaksjonen. Samfunnsstraff kan gjennomføres i form av samfunnsnyttig tjeneste, program eller andre rehabiliterende tiltak.

Det er av stor betydning at både innsatte og domfelte som gjennomfører fengselsstraff, samfunnsstraff eller en annen type straff i kriminalomsorgen, blir tilbudt et innhold i soningen. Dette har en egenverdi samtidig som det støtter reintegrering og motvirker utstøting fra samfunnet. Selv om loven pålegger innsatte en aktivitetsplikt, er det fortsatt noen innsatte som ikke gis et aktivitetstilbud ved fengselsoppholdet.

Departementet understreker spesielt betydningen av at innsatte i fengsel gis et sysselsettingstilbud. Regelverket pålegger kriminalomsorgen å tilby de innsatte tilfredsstillende aktiviteter. Ved en del fengsler, som Oslo, vil dette kreve bygningsmessige investeringer.

9.4 Normalitetsprinsippet

Normalitetsprinsippet er et viktig prinsipp i straffegjennomføringspolitikken, slik det framgår av kapittel 3.5. Dette innebærer at frihetsberøvelsen eller frihetsbegrensningen er straffen, og at straffen ikke skal være mer tyngende enn det som er nødvendig av sikkerhetsmessige hensyn. Det betyr også at innsatte og domfelte som hovedregel ikke skal gis en tilleggsstraff ved at de fratas goder, som for eksempel muligheten til sosial kontakt gjennom besøk, permisjoner og telefonkontakt, og til å følge med i samfunnet rundt seg gjennom tilgang til massemedia. Dagens praksis er preget av tradisjon og sikkerhetstenkning. Utgangspunktet er at dagligdagse aktiviteter ikke er tillatt i fengsel, men det åpnes for goder etter detaljerte retningslinjer. Avvik fra dette prinsippet skal i framtiden begrunnes særskilt.

Normalitetsprinsippet betyr også at tilsatte i kriminalomsorgen og forvaltningssamarbeidsetater skal være rollemodeller for god oppførsel og gi tilbakemelding på en tilsvarende måte som de innsatte vil møte ute i samfunnet. Miljøarbeid som arbeidsform i fengslene er et godt verktøy for å skape et fellesskap med tydelige strukturer, rutiner, aktiviteter og troverdige relasjoner. Innsatte gis ansvar, og deres muligheter og ressurser stimuleres. Miljøarbeid vil kunne øke effekten av programvirksomhet og andre tiltak, fordi samværet foregår i en rehabiliterende sammenheng (Drægebø, 2006).

Domfelte til samfunnsstraff, narkotikaprogram med domstolskontroll eller program mot ruspåvirket kjøring opprettholder en tilnærmet normal tilværelse under straffegjennomføringen.

Domfelte som gjennomfører fengselsstraff, tas ut av sin normale tilværelse og plasseres i institusjon med de følger dette har. I norske fengsler er det lang tradisjon for at tilsatte, eller utvalgte innsatte, tar seg av oppgaver som en selv må utføre ute i samfunnet. Innsatte avskjæres også fra å styre sin egen døgnrytme ved at livet i fengsel er strengt regulert med faste vekketider, spisetider og faste tidspunkter for innlåsing på cellen. Hvor strengt regulert de innsattes tilværelse er, varierer med ulike typer fengsler. I fengsler med høyt sikkerhetsnivå og avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå er fengselshverdagen mer regulert enn i fengsler med lavere sikkerhetsnivå og i overgangsboliger.

Både i Sverige og Danmark har man hatt et annet utgangspunkt når det gjelder organisering av de innsattes hverdag. Her har innsatte, så langt som mulig innenfor fengslenes rammer, fått ansvar for å tilberede sin egen mat, vaske sine klær osv. Innsatte i danske fengsler tilbereder sin mat i felles kjøkken, og de får utbetalt kostpenger som de må forvalte selv. Matvarene blir som regel handlet hos fengselets egen kjøpmann.

Selvforvaltning betyr å legge til rette for en hverdag som i størst mulig grad gjenspeiler samfunnet utenfor fengselet. Dette dreier seg om enkle tiltak som at innsatte vekker seg selv, lager sin egen frokost, matpakke, tar ansvar for å møte presis til arbeidsdrift eller undervisning, ansvar for egen fritid osv. Mange innsatte har aldri levd et regelmessig liv der de kunne lære seg slike ferdigheter. Botrening og opplæring i vanlige hverdagslige gjøremål er et viktig bidrag til å kunne leve et selvstendig liv etter soningen. En slik organisering av hverdagslivet i fengselet vil styrke den innsattes livsmestringsevne, og øke muligheten til å leve et liv uten kriminalitet etter løslatelsen.

Å styrke normalitetsprinsippet innebærer å organisere for en fengselshverdag som i størst mulig grad gjenspeiler samfunnet ute. Departementet vil over tid innføre selvforvaltning i norske fengsler. En vil i den forbindelse se nærmere på hvordan dette er organisert i dansk og svensk kriminalomsorg.

9.5 Realisering av innsattes og domfeltes rettigheter og plikter

Innsatte i fengsel har i utgangspunktet samme rettigheter og plikter som andre borgere. De offentlige tjenester som tilbys, skal være av samme kvalitet som ellers i samfunnet. Viktige rettigheter for de domfelte er rett til opplæring, rett til individuell plan og sosiale tjenester. Det kan være viktig og hensiktsmessig å rettighetsfeste tiltak og ordninger som kan begrense skadevirkningene ved straffen og bedre mulighetene til et kriminalitetsfritt liv etter straffegjennomføring. Samtidig er det av betydning at lov- og regelverket er hensiktsmessig for kriminalomsorgens rehabiliteringsarbeid.

Det er en innarbeidet praksis i strafferettspleien at god oppførsel og gode intensjoner om et lovlydig liv kan gi fordeler både under domstolsbehandlingen av straffesaken og den etterfølgende fullbyrdingen av dommen. Det kan føre til en mildere straffereaksjon eller kortere straff. Det kan også gi lettere soningsforhold og øke sjansen for prøveløslatelse.

Denne type individuelle vurderinger i straffegjennomføringen bidrar til økte forskjeller mellom innsatte. De som gjør seg fortjent til det, kan få flere fordeler enn de som ikke gjør seg fortjent til det. Progresjons- og rehabiliteringsprinsippene må imidlertid aldri trekkes så langt at det står i motsetning til prinsippet om «likhet for loven», eller at ikke alle sikres et minimum av tilbud under straffegjennomføringen. Det kan reises spørsmål om det ville være riktig å rettighetsfeste tilbud til innsatte og heve minstestandarden på noen områder i straffegjennomføringsloven.

I straffegjennomføringsloven reguleres hvordan straffene skal gjennomføres og dermed mange av de domfeltes rettigheter og plikter. De bestemmelser i lovverket som regulerer innsatte og domfeltes muligheter for rehabilitering og tilbakeføring til samfunnet, er nesten utelukkende «kan-bestemmelser». Det har til tider vært reist kritikk mot dette, og det har vært hevdet at det er en svakhet ved loven at ikke flere av bestemmelsene er formulert som«skal-bestemmelser».

Straffegjennomføringsloven er i overensstemmelse med moderne lovgivning utformet med en rekke skjønnsbestemmelser. Det uttales i flere bestemmelser at det skal legges vekt på blant annet «alminnelig rettsoppfatning», «særlige grunner», «sikkerhetsmessig forsvarlig» og «sannsynlig». Dette gjør at loven gir rom og mulighet for ønsket utvikling og endring over tid. Det er samtidig med denne type skjønnsutøvelse en mulighet for ubegrunnet forskjellsbehandling og usikkerhet hos de som skal anvende loven.

Departementet mener at det er gode grunner for å opprettholde en lovgivning med en stor grad av mulighet til å utøve et kvalifisert skjønn. Det er i liten grad holdepunkter for å hevde at dagens «kan-regler» og muligheter til å utøve et skjønn medfører at de innsatte gis et dårligere tilbud enn det de ville få med en lovgivning med mindre adgang til skjønnsutøvelse. Det kan for eksempel vises til at de innsatte i norske fengsler innvilges et meget høyt antall permisjoner, framstillinger mv gjennom dagens regelverk.

Selv om man ikke ønsker å lovfeste flere rettigheter for de domfelte, er det viktig å videreutvikle regelverket slik at det bidrar til at flest mulig domfelte får et godt tilbud. Aktuelle områder for en slik utvikling kan være:

• Kartlegging ved innkomst – utarbeidelse av plan for straffegjennomføringsperioden

• Standardisert informasjon til innsatte og domfelte

• Tildeling av kontaktbetjent

• Alle som overføres til videre progresjon i straffegjennomføringen, skal ha framtidsplan og/eller individuell plan

• Tilbud om daglig aktivisering

• Muligheter for fritids- og kulturaktiviteter

• Tilfredsstillende besøksforhold

• Helsetjeneste, sosialtjeneste og religiøse tjenester skal være tilgjengelige

• Tilgang til toalett hele døgnet

• Lufting og fellesskap

• Løslatelsesbistand

Kriminalomsorgen tilrettelegger i for liten grad for innsatte og domfeltes medvirkning i beslutninger om tiltak som gjelder deres egen hverdag. Departementet vil øke deres innflytelse over sin egen tilbakeføring til samfunnet.

Siden 2002 har det vært gjennomført brukerundersøkelser for innsatte i fengslene og domfelte som gjennomfører samfunnsstraff. Å brukerrette betyr i denne sammenheng «Å la behovene til den enkelte bruker og brukergruppe i større grad styre både hvilke tjenester som gis, og hvordan de gis.» (Colbjørnsen, 2004). Kriminalomsorgen har høstet anerkjennelse også internasjonalt for sine brukerundersøkelser i varetektsarbeidet og i kontaktbetjentarbeidet.

For å øke brukerrettingen og bedre kvaliteten på tjenestene, bør ordningene med løpende tilbakemelding fra de innsatte og domfelte intensiveres. Dette kan gjøres via spørreundersøkelser, dialogkonferanser eller andre tiltak hvor de kan komme med innspill og vurderinger som kan være til nytte for organisasjonsmessig utvikling og faglig læring.

9.6 Arbeidsdrift i fengslene

Målet for arbeidsdriften er å bedre kvalifikasjonene for arbeid etter løslatelse, og aktivisering av alle innsatte. Mange innsatte har svak tilknytning til arbeidslivet. Omtrent en tredjedel av innsatte er i lønnet arbeid på fengslingstidspunktet. Arbeid er vesentlig for å være selvhjulpen og for å integreres i samfunnet. Å styrke innsattes tilknytting til arbeidslivet, er viktig for å legge til rette for et liv uten kriminalitet etter løslatelse. Se også kap. 14.2.3.

Det er behov for å gjøre arbeidstilbudet i fengsel mer tidsmessig. Kriminalomsorgen har utarbeidet strategi og handlingsplan for arbeidsdriften (2005–2008). Det legges opp til at arbeidsdriften i større grad skal gi relevant kompetanse til det ordinære arbeidsliv og skape reelle jobbmuligheter ved løslatelse. Arbeidsdriften skal være en integrert del av rehabiliteringsarbeidet i fengslene. Samarbeid med andre etater er en viktig del av strategien.

Arbeidsdriften skal

• Tilrettelegge for et godt samarbeid med det ordinære arbeidsliv i lokalmiljøet

• Øke bruk av frigang til bedrifter utenfor fengslene

• Omstille arbeidsdriftens tilbud fra mindre fleksible industriarbeidsplasser til større mangfold

• Styrke arbeidsdriften som en øvingsarena for relevante ferdigheter som læres i kriminalomsorgens programmer

• Støtte kriminalomsorgens mål og formålet med straffen også ved innhenting av arbeidsoppdrag og organisering av innsattes arbeid

• Integrere administrative oppgaver i arbeidsdriften som en del av tilbudet til innsatte

Det er viktig at innsatte får kompetansebevis når de har gjennomført yrkesfaglige kurs i regi av NAV, skolen eller arbeidsdriften. Innsatte bør også få utvidet ansvar ved å lage «elevbedrifter» i fengslene. I dette arbeidet jobber innsatte i alle deler av arbeidsprosessen fra produksjon, markedsføring, salg og regnskap.

Innføringen av arbeidsdriftstrategien er godt i gang, men kriminalomsorgen er ikke i mål med implementeringen i fengslene. For å lykkes bedre, er det nødvendig med en kompetanseheving for verksbetjentene. Det bør også i større grad benyttes tverrfaglig kompetanse, ved å trekke skolen, andre etater, kontaktbetjenter og fritidskonsulenter med i dette arbeidet. Et mål er å få til en mer kvalifiserende arbeidsdrift som kan inngå som en integrert del av rehabiliteringsarbeidet i fengslene, for eksempel i form av lærlingkontrakter.

Innsatte som er sysselsatt i arbeidsdriften, mottar samme beløp i dagpenger som innsatte under opplæring eller som deltar i andre tiltak. Dette har vært en bevisst politikk for å få innsatte tilstrekkelig motivert til å ta udanning, delta i program mv. Arbeidsdriften i fengsel er ikke bygd på alminnelige markedsprinsipper. Enkelte land (for eksempel Tyskland) har noen sysselsettingstilbud hvor innsatte kan oppnå markedslønn for sin innsats. De innsatte som sysselsettes på denne måten, må betale kost og losji under fengselsoppholdet for å kompensere for fordelen med normal lønn. En slik ordning virker gunstig i forhold til normalitetsprinsippet. Når innsatte får betalt fullt ut for sin arbeidsinnsats, vil vedkommende lettere kunne oppfylle sine økonomiske forpliktelser. En slik ordning vil særlig kunne være gunstig for innsatte med forsørgeransvar.

Med utgangspunkt i prøveordningen med landsbyfengsel vil departementet vurdere et forsøk med sysselsettingstilbud basert på markedslønn. Se kapittel 9.14.

9.7 Opplæring innenfor kriminalomsorgen

God opplæring er ett av de viktigste virkemidlene for å få straffedømte til å mestre livet etter endt soning og det er et viktig kriminalitetsforebyggende tiltak. Som vist i kapittel 7.1.7, har innsatte gjennomsnittlig langt mindre skolegang enn befolkningen ellers. Derfor har denne regjeringen gitt et historisk løft i skoletilbudet til innsatte. I dag gis det skoletilbud ved samtlige fengsler der det er hensiktsmessig å ha det.

Alle som soner fengselsstraff i Norge, skal tilbake til et liv ute i samfunnet. De alminnelige målene for opplæring er av den grunn også helt sentrale for undervisningstilbudet i kriminalomsorgen. Skolen skal gi kunnskap og ferdigheter som gjør den enkelte i stand til å utnytte sine evner og realisere sine mål. Den skal formidle verdier slik at den enkelte kan ta ansvar for seg selv og sine medmennesker, og den skal sette elevene i stand til å bidra i arbeid og utvikling av samfunnet.

I følge opplæringsloven har innsatte på samme måte som andre rett og plikt til opplæring på grunnskolenivå og rett til videregående opplæring. Alle som ikke har fullført eller benyttet seg av retten til videregående opplæring som ungdom, får rett til videregående opplæring som voksne fra og med det året de fyller 25 år.

Da Stortingsmelding nr. 27 (2004–2005) om opplæring innenfor kriminalomsorgen ble behandlet i Stortinget i 2005, var det bred enighet om hovedlinjene for kvalitetsutviklingen. Denne regjeringen følger opp dette arbeidet, og har altså etablert tilbud om undervisning i alle fengsler.

I Norge har vi valgt å la skolen i fengselet være en del av den lokale videregående opplæringen. Dette gir tilgang til hele utdanningssystemets kompetanse og utvikling.

9.7.1 Hva kreves av en god opplæring?

Den enkeltes behov for og ønsker om utdanning skal så langt det er mulig være utgangspunktet for hva skolen tilbyr. Alle elever har rett til tilpasset og differensiert opplæring ut fra sine forutsetninger og behov. Tilpasset opplæring vil være særlig viktig for fengselsundervisningen. Skolen i fengselet har elever med ulik bakgrunn og ulik erfaring som alle skal kvalifiseres til et liv etter soning. Levekårsundersøkelsene det er referert til i kapittel 7, viser at en stor del av de innsatte har avbrutt og mangelfull skolegang, og sannsynligvis mange negative personlige opplevelser fra skoletiden som gjør at terskelen til å ta fatt igjen er høy. Likevel vurderes skolen svært høyt av de innsatte. Det skyldes blant annet god tilrettelegging, for eksempel for innsatte med ADHD, dysleksi eller andre lærevansker. Kartlegging viser at over halvparten av innsatte ønsker å delta i ordinær opplæring på grunnskolenivå eller delta i kortere, kompetansegivende kurs.

Opplæringen som gis i fengslene har samme høye kvalitet som opplæringen ellers i samfunnet. Det er lagt ned en betydelig innsats for kvalitetsforbedring i grunnopplæringen gjennom «Kunnskapsløftet». Denne forbedringen må også komme elevene i opplæringen i kriminalomsorgen til gode. Opplæringen må gi formell kompetanse, noe som bare er mulig hvis den er en del av det formelle opplæringssystemet.

Det er viktig å legge til rette for at frivillige organisasjoner som arbeider med voksenopplæring, samarbeider med myndighetene som har ansvar for opplæring i fengslene.

Fengsel og skole bør motivere de innsatte til å ta opplæring, og skolene må også satse på de som ikke har formell rett til opplæring.

En vurdering av realkompetanse som grunnlag for videre utdanning er en viktig del av utdanningssystemet. Dette er særlig viktig for voksne personer med mangelfull skolegang. Det er viktig å ta i bruk realkompetansevurdering i større grad enn tilfellet er i dag slik at skolen kan legge til rette for et strukturert og tilpasset opplæringstilbud. Det er igangsatt et prosjekt ved flere skoler for å øke bruken av dette.

Det er kriminalomsorgens ansvar å stille egnede lokaler til disposisjon til undervisningsformål. I mange fengsler er det ikke tilfredsstillende lokaler, verken i forhold til kvalitet, størrelse, utforming og beliggenhet.

9.7.2 IKT i fengselsundervisningen

I skolereformen «Kunnskapsløftet» er digital kompetanse en av fem basisferdigheter på linje med å uttrykke seg skriftlig og muntlig, lesing, skriving og regning. Ferdighet i bruk av digitale medier og informasjonskilder inngår i denne kompetansen. Bruk av IKT er både i grunnskole og videregående opplæring et viktig arbeidsredskap for alle elever.

Informasjonsinnhenting som del av forberedelse til eksamen i videregående opplæring, blir mer og mer vanlig i de fagene der det er forberedelsestid. I framtiden vil det bli mer vanlig med IKT-basert eksamen i flere fag. I Stortingsmelding nr. 27 (2004–2005) «Enda en vår» la daværende Utdannings- og forskningsdepartement fram ulike forslag til styrking av opplæring i fengsel. Ett av forslagene gikk ut på å tilrettelegge for innsattes og domfeltes bruk av IKT. Stortinget ga sin tilslutning til dette.

Skolene melder at det er et problem i forhold til høyere utdanning at de av sikkerhetsgrunner ikke har tilgang til internett.

Kommunikasjonsmulighetene ved bruk av internett har et stort pedagogisk potensial, men støter samtidig an mot fengslenes behov for kommunikasjonskontroll. Det er særlig innsattes mulighet for utgående kommunikasjon som må underkastes kontroll i samsvar med gjeldende regler, og som gjør at datateknologien brukt i fengsel må reguleres spesielt. Også inngående kommunikasjon må kunne kontrolleres eller forhindres. Kriminalomsorgens IT-tjeneste (KITT) har i samarbeid med utdanningsmyndighetene laget en «brannmur», Internett for innsatte, som gir innsatte/domfelte en begrenset tilgang til internett.

Løsningen skal bidra til å:

• Forhindre kommunikasjon mellom innsatte i forskjellige fengsler

• Forhindre kommunikasjon med folk utenfor fengslene

• Unngå bruk av PC til å produsere trusselbrev, rømningsplaner eller lignende

• Unngå bruk av PC til kriminell virksomhet eller styring av slik virksomhet

• Forhindre piratkopiering

• Sperre tilgang til sider med hacking, gambling, pornografi og religiøs eller politisk ekstremisme

• Unngå annen uønsket virksomhet

• Loggføre og kontrollere all elektronisk aktivitet og produksjon

I løpet av 2007 ble det igangsatt et pilotprosjekt ved skolen i fire fengsler, (Ila fengsel, forvarings- og sikringsanstalt, Hustad fengsel, Indre Østfold fengsel og Skien fengsel). Ved å gi en kontrollert tilgang til internett i fengselsundervisningen, får elevene tilgang til pedagogiske websider, læresteder og ulike læringsplattformer, og tilgang til sider med mer generelt innhold slik som søkersider, offentlige informasjonssider, diverse sider med faktaopplysninger m.v. Det forutsettes at varetektsfengslede og domfelte gis tilgang til IKT og internett etter en konkret og individuell vurdering foretatt av kriminalomsorgen. Det foreligger en evalueringsrapport fra prosjektet, og opplegget anses å gi tilstrekkelig kontrollmulighet.

Det er et mål for departementet å etablere internett for innsatte i alle fengsler. Internett vil kunne øke tilbudet innen opplæring og mulighetene til å ta videre utdanning på høyskole og universitetsnivå. I tillegg til betydningen for undervisningen, er internett et velferdsgode som bygger ned skrankene mellom innsatte og samfunnet omkring. Utenlandske innsatte kan få mulighet til å lese hjemlandets aviser på sitt eget språk. Tilgang til internett er et nødvendig tilbud om normalitetsprinsippet skal etterleves.

Stortingsmelding nr. 27 (2004–2005) om opplæring i kriminalomsorgen inneholder forslag om å ta i bruk fjernundervisning for de innsatte som ønsker å ta høyere utdanning. Fjernundervisning vil kunne gi innsatte flere opplæringstilbud på høyt nivå. Dette forutsetter at innsatte kan benytte internett. Departementet ønsker å utvide bruken av fjernundervisning i fengsler både med lavere og høyt sikkerhetsnivå.

9.8 Helsetjenester i fengsel

Innsattes helseproblemer er vel dokumentert i flere undersøkelser, slik det er redegjort for i kapitlene 7.1 og 7.2. Innsatte skal under soningen få den behandlingen de har behov for. En bedring av helsesituasjonen vil også styrke evnen til å leve et selvstendig liv etter løslatelsen.

Flere fengsler arbeider for tiden med utvikling av en standardisert innkomstjournal. Med utgangspunkt i en sykehistorie som er kjent fra før og mulig rusbruk på innsettelsestidspunktet vil det innenfor rammen av reglene om personvern kunne være naturlig med en registrering i denne innkomstjournalen av alle relevante helseforhold. Innkomstjournalen utformes slik at den skal passe inn i de mest brukte elektroniske journalsystemer i norsk allmennhelsetjeneste. Anonymiserte data fra standardiserte innkomstjournaler vil blant annet kunne gi en langt bedre oversikt over helsesituasjonen hos de innsatte i norske fengsler.

9.8.1 Primærhelsetjeneste

Primærhelsetjenestetilbudet til innsatte blir ivaretatt av den kommunen fengselet ligger i. Fengselslegen overtar fastlegens funksjon under straffegjennomføringen. Varetektsinnsatte kan velge annen primærlege.

Det er etablert primærhelsetjeneste i alle landets fengsler. Den har en viktig oppgave i å kartlegge innsattes helseproblemer, behandle eller eventuelt henvise til spesialisthelsetjenesten. Det er behov for et tettere samarbeid mellom primærhelsetjenesten i fengselet og kommunehelsetjenesten i den kommunen innsatte skal flytte til ved løslatelse for å sikre kontinuitet i behandling og rehabilitering.

9.8.2 Spesialisthelsetjeneste – psykiatri og rus

Kriminalitet som skyldes psykiske lidelser, bør reduseres. Dette krever riktig diagnostisering og rett behandling blant annet av ADHD. Forskningen innen dette feltet bør styrkes. Økt kompetanse vil ha stor betydning for utformingen av framtidens kriminalomsorg. Dette gjelder tilrettelegging for bedre ivaretaking av den enkeltes evne til mestring gjennom miljøtilpassing og et bredt fagmiljø som kan gi adekvat medisinsk og psykologisk behandling.

Et av de største problemene som gjelder psykisk helsetilbud for innsatte, er knyttet til personlighetsforstyrrelser. For å få økt innsikt, kunnskap og kompetanse om personlighetsforstyrrelser og kriminalitet, vil departementet ta initiativ til nasjonalt og internasjonalt samarbeid på tvers av profesjoner. En bedre forståelse av de bakenforliggende dynamiske risikofaktorene for kriminell atferd vil kunne bedre tilrettelegging og videreutvikling av behandlingsprogrammer, intervensjoner og forebyggende tiltak. Forskning og praktisk utprøving av ulike tiltak vil bedre mulighetene for å styrke disse personenes psykologiske funksjon, hindre tilbakefall til alvorlig kriminalitet og redusere de økonomiske og psykologiske kostnadene individet påfører samfunnet, ofrene, familier og seg selv. Departementet vil stimulere til økt samarbeid mellom kliniske miljøer, forskningsmiljøer i universiteter og høyskoler og kriminalomsorgen.

Straffegjennomføringen representerer for mange en nødvendig struktur for å endre et livsløp i positiv retning. Dette gjelder både under straffegjennomføring i fengsel og i frihet. Dette gjelder særlig den store gruppen domfelte som har alvorlige personlighetsforstyrrelser. Departementet ser et behov for å styrke behandlingstilbudet både i fengsel, under prøveløslatelse og i forbindelse med samfunnstraff. Dette tilbudet vil bli gitt i et forpliktende samarbeid mellom kriminalomsorgen, helsevesenet, skole og andre naturlige samarbeidsparter. Omfanget av forekomst av personlighetsforstyrrelser hos innsatte er så stort at det er nødvendig med et flerfaglig og bredt samarbeid mellom ulike aktører og etater for å prøve ut nye, effektive tiltak.

Som følge av at langt over halvparten av alle innsatte i norske fengsler har et rusmiddelproblem ved innsettelsen, er det behov for å styrke tiltakene for denne gruppen. Mange sliter med psykiske lidelser i tillegg til rusproblemet. Det er nødvendig å se rusmisbruk og psykiatriske lidelser i sammenheng og legge til rette for et helhetlig behandlingstilbud.

Departementet har så langt etablert tre rusmestringsenheter i Stavanger, Bodø og Ravneberget fengsler. Rusmestringsenhetene er etablert for personer med så alvorlige rusproblemer at de blir definert som rettighetspasienter etter lov om spesialisthelsetjenesten og lov om pasientrettigheter av 2 juli 1999. Å være rettighetspasient innebærer at man har krav på tverrfaglig spesialisert behandling for rusproblemet. Enhetene er tverrfaglig bemannet med personell fra helsetjenesten og kriminalomsorgen. Kriminalomsorgen skal legge til rette for at innsatte kan overføres fra rusmestringsenhet til straffegjennomføring i institusjon (§ 12), og videre til poliklinisk- eller institusjonsbehandling etter løslatelse.

Enkelte helseforetak har etablert psykiatriske poliklinikker inne i fengslene. Erfaringene fra kriminalomsorgens side har vært svært positive.

Når innsatte ønsker behandling for psykiske lidelser eller rusmiddelavhengighet, må det som for den øvrige befolkningen sendes en henvisning til spesialisthelsetjenesten. Ansvarlig er som hovedregel det regionale helseforetaket i den helseregion der innsatte har sin faste bolig og er oppført i Folkeregisteret. Hvis innsatte ikke har fast bolig, er det regionale helseforetaket hvor innsatte har opphold, ansvarlig. Innsatte kan også defineres som gjestepasient i en annen helseregion enn bostedsregionen. I enkelte tilfeller oppstår det uklarheter om hvilket helseforetak som er ansvarlig, og innsatte har opplevd å bli avvist eller henvist videre til en annen helseregion.

Regjeringens mål er å kunne gi et tilfredsstillende rus- og psykiatritilbud i fengsler, særlig fengsler med høyt sikkerhetsnivå. I fengsler med lavere sikkerhetsnivå og i overgangsboliger vil innsatte ofte kunne oppsøke behandlingstjenestene ute i samfunnet.

Regjeringen fremmet i 2007 sin Opptrappingsplan for rusfeltet. Opptrappingsplanen omhandler også tiltak for å styrke samarbeidet mellom kommunehelsetjenesten, spesialisthelsetjenesten, kommunenes sosialtjeneste og kriminalomsorgen. Flere innsatte med rusmiddelproblemer skal få mulighet til bedre behandling og rehabilitering under fengselsopphold og annen straffegjennomføring. Regjeringen vil legge til rette for å øke antall fengselsdøgn i institusjon etter straffegjennomføringslovens § 12. Det bør etableres flere tverrfaglige rusmestringsenheter i fengslene.

9.9 Kulturtilbud som verktøy i tilbakeføringsarbeidet

Kulturaktiviteter skal være en del av hverdagen i fengsel på samme måte som de er det i samfunnet ellers. Det gir den enkelte en mulighet til å erfare nye og positive sider av livet og ved seg selv. Gjennom kultur endres selvforståelse og selvrefleksjon. Kultur er en relasjonell og interaktiv prosess, som innebærer å skape mening, kommunisere med hverandre og organisere det sosiale livet. Kulturaktiviteter kan utløse allmennmenneskelige og allmenndannende sider som bidrar til økt livsmestring. Et godt kulturtilbud er derved viktig i arbeidet med rehabilitering av domfelte, både med tanke på den enkeltes personlige utvikling og fordi det kan være en vei inn i positive sosiale miljøer. Kultur i kriminalomsorgen handler derfor om å forberede de innsatte på livet etter løslatelse. Kriminalomsorgen samarbeider med en rekke etater og frivillige organisasjoner om å gjøre kultur- og fritidstilbudet best mulig. Deltakelse i teateroppsettinger, musikkopplæring, bibliotek og skrivekurs er noen av de tilbudene som gis til de innsatte, og de innsatte bruker tilbudene aktivt.

Som på andre fagområder, gis tilbudet til innsatte av de samme instansene som tilbyr tjenestene ute i samfunnet. I 2008 har Kultur- og kirkedepartementet gitt et tilskudd på 1 mill. kr. til kulturaktiviteter i kriminalomsorgen.

Kultur- og kirkedepartementet har de siste årene foretatt en betydelig opprusting av fengselsbibliotektjenesten, og målet er at alle fengsler med mer enn 25 innsatte skal ha eget bibliotek eller fullgode bibliotektjenester dekket på annen måte.

Frivillige organisasjoner har en sentral rolle i å tilby kulturaktiviteter til domfelte, ofte med de domfelte som sentrale aktører. For å oppnå en bedre utnyttelse av de frivillige organisasjonenes tjenester, vil det være behov for en bedre samordning av tilskuddsordningene, særlig til de organisasjonene som benytter kultur som virkemiddel i rehabiliteringen. Berørte departementer vurderer mulighetene for en slik samordning.

Et styrket kulturtilbud vil være med på å utvikle alternative metoder innen forebyggende og rehabiliterende arbeid som kan supplere det arbeidet som allerede gjøres i kriminalomsorgen. Kulturaktiviteter bygger nettverk, og fungerer som gode overgangstiltak ved løslatelse. Kultur som metode fungerer imidlertid ikke i et vakuum. For at kulturtiltak skal virke forebyggende og mestringsfremmende, må den øvrige forvaltningen, som for eksempel helsetjenester og rusomsorg, utøve sine pålagte tjenester slik at kulturaktivitetene ses som en del av en helhetlig tilbakeføringsplan.

Nedenfor er nevnt en del eksempler på aktuelle kulturtiltak.

• «Musikk i fengsel og frihet» bygger på et samarbeid mellom Bredtveit fengsel, forvarings- og sikringsanstalt og Musikkens studieforbund. Prosjektet befinner seg i grenselandet mellom skoletilbud og fritidstilbud. Hovedmålet er å gjøre den innsatte bedre rustet til å mestre fritiden etter løslatelse og dermed være med på å forhindre tilbakefall til rus og kriminalitet. De viktigste virkemidlene består i musikkgrupper for nybegynnere og viderekommende, både inne i fengselet og utenfor.

• Teaterprosjektet «Hjelp, jeg er fri!», er et prosjekt som retter seg mot personer som snart skal løslates, eller som nettopp er løslatt fra fengsel. Deltakerne i prosjektet er selv med på å skape og produsere forestillingene, som baserer seg på egne erfaringer. Prosjektet ledes og administreres av Vardeteatret AS, som også samarbeider nært med hjelpetjenester, blant annet NAV.

• «Lyden av lesing» er et prosjekt der innsatte får hjelp til å lese inn barnebøker på CD slik at barna deres kan lytte til dem.

• «Poesi i prisonen» handler om at innsatte skal kunne frigjøre evner og ressurser gjennom kreativt skrivearbeid og på den måten gjøre seg bedre rustet til å velge et lovlydig liv etter løslatelse fra fengsel.

9.10 Livssyn

Tros- og livssynsfriheten er en grunnleggende verdi i det norske samfunn. Prinsippet om tros- og livssynsfrihet er også en universell rettighet, forankret i norsk rett og internasjonale konvensjoner.

Alle innsatte skal ha like muligheter for praktisering av sin tro eller sitt livssyn. Denne rettigheten er, i tråd med internasjonale konvensjoner, nedfelt i straffegjennomføringsloven § 23 om religion og livssyn. Det heter her at innsatte som ønsker å delta i gudstjenester, søker sjelesorg eller ønsker andre religiøse eller livssynsmessige tjenester, så langt det er praktisk mulig og forenlig med sikkerheten skal få anledning til dette. Ved fengsler hvor det tjenestegjør fengselsprest, utfører denne tjenestene for innsatte som er medlem i Den norske kirke, og andre som selv etterspør geistlig tjeneste fra fengselspresten. Innsatte fra andre trossamfunn, religioner eller livssyn skal imidlertid, på lik linje med medlemmer av Den norske kirke, ha anledning til å motta prest eller sjelesørger fra vedkommendes religiøse eller livssynsmessige menighet eller organisasjon.

Fengselsprestetjenesten er en importert tjeneste, og prestene blir lønnet av staten gjennom bispedømmerådene. Fengslene legger til rette for fengselsprestens arbeid. Andre tros- og livssynssamfunn får tilskudd av staten beregnet ut fra hvor mange medlemmer de har. Dette tilskuddet skal i utgangspunktet kunne brukes til alle sider av virksomheten i tros- og livssynssamfunnene. Dersom de enkelte tros- eller livssynssamfunnene ønsker å prioritere religiøs eller livssynsrelevant betjening av innsatte i fengsel, er lønn til prester eller andre ledere ett av formålene som de offentlige tilskuddene er ment å skulle dekke.

Ulike minoritetsgrupper kan kreve de samme mulighetene som majoriteten til å praktisere sin kultur (Beckford and Gilliat, 1998, i Inger Furseth, 2006). Med et økende tros- og livssynsmangfold blir kravet om at staten innarbeider hensynet til ulike minoriteter tydelig i stadig flere sammenhenger. Justisdepartementet og Kultur- og kirkedepartementet vil utgi et felles rundskriv om tros- og livssynstjenester i fengslene. De to departementer har begge et ansvar for at innsatte får tilgang til tjenester som ytes av andre trossamfunn. Rundskrivet skal klargjøre ansvarsforhold og mulig samarbeid mellom kriminalomsorgen, Den norske kirke og andre trossamfunn.

Enkelte fengsler gir tilbud om filosofiske samtaler, både i grupper og som individuelle samtaler. I den filosofiske samtalen utforskes nye måter å forstå virkeligheten på, og å bevisstgjøre seg sine meninger, verdier og valgmuligheter. Samtalene legger vekt på erkjennelse og selvinnsikt. I informasjonen til innsatte i Bjørgvin fengsel heter det:

«Filosofen er en samtalepartner du kan oppsøke om du trenger å snakke om ting som er vanskelig eller forvirrende. Om du har rusproblemer eller ønsker et nytt innhold i hverdagen når du kommer ut, er filosofen en god veileder. Hun tilbyr også individuelle samtaler og ulike gruppesamtaler.»

Et mindre homogent samfunn fører til et større mangfold i fengslene. Det gir seg ulike utslag i hverdagen. For eksempel skal innsatte som av livssynsgrunner har behov for særlige kostholdstilbud, få det så langt det er praktisk mulig.

9.11 Programvirksomhet

9.11.1 Generelt om programvirksomheten

Programmer er en benevnelse på tiltak i form av undervisning, ferdighetstrening og strukturerte samtaler. Programmenes plass i dagens straffegjennomføring er omtalt i kapittel 6.7.1, og deres rolle i rehabiliteringsarbeidet er grundig drøftet i kapittel 7. Programmer kan gjennomføres i grupper eller individuelt. Programmer kan tilbys de som soner en fengselsstraff, varetektsinnsatte dersom de har behov for det og det er innenfor rammen av fengslingskjennelsen, og som en del av en samfunnsstraff eller møteplikt.

Formålet med programvirksomheten er å gi domfelte ny kunnskap og motivasjon til endring, og å stimulere hans ressurser og kompetanse til å mestre et liv uten kriminalitet.

Deltakelse i program er frivillig, så lenge det ikke klart framgår at det er en del av innholdet i straffen – som for eksempel promilleprogrammet. I enkelte fengselsavdelinger er deltakelse i programmer en forutsetning for inntak. I slike tilfeller skal domfelte informeres om innholdet i programmet før innsettelse.

Kriminalomsorgen skal i samarbeid med den domfelte eller innsatte, og ved behov også med samarbeidende etater, kartlegge hvilke aktiviteter som vil være best egnet, derunder også hvilket program som kan være aktuelt. Kartleggingen skal ta utgangspunkt i opplysninger fra lovbryteren, saksdokumenter i den aktuelle dommen og eventuelt dokumenter fra tidligere dommer.

Før en domfelt eller varetektsinnsatt tilbys å delta i et program, skal det vurderes om programmet er et egnet tilbud for ham ut fra hans risiko- og behovsprofil, og om tilbudet gis på et riktig tidspunkt. Det har vært reist kritikk mot programvirksomheten, blant annet om graden av frivillighet i deltakelsen. Fordi deltakelse i program tolkes som et tegn på vilje til å komme bort fra et liv i kriminalitet, hevdes det fra enkelte domfelte at frivilligheten er illusorisk. Hvis de ikke deltar, får de ikke den progresjon i straffegjennomføringen som de ellers ville ha fått. Dette er en alvorlig innvending som må føre til en løpende debatt i kriminalomsorgen om etiske retningslinjer både for programvirksomheten og for andre tilbud. Det har også vært hevdet at fengslene gjerne tar ut programdeltakere som er særlig ressurssterke eller allerede har vist lovende tegn til rehabilitering, for å kunne vise til positive resultater. På den annen side tas det hensyn til at gruppen skal fungere godt, og det kan medføre at innsatte som ønsker å delta og vil ha nytte av det, ikke får delta. Bedre kartleggingsverktøy både om hvilke behov domfelte har og hvor store problemene er, skal gi et mer objektivt grunnlag for å kunne tilby rett tiltak til rett person.

Et annet tema er hvem som bør være programinstruktører. Mange innsatte synes det er vanskelig at fengselsbetjentene kombinerer rollen som kontrollør og som programinstruktør, og ønsker at programmene skal drives av andre enn fengselsbetjenter. De programmene kriminalomsorgen selv tilbyr, er ikke behandling, og hører ikke naturlig inn under helseavdelingene eller andre forvaltningssamarbeidsetater.

Et alternativ er å ansette egne programinstruktører som ikke samtidig har kontrolloppgaver i fengselet. Så lenge disse er ansatt i kriminalomsorgen, gjelder imidlertid de samme regler om taushetspliktens begrensning som for fengselsbetjentene. Disse begrensningene har ikke helsepersonellet eller presten. En programinstruktør vil ha den samme plikten som betjentene til å melde fra til sin overordnede i fengselet om begåtte eller planlagte lovbrudd han måtte få kjennskap til i samtaler med de innsatte. Selv om det styrker grunnlaget for tillit om koblingen mellom kontroll og programledelse brytes, vil ikke dette alternativet imøtekomme de innsattes behov for full konfidensialitet ved deltakelse i program. En forutsetning uansett løsning er at det er åpenhet om hvilke regler den tilsatte er bundet av. Prinsippet om frivillig deltakelse må også innebære at det er frivillig hvor stor åpenhet den innsatte deltar med i programmet.

Et annet spørsmål er om fengselsbetjenter har tilstrekkelig kompetanse til å fungere som programinstruktører. Kriminalomsorgen skal til enhver tid sørge for god opplæring av alle som skal arbeide med programmer, og fortløpende veiledning av instruktørene.

9.11.2 Nærmere om enkelte programmer

Tabell 6.9 i kapittel 6 viste fordelingen på de ulike programmene. Det klart største bidraget leveres av programmet «Trafikk og rus», som gjennomføres i fengsel og er utviklet for innsatte som har en forhistorie med ruspåvirket kjøring. En annen stor kategori er rettet mot aggressiv atferd, med 12 % for samtalemetodikken utviklet av stiftelsen «Alternativ til Vold» (ATV) og 17,5 % for Sinnemestringsprogrammet. Begge programmene søker akkreditering i 2008. Se Boks 9.11 om akkreditering.

Det tilbys også et program spesielt rettet mot fartsovertredere, «Trafikk og fart». Andre programmer som ikke er med i oversikten, men som blir brukt, er «ADHD-selvhjelp», Aggression Replacement Therapy og diverse varianter av sedelighets- og voldsprogrammer.

Bergen fengsel har tatt i bruk et voldsprogram som er basert på kognitiv metode og tar sikte på å skape bevisstgjøring og endring av tanker som fører til vold. Programmet drives i et samarbeid mellom Helse Bergen og Bergen fengsel. Det har en gjennomføringstid på 9–12 måneder, med tre til fire samlinger pr. uke. Målet for programmet er blant annet å redusere risikoen for nye alvorlige voldshandlinger, lære den voldsdømte til å observere sine tanker, følelser, holdninger og verdier, og å legge merke til når disse leder til voldelig atferd. Programmet er betydelig influert av tenkingen omkring «The Good Life Model» (Ward, 2002). Høyrisikosituasjoner for vold kartlegges, og deltakeren utarbeider en plan for å unngå tilbakefall i de ulike risikosituasjonene som identifiseres.

Siden 1998 har Bergen fengsel og Kompetansesenter for sikkerhets-, retts- og fengselspsykiatri ved Sandviken sykehus drevet et behandlingsopplegg for seksualforbrytere. Behandlingsopplegget er en tilrettelagt og tilpasset versjon av Sex Offender Treatment Programme (SOTP), utviklet av HM Prison Service i England og Wales. Programmet bygger på prinsipper som er blant de mest undersøkte og utprøvde metoder for behandling av seksualovergripere (Marshall et al, 1999, Hall, 1995). Det er avsatt en egen boenhet for deltagerne i fengselet, med plass til inntil 16 personer. Programmet består av to deler. For å delta må den domfelte ha erkjent i alle fall deler av forholdet. Inntil nå har over 100 innsatte gjennomført tiltaket. De siste par årene har innsatte som har gjennomført tiltaket, fått tilbud om poliklinisk oppfølging av psykolog etter løslatelse for å kunne integrere nye ferdigheter i sitt møte med samfunnet. Omkring halvparten av de som har deltatt, ønsker slik oppfølging.

Departementet ønsker å kvalitetssikre og begrense antallet programmer i kriminalomsorgen og satse på det man har forskningsmessig belegg for at virker, det vil si at tilbakefall til ny kriminalitet reduseres. Kunnskap og forskning skal danne grunnlaget for en målrettet og effektiv programvirksomhet. Programmer som ikke kan vise til dokumenterte resultater og en solid teoretisk basis, skal ikke akkrediteres men avvikles.

9.11.3 Akkreditering

I 2005 begynte arbeidet med å begrense antallet programmer ved å kvalitetssikre de programmene kriminalomsorgen ønsker å benytte. Det ble opprettet et rådgivningspanel for akkreditering. Panelet består av seks uavhengige eksperter som skal kvalitetssikre programmer. Panelet vurderer en søknad om akkreditering av et bestemt program etter åtte strenge kriterier og gir råd til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning, som tar den endelige beslutningen om å akkreditere eller ikke.

Rusprogrammet National Substance Abuse Programme (NSAP) har vært forhåndsvurdert av rådgivningspanelet for programmer i kriminalomsorgen. Etter anbefaling fra panelet ble det våren 2007 besluttet at programmet skulle prøves ut i form av et pilotprosjekt, og at det skal knyttes evaluering til prosjektet. NSAP vil etter utprøvningsperioden erstatte RIF (Rus i fengsel) og «Mitt valg» som gjennomføres i noen fengsler i dag. Målet er å tilby utprøvde og forskningsbaserte rusprogrammer i alle fengsler som har som mål å tilrettelegge for tiltak som rusmisbrukere har behov for.

Mye av det faglige ansvaret for programvirksomheten ligger ved Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS), selv om mange fengsler og andre aktører har vært aktive i utvikling av tiltak. KRUS har produsert et antall håndbøker i løpet av årene, blant annet for programmene Trafikk og rus (2003 og 2007), Promilleprogram (2003), Samtalegrupper for volds- og sedelighetsdømte (2003), Brotts-Brytet (2004), Studiegrupper om vold (2006) og Bygging av mestringstillit (2005).

Det er foreløpig to programmer som er akkreditert. Relasjon og samspill (ROS) er et kognitivt-dynamisk program for sedelighetsdømte. Det benyttes i dag på Ila fengsel, forvarings- og sikringsanstalt. ROS bygger på ikke-konfrontativ behandling i grupper hvor innsatsen rettes mot deltakernes risikofaktorer for tilbakefall. Temaene er blant annet angst, depresjon, skyld og skam. Deltakerne har i tillegg individuell terapi med psykolog én gang per uke. ROS-programmet er svært fleksibelt. Det kan tilpasses deltakernes behov for læring, forståelse og personlig utvikling. En kan også øke antall samlinger etter gruppens behov.

Det andre akkrediterte programmet er oppfølgingsprogrammet Motivator. Målgruppen er innsatte som tidligere har deltatt i andre kognitive programmer. Motivator skal vedlikeholde og videreutvikle ferdighetene som deltakerne har tilegnet seg i disse programmene, og integrere kontaktbetjentenes arbeid i programdriften.

9.12 Riktig sikkerhetsnivå

Det overordnede prinsipp i straffegjennomføringen er at domfelte ikke skal sone under strengere regimer enn det som er nødvendig.

Noen domfelte skal ha et høyt sikkerhetsnivå for å hindre dem i å unndra seg straffen og begå ny kriminalitet. Andre kan gjennomføre straff under mindre restriktive forhold.

Dagens regel (straffegjennomføringsloven § 11) er at soningen starter i fengsel med høyt sikkerhetsnivå, men at kriminalomsorgen skal vurdere direkte innsettelse i fengsel med lavere sikkerhetsnivå hvis dommen er under to år. I fire av ti dommer under to år starter soningen i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Årsaken er at svært mange domfelte i denne gruppen har rusproblemer, og at dagens fengsler med lavere sikkerhetsnivå ikke er godt nok tilrettelagt for å håndtere dette.

Statistikken viser at det er svært få unnvikelser og ellers lite svikt fra fengsler med lavere sikkerhetsnivå. Departementet mener det er sikkerhetsmessig forsvarlig å la en større andel dømte starte soningen i fengsler med lavere sikkerhetsnivå, med bakgrunn i individuell kartlegging og vurdering.

Enkelte fengsler med lavere sikkerhetsnivå har gjennomgående få tilsatte og mange innsatte, og tilbudene er ofte ikke tilstrekkelig rettet mot å tilrettelegge for et normalt hverdagsliv og tilbakeføring til samfunnet. Fravær av gode fellesskapsarenaer, varierte arbeidsplasser, programmer og planlegging av løslatelse reduserer muligheten for kriminalitetsforebyggende arbeid. Mange av disse fengslene må rustes opp, men vil da kunne tilby soning med god kvalitet til en noe lavere pris en gjennomsnittet for lukkede fengsler.

I fengsel med lavere sikkerhetsnivå har innsatte større mulighet for kontakt med familie, nettverk, andre etater som bidrar til rehabiliteringen og samfunnet for øvrig. Innsettelse i fengsel med høyt sikkerhetsnivå i noen måneder kan vanskelig begrunnes med behov for samfunnsbeskyttelse. Inntil nylig har svært mange i denne gruppen stått i soningskø og beveget seg fritt rundt i samfunnet. Det er vanskelig å arbeide med tilbakeføring til samfunnet i et lukket soningsregime når tiden er begrenset.

Svært mange av de som i dag soner korte dommer, er gjengangere og rusmisbrukere som er dømt for vinningskriminalitet og rusrelatert kriminalitet (Friestad & Skog Hansen, 2004). Gjentatte fengselsopphold over mange år kan redusere deres sosiale ferdigheter og bidra til institusjonalisering. Av den grunn er det særlig viktig at denne gruppen gis gode muligheter for rehabilitering og tilbakeføring til samfunnet. Mulighetene for rehabilitering vil være langt større i fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Innsatte med rus- og vinningskriminalitet, som ikke er dømt for grov vold, bør kunne gjennomføre hele straffen i fengsel med lavere sikkerhetsnivå når disse fengslene har blitt rustet opp.

I den danske kriminalomsorgen er hovedregelen at innsatte med dommer inntil fem år settes direkte inn i fengsel med lavere sikkerhetsnivå. I Sverige er hovedregelen at domfelte skal plasseres i fengsel med lavere sikkerhetsnivå, uavhengig av domslengde, når det ansees som sikkerhetsmessig forsvarlig - det vil si at det er liten risiko for svikt i form av rømninger eller nye straffbare handlinger.

Danmark og Sverige gir uttrykk for at man har positive erfaringer med denne praksis, selv om antall unnvikelser er noe høyere enn i Norge.

Departementet vil foreslå å endre straffegjennomføringsloven slik at hovedregelen er at domfelte med dommer opp til fire år settes direkte inn i fengsel med lavere sikkerhetsnivå, men etter en individuell vurdering.

Å forandre hovedregelen – det vil si at innsettelse i fengsel med høyt sikkerhetsnivå blir unntaket – vil kunne endre praksis også om man fastholder dagens grense på to år. Å måtte begrunne hvorfor man velger å følge unntaksregelen vil føre til en mer kritisk vurdering av et stort antall saker. Det er bare omkring 300 nyinnsatte pr. år som har dommer mellom to og fire år, og som derved omfattes av en heving av grensen når det gjelder domslengde. Som i dag skal det være en individuell vurdering av behovet for sikkerhetstiltak ved innsettelse, slik at dommer for sedelighet, grov vold og andre alvorlige lovbrudd kan settes i fengsel med høyt sikkerhetsnivå fra begynnelsen av.

9.13 Bedre progresjon i straffegjennomføringen gir bedre rehabilitering

Mot slutten av 1990-tallet ble det i straffegjennomføringen lagt større vekt på den domfeltes ansvar for egen rehabilitering og innsattes egeninnsats for å endre sin livssituasjon. Prinsippet om progresjonssoning ble framhevet i Stortingsmelding nr. 27(1997–98) om kriminalomsorgen:

«For innsatte som er motivert til å arbeide med seg selv for å bryte sin kriminelle karriere foreslår departementet at man utvikler en såkalt progresjonssoning med fokus på systematisk kvalifisering og muligheter for gradvis «utslusing» mot mer åpen soning».

Prinsippet om bedre progresjon i straffegjennomføringen videreføres og forsterkes i denne stortingsmeldingen. For å ta ansvar, må de domfelte få muligheter til å vise at de er tilliten verdig. Progresjon i soningen innebærer både et godt planlagt og strukturert innhold, og gradvis mulighet for stadig større frihet til å prøve ut nye sosiale ferdigheter i kontrollerte omgivelser. Individuelle sikkerhetsmessige vurderinger skal ligge til grunn for all progresjon. Regjeringen legger vekt på tiltak som har som mål å gi flere innsatte muligheten til å leve et liv uten kriminalitet etter løslatelse. De innsatte er ikke en ensartet gruppe, men har ulike behov, motivasjon og ressurser. Kriminalomsorgen skal gi et kvalitativt godt tilbud til alle grupper av innsatte. I et solidarisk perspektiv er det viktig at også de svake gruppene, de fattige med omfattende levekårsproblemer, får et tilbud om hjelp til et framtidig liv med fravær av kriminalitet.

Kriminalomsorgen skal særlig legge vekt på å fange opp de svakere gruppene blant de innsatte.

9.13.1 Permisjoner

Jevnlige utganger fra fengsel gir innsatte muligheter til å opprettholde familienettverk, ha kontakt med barn, gjøre nødvendige ærend på offentlige kontorer mv. Aktiv og systematisk bruk av permisjoner er derfor av sentral betydning for å forberede innsatte til et liv i frihet og derved lette reintegreringen.

Innsatte kan etter straffegjennomføringsloven innvilges ordinær permisjon fra fengsel når særlige og vektige grunner tilsier det eller det anses formålstjenlig for den videre gjennomføring av straffen. Velferdspermisjon kan innvilges når særlige og vektige grunner tilsier det. Permisjon skal bare innvilges når det anses som sikkerhetsmessig forsvarlig. Ordinær permisjonstid oppnås når domfelte har gjennomført minst fire måneder av straffen og utholdt minimum 1/3 av straffetiden. Dette innebærer at innsatte med dommer på inntil 120 dager ikke kan innvilges ordinær permisjon. Denne gruppen kan imidlertid innvilges korttidspermisjon eller velferdspermisjon ved behov. Kvoten for ordinær permisjon er inntil 18 døgn i året. Etter nærmere retningslinjer kan innsatte innvilges en utvidet permisjonskvote som ikke kan overstige 30 døgn i året. Utvidet permisjonskvote kan innvilges av hensyn til innsattes barn eller andre særlige grunner, som hensyn til behandling eller rehabilitering.

Kortidspermisjoner, som er permisjoner av noen timers varighet, kan innvilges uavhengig av domslengde. Dette vil ofte være aktivitetspermisjoner, permisjoner til behandling, rehabiliteringstiltak mv. Kortidspermisjoner beregnes ikke som en del av kvoten for ordinær permisjon. Innsatte som kvalifiserer til det, kan derfor innvilges både ordinære permisjoner og kortidspermisjoner på samme tid.

Innenfor regelverkets rammer blir i praksis alle søknader om permisjon innvilget hvis det anses som sikkerhetsmessig forsvarlig. Mange innsatte forberedes på å mestre utgang fra fengselet ved at man starter forsiktig i form av kortidspermisjon og permisjon uten overnatting. Dette er spesielt hensiktsmessig i forhold til innsatte med lange dommer.

Gjennomføring av permisjon fra fengsel for å opprettholde kontakten med samfunnet er i tråd med normalitetsprinsippet. I stedet for at familien kommer inn i fengsel, kommer de innsatte ut, og kan ha en tilnærmet normal tilværelse i permisjonsperioden. Dette er spesielt viktig for å opprettholde kontakt med familie og øvrig nettverk, og særlig kontakt med eventuelle barn.

Domfelte som representerer en fare for andre mennesker, skal være i fengsel med høyt sikkerhetsnivå, og sikkerhetsnivået ved permisjoner må vurderes grundig. Når det gjelder innsatte i fengsler med lavere sikkerhetsnivå, vil det være gunstig med tanke på tilbakeføringen med en utvidelse av adgangen til permisjoner. Dersom innsatte skal ha mulighet til å leve et normalt hverdagsliv etter løslatelse, må de også gis større ansvar for å kunne trene på risikosituasjoner under permisjon fra fengsel.

Konsekvensen vil kunne bli noen flere unnvikelser, men det understrekes at det her er snakk om personer som ikke utgjør noen stor risiko for sine omgivelser. Samfunnet bør derfor kunne leve med noe høyere sviktfare enn i dag, hvor svikten er svært lav sammenliknet med de fleste andre europeiske land.

Det kreves i dag særlige grunner for å få innvilget en permisjonskvote på 30 døgn, blant annet omsorgsansvar for barn eller særlige rehabiliteringsbehov. Også andre grupper innsatte enn de som i dag kvalifiserer til utvidet permisjonskvote, vil kunne ha nytte av en tettere kontakt med samfunnet utenfor fengsel. For alle som er kommet så langt i sin progresjon at de kan få permisjoner, vil departementet øke rammen for ordinær permisjonskvote til 30 døgn i året.

Etter flere år i fengsel med høyt sikkerhetsnivå, vil innsattes sosiale ferdigheter og evnen til å kunne klare seg på egen hånd i hverdagslivet, ofte være redusert. Institusjonalisering i et strengt kontrollregime hvor valgmulighetene er begrenset, vil sette sitt preg på innsatte. I slike situasjoner er det viktig å redusere skadevirkningene av fengselsoppholdet og tilrettelegge for gradvis mer kontakt med samfunnet.

I dag er det slik at de som gjennomfører de lengste dommene, dommer som overstiger 12 år, ikke får permisjon før etter fire år i fengsel med høyt sikkerhetsnivå (jf. forskriften til straffegjennomføringsloven § 33). Departementet mener det må være mulig å gi korte permisjoner før den tid, og at permisjonene må økes gradvis parallelt med at risikoen for nye lovbrudd reduseres. Friheten må imidlertid planlegges nøye.

Departementet vil derfor foreslå at domfelte med lange dommer kan innvilges permisjon etter tre år, basert på grundig individuell vurdering av risiko og med hensiktsmessige vilkår knyttet til permisjonsoppholdet.

9.13.2 Frigang

Ved gjennomføring av fengselsstraff kan innsatte innvilges frigang til skole, arbeid eller andre kriminalitetsforebyggende tiltak på dagtid, samtidig som de resten av døgnet er underlagt fengselets vanlige restriksjoner. Frigang kan først påbegynnes etter en sammenhengende frihetsberøvelse på minst fire måneder, og domfelte må i tillegg ha gjennomført minst 1/3 av straffetiden. Frigang skal som hovedregel ikke tilståes for en lengre tidsperiode enn ett år. Frigang til undervisning kan likevel gis i inntil to år dersom undervisningen er ledd i en samlet utdanningsplan. Som hovedregel skal frigang innvilges på dagtid i ukens hverdager, eller begrenses til noen timer et par kvelder i uken.

Frigang forutsetter at domfelte enten tar en utdanning, eller får verdifull arbeidstrening å bygge videre på. Det er derved et meget godt virkemiddel for tilbakeføring til samfunnet, fordi domfelte får adgang til å prøve seg på egen hånd ute i samfunnet samtidig som kriminalomsorgen har gode kontrollmuligheter.

Departementet vurderer om frigang kan innvilges allerede fra første dag av straffegjennomføringen dersom det anses sikkerhetsmessig forsvarlig. Spesielt unge innsatte skal vurderes for frigang så tidlig som mulig.

9.13.3 Utvidet bruk av overgangsbolig

Som nevnt i kapittel 7.5.1, kan fengselsstraffen føre til institusjonalisering. Med det menes at den innsatte taper initiativ og følelsen av ansvar for sitt eget liv. Særlig etter lange fengselsstraffer kan overgangen til frihet være krevende. Levekårsundersøkelsene indikerer dessuten at mange innsatte – også de med korte dommer – kan ha behov for botrening for at tilbakeføringen til samfunnet skal gå bra.

Departementet ønsker derfor en betydelig utvidet bruk av overgangsboliger. Overgangsbolig er et fengsel med lav statisk sikkerhet, samtidig som innsatte fortsatt er underlagt et kontrollregime som kan hindre ny kriminalitet. Flere av de dagligdagse gjøremål er overlatt til den innsatte selv. Utvidet bruk av overgangsbolig er i samsvar med normalitetsprinsippet og selvforvaltningsprinsippet slik det er beskrevet i kapittel 9.4.

Arbeid og utdanning skal som hovedregel foregå utenfor overgangsboligen, slik at innsatte får en normal hverdag på dagtid, men må tilbringe store deler av døgnet i overgangsboligen. På ettermiddagen kan innsatte delta i programmer og planlegge løslatelsen i samarbeid med tilsatte. I overgangsbolig gis det større mulighet for permisjoner enn i ordinært fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Innsatte i overgangsbolig får som hovedregel 30 døgn permisjon i året. Denne kvoten kan økes til inntil 50 døgn i året, hvis særlige grunner tilsier det. I tillegg kan det gis inntil ti timers korttidspermisjon pr. uke. Det gjør det enklere å opprettholde kontakt med familie, barn og øvrig nettverk. En overgangsbolig har tilsatt både fengselsfaglig og sosialfaglig personale, har et sivilt preg og likner en ordinær bolig.

En slik form for straffegjennomføring vil være egnet for innsatte som har en del arbeidstrening, kan tilpasse seg arbeid og utdanning, men trenger botrening og faste rammer rundt seg. Innsettelse i overgangsbolig forutsetter at risikoen for tilbakefall er lav og at innsatte selv kan ta mye ansvar for sin livssituasjon. På lengre sikt bør det etableres overgangsboliger i større byer flere steder i landet.

Departementet ønsker at det etableres et tilbud til innsatte under 18 år i overgangsboliger, som i noen tilfeller vil trenge særlige sikkerhetstiltak ut over det vanlige for denne type fengsel. Se kapittel 11.6.

Kriminalforsorgen i Danmark har etablert spesielt tilrettelagte Pensioner eller overgangsboliger. Her plasseres både domfelte under tilsyn og domfelte i den siste delen av en ubetinget fengselsstraff. Oppholdet på en slik pensjon er frivillig, slik at enhver beboer kan velge å flytte fra pensjonen. For domfelte som fortsatt soner en fengselsstraff, betyr det at de må tilbake i et vanlig fengsel. Alle pensjonene mottar både menn og kvinner. På fire av pensjonene kan beboerne på særlige vilkår ha med seg sine barn. Bemanningen i pensjonene er forsterket med pedagoger, psykologer, sosialarbeidere og ruskonsulenter.

Pensionen Engelsborg i Lyngby nord for København tar imot domfelte som har behov for en overgang mellom fengsel og samfunn, slik at de kan øve seg på å leve et normalt liv uten kriminalitet. Pensjonen har plass til 25 beboere av begge kjønn i alderen fra 15 år. Pensjonen er også en familieinstitusjon, hvor det er mulig å holde familien samlet: den er utvidet med et familiehus hvor det finnes leiligheter der den innsatte kan bo sammen med egen familie de siste månedene før løslatelse.

Ved Pensionen Skejby på Jylland bor prøveløslatte sammen med «vanlige folk», både studenter og folk i arbeid. Den ligger i utkanten av Århus med gode bussforbindelser inn til byen. Formålet er å gi en bomulighet til kriminalomsorgens domfelte på en slik måte at det i tillegg til å motvirke kriminalitet, motvirker samfunnets utstøtning av mennesker og skaper grunnlag for kulturell og personlig utvikling. Pensjonen arbeider ut fra prinsippene om ansvarlighet, åpenhet og medinnflytelse. Pensjonen har 26 beboere av begge kjønn, hvorav omtrent 16 personer er domfelt og de øvrige ikke er domfelt. Aktivitetstilbudet omfatter kunstatelier, musikkverksted, keramikk- og lærverksted, foto- og videoverksted, metallverksted og en fiskebåt. Det holdes også en rekke kurs. To ganger i året holdes et fire måneder langt kurs, «Know-how», som omfatter et kognitivt ferdighetsprogram og forskjellige andre aktiviteter. Beboerne må søke spesielt for å få delta på dette kurset.

Departementet vil vurdere å etablere overgangsboliger i Norge etter modell av de danske pensionene hvor domfelte når det er hensiktsmessig kan bo sammen med sine barn. Basert på de danske erfaringene mener man at denne modellen er hensiktsmessig både for domfelte og for barna.

Departementet vil også vurdere om overgangsbolig kan kombineres med særlige tiltak for reintegrering i gode sosiale miljøer.

9.14 «Landsbyfengsel»

I tråd med normalitetsprinsippet ønsker departementet å prøve ut ideen om «landsbyfengsel». «Landsbyfengsel» er en metafor for et fengsel som har likhetstrekk med noen av de fengslene vi har i dag, for eksempel Bastøy og Hassel, og fengselsavdelingene Leira og Osterøy. Det faglige grunnlaget er konsekvenspedagogikken og det terapeutiske samfunn. «Landsbyfengselet» skal være en treningsarena for livsmestring. Det skal gi et helhetlig perspektiv på straffegjennomføringen og ansvarliggjøre de innsatte i større grad ved å gi dem mer innflytelse over viktige beslutninger i eget liv. Dette skal oppnås ved å gi de straffedømte mulighet til:

• å leve mest mulig virkelighetsnært under opplæring, veiledning og kontroll

• arbeidstrening på en mer samfunnsrealistisk måte

• normal lønn for normalt arbeid

• å betale regninger og kjøpe mat

• botrening

• å delta i stormøter og konfliktmegling

Et slikt fengsel vil i større grad enn tradisjonelle fengsler kunne minimalisere skadevirkningene av straffegjennomføringen. Institusjonspreget er erstattet med gode, naturlige bomiljøer, arbeidsplasser, servicekontorer og alt som ellers skal til for å administrere eget liv. «Landsbyfengselet» har tjenestetorg, egen skole og legekontor. Fengselet har også en arbeidsdrift som driver kommersielle virksomheter rettet mot kunder i og utenfor «landsbyen». Arbeidsdriften samarbeider med bedrifter på utsiden for på denne måten å styrke jobbmulighetene etter løslatelsen. Eksempler på dette kan være bilverksted, kafé, restaurant, skomaker, frisørsalong, matbutikk osv. «Landsbyen» vil også inneholde en rusmestringsenhet, og tilby programmer.

Fengselet bør være en integrert del av en by eller et større tettsted. Den store forskjellen fra dagens fengsler med lavere sikkerhetsnivå vil i hovedsak være den bygningstekniske utformingen, mulighetene for tilpasning til samfunnet utenfor, graden av medbestemmelse og tettere forvaltningssamarbeid.

Alle innsatte som i dag gjennomfører straff i fengsler med lavere sikkerhetsnivå, vil kunne gjennomføre straffen i et «landsbyfengsel». Som en del av progresjonen kan også straffedømte som har gjennomført en del av straffen i fengsel med høyt sikkerhetsnivå etter hvert overføres til «landsbyfengselet». Par, og i særlige tilfeller også barn, kan være sammen over tid. Oppholdet vil i slike tilfeller gjennomføres i nært samarbeid med og med veiledning fra barnevernet.

«Landsbyen» vil legge vekt på brukermedvirkning. Det skal sikres gjennom et «råd» som består av innsatte, tilsatte og forvaltningssamarbeidspartnere. Frivillige organisasjoner knyttes også til «landsbyen» med sikte på nettverksbygging og konstruktiv tilbakeføring til samfunnet.

En forutsetning for å lykkes med denne type fengsel er et særdeles motivert og kompetent personale. Sammensettingen av fagpersoner vil være annerledes enn i et tradisjonelt fengsel, med større vekt på tverrfaglighet og spesialisering. Det vil også kunne være aktuelt at Kriminalomsorgens utdanningssenter har en egen avdeling i «landsbyen» der studentene kan spesialisere seg i miljøarbeid, programmer og forvaltningssamarbeid og der det også drives forsknings- og utviklingsarbeid.

Departementet ønsker å etablere ett til to prøveprosjekter med et «landsbyfengsel». Opprettelse av «landsbyfengsel» kan erstatte et av dagens fengsler med lavere sikkerhetsnivå som ikke har en standard og et innhold som tilfredsstiller kravene til morgendagens kriminalomsorg.

9.15 Gjennomføring av ubetinget fengselsstraff utenfor fengsel

Straffegjennomføringsloven gir ulike muligheter for å gjennomføre ubetinget fengselsstraff utenfor fengsel. For enkelte grupper kan denne type straffegjennomføring ha en særlig god rehabiliterende effekt. Nedenfor blir disse mulighetene omtalt.

9.15.1 Straffegjennomføringsloven § 12

Målgruppen for soning etter straffegjennomføringsloven § 12 er domfelte og innsatte med rusproblemer, lettere psykiske problemer, atferdsforstyrrelser, tilpasningsproblemer eller særlig omsorgsbehov. Straffen gjennomføres i behandlings- eller omsorgsinstitusjoner for rusmisbrukere, og i noen tilfeller i ettervernshjem eller sykehjem. Behandling av rusmisbrukere tar tak i grunnproblemet ved at man forsøker å fjerne en viktig årsak til kriminaliteten. Departementet mener derfor at mer rehabilitering og behandling i institusjoner kan hindre tilbakefall til ny kriminalitet. Hovedmålgruppen for økning av straffegjennomføring i behandlingsinstitusjon i framtiden bør være stoffmisbrukere og gjengangere, fordi behandlingsinstitusjonene vil kunne hjelpe dem med rusavhengigheten og problemer som opprettholder kriminalitetsmønstrene. Ved vurderingen av om straffegjennomføring i institusjon skal innvilges, tar kriminalomsorgen utgangspunkt i domfeltes behov, kriminalomsorgens sikkerhetsvurdering, og helsetjenestens eller sosialtjenestens vurdering.

Det finnes to ulike måter å gjennomføre slik straff på:

Innsatte kan gjennom fengselslegen, annen lege eller sosialtjenesten i sin hjemkommune, henvises for vurdering av rett til nødvendig helsehjelp, for tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelavhengighet og psykiske problemer. Dersom slik rett til nødvendig helsehjelp blir gitt, har spesialisthelsetjenesten, ved det regionale helseforetaket der innsatte har bopel, plikt til å gi behandling innen en fastsatt frist, og til å finansiere oppholdet.

I de tilfeller hvor innsatte ikke har pasientrettigheter, forsøker kriminalomsorgen å inngå finansieringssamarbeid med sosialtjenesten i ansvarlig kommune. Kriminalomsorgen kan ikke pålegge kommunen å delta i finansieringen. Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder hvor stor andel av finansieringen de vil ta ansvar for. I mange tilfeller aksepterer hjemkommunen å finansiere deler av oppholdet. I andre tilfeller vurderer hjemkommunen det slik at kostnadene blir så høye at de ikke har mulighet til å prioritere soning etter straffegjennomføringsloven § 12. En del kommuner avslår også delfinansiering, fordi de mener at alternativer til fengsel er et statlig og ikke et kommunalt ansvar.

Justisdepartementet samarbeider nært med Helse- og omsorgsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet for å finne en hensiktsmessig ordning som skal kunne løse finansieringsproblemene. Målet er at betydelig flere domfelte skal kunne gjennomføre straff etter denne bestemmelsen. Det er et mål å øke både direkte innsettelser i institusjon og innsettelser som ledd i en planlagt progresjon fra fengsel. Soning etter straffegjennomføringsloven § 12-ordningen byr på en svært god mulighet til å følge opp de innsatte etter opphold i rusmestringsenhet i fengselet. De som får soning i institusjon innvilget, er motivert for videre behandling og kan søke soning i institusjon for å gjennomføre resten av behandlingen utenfor fengselet.

Økning av straffegjennomføring i institusjon er omtalt i regjeringens opptrappingsplan for rusfeltet og i fellesrundskrivet fra Helse- og omsorgsdepartementet og Justisdepartementet om samarbeidet mellom kriminalomsorgen, helsetjenesten og sosialtjenesten. Dette omtaler ansvaret for innsatte og domfelte som er rusmiddelavhengige. Økning av straffegjennomføring i institusjoner er også en sentral del av kriminalomsorgens strategi for å motvirke rusmisbruk.

Flere forhold kan gjøre det vanskelig å øke denne soningsformen. For det første er det et stort press på institusjonsplassene i helseforetakene. Kapasitetsproblemer fører til relativt lang ventetid for vurdering av og tilbud om behandlingsplasser. Det betyr i praksis at det har vært vanskelig å få overført innsatte med dommer inntil tre måneder til institusjonsopphold. En mulighet som bør benyttes i større grad, er at innsatte søker om institusjonsopphold så snart de får innkalling til soning og ikke venter til de har påbegynt fengselsstraffen. Innsatte må sikres bedre informasjon om dette tilbudet. Kriminalomsorgens rutiner omkring dette er drøftet i kapittel 7.5.3.

9.15.2 Straffegjennomføringsloven § 13

Innsatte skal ha tilgang til medisinsk behandling etter behov. Ved sykdom som ikke kan behandles i fengselet, overføres den innsatte til vanlig sykehus. Ved slike akutte innleggelser i somatisk sykehus kan det oppstå sikkerhetsmessige utfordringer. Om nødvendig må politiet eller kriminalomsorgen sørge for vakthold under oppholdet.

9.15.3 Straffegjennomføringsloven § 16

Selv med en variert fengselsstruktur vil det forekomme at behovet for særlige rehabiliteringstiltak ikke lar seg gjennomføre under fengslingen. For å unngå uheldige avbrudd i rehabliteringen, kan derfor straffegjennomføringen fortsette utenfor fengsel eller institusjon, uten at det dermed innvilges prøveløslatelse. Når bestemmelsen brukes, er det ofte i forbindelse med fortsatt utdanning.

Departementet ønsker å øke bruken av denne straffegjennomføringsformen. Med tett oppfølging fra kriminalomsorgen er dette en god overgang mellom fengsel og samfunn. I denne perioden ligger det også godt til rette for å kombinere tiltak fra kriminalomsorgen med tiltak fra andre offentlige instanser. Muligheten for å gjennomføre straff i hjemmet med elektronisk kontroll er en vesentlig styrking av adgang til å sone fengselsstraff utenfor fengsel.

9.16 Straffegjennomføring med elektronisk kontroll

Straffegjennomføring med elektronisk kontroll ble lovfestet ved lov av 29. juni 2007 nr 83 om endringer i straffegjennomføringsloven, som trådte i kraft 1. august 2008. Justisdepartementet etablerte 1. september 2008 en forsøksordning med elektronisk kontroll som en ny straffegjennomføringsform utenfor fengsel. Domfelte som skal fullbyrde opp til fire måneder ubetinget fengselsstraff eller har fire måneder igjen til forventet prøveløslatelse, kan søke om straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Det er i statsbudsjettet for 2008 bevilget 40 millioner kroner til å etablere forsøksvirksomhet i seks fylker. Det er kjøpt inn 160 «fotlenker» som vil innebære at man har en kapasitet på 130 plasser til enhver tid.

9.16.1 Etablering av prøveordningen i Norge

Justisdepartementet har bestemt at kriminalomsorgen skal ha ansvar for alle sider av driften ved straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Dette innebærer at kriminalomsorgen skal ha ansvar for både den faglige og tekniske gjennomføringen. I praksis vil det være det lokale friomsorgskontoret som har det faglige ansvar for straffegjennomføringen, mens KITT (Kriminalomsorgens IT-tjeneste) vil ha det tekniske ansvaret, herunder ansvaret for det tekniske overvåkningsutstyret.

Det er valgt ut seks pilotenheter knyttet til hvert sitt friomsorgskontor. Forsøksstedene er valgt ut med tanke på å prøve ut elektronisk kontroll under ulike geografiske og demografiske forhold:

• Vestfold (Vestfold friomsorgskontor),

• Rogaland (Rogaland friomsorgskontor),

• Sogn og Fjordane (Sogn og Fjordane friomsorgskontor),

• Troms (Troms friomsorgskontor),

• Hedmark (Hedmark og Oppland friomsorgskontor) og

• Oslo (Oslo friomsorgskontor).

Det er en forutsetning at forsøksvirksomheten skal gjennomføres i nært samarbeid mellom friomsorgskontorene og fengslene i fylkene for forsøksvirksomheten. Det vil bli etablert en døgnkontinuerlig faglig oppfølging av de domfelte fra kriminalomsorgen. De enkelte friomsorgsenheter vil få omkring syv medarbeidere, og staben skal ha både fengselsfaglig og sosialfaglig kompetanse.

Det er en utfordring å organisere virksomheten slik at man får tilgang til fagtjeneste om natten. I Danmark har man etablert en passiv hjemmevakttjeneste hvor teamet som arbeider med straffegjennomføring med elektronisk kontroll, kan kontaktes per telefon dersom kontrollsentralen ønsker en faglig vurdering av situasjonen utenom normal arbeidstid. I Norge vil det bli forsøkt en mer omfattende ordning med aktiv nattevakt som kan vurdere alle henvendelser og alarmer. Friomsorgskontoret i Vestfold vil derfor bli etablert med en døgnkontinuerlig bemanning som om natten vil ha ansvaret for virksomheten i hele landet.

Den som gjennomfører straff med elektronisk kontroll, fullbyrder ubetinget fengselsstraff, og det skal etableres et kontrollregime som ivaretar nettopp dette. Kontrollen må være så omfattende at uregelmessigheter blir oppdaget og nødvendige restriktive beslutninger treffes døgnet rundt, alle dager i uken.

Den elektroniske kontrollen i straffegjennomføringen foregår ved at senderen (fotlenken) som festes til domfeltes ankel, er i kontakt med en mottaker (basestasjon) som er plassert i domfeltes hjem. Mottakeren sender beskjed via telenettet til en kontrollsentral. Senderen registrerer om domfelte oppholder seg hjemme eller ikke. Sentralen vil sammenlikne data fra domfeltes hjem med et på forhånd oppsatt skjema over når denne domfelte har tillatelse til å oppholde seg utenfor hjemmet.

Kriminalomsorgens IT-tjeneste (KITT) skal ha ansvaret for den tekniske kontrollen og driften av kontrollsentralen som skal overvåke alle de domfelte. Kontrollsentralen skal være døgnbemannet slik at alle avvik fra skjemaet registreres.

Den viktigste delen av kontrollen vil være det elektroniske utstyret, men kontroll vil også bli gjennomført ved:

• oppmøter hos kriminalomsorgen

• arbeidsplasskontroller

• pålegg om urin- og utåndingsprøver, og

• avtalte og uanmeldte hjemmebesøk

Omfanget av de ulike kontrolltiltakene vil bli vurdert individuelt i hver enkelt sak. Det vil være et totalforbud mot inntak av rusmidler i enhver form. Brudd på gjennomføringen må håndteres effektivt, om nødvendig ved umiddelbar innsettelse i fengsel.

En viktig del av straffegjennomføring med elektronisk kontroll er at den domfelte kan opprettholde arbeid eller skole eller annen aktivisering under straffegjennomføringen. Det legges derfor opp til at de domfelte på dagtid skal være aktivisert i et minimum antall timer per uke. Dette kan innebære arbeid, skolegang, studier, behandling, kursvirksomhet og lignende.

I tillegg til denne aktiviseringen vil domfelte også få en faglig oppfølgning fra kriminalomsorgen, og de domfelte vil bli pålagt oppmøter på friomsorgskontorene for samtaler eller deltakelse i faglig virksomhet gjennom hele straffegjennomføringen. For hver domfelt vil det bli utarbeidet et skjema med en oversikt over alle domfeltes aktiviteter.

Det er fastsatt forskrifter om ordningen. Forskriftene gir nærmere regler for målgruppen, forutsetninger og krav til domfelte, forholdet til permisjoner og annet fravær fra hjemmet og saksbehandling.

I forskriftene er det bestemt at enkelte grupper ikke vil være aktuelle for elektronisk kontroll. Det kan være domfelte som er siktet for nye straffbare forhold eller domfelte som er besluttet utvist fra landet. Disse gruppene skal ikke innvilges straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Bøtesonere vil også falle utenfor ordningen. Det samme gjelder for sikrings- og forvaringsdømte.

Straffegjennomføring med elektronisk kontroll skal i utgangspunktet ikke innvilges hvis det dreier seg om kriminalitet begått i eget hjem, om alvorlig volds- eller sedelighetslovbrudd eller dersom en slik straffegjennomføring vil framstå som uforsvarlig eller støtende. Det er fastsatt krav til bolig og muligheter for telefon. Det er også satt krav om skriftlig samtykke fra eventuelle samboere.

Det er også anbefalt at de domfelte må møte ved friomsorgskontoret to ganger i uken. Ellers er det planlagt minst to kontrollbesøk i uken hjemme hos domfelte, eller på arbeidsstedet eller der hvor domfelte går på skole eller studerer. Domfelte vil måtte ta en utåndingsprøve ved hver kontroll, eventuelt urinprøve ved behov.

Prøveprosjektet er operativt fra 1. september 2008. Det er kjøpt inn utstyr til i alt 160 sett (basestasjon + fotlenke), som etter danske erfaringer er det som er nødvendig for å holde en maksimal drift på i alt 130 sett. Prøveprosjektet skal vare i to år, etter planen fram til høsten 2010. Prosjektet skal evalueres underveis, og det er ikke tatt stilling til hvordan ordningen skal videreføres når prosjektperioden er over, herunder mulighetene for at straffegjennomføring med elektronisk kontroll utvides til alle fylker. Ved en slik utvidelse kan antallet som gjennomfører straff med elektronisk kontroll økes betydelig, trolig opp til mellom 400 og 500 domfelte til enhver tid.

9.16.2 Erfaringer fra andre land

De fleste land i Vest-Europa bruker i dag elektronisk kontroll i en eller annen form som ledd i strafferettspleien. Løsningene som er valgt varierer. I enkelte land kan lovovertredere som er idømt fengselsstraff, søke om å gjennomføre hele straffen med «fotlenke» utenfor fengsel eller som utslusingstiltak på slutten av soningen ved lengre fengselsstraffer. Andre steder er elektronisk kontroll tatt i bruk som en alternativ reaksjonsform. Enkelte land benytter også elektronisk kontroll i fengsler.

Det er for øvrig store forskjeller mellom de ulike land knyttet til hvilke forpliktelser den domfelte har i tillegg til den elektroniske kontrollen. Enkelte land har krav om aktivisering med jobb eller skole på dagtid, i tillegg til deltakelse i ulike tiltak i kriminalomsorgens regi, mens det i andre land er etablert ordninger der domfeltes forpliktelser er begrenset til å overholde de grenser elektronikken setter for bevegelsesfriheten. Mange land benytter uanmeldte hjemmebesøk og hyppige rusmiddelkontroller. Det er også store variasjoner mellom landene i forhold til i hvilken grad gjennomføringen av hele eller deler av kontrollen er overlatt til private vaktselskaper.

Sverige har benyttet elektronisk kontroll siden 1994 og er dermed et av de fremste landene i Europa på dette området. Der kan man nå søke om elektronisk kontroll på slutten av lengre dommer i tillegg til at dommer opp til seks måneder kan gjennomføres i sin helhet gjennom elektronisk kontroll. Det er til enhver tid mellom 580 og 600 domfelte som gjennomfører fengselsstraff med elektronisk kontroll i Sverige, og resultatene er gode. Se kapittel 7.5.2.

Elektronisk kontroll i de land som har tatt det i bruk, fungerer i hovedsak etter to prinsipper. Det ene er ved hjelp av GPS-teknologi, hvor man med satelittovervåking i prinsippet skal vite hvor den kontrollerte personen til enhver tid befinner seg. En slik kontroll kan også foregå til fastsatte tider eller i ettertid. Den mest brukte teknologien innenfor strafferettspleien er imidlertid elektronisk kontroll av hvorvidt en person befinner seg innenfor et gitt område eller ikke. Kontrollen går ut på å registrere om domfelte er på rett sted til rett tid, men gir ikke informasjon om hvor domfelte befinner seg dersom vedkommende beveger seg utenfor kontrollsonen. Det er denne teknologien som blant annet benyttes i Sverige og Danmark, og som vil bli benyttet i Norge.

9.16.3 Etablering og lovfesting av elektronisk kontroll i Norge

Etablering av elektronisk kontroll ble diskutert i Norge på slutten av 1990-tallet. I St.meld. nr. 27 (1997–98) Om kriminalomsorgen ble det foreslått å vurdere en forsøksordning med tilsyn med elektronisk kontroll. Forslaget var at straffen skulle kunne fullbyrdes utenfor fengsel med tilsyn fra kriminalomsorgen og et elektronisk kontrollsystem. Det ble vist til erfaringer fra blant annet Sverige. Departementet understreket at ordningen innebar en tydelig og omfattende frihetsbegrensning. I Innst. S. nr. 6 (1998–1999) foreslo Justiskomiteens flertall at Stortinget skulle be regjeringen fremme et forslag om en forsøksordning med tilsyn med elektronisk kontroll. Forslaget om etablering av elektronisk kontroll ble imidlertid ikke fulgt opp videre.

I handlingsplanen for å avvikle soningskøen (Rask reaksjon – tiltak mot soningskø og for bedre innhold i soningen, mai 2006) ble det fremmet forslag om å etablere et forsøk med elektronisk kontroll som straffegjennomføringsform. Det ble vist til at elektronisk kontroll kan bidra til en kvalitetsheving av selve straffegjennomføringen og være et nytt virkemiddel i overgangen mellom straffegjennomføring i fengsel og straffegjennomføring ute i samfunnet.

Det ble også vist til at det er viktig å etablere ordinger i kriminalomsorgen med stor grad av kapasitetsmessig fleksibilitet. Elektronisk kontroll gir helt andre muligheter enn fengselsinstitusjoner som i liten grad er geografisk eller kvantitativt fleksible. Utstyret og dermed kapasiteten kan flyttes dit det er behov, samtidig som det er enkelt å utvide kapasiteten gjennom innkjøp av flere sett av fotlenker.

Regjeringen mente at elektronisk kontroll burde etableres som en straffegjennomføringsform og ikke som en ny straffereaksjon. Tanken om en progresjonsrettet soning som innebærer en gradvis utslusing av den domfelte mot en stadig mer normalisert tilværelse, er helt sentral. En ordning hvor elektronisk kontroll innføres som gjennomføringsform, ville legge til rette for dette.

I høringsrunden for regjeringens handlingsplan ga et klart flertall av høringsinstansene i det alt vesentligste sin tilslutning til forslaget om et prøveprosjekt med elektronisk kontroll, enten som straffealternativ eller som straffegjennomføringsform. De fleste som uttalte seg, gikk inn for elektronisk kontroll som straffegjennomføringsform.

Den norske dommerforening tok i sin høringsuttalelse ikke standpunkt til forslaget om elektronisk kontroll, men uttalte:

«Om det bør innføres en forsøksordning om adgang til soning av fengselsdommer på denne måten, er et rettspolitisk spørsmål det kan herske ulike oppfatninger om blant Dommerforeningens medlemmer, og vi tar ikke noe bestemt standpunkt til det. Vi er iallfall enig med departementet i at ordningen i tilfelle bør gjennomføres som straffegjennomføringsform etter beslutning av kriminalomsorgen og ikke som en straffereaksjon etter domstolsbeslutning.»

Riksadvokaten på sin side utalte:

«Riksadvokaten er usikker på om man bør gå videre med forslaget om elektronisk overvåking (…). Dersom det gjøres, bør det være en form for straffegjennomføring, ikke en ny straffereaksjon. »

I Ot.prp. nr. 31 (2006–2007) ble det foreslått å lovfeste en ordning med elektronisk kontroll. Det ble foreslått endringer i straffegjennomføringsloven § 16 som innebærer bruk av elektronisk kontroll i straffegjennomføringen. Det ble foreslått at elektronisk kontroll kan besluttes når den idømte fengselsstraff eller resterende tid fram til forventet prøveløslatelse er inntil fire måneder, og det er hensiktsmessig for å sikre en positiv utvikling og motvirke ny kriminalitet.

Justisdepartementet viste i proposisjonen til at en ved elektronisk kontroll ville kunne forbedre progresjonssystemet ut av fengsel og øke domfeltes muligheter for å opprettholde sosiale relasjoner til samfunnet under soningen. Det ble vist til at fengsel kan føre til store påkjenninger for den enkelte domfelte, blant annet i form av tapt kontakt med familie, tapt arbeidsfortjeneste, tapt skolegang og tap av normal sosial omgang.

Justisdepartementet framhevet i proposisjonen at det er viktig å sikre at den eller de personene som deler husvære med en domfelt, i minst mulig grad blir utsatt for belastninger som følge av at hjemmet åpnes for straffegjennomføring. Dette gjelder ikke minst dersom det er barn i boligen. Hjemmet skal i prinsippet være et fristed. Spesielt varsomhet må derfor utvises overfor barnefamilier. Fra Sverige vet vi at om lag 20 % av de domfelte som sonet straffen med elektronisk kontroll, har barn eller ungdommer under 18 år boende sammen med seg.

Det ble vist til at elektronisk kontroll i et hjem vil involvere samboende. Svenske studier peker imidlertid på at de fleste samboende opplever elektronisk kontroll som mindre inngripende enn det ville ha vært å ha samboeren i fengsel. Barn ser også ut til å ha positive erfaringer med at en av foreldrene er hjemme med elektronisk kontroll. Det antas at avholdenhet fra rusmidler er en av de positive faktorene i den sammenhengen.

Proposisjonen peker også på at det er viktig å ta hensyn til innvendingen om at ordningen med elektronisk kontroll kan skape sosial forskjellsbehandling, siden den forutsetter en egnet bolig. Kriminalomsorgen må derfor legge til rette for at ordningen også kan tilbys ressurssvake grupper i samfunnet.

I proposisjonen ble det foreslått lovfestet at elektronisk kontroll skal være «hensiktsmessig for å sikre en positiv utvikling og motvirke ny kriminalitet» for at det skal kunne innvilges. Det er viktig at elektronisk kontroll benyttes i de sakene der man faktisk mener at dette vil gi bedre mulighet for rehabilitering.

10 Straffegjennomføring i samfunnet og rehabilitering

Målet er straff som virker. Ut fra kunnskapen om at fengsel kan vanskeliggjøre domfeltes sosiale rehabilitering, vil departementet i størst mulig utstrekning bruke alternative reaksjons- og straffegjennomføringsformer. Det er en forutsetning at samfunnets sikkerhet til enhver tid skal være ivaretatt.

En forskyvning av straffepraksis mot mer straffegjennomføring i samfunnet kan skje ved flere virkemidler. For det første kan adgangen til å avsi fengselsstraff begrenses ved lovgivning, slik det er drøftet i kapitlene 9.1 og 9.2. For det andre må det lovfestes gode alternativer til fengselsstraff, og domstolen må i de enkelte sakene velge den alternative reaksjonsformen framfor fengsel når det ligger til rette for det. Videre i kapitlet drøftes derfor hva slags alternative reaksjonsformer som på en god måte kan bidra til at formålet med straffen nås, og hvordan disse alternativene kan utvikles videre i tråd med lovgivers intensjoner etter hvert som man høster erfaring.

Større vekt på individuelt tilpasset straff vil kunne kreve at personundersøkelser brukes langt oftere enn i dag. Et av fortrinnene ved straffegjennomføring i samfunnet er at det ikke forårsaker noe oppbrudd i den domfeltes liv. Skolegang og yrkesaktivitet kan fortsette som før. Det krever til gjengjeld at kriminalomsorgen kan løse sine oppgaver på en smidig måte – ikke begrenset til ordinær kontortid.

10.1 Samfunnsstraff

Da samfunnsstraffen ble innført i 2002, hadde bruken av samfunnstjeneste som alternativ til ubetinget fengsel avtatt betraktelig de siste årene. Man søkte et alternativ som ville få tillit hos både påtalemyndighet og domstol. Samtidig ønsket man å gi kriminalomsorgen mulighet og myndighet til å påvirke innholdet i straffen. Utgangspunktet skulle være den domfeltes kriminalitet, sosiale behov og motivasjon, og kriminalomsorgens rolle var å legge til rette for at den domfelte selv skulle ta større ansvar for sitt liv og sin atferd.

Samfunnsstraff kan i prinsippet idømmes for alle typer lovbrudd, men skal ikke brukes dersom lovbruddet ville innebære en ubetinget fengselsstraff på mer enn ett år. Det er i lovens forarbeider ikke anbefalt å bruke samfunnsstraff for alvorlige volds- eller sedelighetsforbrytelser. Lovbryteren må samtykke og må være bosatt i Norge. Domstolen kan uttale seg om det skal inkluderes bestemte vilkår.

Kriminalomsorgen er i straffegjennomføringsloven gitt myndighet til å fastsette innholdet i samfunnsstraffen. Det er forholdsvis unikt i europeisk sammenheng at kriminalomsorgen gis en så omfattende myndighet under gjennomføring av straffer i samfunnet. Det er kriminalomsorgen som, etter kartleggingssamtaler og i samråd med den domfelte, beslutter innholdet og har mulighet til å endre dette underveis. Tiltakene skal velges ut fra den domfeltes kriminalitet, problemer og behov. Innholdet i samfunnsstraffen kan bestå av flere ulike deler:

• kartleggingssamtaler for blant annet å avdekke forhold av betydning for vedkommendes kriminalitet

• samfunnsnyttig arbeid

• deltakelse i programmer som er rettet mot atferdsendring i forhold til kriminalitet

• individuelle samtaler med sikte på forebygging av kriminalitet

• megling i konfliktråd

• behandling

• andre strukturerte tiltak

Under gjennomføring av samfunnsstraff er den domfelte forpliktet til å følge de pålegg som blir gitt av kriminalomsorgen, overholde avtaler og avstå fra rusmiddelbruk under gjennomføringen.

Gjennomføringen av samfunnsstraff bygger på en forutsetning om innsettelse i fengsel dersom gjennomføringen ikke fungerer som forutsatt. En gjennomføring av samfunnsstraff kan derfor bli avbrutt hvis den domfelte ikke oppfyller kravene eller vilkårene knyttet til gjennomføringen, eller begår ny kriminalitet. Ved mindre alvorlige brudd er kriminalomsorgen i straffegjennomføringsloven gitt adgang til å treffe ulike restriktive tiltak. Domfelte kan for eksempel pålegges meldeplikt i en periode eller det kan gjennomføres en innskjerpingssamtale. Hvis den domfelte på nytt bryter vilkårene knyttet til gjennomføringen, vil saken i de fleste tilfeller bli fremmet for domstolen med sikte på en omgjøring fra samfunnsstraff til ubetinget fengselsstraff. Det er for øvrig kriminalomsorgen selv som er gitt myndighet til å fremme denne type saker for domstolen. Dette er en ordning som fungerer meget godt og som lovgiver senere har utvidet til andre typer straff som gjennomføres i samfunnet (promilleprogram og narkotikaprogram med domstolskontroll).

Det er en positiv utvikling av bruken av samfunnsstraff. Straffereaksjonen har fått tillit og støtte hos påtalemyndighet og domstolene. Bruddprosenten er lav, og det bekrefter at både kriminalomsorgens kontroll og de reaksjoner som er til rådighet ved brudd, virker tilfredsstillende. En undersøkelse som er gjort i forhold til ny kriminalitet etter at straffen er gjennomført (Højdahl & Kristoffersen, 2006) viser det samme. Resultatene viser også at domfelte i stor grad er svært fornøyd med måten straffen ble gjennomført på. Etter tre år hadde 79 % av de som fikk en samfunnsstraff i 2002, ikke fått en ny ubetinget dom på fengselsstraff eller samfunnsstraff.

Innholdet i den gamle samfunnstjenesten var begrenset til samfunnsnyttig arbeid. Kriminalomsorgen hadde ikke mulighet til å pålegge annen type aktivitet selv om dette ville være bedre i forhold til en rehabilitering. Dette ble endret ved samfunnsstraffen. Nå kan kriminalomsorgen benytte en rekke ulike tiltak og aktiviteter. Samfunnsnyttig arbeid utgjør fremdeles en høy andel av de timene straff som blir gjennomført. Kriminalomsorgen har imidlertid ønsket å øke bruken av andre typer aktiviteter. Det er et derfor fastsatt et mål om at ikke mer enn 70 % av innholdet i samfunnsstraffen skal bestå av samfunnsnyttig arbeid. Den resterende del skal ha et innhold som skal medvirke til å forebygge ny kriminalitet. I 2007 oppfylte kriminalomsorgen kvalitetskravet om maksimum 70 % samfunnsnyttig arbeid i samfunnsstraffen. Se også tabell 6.10.

Det er ikke bare valg av tiltak som har betydning. Et godt nettverk, meningsfulle arbeidsoppgaver og et positivt arbeidsmiljø vil i mange tilfeller være like viktig for den domfelte som tiltakene i samfunnsstraffen. Det er eksempler på at domfelte har opprettholdt sin kontakt med oppdragsgiveren lenge etter at antall timer og samfunnsstraffen var avtjent, og den domfelte har funnet seg til rette i organisasjonen eller hos arbeidsgiveren. For mange lovbrytere vil dette være viktig for å kunne klare å bryte med sitt kriminelle miljø og sin kriminelle atferd. Å finne det riktige tilbudet til hver enkelt forutsetter god kartlegging og planlegging fra kriminalomsorgens side. Når det gjelder det samfunnsnyttige arbeidet i samfunnsstraffen må det tas hensyn til den domfeltes interesser når det gjelder arbeidsoppgaver og miljø.

Individuelle samtaler, deltakelse i program, behandling, deltakelse i arbeidsgrupper og megling i konfliktråd er andre tiltak. De bidrar også til rehabilitering og redusert tilbakefall til kriminalitet, og det er nettopp disse virkemidlene som gjør målet om en individuelt tilpasset straff til en realitet. De utgjør imidlertid bare til sammen 12  % av timene i samfunnsstraffen. Det er derfor viktig at disse tiltakene får en bredere plass innenfor samfunnsstraffen.

Det er mange ulike organisasjoner som tar imot samfunnsstraffdømte for å gjennomføre samfunnsnyttig arbeid. Noen av disse har spesielle opplegg for de domfelte og kombinerer samfunnsnyttig arbeid med annet innhold. Et eksempel på dette er Ungdom mot Narkotika (UMN) som har bred erfaring som arbeidsplass for samfunnsstraffdømte. De tar utgangspunkt i den enkelte straffedømtes behov og interesser og tilbyr et miljø som vektlegger motivasjon, støtte og nettverksarbeid. Hensikten er å skape gode relasjoner og gi de domfelte tiltro til samfunnet og familien. UMN iverksetter målrettede tiltak som kan reduserer tilbakefall til ny kriminalitet, for eksempel bistand til gjeldsordninger, bolig- og arbeidstiltak.

Kilde: KSF

Et annet eksempel er stiftelsen «Ungdom mot Vold» i Oslo, som er en av de største arbeidsplasser for samfunnsstraff i landet. Det er et av svært få tiltak som har etablert kontakt med ungdommer fra innvandrermiljøet og jobber med en målgruppe som i gjennomsnitt har høy risiko for tilbakefall.

10.2 Kombinasjon av fengsel og samfunnsstraff

Det har også tidligere vært adgang til å kombinere ubetinget fengselsstraff og samfunnsstraff ved deldom. Denne adgangen ble nylig utvidet ved Ot.prp.nr.31 (2006–2007) «Om lov om endringer i straffegjennomføringsloven mv. (tiltak for å avvikle soningskøen og bedre innholdet i soningen mv.)» og innebærer at domstolen kan kombinere samfunnsstraff med inntil 60 dager ubetinget fengselsstraff.

De gode resultatene med den norske ordningen med samfunnsstraff (Højdahl & Kristoffersen, 2006) tyder på at det fungerer godt å la kriminalomsorgen tilpasse straffegjennomføringen til omstendighetene rundt den domfelte som trenger mest oppmerksomhet fra en kriminalitetsforebyggende synsvinkel. Fortløpende kartlegging under straffegjennomføringen kan dessuten gi grunn til endringer underveis. Dette medfører at det blir mulig å utnytte kriminalomsorgens kompetanse til å ta de mest relevante og effektive tiltak i bruk – for å oppnå den best mulige form for rehabilitering.

Etter hvert som styrkingen av tilbakeføringsarbeidet gir resultater, vil departementet vurdere om det er grunn til å utvide adgangen til å benytte deldom ytterligere. Et styrket forvaltningssamarbeid skal bedre kriminalomsorgens evne til å gjennomføre straff i samfunnet på betryggende måte. Ut fra de effektmålinger og evalueringer som etter hvert foretas, kan det være aktuelt med en justering av straffeloven for å utvide rammene for bruk av samfunnsstraff ytterligere. Departementet mener at en periode med samfunnsstraff i etterkant av en ubetinget fengselsstraff kan utvikles til å bli et meget godt rehabliteringstiltak. Det tas derfor sikte på å gi adgang til deldom i ulike kombinasjoner mellom fengselsstraff og samfunnsstraff.

10.3 Bot som ikke betales

I Ot.prp.nr.90 (2003–2004) Om lov om straff gikk departementet inn for at det fortsatt skal fastsettes en obligatorisk subsidiær fengselsstraff ved bruk av bøtestraff, men slik at straffen bare bør fullbyrdes dersom boten faktisk kan betales eller allmenne hensyn ikke taler mot fengsling. Departementet foreslo også en maksimallengde for den subsidiære fengselsstraffen på 120 dager. Stortinget sluttet seg til dette forslaget, og understreket at formålet med den subsidiære fengselsstraffen først og fremst bør være å gi den siktede et tilstrekkelig motiv til å betale boten.

Spørsmålet om subsidiær fengselsstraff kom opp igjen i forbindelse med Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 31 (2006–2007) som gjaldt tiltak for å avvikle soningskøen og bedre innholdet i straffegjennomføringen. I justiskomiteens Innst.O. nr. 82 (2006–2007) uttaler en samlet komité:

«Komiteen er også oppteken av at det bør skje ei endring vedrørande bøtesoning. Komiteen er samd i at lukka fengselsplassar ikkje bør nyttast i slike høve, og ber og om at regjeringen kjem attende til Stortinget på eigna måte med ei utgreiing vedrørande bøtesoning der det subsidiert også kan vera samfunnsstraff og ikkje berre fengselsstraff.»

Departementet ser betenkelighetene ved dagens ordning og vil i stedet utrede en ordning hvor subsidiær fengselsstraff erstattes med subsidiær samfunnsstraff.

En endring med bruk av samfunnsstraff innebærer en betydelig økning i bruk av denne type straff, og vil derved være en avlastning for fengslene. Se kapittel 17.5.1.

10.4 Promilleprogram

Bakgrunnen for etableringen av promilleprogrammet var Friomsorgsutvalgets innstilling NOU 1993 – Nytt fundament for friomsorgen. Erfaringene den gang var at fengselsstraff ikke fungerte effektivt for enkelte grupper promillekjørere. Det var behov for en ny alternativ reaksjon som kunne bedre trafikksikkerheten og bidra til færre promillekjørere. Det skulle satses mer på et lovbruddsrelatert program som inneholdt undervisning, kontroll, behandling og tilsyn. Friomsorgsutvalget hentet erfaringer fra Nederland, som hadde forsket på promilleprogram i friomsorgen, og evaluert det med gode resultater. Sveriges erfaringer med å utvikle sitt «rattfylleriprogram» lå også til grunn for den nye ordningen.

Forslaget om etablering av promilleprogram ble vedtatt ved lov av 23. juni 1995 nr. 35. Lovendringen innebar at domstolen i en prøveperiode, i stedet for bot og ubetinget fengsel, kunne idømme bot og betinget fengsel med vilkår om promilleprogram for motorvognførere. Kriminalomsorgen fikk ansvaret for å følge opp de domfelte i promilleprogrammet, jf straffeloven § 53 nr. 6.

Promilleprogrammet ble etablert som en prøveordning i 1996 i fem fylker. Målgruppen var promillekjørere med et erkjent alkoholproblem, som hadde kjørt med promille over 1,5, eller som var tiltalt for gjentatt promillekjøring. Formålet var å motvirke promillekjøring, skape et tryggere trafikkmiljø og minske antallet trafikkulykker. Innholdet i programmet består av undervisning, individuelle samtaler, kontroll og kartlegging av behandlingsbehov. Målet er ikke å få domfelte til å slutte å drikke, men å få ham til å avstå fra bruk av alkohol ved bilkjøring. Oppfølgingen fra kriminalomsorgen varer i ett år og gir mulighet til arbeid med holdningsskapende arbeid med domfelte over tid.

Etter en gradvis utvidelse over flere år ble promilleprogrammet landsdekkende fra 2003. Antall dommer er mer enn fordoblet etter at programmet ble landsdekkende. Det er imidlertid fortsatt geografiske forskjeller som ikke lar seg forklare ved forskjeller i antall tiltaler om promillekjøring. Region øst (som omfatter Oslo) mottok i 2007 bare 60 dommer til fullbyrding, mens Region nord mottok 129 dommer. Departementet mener det er behov for mer informasjon til politi, påtalemyndighet og domstoler om de gode erfaringene med promilleprogrammet, for å sikre at denne reaksjonsmåten brukes når det ligger til rette for det. Departementet vurderer i kap. 9.2 å foreslå å endre reglene for minstestraff for enkelte typer kriminalitet. Det vurderes å foreslå at det ikke lenger skal være mulig å idømme ubetinget fengselsstraff under 30 dager for denne type kriminalitet. Dette innebærer at de domfelte som i dag idømmes ubetinget fengsel for promillekjøring mellom 14 dager og 30 dager, i framtiden kan idømmes rusprogram.

10.4.1 Utvidelse til andre rusmidler enn alkohol

En arbeidsgruppe nedsatt av Justisdepartementet anbefalte i 2004 at ordningen med promilleprogram burde utvides til å gjelde all ruspåvirket kjøring. Forslaget ble sendt på høring til relevante instanser og fikk stor støtte. Justisdepartementet foreslo derfor i handlingsplanen mot soningskø – «Rask reaksjon – tiltak mot soningskø og for bedre innhold i soningen» at også de som kjører bil under påvirkning av diverse legemidler eller narkotiske stoffer, skal kunne idømmes et program mot ruspåvirket kjøring. Forslaget fikk bred støtte blant høringsinstansene. Det er en utbredt oppfatning at alternativ oppfølging av friomsorgskontorene, på en bedre måte enn fengselsstraff, vil kunne hjelpe denne gruppen til å avstå fra kjøring i ruspåvirket tilstand. Lovendringen ble fremmet i Ot.prp.nr. 31 (2006–2007) Om lov om endringer i straffegjennomføringsloven mv. (tiltak for å avvikle soningskøen og bedre innholdet i soningen mv.).

Å utvide målgruppen for promilleprogrammet til andre typer rusmidler enn alkohol, vil også kunne øke omfanget av ordningen og bidra til å redusere muligheten for at det igjen bygges opp en soningskø. Av cirka 1900 ubetingede dommer for ruspåvirket kjøring de siste årene, dreier cirka 800 av disse seg om annen ruspåvirket kjøring enn alkohol. Dette motsvarer omkring 70 fengselsplasser årlig.

Ved lov av 29. juni 2007 nr. 84 ble ordningen med promilleprogram gjort permanent og utvidet til å gjelde personer som er dømt for overtredelse av vegtrafikkloven § 31 jf. § 22 første ledd, og som har problemer med alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel. Lovendringen vil bli satt i verk i løpet av 2008. Det nye programmet mot ruspåvirket kjøring vil kunne idømmes som et alternativ til fengselsstraff for personer som har ført motorvogn påvirket både av alkohol og av andre rusmidler.

Departementet ønsker at det nye, utvidede programmet skal videreføre tanken om å ikke være et enkelt og lettvint alternativ til fengselsstraff. Oppfølgingen fra kriminalomsorgen skal vare over tid, ha et rehabiliterende innhold og følges opp restriktivt med jevnlige kontrolltiltak. Departementet vil at flere som dømmes for ruspåvirket kjøring skal få en slik langvarig oppfølging av kriminalomsorgen. Innholdet i programmet utvides nå til å omfatte all ruspåvirket kjøring, og det arbeides med forskrift og retningslinjer for det nye programmet.

10.4.2 Nytt virkemiddel i kampen for færre trafikkulykker og reduksjon i antall førere med promille

Alkolås er en teknisk anordning som kobles til bilens tenningssystem. For å få startet kjøretøyet, må bilføreren blåse i et munnstykke der utåndingsluft kontrolleres. Alkolås ble tatt i bruk i USA på midten av 1980-tallet, og det måler alkoholinnholdet i førerens utåndingsluft og forhindrer at kjøretøyet starter ved utslag av promille. Det er også mulig å teste føreren mens han kjører bil.

Samferdselsdepartementet har nedsatt en arbeidsgruppe som skal vurdere alkolås som et alternativ til inndraging av førerkort, en ordning som brukes i flere land.

Alkolås vil bli vurdert lagt inn som et tiltak i promilleprogrammet.

10.5 Trafikk og fart – risikoatferd i trafikken

Friomsorgskontorene i Rogaland, Nordland og Finnmark har etablert et tiltak i samfunnsstraffen for personer som er dømt for grove fartsovertredelser. Hovedmålgruppen er lovbrytere i alderen 18–30 år som er idømt samfunnsstraff for alvorlige fartsovertredelser. Initiativtakeren til utviklingen av programmet har vært Statens vegvesen, som ønsket å utvikle et tiltak som kan påvirke trafikkatferd og ha større læringseffekt hos unge «råkjørere».

Det overordnede målet for tiltaket er å motvirke og forhindre grove fartsovertredelser, skape et tryggere trafikkmiljø og redusere antall trafikkulykker. Hensikten er å gi økt kunnskap om sammenhengen mellom trafikkatferd og risiko, egne kjøreferdigheter og viktigheten av samspill i trafikken. Tiltaket drives i hovedsak som samtalegrupper og skal gi deltakerne kunnskaper, holdninger, ferdigheter og hjelp til bedre innsikt i egen kjøreatferd. Kriminalomsorgen samarbeider med Statens vegvesen, politiet og Trygg Trafikk om gjennomføringen av fartstiltaket.

I kapittel 9.2 vurderes det å foreslå å heve minstestraffen for fartsovertredelser fra 14 dager ubetinget fengsel til 30 dager ubetinget fengsel. Departementet mener at mange av de som i dag idømmes ubetinget fengselsstraff under 30 dager for fartsovertredelser, i framtiden bør idømmes samfunnsstraff, og kriminalomsorgen må påse at programmet Trafikk og fart blir gitt som en del av innholdet i straffegjennomføringen.

10.6 Narkotikaprogram med domstolskontroll

I Ot.prp. nr. 81 (2004–2005) «Om lov om endringer i straffeloven» ble prøveordning med narkotikaprogram med domstolskontroll introdusert. Lovforslaget ble vedtatt av Stortinget 17. juni 2005 og fikk bred tverrpolitisk støtte. 1. januar 2006 ble det etablert en treårig prøveordning med Narkotikaprogram med domstolskontroll. Prøveprosjektene ble etablert i Oslo og Bergen. Ordningen er forlenget til 2011.

En bredt sammensatt arbeidsgruppe nedsatt av Justisdepartementet i august 2003 foreslo en prøveordning med dommerledet narkotikaprogram (DN) som en alternativ straffereaksjon til ubetinget fengsel. Ideen var hentet fra Drug Courts i USA, som senere er innført og videreutviklet i andre land som Irland og Skottland. I disse landene kan rusmisbrukere dømmes til behandling istedenfor fengsel. Målet med programmet i Norge var både å forbedre de praktiske hjelpe- og behandlingstilbudene for tungt belastede rusmiddelmisbrukere og å forebygge ny kriminalitet. Narkotikaprogrammet tok sikte på å styrke den samlede innsatsen for behandling og hjelp til rusmiddelmisbrukere som vil ut av sitt misbruk. Derfor ble det ansett som nødvendig med et forpliktende tverretatlig og tverrfaglig samarbeid. Bekjempelse av kriminalitet er ikke et aleneansvar for etatene i justissektoren, men et samfunnssansvar som forutsetter medvirkning fra ulike forvaltningsnivåer og sektorer.

Departementet støttet arbeidsgruppens intensjon, men justerte modellen i lovforslaget slik at den ikke kom i konflikt med norsk rett om domstolenes uavhengighet overfor forvaltningen. Man gikk inn for en modell der dommeren som utgangspunkt ikke fikk andre roller enn de som allerede var lagt til domstolen. Dommeren får straffesaken til behandling etter de alminnelige regler om saksfordeling, og fastsetter eventuelt narkotikaprogram som vilkår i betinget dom. Dommeren deltar ikke i teamet og teamets oppfølging av domfelte. Under straffegjennomføringen tar dommeren kun beslutning om endring av vilkår dersom kriminalomsorgen framsetter begjæring om dette. Siden domstolen fikk en mindre aktiv rolle enn det som var foreslått av arbeidsgruppen, foreslo departementet å endre navnet på ordningen til narkotikaprogram med domstolskontroll (ND).

Formålet med prøveordningen er å forebygge ny kriminalitet og fremme domfeltes rehabilitering. Den skal også bidra til å forbedre de praktiske hjelpe- og behandlingstilbudene til rusmiddelmisbrukere som omfattes av ordningen. Målgruppen for narkotikaprogrammet er rusmiddelmisbrukere som er dømt for narkotikarelatert kriminalitet. Med narkotikarelatert kriminalitet menes overtredelser av straffeloven § 162 og legemiddelloven, lovbrudd begått under påvirkning av illegale rusmidler og lovbrudd begått for å finansiere eget misbruk. De aktuelle rusmiddelmisbrukerne må være bosatt i en av prøvekommunene og ha narkotika som hovedmisbruk. Det er bare domstoler som har domsmyndighet i prøvekommunene, som kan sette vilkår om narkotikaprogram. Gjennomføringen av narkotikaprogrammet krever en felles innsats og et forpliktende samarbeid mellom ulike sektorer og forvaltningsnivåer.

Retten kan bare fastsette vilkår om å gjennomføre narkotikaprogram hvis domfelte samtykker. Det skal alltid foreligge personundersøkelse forut for dom hvor det kan være aktuelt å fastsette vilkår om narkotikaprogram. Kriminalomsorgen har ansvaret for å utarbeide personundersøkelsen. Personundersøkelsen gjennomføres av kriminalomsorgens representant i teamet i samarbeid med de øvrige teammedlemmene. I forbindelse med personundersøkelsen skal siktede gis utførlig informasjon om ordningen med narkotikaprogram, herunder om konsekvensene ved eventuelle brudd på vilkår som er satt for programmet og om at samtykke til å delta i programmet kan trekkes tilbake.

Narkotikaprogrammet er et individuelt tilpasset rehabiliteringsopplegg og vilkår i en betinget strafferettslig reaksjon. Programmet kan inneholde individuelt tilpassede behandlingsopplegg, henvisning til tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelmisbrukere, behandling i kommunehelsetjenesten, opplærings-/utdannings- og arbeids­tiltak, booppfølging, fritidsopplegg, oppfølging av sosialtjenesten og andre tiltak som er viktige for den enkeltes rehabilitering og integrering i samfunnet.

Innholdet for den enkelte domfelte skal være et resultat av teamets faglige vurderinger i samarbeid med domfelte, og de vilkår domstolen har satt om bosted, oppholdssted, arbeid, opplæring eller behandling. Teamet skal tilrettelegge for et intensivt program med faste og hyppige avtaler, kontinuitet og arbeid med henblikk på integrering i samfunnet.

Narkotikaprogrammet skal nedfelles i en individuell gjennomføringsplan. Planen skal inneholde obligatoriske tiltak, jevnlige urinprøver, som er felles for alle domfelte, og individuelle tiltak skal planlegges i samarbeid med den enkelte. Gjennomføringsplanen skal utformes slik at den gir domfelte klarhet og forutsigbarhet om hva som er vilkårene for å delta i programmet. Dersom det foreligger en individuell plan for domfelte etter kommunehelseloven § 6–2 a, spesialisthelsetjenesteloven § 2–5, psykisk helsevernloven § 4–1 eller sosialtjenesteloven § 4–3, skal teamet søke å samordne gjennomføringsplanen med denne.

Narkotikaprogrammet gjennomføres i fire faser. Fasene kalles iverksettingsfasen, stabiliseringsfasen, ansvarsfasen og videreføringsfasen. Fasene fastsettes etter en individuell vurdering og en realistisk progresjon. Fasene, innholdet i disse og vilkårene for forflytning mellom de ulike fasene, skal fremgå av gjennomføringsplanen.

Hvis domfelte ved alvorlige eller gjentatte handlinger bryter fastsatte vilkår, eller samtykke til å delta i programmet trekkes tilbake, kan retten etter begjæring fra kriminalomsorgen ved dom bestemme at straffen helt eller delvis skal gjennomføres i fengsel. Ved brudd som ikke regnes som alvorlig, kan kriminalomsorgen gi advarsel eller etablere tettere kontroll av domfelte.

Tilknyttet dagsentrene i Oslo og Bergen er det opprettet lokale tverrfaglige team som står for den praktiske gjennomføringen av narkotikaprogrammene. Senteret er utgangspunktet for teamets virksomhet og fast oppmøtested for domfelte når ikke annet er avtalt. Teamet skal bidra til et helhetlig behandlings- og rehabiliteringstilbud for den enkelte domfelte. Teamene består av representanter fra kriminalomsorgen, den kommunale sosialtjenesten, opplæringssektoren og spesialisthelsetjenesten. Teamkoordinator er tilsatt i kriminalomsorgen og administrativ leder av senteret, organiserer teamets arbeid, leder teammøter og legger til rette for samarbeid i teamet.

Prøveordningen med narkotikaprogram med domstolskontroll er et utfordrende prøveprosjekt fordi det forplikter så mange etater. Her har man fått til en systematisk og tverrfaglig innsats med tanke på å etablere helhetlige behandlings- og rehabiliteringstilbud for den enkelte domfelte.

Regjeringen vil på bakgrunn av den foreløpige evalueringen av narkotikaprogram med domstolskontroll vurdere å utvide ordningen til resten av landet tilpasset lokale forhold. Regjeringen vil da vurdere å utvide ordningen til å omfatte yngre lovovertredere med rehabiliteringsbehov. Dette vil gi flere unge en tverrfaglig, helhetlig rehabilitering under sikkerhetsmessige forsvarlige rammer.

10.7 Inndragning av utbytte fra kriminalitet

Det følger av Soria Moria-erklæringen at regjeringen vil ha en aktiv og helhetlig kriminalitetsbekjempelse. Departementet mener inndragning av utbytte vil ha en preventiv virkning og skal derfor brukes aktivt i kampen mot alle typer kriminalitet. Inndragning er ikke straff, men kommer i tillegg til straff. At kriminalitet ikke skal lønne seg, er også viktig for tilliten til rettsvesenet og den alminnelige rettsoppfatning. Inndragning av utbytte fra straffbare handlinger er derfor et satsningsområde. Se også kapittel 6.6.6.

Mye kriminalitet er motivert av vinning for den kriminelle selv eller for andre. Profittmotivet er et typisk trekk ved mye av den mer samfunnsskadelige kriminaliteten, slik som organisert kriminalitet, økonomisk kriminalitet, miljøkriminalitet og grov vinningskriminalitet. Profitten kan ta mange former. Eksempler kan være fangst fra ulovlig fiske, utbytte fra ulovlig innsidehandel innenfor verdipapirmarkedet, utbytte vunnet ved korrupsjon, utbytte fra narkotikahandel, eller heleri med mer. Skal man i disse sakene gjøre sanksjonssystemet mest mulig effektivt, og oppnå best mulig preventiv effekt av reaksjonene, er det viktig å ramme selve motivasjonen for kriminaliteten. Regjeringen vil derfor at en adekvat reaksjon skal innebære at lovbryterne, i tillegg til straff, fratas utbyttet av kriminaliteten.

11 Grupper med behov for særlig tilrettelegging

11.1 Varetekt

Varetekt er et tvangsmiddel som politi og påtalemyndighet kan benytte i forbindelse med etterforsk­ning av alvorlig kriminalitet. Varetektsfengsling er ikke straff; det foreligger ingen dom for de forhold som saken gjelder. Den varetektsinnsatte er derfor å betrakte som uskyldig. Reglene om varetekt gjelder også når den innsatte har tilstått de faktiske forhold. Varetekt er hjemlet i straffeprosesslovens kapittel 14. Riksadvokaten har i rundskriv gitt detaljerte instrukser om bruk av varetekt.

Kriminalomsorgen stiller fengselsplasser til disposisjon for politi og påtalemyndighet for gjennomføring av varetekt. Bruk av varetekt kan bare besluttes av retten innenfor de regler som straffeprosessloven setter, og det er retten som fastsetter hvilke vilkår som skal gjelde under fengslingen.

Gjennomføring av varetekt reguleres av straffegjennomføringsloven med forskrift og retnings­linjer. Kapittel 4 i loven er viet varetekt spesielt.

Varetektsfengsling er en stor belastning, og det personlige presset er ofte større enn ved frihetsberøvelse etter at dommen er falt. At varetektsinnsatte er sterkt overrepresentert i selvmordsstatistikken, er et uttrykk for dette. Opplevelsen av en personlig krise er uavhengig av varigheten av varetektsfengslingen. Ved innsettelse i varetekt er det både behov for god informasjon fra politiet om hva som har skjedd før og etter pågripelsen, og stor årvåkenhet fra fengselspersonalet.

Kriminalomsorgens viktigste utfordring når det gjelder innsatte som blir sittende en tid i varetekt, er å forebygge og avhjelpe skadelige virkninger av isolasjon. Dette skjer først og fremst gjennom menneskelig kontakt og meningsfulle aktiviteter.

Statsadvokat Johan Øydegaard ved Riksadvokatembetet skriver følgende i en artikkel i «Kvalitet i varetektsarbeidet», del 3 (Danielsen & Karlsen, 2008):

«Varetekt er et nødvendig onde. Frihetsberøvelse ved innesperring er samfunnets mest inngripende tiltak i bekjempelsen av kriminalitet. Det er neppe særlig uenighet om at varetektsfengsling, som benyttes før spørsmålet om straffeskyld er endelig avgjort av domstolene, er et onde, men altså i en del tilfeller et nødvendig onde. Varetekt er et onde særlig fordi:

Frihetsberøvelsen finner sted uten at det er konstatert at den varetektsinnsatte er skyldig i et straffbart forhold – vedkommende er bare mistenkt. Det vil etter omstendighetene kunne foreligge ikke ubetydelig risiko for at den varetektsfengslede er uskyldig. Dersom grunnlaget for mistanken senere faller bort, vil varetekten naturligvis kunne oppleves som et urettferdig og personlig belastende inngrep.»

Internasjonale standarder slår fast at varetektsinnsatte skal holdes atskilt fra domsinnsatte, for eksempel pkt. 8 i FNs prinsipper for fangebehandling (FN-resolusjon 43/173 fra 1988). I Europarådets anbefalinger (De europeiske fengselsregler, 2006) er utgangspunktet det samme, men det kan gjøres unntak etter ønske fra den varetektsinnsatte og hvis det er til den innsattes beste (pkt. 18.8 og 18.9). I Norge plasseres varetektsinnsatte i samme fengsler som domsinnsatte. Det har vært drøftet, blant annet i St.meld. nr. 27 (1997–98) Om kriminalomsorgen, om det vil være hensiktsmessig å opprette egne varetektsfengsler i nærheten av politikamrene. En ordning med fengsler øremerket til varetekt ville være i tråd med praksis i de fleste andre land hvor varetektsinnsatte ikke blir blandet med domsinnsatte.

Det kan reises innvendinger mot rene varetektsfengsler. Erfaringene fra Sverige, hvor man har et slikt system, er blant annet at rene varetektsfengsler får et passivt miljø uten sysselsettingstilbud, utdanningstilbud og andre rehabiliteringstiltak. Det er imidlertid først og fremst et spørsmål om prioritering og tilrettelegging. Det er en utfordring å gi et aktivitetstilbud til innsatte som har restriksjoner på kommunikasjon med andre innsatte. Å skille ut egne varetektsfengsler, som for å lette politiets arbeid under etterforskningen ikke bør sentraliseres, vil i Norge føre til svært mange små fengsler. Det gjør det enda vanskeligere enn i dag å kunne gi et bredt aktivitetstilbud, og å skape fagmiljøer med tilstrekkelig kompetanse. Med den geografi og det befolkningsmønster vi har i Norge, anses derfor dagens blandingsmodell fortsatt å være den beste løsningen for varetektsfengslede.

Egne varetektsfengsler vil også være en lite hensiktsmessig ordning ut fra ressurshensyn. Svært små driftsenheter er uforholdsmessig dyre i drift blant annet fordi turnustjeneste krever en viss minimumsbemanning selv om kapasiteten er liten. Det antas derfor at den beste kapasitetsutnyttelse og ressursbruk oppnås hvis man fortsatt kan balansere mellom doms- og varetektsbehov i samme fengsler.

FN har tatt opp med Norge ordningen med felles fengsler for varetekts- og domsinnsatte i et rettssikkerhetsperspektiv. Varetektsinnsatte er ikke dømt og skal derfor ikke pålegges de samme forpliktelser og måtte delta i fellesskap med domsinnsatte hvis de ikke ønsker det. Dette prinsippet er nedfelt i straffegjennomføringsloven ved at varetektsinnsatte ikke har aktivitetsplikt og bare deltar i fellesskap med domsinnsatte i den grad de ønsker det. Den norske ordningen har derved vært akseptert.

Departementet legger vekt på at varetektsinnsatte skal ha de samme tilbud om støtte og aktivisering som domsinnsatte. Varetektsinnsatte som selv ønsker det, bør også ha det samme tilbud om kartlegging av behandlingsbehov og andre rehabiliteringsbehov.

På grunn av de skadevirkninger som fengselsoppholdet kan medføre for denne gruppen, framheves følgende utfordringer:

• Rettsstillingen til de varetektsinnsatte er ofte komplisert og uavklart. Straffesaken er under etterforskning. De innsatte skal forberede seg på rettssaken, kanskje den viktigste prosess i den innsattes liv.

• Situasjonen kan føre til betydelig usikkerhet. Den fengslede skal samtidig forholde seg til å være siktet i en straffesak, til fengselets regime, til problemer i forhold til jobb, økonomi og andre praktiske problemer. I tillegg kommer problemer som mange opplever i forhold til pårørende og annet sosialt nettverk.

• Varetekt oppleves i praksis ofte som en straff av de innsatte og deres familier.

• Personer som varetektsfengsles, opplever i mange tilfeller at de betraktes som skyldige av omgivelsene, med påfølgende stigmatisering.

• På grunn av varetektsinnsattes særstilling har de spesielle rettigheter etter loven. Det gjelder retten til å bruke egne klær, bruk av egen lege eller tannlege og bruk av egne penger. I tillegg har de altså ikke aktivitetsplikt.

KRUS og Oslo fengsel samarbeidet gjennom flere år om prosjektet «Kvalitet i varetektsarbeidet». Bakgrunnen var kritikk fra Europarådets torturovervåkningskomite (CPT), og en erkjennelse av at varetektsfengsling oppleves som særlig belastende for innsatte. I tillegg var dette et område som hadde fått liten oppmerksomhet innen kriminalomsorgen, og det forelå derfor et ønske om å utvikle varetekt som et eget fagområde. Dette resulterte i brukerundersøkelser for innsatte (2001/2002) og en håndbok i varetektsarbeid (2007).

Prosjektet «Kvalitet i varetektsarbeidet» har hatt en brukerorientering. Utviklingen startet derfor med intervjuer av innsatte og tilsatte, som fortalte hvilke behov varetektsinnsatte har i de ulike fasene av oppholdet. Det ble deretter utviklet spørreundersøkelser, der de innsatte (brukerne) ga uttrykk for hva de mener om kvaliteten på fengselets tjenestetilbud, relatert til viktige arbeidsområder (indikatorer). Hva som er viktige arbeidsområder, avgjøres av brukernes egne behov, i tillegg til faglige krav, lov og regelverk.

Undersøkelsene har vært en suksess, og metodikken er senere også brukt i utvikling av kontaktbetjentarbeidet over hele landet. Da denne type undersøkelser kom i 2002, var mange skeptisk til at innsatte skulle evaluere fengselets tilsatte. Det hadde aldri vært foretatt slike undersøkelser noe sted tidligere. I dag er disse undersøkelsene innarbeidet som en fast rutine flere steder, og det er et av de viktigste verktøy i kvalitetsforbedringsarbeidet i kriminalomsorgen. Det viste seg etter hvert at det i tillegg til brukerundersøkelser også var behov for en ytterligere konkretisering av feltet; en skriftliggjøring av varetekt som fagområde. Det ble derfor besluttet å utvikle en håndbok, og prosjektet fikk følgende mandat:

• Håndboken skal være et verktøy i arbeidet med varetektsinnsatte i norske fengsler

• Håndboken skal være et utgangspunkt for undervisningsopplegg i grunn- og videreopplæring på KRUS

• Håndboken skal gi en systematisk oversikt over området

• Håndboken skal være en informasjonskilde for aktørene innen strafferettspleien og andre samarbeidspartnere

I håndbokens del 1 er det gitt beskrivelser av viktige arbeidsoppgaver som bør utføres gjennom varetektens ulike faser. Disse beskrivelsene er hva man kan regne som god varetektspraksis i kriminalomsorgen. Den praksis som er anbefalt i varetektshåndboken, er egnet til standard for varetektsarbeidet i alle fengsler i Norge. Dette vil blant annet innebære at mottak og registrering av innsatte skal gjennomføres på en måte som ivaretar både sikkerhets- og rettssikkerhetsmessige behov. Spørsmål angående helse, medisinering etc. formidles uten opphold til helsepersonell. Alle varetektsinnsatte skal få utlevert skriftlig informasjon som forteller hva varetekt er, om rettigheter og plikter, om kriminalomsorgens rolle og hvilke tilbud innsatte kan få i det aktuelle fengselet.

Alle varetektsinnsatte som ønsker det, skal få en kontaktbetjent. Kontaktbetjentens funksjoner overfor varetektsinnsatte er:

1. Å knytte personlig kontakt, slik at den innsatte har en bestemt betjent å forholde seg til når det gjelder personlige og praktiske problemer

2. Å kvalitetssikre at innsatte får den oppfølging vedkommende skal ha

3. Å ha et hovedansvar for koordinering og være et bindeledd i forhold til oppgaver som involverer flere aktører

For de innsatte som ønsker det, vil det i tillegg være hensiktsmessig å informere dem om kriminalomsorgens tilbud under straffegjennomføring og veilede dem i framtidsplanlegging.

Alle fengsler må sørge for at det settes inn relevante tiltak overfor innsatte som er isolert eller isolerer seg, og de må ha et system for kvalitetskontroll på dette området. I tillegg er det viktig at varetektsinnsatte gis anledning til å holde kontakt med familie og venner, dersom fengslingsvilkårene ikke er til hinder for dette. For utenlandske statsborgere vil dette kunne by på spesielle problemer. I slike tilfeller er det viktig at fengselets tilsatte veileder de innsatte om hvilke muligheter som finnes og tilrettelegger for slik kontakt så langt det er praktisk mulig. Se også kapittel 13.4.

Tiden i varetekt blir av mange innsatte beskrevet som den verste delen av fengselsoppholdet, særlig på grunn av usikkerhet med hensyn til hvor lenge det vil vare. Mange sitter bare og venter på at saken skal få en avgjørelse, og de gjør lite eller ikke noe for å planlegge eller tilrettelegge det som skal skje senere. Uten å foregripe avgjørelsen i de strafferettslige spørsmål, er det viktig at både innsatte og tilsatte tenker på at den innsatte skal videre til noe annet etter varetektsoppholdet. I mange tilfeller er det mulig å starte prosesser med planlegging og tilrettelegging for dette. Unge innsatte er særlig sårbare under varetektsfengsling. Gjengangere er en annen gruppe, særlig der disse fengsles for mindre alvorlige forbrytelser, og der straffen i sin helhet gjennomføres i varetekt. Dersom disse ønsker å begynne eller fortsette en rehabiliteringsprosess, må man starte mens de sitter i varetekt.

Departementet legger til grunn at den praksis som er beskrevet i håndboken om varetekt, blir rutine i alle fengsler. Det innebærer blant annet flere tiltak som sikrer alle varetektsinnsatte aktiviseringstilbud.

En utfordring ved behandling av varetektsinnsatte har vært å begrense opphold i politiets arrester. Det er et uttalt mål for både kriminalomsorgen og politiet at varetektsinnsatte skal oppholde seg i politiarrest kortest mulig. Også Europarådets Torturovervåkningskomite har vært opptatt av bruk av politiarrest i forbindelse med varetektsfengsling. Dette er ett av temaene som har vært berørt i komiteens rapporter etter besøk i Norge. Grensen på to døgn er et ambisiøst mål sammenlignet med mange andre land, men ut fra den store belastningen opphold i politiarresten innebærer, har det vært bred enighet om denne begrensningen av oppholdet.

Kriminalomsorgens mål er at varetektsinnsatte skal overføres fra politiarrest til fengsel innen to døgn etter pågripelsen, med mindre dette ikke er mulig av praktiske grunner. Denne regelen er nedfelt både i politiets og kriminalomsorgens regelverk og ble innført som følge av en endring i straffeprosessloven. Endringen i straffeprosessloven, som trådte i kraft 1. juli 2006, åpnet opp for at politiet kan holde pågrepne personer i arrest i inntil tre dager før vedkommende må framstilles for varetektsfengsling. Ordningen med utvidet framstillingsfrist er for tiden under evaluering. Av hensyn til de varetektsinnsatte ble det derfor fastslått at innsatte i politiarrest kan overføres til fengsel, uten at det foreligger kjennelse fra forhørsretten.

Plassering av varetektsinnsatte fra politiarrest har prioritet foran innsettelse av personer med rettskraftig dom. Fordi behovet for varetektsplasser varierer mye, oppstår det likevel tilfeller hvor det lokale fengsel er fullt når politiet etterspør ledige plasser. Til tross for at utnyttelsen av fengselskapasiteten har vært svært høy for å få ned soningskøen, har kriminalomsorgen greid å redusere antall saker hvor den pågrepne må vente i politiarresten. I 2007 var det 3 127 varetektsinnsettelser i fengsel. Av disse ble det tilbud plass samme dag eller påfølgende dag i 91  % av sakene.

Kriminalomsorgen har til nå ikke registrert tidspunktet for pågripelse, bare tidspunktet for når henvendelsen er mottatt fra politiet. For å få et riktig bilde av den samlede tiden i politiarrest, skal både politi og kriminalomsorg endre sine registreringsrutiner.

11.2 Forvaringsdømte

11.2.1 Nærmere om de forvaringsdømte

Forvaringsstraffen, som er en tidsubestemt straff som kan idømmes særlig farlige lovbrytere, er nærmere omtalt i kapittel 6.6. I dette kapitlet blir de lovbryterne som blir idømt forvaring, nærmere beskrevet.

I en undersøkelse fra Ila fengsel, forvarings- og sikringsanstalt som omfattet 105 forvaringsdømte menn, fant man at pr. 11. januar 2008 var 34 løslatt, 7 sonet i andre fenglser og 3 var døde. 61 forvaringsdømte sonet på det tidspunktet på Ila. Av disse 105 hadde 78,1 % én eller flere diagnoser på psykiske lidelser. Nesten halvparten av disse hadde diagnosen dyssosial personlighetsforstyrrelse. 9,5 % hadde vært tidligere psykotiske og 77,1 % hadde eller har hatt et rusproblem. 85,7 % var tidligere domfelt og gjennomsnittlig alder ved første domfellelse var 21,7 år. Kun 29,5 % av disse forvaringsdømte hadde noen gang vært i stabilt arbeid. Hver tiende forvaringsdømt i undersøkelsen hadde ikke fullført grunnskolen og hele 63,8 % hadde grunnskole som høyeste fullførte skolegang (meddelelse fra fengselsleder ved Ila). Undersøkelsen viser at forvaringsdømte har en enda mye større problem og symptombelastning enn andre innsatte.

For tiden har kriminalomsorgen en forvaring for menn på Ila fengsel, forvarings- og sikringsanstalt, og en avdeling for forvaringsdømte menn er etablert i Trondheim fengsel. Forvaringsdømte kvinner mottas på Bredtveit feng­sel, forvarings- og sikringsanstalt. Det er så få kvinner som er forvaringsdømt, at det ikke er egen avdeling for dem. De skal likevel ha tilbud som er likeverdige med det de mannlige forvaringsdømte får på de spesielt tilrettelagte avdelingene.

Noen forvaringsdømte gjennomfører deler av forvaringsstraffen i andre fengsler enn forvaringsanstaltene. Det gjelder særlig Bergen fengsel og Trondheim fengsel før forvaringsavdelingen der ble etablert, fordi disse fengslene i samarbeid med psykiatrisk ekspertise ved de samarbeidende sykehusene har særlige tilbud til seksualovergripere. Det er viktig at disse forvaringsdømte også får det brede innholdsmessige tilbudet som forvaringsstraffen krever.

De forvaringsdømte innsatte er ulike og krever at man i forvaringsavdelingene arbeider med ulike metoder. Forvaringsavdelingene ved Ila kjennetegnes ved at de bruker strukturert miljøarbeid i den daglige driften. I avdelingene er det tilsatt en viss andel miljøarbeidere som deltar i driften på lik linje med fengselsbetjentene. Strukturert miljøarbeid er også en metode som brukes overfor kvinnelige forvaringsdømte ved Bredtveit. Ved Ila har man forsøkt å innføre samtalemetodikken «motiverende samtale» (MI), og ansvarsgrupper og tverrfaglighet anses som viktig og sentralt. Andre viktige tiltak i forvaringsavdelingene er arbeid og skole. En høy andel av de forvaringsdømte har avbrutt skolegang. Det å gå på skole eller stå i arbeid er krevende for mange forvaringsdømte, som derfor har behov for sosial trening, herunder arbeidstrening.

Behandlingsrettede tiltak er også viktig i forvaringsavdelinger. På den ene siden er det kriminalomsorgens egne tiltak, som er programmer og samtalegrupper. På den annen side er det som defineres som behandling eller terapeutiske tiltak, som utføres av psykologer og psykiatere, enten som individualterapi eller i grupper. Ila har også grupper som ledes av en fengselsbetjent og en psykolog sammen. ROS (Relasjon og samspill), som er tiltak for seksualovergripere, er eksempler på dette.

Det er ikke bare når det gjelder generelle livsproblemer de forvaringsdømte er forskjellige, det gjelder også type kriminalitet. Ofte dreier det seg om multifaktorelle forhold, dvs. flere faktorer som er involvert i forhold til diagnostikk, symptomer og type kriminalitet. Derfor har forvaringsdømte behov for et bredt tilbud på innholdssiden.

Enkelte forvaringsdømte representerer spesielle sikkerhetsmessige utfordringer. Utviklingen av rettspraksis har vist at forvaring har blitt idømt personer som er straffet for overtredelse av straffeloven § 60a, som sier at den straffbare handlingen er utøvet som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. Disse forvaringsdømte stiller kriminalomsorgen overfor sikkerhetsmessige utfordringer som må utredes nærmere. Spesielt må søkelyset rettes mot hvordan man skal kombinere de sikkerhetsmessige tiltakene med de innholdsmessige kravene som forvaringen setter. Det forhold at forvaringsdømte er en så lite ensartet gruppe, er en av årsakene til at Justisdepartementet nå etablerer forvaringsavdelinger i flere fengsler.

Forvaringsdømte, sammen med andre høyrisikoinnsatte og domfelte dømt for alvorlige kriminelle handlinger, stiller kriminalomsorgen overfor spesielle utfordringer når det gjelder tilbakeføringsarbeidet, både ressursmessig og sikkerhetsmessig. Dette er grupper som på grunn av sikkerhetsmessige forhold ofte vil måtte gjennomføre store deler av straffen i fengsel med høyt eller særlig høyt sikkerhetsnivå. Det innebærer mindre muligheter for en normalisert tilværelse og mindre muligheter for kontakt med pårørende, nettverk og samfunnet for øvrig. Sistnevnte forhold er en betydelig hindring for et konstruktivt tilbakeføringsarbeid, og kriminalomsorgen må legge stor vekt på å finne virkemidler og tiltak som kompenserer for dette. Også grupper av innsatte som representerer en betydelig sikkerhetsrisiko for samfunnet, skal ut en gang. Et godt tilbakeføringsarbeid, også i forhold til disse gruppene, vil være med å trygge samfunnet på lang sikt.

Under et straffegjennomføringsforløp som starter i fengsel med særlig høyt sikkerhetsnivå, er det ønskelig med en progresjon i straffegjennomføringen for å gradvis tilvenne den domfelte et liv i frihet. Denne progresjonen er i dag vanskelig å få til for forvaringsdømte menn. Ila har prøvd å få overført forvaringsdømte til fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Disse fengslene har ikke ønsket å ta i mot forvaringsdømte fordi de mener de ikke har den nødvendige kompetansen som forvaringsordningen krever. For å sikre at de forvaringsdømte får det samme tilbudet om progresjon i straffegjennomføringen som andre domfelte, skal kriminalomsorgen sørge for at ett eller flere fengsler med lavere sikkerhetsnivå opprustes til å kunne ta imot forvaringsdømte i forbindelse med progresjon.

Forvaltningssamarbeidspartnerne spiller en større rolle enn ellers når det gjelder å tilrettelegge fengselsoppholdet for forvaringsdømte. Forvaringsdømte har spesielle behov, blant annet større behov for både helse- og sosialtjenester enn andre innsatte. Det er svært viktig at arbeidet med tilbakeføring til samfunnet starter fra dag én, også for forvaringsdømte. Selv om mange forvaringsdømte må se langt fram mot forventet løslatelse, er dette en gruppe som krever store ressurser for å få til endring. Endringsarbeidet er en svært viktig nøkkel til løslatelse, og det er påkrevet med en gradvis progresjon fra avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå og over til lavere sikkerhetsnivå og mer ansvarskrevende regimer for denne gruppen innsatte.

Departementet ser det som en stor utfordring å bedre mulighetene for utslusing av forvaringsdømte. Dette er av helt avgjørende betydning for at mange forvaringsdømte skal kunne løslates på en sikkerhetsmessig forsvarlig og human måte. Selv om alle forvaringsdømte er dømt for meget alvorlig kriminalitet, er de en svært uensartet gruppe med til dels ulike behov. Gruppen forvaringsdømte består av alt fra ressurssterke personer som har begått lovbrudd knyttet til organisert kriminalitet, til ressurssvake innsatte, herunder lettere psykisk utviklingshemmede. For å ivareta denne gruppen er det etablert et tett samarbeid mellom kriminalomsorgen og helse- og omsorgsmyndighetene, hvor også domfeltes hjemkommune er involvert. I hovedsak blir det skreddersydd et tett oppfølgingsopplegg rundt forvaringsdømte i hjemkommunen, finansiert av statlige midler.

Pr. 31. desember 2007 var 15 utenlandske statsborgere blitt dømt til forvaring. Departementet ser en spesiell utfordring i å finne gode løsninger for forvaringsdømte med utvisningsbeslutning eller forvaringsdømte som søker overføring til videre straffegjennomføring i hjemlandet.

11.2.2 Etterkontroll av reglene om forvaring mv.

Da Stortinget vedtok nye regler om strafferettslig utilregnelighet, særreaksjoner og forvaring, ble det understreket at reglene burde etterkontrolleres etter en viss tid. Justis- og politidepartementet oppnevnte i samråd med Helse- og omsorgsdepartementet 18. mai 2006 en utredningsgruppe som skulle forestå denne etterkontrollen. Utredningsgruppen, som ble ledet av psykiater Øystein Mæland, la frem sin utredning 30. april 2008.

Utredningsgruppen kommer med en rekke forslag og anbefalinger i sin rapport – dels forslag til lovendringer, dels forslag til andre endringer eller videre utredninger. Departementet arbeider for tiden – i samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet – med oppfølgingen av rapporten. Den skal etter planen sendes på høring høsten 2008.

En del av utredningsgruppens forslag og anbefalinger gjelder forvaringsordningen. Utredningsgruppen peker blant annet på at en liten gruppe lettere psykisk utviklingshemmete synes å komme uheldig ut. Gruppen ser ut til å bli langvarig prøveløslatt til kommunal bolig. Utredningsgruppen finner det betenkelig at personer holdes innenfor strafferettssystemet som prøveløslatt i årevis fordi den kommunale helse- og sosialtjenesten ikke kan framskaffe et godt nok tilbud som kan ivareta personen på en god og trygg måte både for vedkommende selv og samfunnet.

I utredningsgruppens mandat inngikk å vurdere om virkeområdet for særreaksjoner for utilregnelige burde utvides, slik at utilregnelige personer som begår vedvarende, klart samfunsskadelig, men ikke farlig kriminalitet, i visse tilfeller skal kunne idømmes en særreaksjon. Utredningsgruppen foreslår slik skisse (rapporten side 214-215):

«I saker der en utilregnelig person begår særlig omfattende og plagsom kriminalitet, og der det er overveiende sannsynlig at lovbruddene vil fortsette, og der virkemidler i psykisk helsevernloven har vært forsøkt uten ønsket effekt på den plagsomme atferden, kan domstolen vurdere følgende alternativer:

1. Innleggelse på psykiatrisk institusjon for en periode på inntil to måneder der formålet er utredning, eventuell avrusning, behandling og stabilisering. Vurdering av utskrivning skjer på ordinært faglig grunnlag, men med det vilkår at det er etablert en plan for poliklinisk/ambulant oppfølging. I tråd med prinsippene for Individuell plan, jf. pasientrettighetsloven og psykisk helsevernloven, skal koordineringsansvaret være tydelig avklart, og alle instanser som er nødvendige for å gi personen sammensatte og koordinerte tjenester, skal delta i en ansvarsgruppe. Eksempler på deltakere er den kommunale helse- og sosialtjeneste, rusomsorg, psykiatri og andre instanser som, basert på individuelle behov, er nødvendige for å sikre et godt nettverk rundt den enkelte. Friomsorgen (kriminalomsorg i frihet) er obligatorisk deltaker.

   Det kan besluttes særlige vilkår for oppfølgingen, for eksempel pålegg om ruskontroll og oppfølging av medikasjon, og friomsorgen skal ha fullmakter til å følge opp slike vilkår i samarbeid med berørt faginstans.

2. Direkte etablering av en nettverksgruppe med koordinator og plan som beskrevet ovenfor.»

En slik ordning bryter med prinsippet om at kriminalomsorgen, som er en straffegjennomføringsetat, skal ha ansvar for utilregnelige personer som ellers er helsevesenets ansvar. Det er imidlertid viktig å understreke at dette er en gruppe utilregnelige lovbrytere som i dag ikke fanges opp av lovverket, og regjeringen vil sørge for at også denne type kriminell atferd blir omfattet av lovverket.

11.3 Samiskspråklige innsatte og domfelte

Kriminalomsorgen har ikke statistikk over hvor mange samer som domfelles. Det er ikke adgang til å registrere etnisk tilhørighet for personer som skal sone en straff.

Etter Grunnloven § 110 a skal norske myndigheter legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Samtidig heter det i ILO-konvensjon 169 artikkel 10 at når det fastsettes straff med hjemmel i generell lovgivning overfor medlemmer av urfolk, skal det tas hensyn til folkegruppens økonomiske, sosiale og kulturelle særtrekk. Sameloven ivaretar rettigheter til samisktalende som skal gjennomføre straff. Bestemmelsene i loven innebærer at den som ønsker å bruke samisk for å ivareta egne interesser overfor kriminalomsorgen i forvaltningsområdet for samisk språk, har rett til å bli betjent på samisk.

ILO-konvensjonens bestemmelse om behandling av urfolk i strafferettssystemet retter seg først og fremst til domstolenes valg av hensiktsmessige straffereaksjoner. Bestemmelsen gir også et signal om at kulturelle, økonomiske og språklige særtrekk er relevant i forbindelse med gjennomføring av straffen. Når det gjelder Grunnloven § 110 a, retter den seg mot statens virksomhet generelt. Dette innebærer at den omfatter hvordan straffegjennomføringsloven med underliggende regelverk praktiseres overfor samiske innsatte.

I kriminalomsorgens fengsler i Troms og Finnmark har innsatte rett til å bruke samisk overfor hverandre og overfor sine pårørende. Retten til å bruke samisk språk gjelder også ved gjennomføring av samfunnsstraff og deltakelse i promilleprogram. Innsatte og domfelte har også rett til å bruke samisk språk ved muntlige henvendelser til kriminalomsorgen. Kriminalomsorgen må derfor ha tilsatte som behersker samisk og som har kunnskap om samisk kultur.

Samisktalende tilsatte er viktig både i fengsel og friomsorg. I fengslene kan det også brukes tolketjeneste, selv om dette ikke er noen ideell løsning. Å gjennomføre alle samtaler mellom friomsorgskontorene og domfelte ved bruk av tolk vil gå utover kvaliteten på kommunikasjonen i den grad at det ikke ansees som forsvarlig.

Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS), som utdanner fengselsbetjenter, skal rekruttere samisktalende. Målet er at det hvert år tas opp et visst antall aspiranter som behersker samisk språk. Dersom to søkere vurderes å ha like kvalifikasjoner, skal den søker som behersker samisk språk, ha fortrinnsrett til opptak. Av aspirantkullet som ble uteksaminert høsten 2007, var det én samisktalende.

Det er to fengsler i Troms og Finnmark. Tromsø fengsel har én samisktalende ansatt, mens sju andre ansatte nå går på samisk språkkurs. Vadsø fengsel har to ansatte som behersker samisk, mens friomsorgskontoret i Finnmark har én samisktalende medarbeider. Ut over dette har Bodø fengsel, Ila fengsel, forvarings- og sikringsanstalt og Ringerike fengsel én samisktalende medarbeider hver.

Det er for tiden en utfordring å rekruttere nok betjenter til de to fengslene i Troms og Finnmark. Departementet har derfor tilrettelagt for at fengselsbetjentutdanningen kan gjennomføres desentralisert. Fra mai 2008 er det omtrent 15 aspiranter som gjennomfører utdanningen i tilknytning til fengslene i Tromsø og Vadsø, og det har vært lagt vekt på å rekruttere samisktalende aspiranter. Det er et friomsorgs-underkontor i Karasjok, men det er ikke permanent bemannet med fagpersonale.

Når det gjelder samiske domfelte, har kriminalomsorgens oppmerksomhet i hovedsak vært rettet mot tiltak for å ivareta muligheten til å benytte og bevare samisk språk. Grunnloven § 110 a må imidlertid fortolkes slik at det påhviler myndighetene å tilrettelegge soningsforholdene slik at det, hvis det er praktisk mulig, tas hensyn til samisk kultur og samfunnsliv i videre forstand. Departementet vil derfor ta initiativ til en gjennomgang av soningsforholdene for samiske innsatte og domfelte. Hensikten med en slik gjennomgang vil være å kartlegge behovet for ressurser eller spesielle tiltak for samiske domfelte utover tilrettelegging for bruk av eget språk.

Det er også viktig å foreta en gjennomgang av praksis ved utarbeidelse av personundersøkelser hvor det er samer som kartlegges. Personundersøkelsene er et verktøy for å kartlegge individuelle behov. I mange situasjoner vil personundersøkelsen også være med på å tilrettelegge for eller være bestemmende for hvilken straffereaksjon som velges. Dette gjelder for eksempel ved kartlegging av aktuelle personer for program mot ruspåvirket kjøring, Narkotikaprogram med domstolskontroll eller straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Personundersøkelse rekvireres også ofte i forbindelse med idømmelse av samfunnsstraff.

Ved gjennomgangen av kriminalomsorgens organisasjonsstruktur i Troms og Finnmark vil det bli vurdert å etablere et kriminalomsorgssenter med særlig kompetanse på samisk språk og kultur. Det kan også være aktuelt med en håndbok om samers straffegjennomføring. Den kan inneholde særlige spørsmål som skal vurderes ved utarbeidelse av personundersøkelse før dom, ved den første tverrfaglige kartleggingen når rettskraftig dom er mottatt i kriminalomsorgen, ved inntakssamtale i fengsel eller ved første samtale på friomsorgskontoret i samfunnsstraffen. I håndboken ville det være behov for en diskusjon om forståelsen av målet for rehabilitering og tilbakeføring til samiske lokalsamfunn. Aktuelle samarbeidspartnere i tilretteleggingen for samer kan være Sametinget og samiske institusjoner.

11.4 Innsatte med utenlandsk statsborgerskap

For statistikk om utenlandske statsborgere i norske fengsler vises til kapittel 6.5.

11.4.1 Særlige utfordringer under varetekt og straffegjennomføring i Norge

Det forhold at en stor andel av de innsatte kommer fra andre land enn Norge innebærer flere utfordringer for kriminalomsorgen. Utfordringene knytter seg blant annet til språk- og kulturforståelse i fengselshverdagen og i forbindelse med saksbehandlingen. For eksempel er det en forutsetning for å benytte seg av klageadgangen at innsatte forstår hva som er begrunnelsen for et vedtak og hvordan vedtaket kan påklages. Manglende språkforståelse gjør det videre vanskelig for innsatte å kommunisere med de tilsatte i kriminalomsorgen og dermed vanskelig for disse å finne ut hvilke problemer de innsatte sliter med. Det kan også være problematisk for kriminalomsorgen å foreta en reell risiko- og behovsvurdering. I noen tilfeller kan kulturelle forskjeller skape vanskelige situasjoner på grunn av forskjeller i verdier, holdninger og virkelighetsoppfatninger.

Utenlandske statsborgere som fengsles i Norge, har rett til å underrette sin ambassade. Henvendelser fra ambassader om kontakt med navngitte statsborgere, eller om generell informasjon om innsatte som gjør at enkeltpersoner kan identifiseres, imøtekommes ikke på grunn av taushetsplikten. Det kan opplyses til den eller de innsatte det gjelder at det er kommet en slik henvendelse, slik at de som ønsker det, får anledning til å ta kontakt tilbake.

Mange utenlandske innsatte har lite besøk under varetektsopphold og straffegjennomføring i Norge. Avstand til familie og venner i hjemlandet kan bidra til at innsatte opplever situasjonen som ekstra belastende. Mulighetene til kontakt begrenses også av ringetiden på inntil 20 minutter pr. uke i fengsel med høyt sikkerhetsnivå.

Innsatte med utenlandsk statsborgerskap blir i mange tilfeller besluttet utvist på grunnlag av det straffbare forholdet de har begått. Disse er imidlertid ingen ensartet gruppe. I denne kategorien finnes det både personer som aldri har vært bosatt i Norge og personer med lang botid og familietilknytning til riket. Felles for alle i denne gruppen er imidlertid at de har plikt til å forlate riket etter endt straffegjennomføring og at et innreiseforbud – varig eller tidsbegrenset – er til hinder for senere innreise til Norge. Et vedtak om utvisning vil som regel ha betydning for den enkeltes soningsforhold. Blant annet er det et relevant moment ved spørsmål om utganger under straffegjennomføringen og overføring til fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Utvisningsvedtak har dessuten betydning for tidspunktet for løslatelse og adgangen til overføring til fortsatt straffegjennomføring i hjemlandet uten innsattes samtykke.

En rask avklaring av utvisningsspørsmålet er av stor betydning både for den enkelte innsatte og for kriminalomsorgen. Ved soningsplanleggingen vil det være relevant å ta hensyn til at innsatte ikke skal reintegreres i Norge. I den forbindelse kan det stilles spørsmål om hvor hensiktsmessig det er å tilby tiltak som sysselsetting og skole tilpasset norske forhold. Forberedelsesprosessen mot løslatelse vil også bli ulik avhengig av om innsatte skal løslates til et liv i Norge eller i et annet land. Dette gjelder blant annet ved spørsmål om bolig og inntektsgrunnlag. Samtidig har utenlandske innsatte den samme rett til et tilfredsstillende innhold i straffegjennomføringen som norske innsatte har. Innholdet i straffegjennomføringen er et viktig virkemiddel for å unngå skadelige virkninger av frihetsberøvelsen. Det er viktig at innholdet søkes tilpasset innsattes individuelle behov.

11.4.2 Overføring til fortsatt straffegjennomføring i annet land

Utgangspunktet i internasjonal strafferett er at en domfelt gjennomfører straffen i den stat hvor dommen er avsagt og hvor det straffbare forholdet er begått. Imidlertid kan rehabiliteringshensyn og sosiale forhold gjøre det hensiktsmessig å overføre domfelte til straffegjennomføring i vedkommendes hjemland. Utenlandske innsatte med lange dommer representerer også en belastning på fengselskapasiteten. Innsatte med utenlandsk statsborgerskap skal derfor så langt det er hensiktsmessig overføres til hjemlandet for videre straffegjennomføring der.

Dagens regelverk gir flere muligheter for overføring til straffegjennomføring i et annet land. Norske myndigheter benytter seg av adgangen til å overføre innsatte med utenlandsk statsborgerskap til straffegjennomføring i hjemlandet med og uten samtykke fra domfelte selv. Departementet har intensivert dette arbeidet, og innsatsen vil videreføres.

Overføring til de nordiske land skjer i medhold av lov om fullbyrding av nordiske straffedommer av 15. november 1963. Overføring kan skje både før og etter at straffegjennomføring er påbegynt og er ikke betinget av domfeltes samtykke. Det er mange som blir overført innen Norden. De fleste sakene gjelder korte fengselsstraffer.

Overføring til land utenfor Norden skjer som hovedregel i medhold av den europeiske overføringskonvensjonen. Pr. i dag har 63 land ratifisert konvensjonen. Konvensjonen er basert på et frivillighetsprinsipp, slik at overføring som hovedregel forutsetter at den innsatte selv søker om dette. Konvensjonen krever i utgangspunktet at det må være minimum seks måneder gjenstående soningstid når anmodning om overføring mottas av mottakerstaten. Da den samlede saksbehandlingstiden i Norge og mottakerstaten kan være lang i slike saker, vil en overføring bare være aktuelt for dommer av en viss lengde. Mottakerstaten må samtykke i overføringen og har ikke plikt til å ta imot vedkommende.

En tilleggsprotokoll til overføringskonvensjonen gir mulighet for soningsoverføring uten innsattes samtykke. Pr. i dag er det 33 stater som har ratifisert tilleggsprotokollen. Det er en forutsetning for overføring etter tilleggsprotokollen at innsatte er borger av en stat som har ratifisert denne. Dette gjelder blant annet borgere fra Litauen, Polen og Nederland, som utgjør relativt store grupper utenlandske innsatte i norske fengsler. Forutsetningen for overføring etter tilleggsprotokollen er at det foreligger et endelig utvisningsvedtak. Hvorvidt vilkårene for utvisning foreligger, avgjøres av utlendingsmyndighetene. I den forbindelse er det grunn til å være oppmerksom på at det stilles strengere krav til utvisning av personer som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen enn til tredjelandsborgere, noe som får betydning for anvendelsen av tilleggsprotokollen. Det er også her en forutsetning for overføring at mottakerlandet samtykker i å gjennomføre den idømte straffen.

Overføring til øvrige land forutsetter at det foreligger en bilateral avtale. Foreløpig har Norge bare inngått en overføringsavtale med Thailand. Denne avtalen baserer seg på frivillighet fra domfeltes side. Lov om overføring av domfelte åpner også opp for at overføring kan skje selv om det ikke foreligger noen generell avtale med landet innsatte ønsker overføring til. Dersom det foreligger særlige grunner, kan det derfor inngås en ad hoc-avtale om overføring av enkeltpersoner.

I løpet av 2007 ble til sammen 26 innsatte overført til fortsatt straffegjennomføring i land utenfor Norden. Av disse var 15 frivillige overføringer og 11 overføringer uten innsattes samtykke. De innsatte som ble overført etter søknad var borgere av Nederland, Tyskland og Serbia, mens overføringene uten samtykke gjaldt borgere av Litauen, Polen og Ungarn. Til sammenligning ble åtte innsatte overført til fortsatt straffegjennomføring i 2006. Av disse var seks overføringer basert på frivillighet, mens to innsatte ble overført uten samtykke.

Overføringen bør skje på et tidligst mulig tidspunkt i straffegjennomføringen. De fleste overføringene skjer på grunnlag av søknad fra innsatte. Kriminalomsorgen må sikre at innsatte på et tidlig tidspunkt i straffegjennomføringen gis informasjon om muligheten til å søke om overføring og legge til rette for en rask behandling av søknader.

Det er også ønskelig å overføre flere innsatte uten samtykke, når vilkårene for dette foreligger. For å kunne benytte denne adgangen mest mulig effektivt, må utvisningsspørsmålet avklares raskt etter at rettskraftig dom foreligger. En tverrdepartemental arbeidsgruppe med representanter fra kriminalomsorgen, utlendingsmyndighetene og politiet ble opprettet høsten 2006, med sikte på å øke effektiviteten i behandlingen av utvisningssaker til straffedømte utlendinger. Regjeringen er åpen for å inngå flere bilaterale avtaler og særlig overfor stater hvor ratifikasjon av allerede eksisterende konvensjoner ikke er hensiktsmessig. Regjeringen ønsker også et mer forpliktende samarbeid med EU og vil arbeide for en tilslutning til EUs rammebeslutning om soningsoverføring.

11.4.3 Løslatelse

Problemer knyttet til språk og avstand til familie og sosialt nettverk kan medføre at utenlandske innsatte opplever straffegjennomføringen som tyngre enn mange norske innsatte. Byrdefull straffegjennomføring blir dels kompensert ved mulighet for avkorting i straffegjennomføringstiden i form av løslatelse ved 7/12 tid i stedet for 2/3 tid, som er normalordningen. Ordningen ble innført gjennom praksis etter tidligere fengselslov og er videreført i straffegjennomføringsloven. Etter dagens regelverk kan en utlending som gjennomfører straffedom i Norge på ett år eller mer, prøveløslates etter at 7/12 av straffen er gjennomført. Det er en forutsetning for prøveløslatelse på dette grunnlaget at innsatte er besluttet utvist fra riket og at utvisningsvedtaket effektueres ved løslatelsen. Hvorvidt innsatte har hatt en slik særlig tung gjennomføringssituasjon, vurderes konkret.

I praksis er løslatelse ved 7/12 tid blitt hovedregelen for løslatelse av innsatte med utenlandsk statsborgerskap, dersom det ikke foreligger klanderverdige forhold under straffegjennomføringen. Det forekommer imidlertid at innsatte med utenlandsk statsborgerskap ikke kan løslates ved 7/12 tid fordi utvisningsvedtaket ikke lar seg effektuere ved tidspunkt for forventet løslatelse. Dette kan skyldes at spørsmålet om utvisning først blir endelig avklart på et sent tidspunkt i straffegjennomføringen eller at innsatte skal til et land som det er problematisk å effektuere utvisningsvedtak til. Det forekommer også at det oppstår problemer knyttet til avklaring av innsattes identitet og framskaffelse av reisedokumenter. Manglende effektuering av utvisningsvedtak til enkelte land innebærer at disse innsatte ikke kan løslates ved 7/12 tid, men må sone 2/3 tid eller til endt tid, da de blir løslatt på ordinær måte.

I sak om overføring uten innsattes samtykke er det vanlig at innsatte motsetter seg overføring til hjemlandet med den begrunnelse at vedkommende heller vil sone i Norge og løslates ved 7/12 tid. Det forekommer videre at innsatte selv ikke ønsker gjennomført tiltak for å lette sin soningssituasjon, så som overføring til fengsel med lavere sikkerhetsnivå, av frykt for å få avslag på søknad om prøveløslatelse ved 7/12 tid.

Departementet ønsker å se nærmere på ordningen med løslatelse ved 7/12 tid og vil vurdere hvorvidt denne bør videreføres, eventuelt med enkelte endringer. Det vises til at de forhold som gjør straffegjennomføring i Norge særlig tyngende, kan avhjelpes på annen måte, så som overføring til fortsatt straffegjennomføring i hjemlandet og bedre tilrettelegging av kontakt med familie i hjemlandet.

Innsatte som er besluttet utvist, vil ikke ha lovlig opphold eller tillatelse til å ta arbeid i Norge etter løslatelse. Videre opphold i Norge vil således kunne innebære overtredelse av utlendingslovens bestemmelser som kan medføre straff. Uten oppholds- og arbeidstillatelse er det kort vei til svart arbeid og ny kriminalitet. Det er viktig å ha et tett samarbeid med politi og utlendingsmyndigheter om løslatelse og gjennomføring av utvisningsvedtak. Tidligere asylsøkere uten oppholds- og arbeidstillatelse som blir løslatt fra norske fengsler har siden 2006 hatt tilbud om plass i ventemottak inntil vedkommende returnerer frivillig eller tvangsmessig retur kan gjennomføres.

Innsatte med utvisningsbeslutning, men som ikke kan returneres til sitt hjemland på løslatelsestidspunktet, representerer en spesiell utfordring. At en innsatt er ureturnerbar, innebærer at utvisningsvedtaket ikke kan tvangseffektueres. Dette kan for eksempel skyldes at hjemlandet ikke er villig til å motta vedkommende, eller at innsatte ikke kan tvangsreturneres på grunn av at det ikke er sikkerhetsmessig forsvarlig. Departementet vil ta et initiativ til samarbeid med utlendingsmyndighetene for å kartlegge hvilke utfordringer denne gruppen representerer i forberedelsene til løslatelse.

11.4.4 Tiltak overfor innsatte med utenlandsk statsborgerskap

For å møte noen av de utfordringer som er knyttet til innsatte med utenlandsk statsborgerskap vurderer departementet følgende tiltak:

• Øke innsattes tilgang til tolketjeneste

• Utarbeide relevant informasjonsmateriell på flere språk

• Legge til rette for økt kontakt med familie og øvrig nettverk ved utvidet telefontid og mulighet for kontakt gjennom internett

Videre vil departementet videreføre og intensivere arbeidet med å overføre flere innsatte til fortsatt straffegjennomføring i hjemlandet.

11.4.5 Innsatte domfelt av Jugoslavia- domstolen og den internasjonale straffedomstolen (ICC)

Det er av stor betydning for forsonings– og gjenopprettingsprosesser i post-konfliktområder at krigsforbrytere blir straffeforfulgt. I tråd med dette har Norge støttet opprettelsen av krigsforbryterdomstolen for det tidligere Jugoslavia (Jugoslavia-domstolen). Norge støtter også den internasjonale straffedomstolen i Haag (ICC). Den norske regjering avga i 1995 en erklæring om at Norge var villig til å ta imot et begrenset antall domfelte fra Jugoslavia-domstolen, på grunnlag av en individuell vurdering av hvert enkelt tilfelle. Det er ikke aktuelt å ta imot domfelte med livstidsstraff eler andre lengre fengselsstraffer enn det som kan idømmes etter norsk lov. I 1998 inngikk regjeringen en avtale med FN om den nærmere gjennomføringen av overføring av straffedømte. Hittil har Norge mottatt fem domfelte fra Jugoslavia-domstolen.

Lov om gjennomføring i norsk rett av den internasjonale straffedomstols vedtekter 17. juli 1998 (Roma-vedtektene) gir hjemmel for at Norge også kan ta imot domfelte fra ICC til soning i Norge. Justisministeren har overfor ICC akseptert at Norge blir oppført på listen over land som er villige til å ta imot domfelte fra domstolen. Norge forbeholdt seg retten til å motta et begrenset antall domfelte basert på en konkret og individuell vurdering av omstendighetene i den enkelte sak. Det er pr. i dag ikke inngått noen soningsavtale mellom Norge og den internasjonale straffedomstolen ICC. Det foreligger et avtaleutkast fra straffedomstolen som har store likhetsstrekk med den avtalen som Norge har inngått med Jugoslavia-domstolen.

Norske myndigheter samarbeider med Jugoslavia-domstolen i alle saker som gjelder krigsforbryternes soning i Norge. Norge er bundet av den straff som er idømt av Jugoslavia-domstolen. Gjennomføringen av straffen i Norge skal skje i overensstemmelse med norsk lovgivning, men med særlige regler når det gjelder eventuell benådning eller prøveløslatelse. Hvis domfelte etter norske regler kan løslates før tiden, skal Jugoslavia-domstolen underrettes, og avgjørelser om prøveløslatelse eller benådning tas av Jugoslavia-domstolen.

Det kreves ikke oppholdstillatelse etter utlendingsloven for å gjennomføre straff ilagt av ICC i Norge.

Etter endt straffegjennomføring er utgangspunktet at domfelte utvises fra riket på grunnlag av straffen og returneres til sitt hjemland, eventuelt et tredjeland dersom vedkommende har oppholdstillatelse der. Spørsmål om eventuelt opphold i Norge etter endt straffegjennomføring avgjøres av norske utlendingsmyndigheter etter utlendingslovens alminnelige regler. Det kan oppstå tilfeller hvor domfelte på bakgrunn av en konkret vurdering ikke kan sendes ut av riket. Dette kan skje dersom det ikke er noen stat som aksepterer å ta imot vedkommende, en utsendelse vil være i strid med utlendingslovens bestemmelser om vern mot utsendelse, eller utsendelse for øvrig vil være i strid med EMK art. 3 om at ingen må bli utsatt for tortur, for umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.

Jugoslavia-domstolen har ikke avgjørelsesmyndighet i forhold til hvor domfelte skal oppholde seg etter endt straffegjennomføring.

Behandlingen av innsatte som er domfelt av internasjonale straffedomstoler, representerer spesielle utfordringer for kriminalomsorgen både sikkerhetsmessig og når det gjelder innholdet i soningen. Kriminalomsorgen har ansvar for alle forhold knyttet til straffegjennomføringen. Dette gjelder både rømningssikkerhet og hensynet til den domfeltes sikkerhet i fengselet. Plasseringen av krigsforbrytere skjer på bakgrunn av en konkret sikkerhetsvurdering foretatt av kriminalomsorgen. Etter en samlet sikkerhetsvurdering er flere fengsler med høyt sikkerhetsnivå funnet egnet til å motta denne type innsatte.

Regjeringens oppfatning er at domfelte av internasjonale straffedomstoler skal behandles på lik linje med andre innsatte, og plasseres på egnet sikkerhetsnivå etter individuelle vurderinger. Som nevnt er utgangspunktet at innsatte som er domfelt av internasjonale straffedomstoler, skal returneres til hjemlandet etter endt straffegjennomføring. Det kan være vanskelig å gi den innsatte et innhold i straffegjennomføringen som han kan nyttiggjøre seg også etter løslatelsen. Departementet vil vurdere om ovennevnte gruppe innsatte krever spesielle tiltak sett i lys av at de skal returneres til hjemlandet etter løslatelsen.

11.5 Kvinnelige innsatte

11.5.1 Hvordan bør tilbudet til kvinnelige innsatte utformes?

Som vist i kapittel 7.2.1 har domfelte kvinner mange felles karakteristika. Mange av dem sliter med dårlig selvbilde som følge av vanskelige oppvekstvilkår, herunder alkoholiserte og voldelige hjem. Mange av de kvinnelige innsatte har dessuten traumatiske opplevelser som følge av seksuelle overgrep og prostitusjon.

Til tross for en del fellestrekk, har kvinnene ulike behov og rett til individuell tilrettelegging. Fordi de utgjør en liten andel av de innsatte, kan det være vanskelig å tilby den samme bredden i tjenestetilbudet som for menn, og samtidig gjennomføre straffen nær hjemstedet slik straffegjennomføringsloven forutsetter. Flere kvinnelige domfelte bør tilbys straffegjennomføring i fengsel med lavere sikkerhetsnivå eller i overgangsbolig, og større deler av straffen bør gjennomføres utenfor fengsel.

Det må legges bedre til rette for at kvinner tilbys variert arbeid og aktiviteter. Det er høstet gode erfaringer med ulike kulturtiltak som styrker den enkelte innsattes selvbilde. Her kan særlig Musikk i fengsel og frihet (MIFF) trekkes fram. Mange kvinner har god erfaring med programmet VINN, og slike spesielt tilrettelagte tiltak må bli tilgjengelig for alle kvinnelige innsatte. Det må legges særlig vekt på hvordan grupper settes sammen og at tilbudene gis av kvalifisert personale som kvinnene har tillit til.

Det bør opprettes samtalegrupper for kvinnelige innsatte om seksualitet og voldsproblematikk. Slike grupper bør ledes av helsepersonell.

Det må vises varsomhet når det gjelder visitasjon og urinprøvetaking av kvinner, og det må tilstrebes at dette utføres av kvinnelige betjenter.

Departementet vil også som nevnt i kapittel 11.2 særlig vurdere tiltak for kvinner med forvaringsdom, i tråd med anbefalingene fra Mæland-utvalget.

Det kan være forbundet med problemer at noen kvinnelige domfelte soner i et fengsel der det også befinner seg menn. Dette skaper problemer som ikke er så framtredende i «rene» kvinnefengsler. For å sikre at kvinner har mulighet for å sone nær hjemstedet, vil det fortsatt tilbys plasser for kvinner i fengsler som ellers har mannlige innsatte. Kvinner som ønsker det, skal imidlertid tilbys soning i egne fengsler, eller på avdelinger som muliggjør skjerming fra mannlige innsatte.

11.5.2 Kvinner med små barn

Normalitetsprinsippet innebærer at innsattes kontakt med omverdenen ikke hindres mer enn det som er nødvendig av sikkerhetsgrunner. Kontakten med pårørende er derved et mål i seg selv. Dette er behandlet i kapittel 14. God kontakt med familien under straffegjennomføringen anses også viktig for en vellykket reintegrering. Særlige utfordringer knytter seg til innsatte med egne barn. Det er et mål at kvinnelige innsatte som har omsorgen for sine barn, beholder den på tross av fengslingen, og er egnet til å ta seg av barna etter løslatelse. Som hovedregel har mor og barn felles interesser – men ikke alltid. Der hvor det er tvil, skal hensynet til barna alltid gå foran hensynet til den innsattes rehabilitering.

Det er viktig å legge forholdene til rette for at mor kan få mest mulig kvalitetstid sammen med barna, der dette vurderes som gunstig for dem. Det bør gis utvidet besøkstid og telefontid. Det bør også gis anledning til barnebesøk i besøksleilighet. Det bør opprettes mor-barn grupper, der flere innsatte og deres barn kan møtes for å delta på aktiviteter både innenfor og utenfor fengselet. Flere fengsler har god erfaring med pappagrupper, se kapittel 13.2.

I Norge er det ikke adgang til at mor har barn med seg under straffegjennomføring i fengsel. Dette innebærer at det i enkelte tilfeller kan være vanskelig å skaffe et adekvat soningstilbud til mødre med helt små barn med utgangspunkt i hva som er best for barnet. De aller fleste land i Europa, de nordiske land medregnet, har lagt til rette for at kvinner kan ha barn inntil omkring to år med seg i fengselet hvis ikke nærstående familie kan ta seg av barnet. Inntil denne alderen mener man barnet ikke har noen forståelse av sine omgivelser og heller ikke senere vil ha noen erindringer om å ha bodd i et fengsel.

I Norge løses problemet ved opphold på mødrehjem etter § 12 for kvinner som føder under straffegjennomføringen. Mødrehjem er også egnet for småbarnsmødre med korte straffer, ved at hele straffen kan gjennomføres i institusjon.

Omsorg for svært små barn vil også være en vektig grunn ved søknad om soningsutsettelse. Det kan imidlertid være andre grunner til at soning i institusjon eller soningsutsettelse likevel ikke gis, for eksempel at domfelte er utenlandsk statsborger, og det er risiko for at hun vil unndra seg straffen ved å forlate landet.

Det finnes ikke et hensiktsmessig tilbud om mor/barn-soning for mødre med lengre dommer. Uavhengig av barnets alder kan en mulig løsning være å utvide rammene for bruk av § 12 til også å kunne gjelde dommer av lengre varighet, forutsatt at det finnes egnede institusjoner som tar imot mødre med større barn. For noen kan det være en løsning å etablere et soningstilbud for mor og små barn i kriminalomsorgen. Departementet vil vurdere å innføre et soningstilbud for mor og små barn etter dansk modell.

Det vises ellers til kapittelet om overgangsboliger, hvor det skal legges til rette for at innsatte, både kvinner og menn, skal kunne ha barna hos seg den siste tiden før løslatelse for å styrke familiebåndene og kunne få tilgang til familierådgivning i trygge omgivelser. Se kapittel 9.13.3.

11.6 Barn og unge

I henhold til barneloven er en person et barn i lovens forstand inntil fylte 18 år. Den kriminelle lavalder i Norge er imidlertid 15 år. Over denne alder dømmes lovbrytere i utgangspunktet etter samme lovgivning som voksne. Forskjellen i aldersgrenser reiser både etiske og praktiske spørsmål.

11.6.1 Barns lovbrudd

Barn begår til dels svært alvorlige lovbrudd. Tabell 11.1 viser hva personer under 18 år ble dømt for i 2006. Det framgår ikke av tabellen hvor mange av dem som fikk fengselsstraff.

11.6.2 Barn bør ikke i fengsel

Som det framgår av St.meld. nr. 20 (2005–2006) Alternative straffereaksjonar overfor unge lovbrytarar, er regjeringens mål at barn ikke skal settes i fengsel. Ubetinget fengselsstraff bør være unntaket for unge mellom 15–18 år, og bør bare kunne benyttes der hvor barnevernet har prøvd de tiltak de rår over. Under stortingsbehandlingen av denne meldingen kom det fram tvil om hvorvidt barnevernet eller andre institusjoner utenfor justissektoren var i stand til å håndtere de aller mest krevende unge som settes i varetekt eller er dømt for grove forbrytelser. Det ble derfor nedsatt et utvalg som skal utrede egnede alternativer til fengsel. Utvalget skal avgi sin rapport høsten 2008.

Selv om utvalget skulle komme til den konklusjon at barnevernets institusjoner skulle ta imot alle under 18 år, ville det ta tid å få bygget opp tilfredsstillende tiltak som alternativ til fengsel. Kriminalomsorgen satte derfor umiddelbart i verk tiltak for å lette situasjonen for barn i enkelte fengsler i påvente av bedre løsninger. Fengslene i Oslo, Larvik, Bergen og Trondheim har styrket sin kompetanse på barns behov, og har sammen med barnevern, skole og andre offentlige etater etablert en særlig beredskap for å ta imot den aller yngste gruppen av innsatte. Alle de nevnte er fengsler med høyt sikkerhetsnivå.

Det er ønskelig å ha barn i fengsler med lavest mulig sikkerhetsgrad, og det skal alltid søkes etter de beste alternativene for barn mellom 15–18 år. Fengsler med høyt sikkerhetsnivå vil uansett hvor godt innholdet i soningen er, virke skremmende med sine murer, gjerder og låste dører. Av hensyn til andre innsatte er det begrenset hvor stor fleksibilitet man kan få til i de daglige rutinene i et lukket fengsel for å imøtekomme barnets behov. Når varetektssurrogater ikke er funnet tilstrekkelig, eller når det ikke finnes egnede institusjoner for soning etter straffegjennomføringsloven § 12, betyr det imidlertid ofte at det er behov for sikkerhetstiltak som overgangsboligene eller fengsler med lavere sikkerhetsnivå ikke har. Barnet bør imidlertid overføres til institusjon, fengsel med lavere sikkerhetsnivå eller overgangsbolig så snart som overhodet mulig. Der hvor familieforholdene ligger til rette for det, bør straffegjennomføring i hjemmet etter straffegjennomføringsloven § 16, med tett oppfølging både fra kriminalomsorgen og fra andre etater, brukes mer. Innføringen av hjemmesoning med elektronisk kontroll bør gjøre det lettere å få til slike løsninger.

Departementet ønsker å få i gang et pilotprosjekt med et tilbud til unge straffedømte i en åpen kriminalomsorgsenhet som bygger på importerte tverrfaglige tjenester med høy faglig standard. I de tilfellene hvor bruk av fengsel er tvingende nødvendig, skal de yngste innsatte, fra høsten 2008, plasseres direkte i denne enheten eller i overgangsbolig eller i fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Også andre enheter som skal ta imot barn, bør rustes opp både kompetanse- og bygningsmessig for å imøtekomme barnas behov. Skadevirkningene av fengsel for denne gruppen skal reduseres mest mulig.

Det tverrfaglige ekspertteamet ved pilotenheten kan også rådgi andre fengsler i hver enkelt sak. Ordningen med et slikt ambulerende team vil sikre god kompetanse i alle fengsler med innsatte under 18 år.

Familie og pårørende må trekkes aktivt inn i tilbakeføringsarbeidet, slik at forholdet mellom ungdommen og foreldre og andre pårørende forandres i positiv retning. Dette omfatter blant annet relasjonsbygging og konflikthåndteringsarbeid, tilbud om foreldreveiledning, familieråd og lignende. Det bør også legges opp til at foreldre/pårørende kan bo sammen med unge i egnede boenheter.

Selv om kriminalomsorgens institusjoner for barn i minst mulig grad skal ha preg av å være et fengsel, gjelder straffegjennomføringslovens regler. De må imidlertid tilpasses situasjonen så langt det er mulig. Det skal utvikles bedre mottaksrutiner spesielt tilpasset de unges behov. Rask og grundig kartlegging er en forutsetning, med utgangspunkt i en personundersøkelse som bør være obligatorisk før barn dømmes til straff. Det er også nødvendig å gi god informasjon tilpasset barnets forutsetninger og ellers å skape trygghet så langt det er mulig innenfor strenge omgivelser. Det må særlig sikres at kontaktbetjentordningen fungerer godt. Så snart som mulig etter innsettelse skal det etableres ansvarsgrupper. Teamet skal også legge til rette for gode og varige tiltak etter løslatelse.

De unge som retten finner det nødvendig å fengsle, vil være svært utagerende og har ofte voldsproblemer. Det vanligste domsgrunnlaget for unge lovbrytere i fengsel er grov vold, sedelighetsforbrytelser, grove ran eller drap, slik at behovet for samfunnsbeskyttelse vil være sterkt tilstede. Erfaring tilsier at rømningsfaren er særdeles høy for denne gruppen. De unge har ofte minimal respekt for autoriteter og ser ikke konsekvensene av sin egen atferd. Dette innebærer at det er et stort behov for skjerming, både i forhold til andre innsatte og samfunnet. Forskning har vist at det lett dannes sterke og negative subkulturer, slik at det alltid må være en voksen tilstede. De store atferdsavvikene som denne gruppen innehar, innebærer tett oppfølging, stabilitet og kontinuitet. Det vil derfor være behov for høy og tverrfaglig bemanning til enhver tid. Svært mange av de unge som sitter i fengsel i dag, har utenlandsk bakgrunn, og det må tas hensyn til de særskilte behovene som denne gruppen kan ha.

Det er tidligere pekt på en betydelig rømningsfare. For å mestre denne gruppen i straffegjennomføringsalternativer med lavere sikkerhetsnivå, må det foreligge tydelige konsekvenser ved brudd. Mulighet for skjerming for en periode i et egnet fengsel med høyt sikkerhetsnivå må derfor være til stede, for intensivt å restituere den unge for tilbakeføring. Stor fleksibilitet i forholdet mellom lav og høy sikkerhet vil derfor være nødvendig. Dette innebærer at også skjermingsfengselet må ha tilgang på barnevernfaglig kompetanse. Det optimale vil imidlertid være om den samme tjenestegruppen, med den barnefaglige spisskompetansen som de forutsettes å ha, følger den unge hele tiden.

Barnets behov for skjerming fra innsatte som kan ha en uheldig påvirkning, må ivaretas. En enhet som tilrettelegges spesielt for de yngste, bør ha maksimum tre plasser for innsatte mellom 15–18 år. Det kan være heldig å plassere dem sammen med utvalgte eldre innsatte som ikke vil antas å ha en negativ påvirking på dem. En slik sammensatt avdeling vil gi bedre utnyttelse av fengselskapasiteten, men lavt belegg må aksepteres hvis det ikke er egnede voksne innsatte i fengselet.

Institusjoner for barn krever bred kompetanse og høy bemanning. De aller fleste unge som kommer i fengsel, har som oftest vært i tunge tiltak i regi av barnevernet tidligere. Barnevernsinstitusjoner har ofte meget høy bemanning. Barnevernet bør også ha tilsatte på en slik avdeling. Skole og helsepersonell må prioritere denne gruppen innsatte. Kriminalomsorgens del av bemanningen bør også være tverrfaglig, det vil si både fengselsbetjenter og miljøterapeuter med barnevernsfaglig eller sosialfaglig utdanning. De tilsatte på en slik kriminalomsorgsenhet vil ha et særskilt ansvar for å sikre at den innsatte blir løslatt til forsvarlige forhold etter at perioden i fengselet er over.

Kriminalomsorgen har ansvar for å hindre at unge innsatte sitter isolert, og må arbeide målrettet mot løslatelsen, enten denne skjer fra varetekt eller fra dom. Så fort som mulig iverksetter teamet en individuell plan (IP) for den enkelte innsatte som har behov for det. Tverrfagligheten i teamet sørger for at innsatte får hjelp og tilrettelegging for undervisning og hjelp med helserelaterte problemer. Barnevernets representant i teamet jobber fortløpende med innsattes hjemkommune eller bydel i forhold til løslatelsen.

Større reformer som vil kunne kreve lovendring, vurderes ikke før det offentlig oppnevnte utvalget har kommet med sin utredning. Det er imidlertid også mulig med regelverksjusteringer innenfor dagens lov. Det vurderes særlig en oppmykning av reglene for prøveløslatelse under straffegjennomføringsloven § 42, ved at ung alder anses som særlig grunn slik at unntaksbestemmelsen om prøveløslatelse på halv tid skal kunne benyttes.

I St.meld. nr. 20 (2005–2006) Alternative straffereaksjonar overfor unge lovforbrytarar, ble det angitt en rekke konkrete forslag som vurderes. Blant disse kan nevnes:

• Forslag om at konfliktrådsordningen bør gjøres obligatorisk, slik at påtalemyndigheten pålegges å overføre saker til konfliktrådet når gjerningspersonen er under 18 år.

• Prøve ut ordning med oppfølgingsgrupper for å sikre god og tverrfaglig oppfølging etter løslatelse fra fengsel. Ordning med oppfølgingsgrupper må ses som en forlengelse av ansvarsgruppeordningen, og en naturlig konsekvens av arbeidet med individuell plan for de aller yngste, for å oppnå en systematisk, god og tverretatlig oppfølging etter løslatelse.

• Videreutvikle ordningen med personundersøkelse, slik at dette blir et sentralt og gjennomgående dokument i arbeidet med unge, som følger barnet fra etterforsking er avsluttet til straff er gjennomført. Det presiseres i forslaget at personundersøkelsen skal være obligatorisk i de tilfeller der unge lovbrytere under 18 år er siktet i en straffesak. Det er påtalemyndigheten eller domstolen som rekvirerer personundersøkelse i medhold av straffeprosessloven.

• Departementet går inn for en mer aktiv bruk av overføringer etter straffegjennomføringsloven § 12 og § 16 for de yngste, og vil endre § 16 for å gjøre ordningen med straffegjennomføring utenfor fengsel mer tilgjengelig for unge domfelte.

• Det skal etableres et pilotprosjekt for unge lovbrytere med utgangspunkt i den svenske KrAmi-modellen. Arbeidet skal knyttes opp mot tverrdepartemental styringsgruppe som skal utvikle KrAmi i Norge.

• Personundersøkelse, individuell plan og etablering av en mentorordning skal være sentrale element for å sikre en individuell og helhetlig oppfølging av unge lovbrytere i fengsel. Det er viktig at de planene som kriminalomsorgen har selv, blir samordnet med den individuelle planen etter helse- og sosiallovgivingen, og er operative ved løslatelse.

• Departementet vil klarlegge eventuelle behov for videreutvikling av bekymringssamtalen for å sikre den forebyggende funksjonen som denne samtalen har. Politiloven gir politiet anledning å kalle inn barn (under 18 år) og foreldre til samtale når det er grunn til å tro at den unge har gjort seg skyldig i en straffbar handling. Samtalene blir brukt for å klarlegge situasjonen for den unge, ansvarliggjøre den unge selv og foreldrene og for å motivere barn og foreldre til å endre de faktorene som kan føre til kriminalitet.

• Noen av forslagene er fulgt opp eller er under planlegging. Andre fanges opp av ulike tiltak i denne meldingen.

11.6.3 Om ungdomskontrakter – forsøk med alternativ reaksjon for unge lovbrytere mellom 15 og 18 år

Ungdomskontrakt er en avtale mellom en ung lovbryter med samtykke av en foresatt på den ene side og politi og kommunale myndigheter på den annen side. Kontrakten er en alternativ reaksjon for unge lovbrytere i alderen 15 til 18 år som ennå ikke har kommet inn i et fast kriminalitetsmønster. Den skal inneholde tiltak som igangsettes raskt, og som antas å bidra til endret atferd.

Ungdomskontrakt innebærer at påtalemyndigheten unnlater å reise tiltale hvis ungdommen inngår en forpliktende avtale.

Gjennomføringen krever et tett samarbeid mellom partene. Kontrakten skal innehold «både bot og bedring.» Botsperspektivet skal signalisere, både overfor ungdommen og omverdenen, at ungdomskontrakt er en reaksjon på en kriminell handling. Bedring innebærer tilstrekkelig støtte fra samfunnets side til at ungdommen skal kunne endre sin atferd.

Utprøving av ungdomskontrakter ble initiert på bakgrunn av danske erfaringer, som et ledd i oppfølgingen av St.meld. nr. 17 (1999–2000) Handlingsplan mot barne- og ungdomskriminalitet. Syv prosjekter ble gjennomført fra 2001 til 2003 i samarbeid mellom politidistrikt og bydel/kommune, finansiert i felleskap av Justisdepartementet og daværende Barne- og familiedepartementet. Nærmere regler ble gitt i et direktiv fra Riksadvokaten til de berørte politidistrikter. I tillegg til aldersgruppe ble det angitt hva slags lovbrudd som kunne komme inn under ordningen. Formelt sett var kontrakten et vilkårved påtaleunnlatelse.

Erfaringene fra prosjektet viser at det er mulig å kombinere straffens funksjon med rehabiliteringstiltak rettet mot den enkelte, og at ungdom med ulik grad av problematikk og kriminalitetsbilde kan profittere på tiltaket (Egge, 2004). Ungdomskontrakt gir ungdommer en mulighet til å gjøre opp for seg, og kan være en hjelp til endring. Prosjektet viste også at organisatoriske, politifaglige og sosialfaglige spørsmål på enkelte områder må utredes og tilrettelegges for å sikre at tiltakene er i samsvar med kontraktens innhold i kontraktsperioden.

Styringsgruppen (med medlemmer fra Justisdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet) vurderte det slik at ungdomskontrakt kan være en hensiktmessig reaksjonsform overfor unge lovbrytere for å forebygge gjentatte lovbrudd. Den bør ses i sammenheng med andre tiltak som benyttes i en straffegjennomføring eller som vilkår for påtaleunnlatelse.

De organisatoriske, politi- og sosialfaglige sidene må imidlertid gjennomgås og harmoniseres med gjeldende strukturer. Styringsgruppen anbefalte videre arbeid for å gjøre ungdomskontrakter til et straffealternativ for gruppen mellom 15 og 18 år. Når det gjelder de juridiske rammene, er det påtalegrunnlaget og registrering i strafferegisteret som fikk mest omtale i prosjektrapporten. I et betydelig antall saker mente prosjektkoordinator og politi at ungdomskontrakt ville være det riktige tiltaket, men det straffbare forholdet lå utenfor påtalegrunnlaget for slik kontrakt.

Forsøkskommunene og politidistriktene hadde store forventninger til oppfølging. Erfaringene ble raskt spredd, og arbeidet med ungdomskontrakt som vilkår for påtaleunnlatelse gjennomføres i dag en rekke steder som en del av det lokale samarbeidet.

Lovfesting som grunnlag for en videre bruk av denne reaksjonsformen etterlyses av mange, mens andre har funnet tilfredsstillende løsninger innenfor dagens lovverk og Riksadvokatens rundskriv.

En kontrakt mellom en ung lovbryter, hans foresatte og hjelpeapparat og skole kan imidlertid brukes i større omfang enn som vilkår for påtaleunnlatelse, også uten særskilt lovfesting. Avtalen kan være et resultat av megling. Videre kan den brukes som vilkår for betinget dom, selv om den da ikke utgjør et alternativ til straff, men fungerer som et ansvarliggjørende og rehabiliterende virkemiddel.

Erfaringene fra prosjektet ble videreutviklet i delprosjekt 1 «Felles ansvar» i Salten under prøveprosjektet «Snu unge lovbrytere» som hadde særlig vekt på det lokale samarbeidet (Eide et al, 2007). Tankegangen prøves nå ut som et ledd i forvaltningssamarbeidet i de fire oppfølgingsteamene som utgjør tiltak 1 i handlingsplanen «Sammen mot barne- og ungdomskriminalitet», som er inne i sitt siste år. Primo 2009 vil sluttrapport foreligge fra NTNU.

Følgende premisser er viktige i den videre oppfølgingen:

• Gjennomføringen må ivareta den enkeltes rettssikkerhet dersom ungdomskontrakter skal inngå som en alternativ straffereaksjon.

• Barne- og likestillingsdepartementet og andre aktuelle departementer må bidra innen sitt ansvarsområde for å sikre tiltakenes faglige innhold.

• Justisdepartementet vurderer hvordan forankring i lovverket skal skje og retter en henvendelse til Riksadvokaten når det gjelder de påtalemessige spørsmålene.

• I Innst.O. nr. 72 (2004–2005) – Innstilling fra justiskomiteen om lov om straff (straffeloven), blir ungdomskontrakt omtalt i enkelte av komitèmerknadene:

• Under punkt 18.3.2, som omhandler begrenset bruk av fengselsstraff overfor unge lovbrytere, sier komiteen at «straffeloven bør gi hjemmel for at det overfor barn og unge gis adgang til utvidet bruk av samfunnsstraff, og nye straffarter som ungdomskontrakt eller tvungen overføring til konfliktråd». Videre mener komiteens medlemmer fra AP og SV at «prøveordningen med ungdomskontrakter bør følges videre opp som reaksjonsform overfor unge lovbrytere. Disse medlemmene mener det er behov for at ungdomskontrakter etableres som egen straffart …»

• Under punkt 20.2.2.2, som omhandler forvaring av unge lovbrytere, anfører komiteens medlemmer fra AP og SV at «ungdomskontrakter må ha et anvendelsesområde som plasserer det logisk i forhold til andre reaksjonsformer som særlig konfliktråd og samfunnsstraff».

• Harmonisering og/eller avgrensing i forhold til konfliktrådsloven og eventuelle planer for modernisering eller endring av denne vurderes.

• Gjøre bruk av de erfaringer som NTNU vil beskrive i sin avlutningsrapport for «Oppfølgingsteam».

Valg av metoder for gjennomføring og plassering i lovverket bør også vurderes i sammenheng med forslagene i rapporten fra utvalget som er oppnevnt for å følge opp St.meld. 20 (2005–2006) Om alternative straffereaksjonar for unge lovbrytarar.

11.7 Innsatte med psykiske lidelser og store atferdsavvik

Kriminalomsorgen har ansvar for et varierende antall personer som av ulike grunner bør undergis en tettere oppfølgning enn dagens fengselsavdelinger makter. Enkelte fengsler har omfattende tilbud fra psykologisk/psykiatrisk poliklinikk inn i fengselet, men tilbudet varierer meget. Personer som er psykotiske og har en alvorlig sinnslidelse, skal overføres til psykiatrisk sykehus til behandling. Personer som ikke har en alvorlig sinnslidelse, er det kriminalomsorgens ansvar å ivareta. De kan likevel ha stort behov for et behandlingstilbud og spesielt tilrettelagte soningsforhold. Utfordringene knytter seg særlig til noen grupper:

1. Personer med en borderline-diagnose som har psykotiske gjennombrudd i fengsel, men som i et sykehus med et terapeutisk miljø klarer å kontrollere symptomene. Antallet er ikke veldig stort, men det er store problemer rundt hver enkelt.

2. Personer med store personlighetsforstyrrelser som kan sette hele avdelinger «på hodet». Disse kan ofte være farlige for seg selv og andre og er meget resursskrevende.

3. Personer med lettgradig psykisk utviklingshemming.

I St.meld. nr. 27 (1997–98) Om kriminalomsorgen foreslo man å opprette noen ressursavdelinger i fengselsvesenet. Formålet med ressursavdelingene var bedre å ivareta de særlige behovene hos de dårligst fungerende innsatte; de som er vanskelige og de som har det vanskelig. Tjenestemennenes mulighet til positiv påvirkning øker i et lite og oversiktig fellesskap.

Departementet vil nærmere utrede behovet for ressursavdelinger. Ved å opprette mindre enheter ved ulike fengsler, kan avdelingene innrettes slik at de lokale behov avgjør avdelingenes sammensetning, og dermed deres faglige innretning. Derved kan man ytterligere styrke muligheten for differensierte soningstilbud og bygge opp kompetanse. Straffegjennomføring i en ressursavdeling er et positivt tilbud for en kortere eller lengre periode. Det bør legges opp til en tverrfaglig kompetanse blant personalet, men med hovedvekt på fengselsfaglig utdanning.

Det er et særlig mål å forebygge selvmord, selvmordsforsøk og selvskader både i og utenfor kriminalomsorgens virksomhet. Til tross for betydelig kunnskap om problemet (se kapittel 7.1.6), er det for mange slike hendelser. Fra begynnelsen på 1990-tallet har det vært undervist på KRUS i selvmordsproblematikk. Å avdekke de forhold i fengslene og i det sosiale liv som bryter ned livslysten, er en viktig side av det omsorgsrelaterte og forebyggende arbeidet. Det skal igangsettes individuelle tiltak på et medisinsk, psykisk og sosialt grunnlag som sikrer den enkeltes rett til behandling og omsorg. Høy risiko for selvmord er knyttet til den enkeltes livsbetingelser og sosiale integrering. En kvalitativt god oppfølging av den enkelte ut fra personens individuelle og sosiale behov både under og etter straffegjennomføringen vil være en del av en nødvendig hjelpe- og støttestrategi. Dette forutsetter en tverretatlig innsats. De regionale helseforetakene har et «sørge for»-ansvar overfor innsatte med behov for spesialisthelsetjenester, herunder psykisk helsevern. Det er stilt krav til de regionale helseforetakene om at det skal være avtaler mellom helsetjenesten i kommuner som har fengsler og spesialisthelsetjenesten om å styrke behandlingstilbudet for innsatte. Disse avtalene skal danne grunnlaget for gode og lokalt tilpassede samarbeidsformer og sikre innsatte et forsvarlig spesialisthelsetjenestetilbud.

12 Ofrenes interesser og behov

Den alminnelige rettsoppfatning er drøftet i kapittel 3.6. Den har også sammenheng med hvordan ofrene ivaretas etter et lovbrudd. Regjeringen ønsker å styrke offerperspektivet i kriminalpolitikken. Kriminalitet skaper mange ofre. Den tradisjonelle definisjonen av offer er personer som direkte berøres av kriminaliteten. Også personer som indirekte blir berørt, for eksempel ofrenes og gjerningspersoners pårørende, bør omfattes av et bredere offerperspektiv (se også kapittel 15 om innsattes pårørende). De viktigste virkemidlene for å styrke ofrenes interesser, er å ha et godt hjelpe- og støtteapparat, gode erstatningsordninger, gode rettssikkerhetsgarantier og en straffelovgivning som motvirker alvorlig kriminalitet rettet mot enkeltindividet. I det følgende omtales generelle tiltak for å styrke ofrenes interesser og enkelte spesielle tiltak knyttet til kriminalomsorgens ansvarsområde.

Ofrenes rolle, deres rettigheter og generelle deltakelse og innflytelse i det forebyggende, forsonende og gjenopprettende arbeid, skal vies større oppmerksomhet i årene framover.

12.1 Generelle tiltak for å styrke ofrenes stilling

I kapittel 8 om samfunnstrygghet er det innledningsvis gitt et bilde av hvem som blir ofre for kriminalitet. Ifølge Soria Moria-erklæringen er det regjeringens mål å sikre bedre oppfølging av ofre for alvorlig kriminalitet, særlig voldskriminalitet. Regjeringen vil blant annet:

• Styrke koordineringen av hjelpeapparatet for ofre for kriminalitet og videreutvikle ordningen med rådgivningskontor for kriminalitetsofre

• Bedre erstatningsordningen for volds-og kriminalitetsofre, deriblant de pårørende

Erstatning til voldsofre og deres pårørende kan forskutteres gjennom voldsoffererstatningsordningen. I den grad staten betaler erstatning, vil skadelidtes krav mot skadevolderen eller andre som svarer for skaden, gå over på staten, jf. voldsoffererstatningsloven § 15.

Det er nylig gjort flere endringer i voldsoffererstatningsloven for å styrke ofrenes rettigheter, jf. endringslov 18. desember 2007. Det ble blant annet gjennomført en viss liberalisering og klargjøring av hvilke straffbare voldshandlinger som skal omfattes av voldsoffererstatningsordningen, slik at blant annet flere alvorlige trusselhandlinger, mishandling i nære relasjoner og menneskehandel omfattes. Videre fikk pårørende utvidet rett til erstatning. Det ble presisert at barn som har opplevd vold mot en nærstående person på en måte som kan skade barnets trygghet og tillit, har rett til voldsoffererstatning.

Kravet i voldsoffererstatningsloven om at handlingen må være anmeldt til politiet, bidrar blant annet til at saken blir godt opplyst. Dette kravet ble videreført, men med en større mulighet enn tidligere til å gjøre unntak i «særlige tilfelle». Kravet om at anmeldelsen må skje «uten unødig opphold», ble imidlertid sløyfet.

Ved lov av 7. mars 2008 nr. 5 er det innført nye regler som gir fornærmede og etterlatte en styrket posisjon i straffeprosessen. Reglene, som trådte i kraft 1. juli 2008, bygger på regjeringens forslag i Ot.prp nr.11 (2007–2008). Endringene følger opp «Fornærmedeutvalgets» forslag i NOU 2006:10 Fornærmede i straffeprosessen- nytt perspektiv og nye rettigheter. Lovendringene innebærer at fornærmede og etterlatte får en utvidet rett til bistandsadvokat, styrket rett til informasjon, og tilstedeværelse og kontradiksjon i forbindelse med gjennomføring av straffesaken.

Det er nylig opprettet en egen støttetelefon for personer som har vært utsatt for kriminalitet. Telefonen skal drives fra de 14 kontorene for voldsoffererstatning rundt om i landet, og administreres fra hovedkontoret i Vardø. Tiltaket er et ledd i regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner. Målet er dels å gi informasjon, og dels å gi ofre for kriminalitet noen å snakke med om hva de har vært utsatt for.

Offerperspektivet ligger bak utviklingen av konfliktløsningsmetoder som konfliktråd og restorative justice. Dette er metoder som ivaretar og inkluderer ofrene. Bruk av konfliktråd er en reaksjon som ofte benyttes i forbindelse med mindre alvorlige lovbrudd. Ofrene blir her ivaretatt ved at de involveres i prosessen gjennom megling, og reaksjonen har ofte en gjenopprettende funksjon ved at gjerningsmannen gjør opp for seg.

12.2 Tiltak på kriminalomsorgens område

Av hensyn til ofrene er det viktig at kriminalomsorgen har den nødvendige kapasitet og ressurser til å reagere raskt og konsekvent ved gjennomføringen av idømte straffereaksjoner. Dette innebærer blant annet rask innkalling til straffegjennomføring i fengsel og rask iverksettelse av dommer på samfunnsstraff. Regjeringen har derfor hatt avvikling av soningskøen som et av sine hovedsatsningsområder. Det er også viktig at straffen gjennomføres sikkerhetsmessig forsvarlig, og at tilbakeføringen til samfunnet skjer på en slik måte at den er egnet til å motvirke ny kriminalitet. Konfliktrådsbehandling kan brukes som en del av reaksjonen, ved betinget fengsel, ubetinget fengselsstraff eller i forbindelse med samfunnsstraff. I dag brukes konfliktrådet ved dialogmøter ved noen fengsler. Denne virksomheten skal utvikles videre. Det er også mulig å ta megling i konfliktråd inn som en del av innholdet i samfunnsstraffen. Slike tiltak bidrar direkte til å ivareta offerperspektivet i forbindelse med gjennomføring av straff.

Straffegjennomføringsloven har regler om varsel til offer for lovbrudd eller dennes etterlatte. Varsel kan gjelde tidspunktet for permisjoner, avbrudd i straffegjennomføringen, frigang, gjennomføring av straff utenfor fengsel, løslatelse og unndragelser fra fengselsstraff. Varslingsplikten ble innført ved vedtagelsen av straffegjennomføringsloven og ble utvidet gjennom vedtagelsen av lovendringene i Ot.prp. nr. 15 (2006–2007).

Ofrenes pårørende og etterlatte kan ha behov for ulike typer hjelpe- og støttetiltak. Samfunnet har et særskilt ansvar for å bistå denne gruppen pårørende, slik det er nevnt i Soria Moria-erklæringen. Det er imidlertid til alles beste at ofrene kan ivaretas på en måte som ikke er til hinder for domfeltes reintegrering i samfunnet.

12.3 Innføring av tilbud om restorative justice

Ved domstolsbehandlingen av straffesaker reagerer samfunnet med å straffe gjerningspersonen, og det bidrar sjelden til å reparere de ikke-materielle sakene, relasjonene eller det samfunnet som er berørt. Som regel spiller ofrene en beskjeden rolle i behandlingen av en straffesak til tross for at saken berører dem sterkt. Mange ofre har følt seg fremmedgjort, avvist og urettferdig behandlet, særlig i saker om seksuallovbrudd, men også i andre sakstyper jf. NOU 2006:10.

Ønsket om gjenoppretting av en opplevelse av trygghet for individ og samfunn har vært noe av bakgrunnen for å utvikle restorative justice.

12.3.1 Hva er restorative justice?

Restorative justice representerer nye måter å reagere på kriminelle handlinger på, hvor man balanserer ofrenes, gjerningspersonens og lokalmiljøets behov. Et lovbrudd defineres som en krenkelse av forholdet mellom ofre, gjerningspersoner og samfunnsfellesskapet eller lokalmiljøet. De som er berørt av lovbruddet, får anledning til å være med og avgjøre hvordan konsekvensene skal håndteres.

Restorative justice er basert på tre prinsipper:

1. Samfunnets reaksjon på en kriminell handling bør bidra til å gjenopprette så mye som mulig av den skaden offeret har blitt utsatt for.

2. Gjerningspersonen bør forstå konsekvensene av sine handlinger og bli oppfordret til å ta ansvaret for dem.

3. Offeret skal få anledning til å fortelle gjerningspersonen direkte hvilke konsekvenser den kriminelle handlingen har hatt for ham, å stille gjerningspersonen spørsmål og deretter sammen med gjerningspersonen finne den beste framgangsmåten for gjenoppretting av skaden.

Hovedvekten i restorative justice ligger på gjenoppretting av skade og av forholdet mellom de berørte parter gjennom andre metoder enn straff som er ilagt av en ekstern autoritet. Det er en nødvendig forutsetning at offeret ønsker en dialog. Det kan dreie seg om direkte samtale mellom offer og gjerningsperson, om stormøter der pårørende og berørte er invitert, eller om håndtering av lovbruddenes følger uten at de direkte berørte er til stede.

Restorative justice stiller andre spørsmål og representerer et annet syn på håndtering av kriminalitet og straff enn det tradisjonelle. I stedet for oppmerksomhet om at en lov er brutt og at reaksjonen burde være å straffe gjerningspersonen, gir restorative justice-tankegangen først og fremst oppmerksomhet til muligheten for gjenoppretting av skaden. Skade må her forstås i vid forstand, for eksempel skade på materiell, skade på relasjoner, ubalanse, tillit og følelser. Hvis gjerningspersonen er kjent, skal vedkommende bli gitt mulighet til å forsøke å gjøre opp for sine ugjerninger. Offeret gis sjansen til å stille spørsmål og uttrykke følelser. Gjerningspersonen på sin side blir oppmuntret til å erkjenne skaden og ta ansvar for gjenoppretting. I restorative justice er prosessen viktig, ikke bare resultatet.

I tradisjonell strafferettspleie forsøker man i første rekke å finne ut: «Hvem brøt loven og hvilke sanksjoner skal iverksettes overfor vedkommende?» Den vanligste reaksjonen er straff som er et tilsiktet onde fra det offentliges side. Reaksjonene er ofte klassifisert på en skala fra mild til streng.

I restorative justice benyttes ikke denne skalaen. Oppmerksomheten er i stedet rettet mot å finne ut hvem som har blitt skadelidende i vid forstand. Deretter skal man finne ut hva som kan gjøres for å reparere skaden. Hvem bør foreta reparasjonen og gjøre opp for seg? Restorative justice handler om de som er berørt av den kriminelle handlingen og gjerningspersonen. Dersom offeret ønsker å møte gjerningsmannen ansikt til ansikt, kan det være en hard opplevelse for begge parter. Et slikt møte arrangeres ikke fordi det skal oppleves som et onde for gjerningsmannen, men snarere fordi det skal være et skritt i riktig retning mot en forbedring av situasjonen for alle de involverte. Gjerningspersonen er først og fremst ansvarlig overfor offeret, dernest overfor nærmiljøet og samfunnsfellesskapet. I restorative justice er det et mål å la offeret være med på å vurdere hva som skal til for at han skal føle seg både ivaretatt, erkjent og kompensert.

12.3.2 Internasjonale retningslinjer

Departementets ønske om å introdusere tilbud om restorative justice i en større skala er i tråd med flere internasjonale retningslinjer. FN utarbeidet i 2002 «Basic principles for Restorative Justice» hvor det settes opp følgende sentrale kriterier:

• Restorative justice-tilnærming kan brukes på alle tidspunkter i straffesakskjeden

• Tiltak kan bare brukes når det er tilstrekkelig med bevis for å sikte gjerningspersonen

• Samtykke fra både offer og gjerningsperson er en forutsetning

• Inngåelse av avtaler er frivillig, og avtalene skal være rimelige

• Offeret og gjerningspersonen må normalt være enige om sakens faktum

• Maktubalanse og kulturelle forskjeller mellom partene må tas i betraktning når restorative justice-tiltak vurderes

• Der hvor restorative justice-prosess ikke er egnet eller mulig, skal saken håndteres av strafferettssystemet på ordinær måte. I disse sakene bør strafferettspersonell anstrenge seg for å motivere gjerningspersonen til å ta ansvar overfor offeret og det berørte lokalsamfunnet

Europarådet vedtok en anbefaling for megling i straffesaker allerede i 1999 (Mediation in Penal Matters, Recommendation No R (99) 19, 15. sept. 1999). Europarådet tok der til orde for at megling bør være tilgjengelig på alle nivåer i straffesakskjeden.

12.3.3 Restorative justice i Norge

I norsk lov er det allerede lagt grunnlag for restorative justice-tiltak. Straffeprosessloven § 71 a gir påtalemyndigheten anledning til å overføre en straffesak til konfliktrådet som egen reaksjon og påtaleavgjørelse. Konfliktrådsloven angir at megling kan skje mellom personer i konflikt. Konfliktrådsloven gir også saksbehandlingsregler når megling benyttes som reaksjon i straffesak. Dersom forholdet er såpass alvorlig at det kvalifiserer til betinget fengselsstraff, gir straffeloven § 53 domstolene anledning til å sette konfliktrådsmegling som særvilkår ved betinget dom. I tillegg kan megling benyttes som tiltak i samfunnsstraffen. Siden 1. januar 2006 er det ikke bare de timene som går med til selve meglingen som inngår i samfunnsstraffen, men også de timene som domfelte arbeider eller utfører andre aktiviteter for offeret som et resultat av meglingen.

Konfliktrådene er i dag hovedleverandør av ulike tilnærmingsmåter som faller inn under betegnelsen restorative justice. Den mest kjente aktiviteten er megling mellom offer og gjerningsperson. Megling i konfliktråd benyttes også i et begrenset antall saker som tiltak i samfunnsstraffen eller som særvilkår ved betinget dom. Konfliktrådene har imidlertid i de senere årene fått enda bredere kompetanse for å legge til rette for dialog mellom de som er berørt av kriminalitet. En metode som nå er blitt mer vanlig, er tilrettelegging av stormøter. Alle de tilsatte i konfliktrådene og meglere ved åtte konfliktråd har fått opplæring i tilrettelegging av stormøte. I oppfølgingsteamene for barne- og ungdomskriminalitet benyttes stormøter for å oppnå gjenoppretting og involvering av nettverk rundt inngåtte avtaler. Konfliktrådene har i tillegg engasjert seg i enkelte fengsler gjennom reflekterende møter med innsatte og tilsatte, tilbud om bistand til dialog og gjennomførte møter mellom parter i konflikt, både innenfor og utenfor fengslene.

Barnevernet benytter også en beslektet metode som heter familieråd. Prinsippene og gjennomføringen av familieråd anses svært anvendelig i saker der det er behov for å mobilisere nettverk rundt unge lovbrytere som trenger hjelp til å komme seg ut av en kriminell løpebane.

Deltagelse i tilrettelagte møter som skal fremme dialog, forståelse, gjenoppretting og mulig forsoning, skal alltid være frivillig. I situasjoner der offeret selv ikke ønsker å møte, kan man arrangere møter mellom gjerningsperson og de som er mer indirekte berørt av handlingen, men også her skal det være på frivillig basis. Det er også hensiktsmessig å benytte lignende tilnærmingsmåter for å mobilisere nettverk og løse opp i gamle konflikter med venner og familie forut for løslatelse fra fengsel.

12.3.4 Restorative justice i framtidens reaksjonssystem

Departementet mener at tilbud om restorative justice bør ha en sentral plass i framtidens måte å reagere på lovbrudd på. I den grad det er mulig, er utgangspunktet å gjenopprette den konkrete skaden som lovbruddet har forvoldt, og dette skal i størst mulig grad involvere de berørte partene under forutsetning av samtykke.

Ved tilstått lovbrudd med identifiserbart offer skal det alltid om mulig legges opp til dialog med gjenoppretting og forsoning som mål. En slik tilnærming kan være aktuelt på alle nivåer og på alle tidspunkter etter at lovbruddet er blitt begått – både før, under og etter straffegjennomføringen. Når det skjer under straffegjennomføringen, skal kriminalomsorgen være medansvarlig for prosessen. Dette er tilfelle når det skjer som en del av samfunnsstraffen eller andre former for straffegjennomføring utenfor fengsel, men kan også gjøres under fengselsoppholdet. I Arendal fengsel er det blitt gjennomført et prosjekt med megling i fengsel (Hydle, 2005) som har vist mange gode resultater (Værland, 2004). Som oppfølging av dette prosjektet er det blitt utviklet en veileder for megling i fengsel som skal bli tilgjengelig for hele kriminalomsorgen i løpet av 2008.

Det er viktig at offeret får muligheten til å ytre sinne, sorg, engstelse eller andre følelser eller erfaringer som lovbruddet har forårsaket. På samme måte kan gjerningspersonen få muligheten til å vise anger, gi en forklaring på det som skjedde, si unnskyld osv. Gjerningspersonen kan vise seg ikke å være den skremmende personen offeret trodde han var, noe som kan redusere offerets redsel for å bli utsatt for kriminalitet igjen. Et slikt møte byr på en mulighet for å normalisere forholdet slik at partene er i stand til å takle sporadisk eller jevnlig kontakt etter endt soning. Dette er spesielt viktig når lovbruddet involverer et offer og en gjerningsperson fra det samme miljø eller lokalsamfunn, noe som ofte er tilfelle. Kontakt kan også skje før behandling i retten. Påtalemyndigheten og retten kan i så fall vurdere om de skal ta hensyn til resultatet av et forsøk på kontakt når de bestemmer seg for henholdsvis påstand og dom. Det understrekes at deltakelse må være på frivillig basis både fra offerets og gjerningspersonens side, men det skal alltid tilbys.

Som nevnt i kapittel 7.5.4, kan slik kontakt under gjennomføringen av straff ha god effekt både for offer og lovbryter. Før påtaleavgjørelse og iretteføring kan det hende at verken offer eller gjerningsmann er moden for kontakt. Det må derfor legges til rette for slike møter også under og etter endt straffegjennomføring, der det er behov for det.

Det kan ikke legges nok vekt på at deltakelse må være frivillig. Noen ganger kan det være hensiktsmessig å legge opp til stormøter, der familie og nære venner av eventuelt offer og gjerningsmann kan bistå, stimulere og støtte dem under møtet. Samtidig kan det mobiliseres ressurser i nærmiljø og nettverk, både privat og i forhold til behandlingsapparat, hjelpeinstanser osv. Det er nødvendig med profesjonell veiledning under disse kontaktmøtene. Norge har en god infrastruktur med konfliktrådene, der det ligger mye kompetanse og erfaring på dette området. Det framstår som hensiktsmessig å la konfliktrådene fortsatt være hovedleverandør av restorative justice.

12.3.5 Ansvar for iverksettelse

Koordinering og gjennomføring av tilbudene kan legges til kriminalomsorgsentrene (se kapittel 15.4) hvor konfliktrådene er tenkt å være representert. Departementet ønsker i første omgang å utvide arbeidsområdet til konfliktrådene slik at disse kan ta seg av de aktuelle oppgavene. Den kompetansen som etterspørres, ligger allerede i konfliktrådene i dag. Hvis utviklingen viser at konfliktrådene går inn i stadig større og mer alvorlige saker, vil det være behov for en viss kompetanseutvikling.

Så raskt som mulig etter at politiet blir kjent med en sak, blir den henvist til konfliktrådet som strasks setter i gang et forarbeid som inkluderer en vurdering av sakens egnethet, god informasjon til og forsamtaler med de berørte partene og innhenting av samtykke dersom saken finnes egnet for et tilrettelagt møte.

Dersom behovet for et møte aktualiserer seg under straffegjennomføringen, er det kriminalomsorgen som må initiere saken overfor konfliktrådet. Partene selv må også stå fritt til å ta kontakt med konfliktrådet på et hvert tidspunkt.

Alle formene for restorative justice som er beskrevet, skal kunne tas i bruk etter behov. Det kan altså være snakk om direkte megling mellom gjerningsperson og offer, et stormøte, der partene tar med seg en eller flere støttepersoner, familieråd eller andre gjenopprettende tiltak.

Arbeidet med gjenopprettende tiltak skal ha oppmerksomhet på flere skadelidende forhold enn forholdet mellom gjerningsmann og offer. Et viktig element er for eksempel forholdet mellom domfelte og de nærmeste pårørende. I tillegg kan det nevnes eventuelle konflikter mellom innsatte eller mellom innsatte og tilsatte.

13 Innsattes pårørende

Alvorlige lovbrudd skaper mange ofre. Selv om det er den domfelte som må bære ansvaret for at pårørende settes i en vanskelig situasjon, er det et samfunnsansvar å støtte de som uforskyldt rammes. En undersøkelse fra Foreningen for fangers pårørende (FFP) «Pårørendes helse og livskvalitet» tyder på at innsattes pårørende rammes hardt av fengsling. De sliter med både økonomiske vansker og psykiske problemer. Særlig barnefamiliene rammes, idet de i tillegg til de personlige belastninger som følger av forholdet, framstår som en marginalisert gruppe preget av fattigdom. Undersøkelsen viste at én av tre pårørende har fått dårligere økonomi etter fengslingen, blant ektefeller var tallet så høyt som 87 %. I undersøkelsen ble det også påvist at nesten halvparten av barna fikk dårligere helse i form av søvnproblemer og atferdsendringer etter innsettelsen.

Det er god kriminalpolitikk å sette i verk forebyggende tiltak rettet mot innsattes barn og andre pårørende. FAFOs levekårsundersøkelse viste at 30 % av de innsatte hadde opplevd at nær familie ble satt i fengsel. Det indikerer at risikoen for egen kriminalitet er sterkt forhøyet hvis et familiemedlem kommer i fengsel. Hvis samfunnet kan gi barna et godt tilbud om hjelp på et tidlig stadium, kan det bidra til å redusere sosiale problemer og forebygge kriminalitet.

Når det gjelder økonomiske virkemidler, ble det fra 1. juli 2007 gitt rett til utvidet barnetrygd når den ene av foreldrene er fengslet utover seks måneder. Regjeringen vil vurdere om lignende tiltak kan settes i verk når det gjelder andre typer av tilskuddsordninger rettet mot barnefamilier.

Kriminalomsorgen må i sterkere grad involvere de pårørende som ressurs. Dette vil kunne redusere skadevirkningene av fengselsoppholdet for pårørende, også for innsattes barn. Oppgaven med tilrettelegging for samvær med familie skal prioriteres. Hvert fengsel skal utpeke en eller flere tilsatte med særlig ansvar for tilrettelegging av besøk, slik at praksis blir mer lik og pårørende har en fast instans å henvende seg til uavhengig av de tilsattes turnus.

13.1 Mer kontakt med barn og andre pårørende

I kapittel 7.1.2 er det understreket hvor stor betydningen av et godt sosialt nettverk er for tilbakeføringen til samfunnet. Kontakt med familie og andre nære pårørende er i en særstilling. Innsatte som gjennomfører de lengste dommene i fengsel med høyt sikkerhetsnivå, har lite mulighet til kontakt med sine pårørende. I fengsel med høyt sikkerhetsnivå får innsatte de første fire årene av dommen bare mulighet for besøk i fengsel en time hver uke. Dette tilsvarer cirka to døgn per år.

Straffegjennomføringslovens forskrifter til § 33 gir imidlertid innsatte med ansvar for barn noe utvidet mulighet til kontakt i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Av hensyn til barnas interesser kan de få utvidet permisjon på inntil 30 døgn per år til samvær med barna.

Kontaktmulighetene per telefon, besøk og permisjoner gir likevel ikke nok samvær.

De siste årene er det etablert besøksleiligheter i enkelte fengsler, hvor innsatte gis mulighet til besøk og overnatting med sine barn og andre nære pårørende med inntil to døgn per måned. Bredtveit, Ringerike og Trondheim fengsel, avdeling Leira har fått et slikt tilbud, og Bastøy og Hassel har også lokaler som brukes til utvidet familiebesøk. Halden fengsel, som er under bygging, får besøkshus for overnatting. De fleste fengsler med høyt sikkerhetsnivå har imidlertid ikke dette tilbudet. Departementet ønsker en betydelig utvidelse av antall fengsler som tilbyr besøksleiligheter for innsatte og deres nære pårørende. Reglene om bruk av besøkshus skal ivareta både barnas interesser og nødvendige hensyn til sikkerheten, men skal ha den nødvendige fleksibilitet til å møte ulike familiers behov. Besøkshus skal ikke bare være for barn alene, men for barnet eller barna sammen med den andre forelderen når familien ønsker det. Reglene for bruk av besøkshus er nylig endret for å legge bedre til rette for familiesamvær og ikke bare samvær mellom den innsatte og egne barn. Særlig for utenlandske innsatte med lange straffer, få besøk og små muligheter for permisjon, bør det utvises et vidt skjønn når det gjelder reglene for bruk av slike besøkshus. Besøkshus skal kunne brukes av unge innsatte som ønsker besøk av sine foreldre.

Også der det ikke er besøkshus med overnattingsmuligheter, skal det være besøksrom med tilfredsstillende sanitære forhold som muliggjør intime besøk av ektefelle eller samboer. Fengslene skal også legge til rette for besøk av eldre barn. Tenåringers behov dekkes ikke av en kasse med leker på besøksrommet, men fordrer mulighet for felles aktiviteter ved bruk av uteområde, gymnastikksal, treningsrom eller andre fellesarealer i fengselet. Framstilling til aktiviteter utenfor fengselet med følge av tilsatte prioriteres så langt det er mulig.

Departementet har som mål å bedre muligheten for at innsatte kan ha kontakt med sine barn og andre pårørende i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. For en del grupper i fengsel med høyt sikkerhetsnivå bør det tillates mer besøk, telefontid og permisjoner. Denne utvidelsen bør særlig gjelde innsatte med foreldreansvar. I følge straffegjennomføringsloven § 3 og § 33 er det barnas behov for kontakt som skal være utgangspunktet for samværet mellom innsatte og deres barn. Dette barneperspektivet er et viktig prinsipp og kan hindre at innsatte bruker barna bevisst for å oppnå flere goder under fengselsoppholdet. Den personen som har daglig omsorg for barna, skal godkjenne kontakten og hyppigheten av kontakten, med utgangspunkt i barnas ønsker og behov. Undersøkelsen utført av Foreningen for fangers pårørende i 2007, bekrefter at pårørende ønsker langt mer kontakt med innsatte i fengsel enn det de får sjansen til i dag.

Hensynet til pårørende og innsattes behov for sosial kontakt må vurderes i forholdet til behovet for sikkerhet i fengslene. En del innsatte vil av sikkerhetsmessige årsaker ikke tillates omfattende besøk. Departementet har et klart mål om å hindre innsmugling av narkotika. Det finnes en del eksempler på pårørende som smugler narkotika inn i fengsel. Det skal likevel være mulig å foreta en bedre individuell vurdering av sikkerhet og behov for kontakt med barn og nær familie.

Julen 2007 gjennomførte kriminalomsorgen et pilotprosjekt ved Ila og Ullersmo fengsel som omfattet bruken av webkamera for kontakt mellom innsatte og deres nærmeste. Målet med prosjektet var å få testet ut et alternativ til besøk og telefon. Tilbudet ble meget godt mottatt av de innsatte, og tilbakemeldingene var positive, til tross for at det var noe ustabilitet med linjen.

Departementet vil fortsatt utvide muligheten for kontakt med nære pårørende i fengsel med høyt sikkerhetsnivå og ønsker å videreføre webkamera-bruken til alle landets fengsler.

Et vanlig fengselsbesøk gir lite innblikk i hvordan fengselshverdagen er. Ved Ringerike fengsel kan innsatte også få besøk av sine pårørende til omvisning i fengselet. Besøket er spesielt rettet mot barn slik at de kan se hvordan far har det i fengselet. Barnet eller barna må møte sammen med mor eller en annen foresatt til besøk. Besøkende og innsatt har først et kort møte på besøksrommet sammen med en tilsatt fra fengselet. Deretter blir besøkende og innsatte fulgt rundt på fengselsområdet for en omvisning. Dette innebærer omvisning på innsattes celle og fellesområder. Hvis det er ønskelig og det er kapasitet til det, gjennomføres det ordinært besøk på besøksrom etter omvisningen med besøkende og innsatte til stede. Et slikt besøk kan gi barnet et mer nyansert bilde av hva fengselsstraffen egentlig er, og bidra til å dempe barnets engstelse.

Departementet mener slike omvisningsbesøk bør tilbys også ved andre fengsler, så langt det er sikkerhetsmessig forsvarlig.

13.2 «Pappagrupper» og samlivskurs

Innsatte med barn bør gis tilbud om veiledning i rollen som foreldre. Kriminalomsorgen har etablert ulike pappaprogrammer der målet er å ivareta barns behov når far gjennomfører fengselsstraff. De innsatte får et kombinert kursopplegg og aktivitetstiltak i forbindelse med barns besøk. Innsatte får basisopplæring i hva barn trenger fra voksne og hvilke utviklingstrinn barn gjennomgår fra de første leveår frem til de er godt over tenårene.

I programmet gjennomgår man hva tap av foreldre i perioder innebærer for barnet, og hvordan innsatte kan kompensere for dette tapet på en hensiktsmessig måte. Barne- og likestillingsdepartementet har utviklet et egnet kursopplegg der krefter utenfor fengselet bidrar i undervisningen. En annen modell har vært utprøvd over lengre tid ved Ullersmo fengsel, Kroksrud avdeling. Deres programløsning har vist seg godt egnet fordi den kombinerer undervisning med aktivitetsdager der de innsatte lærer positiv lek og aktivitet sammen med egne barn. De innsatte har et eget ansvar for innhold og gjennomføring, der kunnskap fra undervisningen skal omsettes i praksis.

Bastøy fengsel har utviklet sitt eget pappaprogram etter inspirasjon fra Skottland. Undervisningen gjennomføres av fengselsbetjenter, og som et supplement kommer tilsatte fra barnevern og helsestasjoner inn og bidrar i undervisningen. Fengsel med lavere sikkerhetsnivå gir en god arena for læring av foreldreferdigheter, og lukkede fengsler vil også egne seg for pappaprogrammer som departementet ønsker som landsdekkende tilbud.

«PREP-programmet» gir kommunikasjonsferdigheter og trening i konfliktløsningsstrategier. Det gis til domfelte og personer med en nær relasjon til den domfelte. Par får en mulighet til å møtes med det formål å gjennomgå noen eksistensielle temaer om nære forhold og dyktiggjøring i samspill og kommunikasjonen mellom par. Dette tilbudet til innsatte som har kontakt med en partner, er utviklet av Modum bad og tilpasset kriminalomsorgen. Det har blitt spesielt godt mottatt av de domfelte fordi slike møteplasser styrker mulighetene for at kontakten har god kvalitet. Det bidrar også til å opprettholde et nettverk der dette er ønsket for begge parter. Det er av stor betydning når de domfelte skal løslates.

13.3 Visitortjeneste

Noen innsatte har ikke nære pårørende som kommer på besøk, eller de pårørende har på grunn av økonomi eller avstand sjelden eller aldri anledning til å komme. Ikke minst for denne gruppen er ordningen med visitortjeneste slik den i en årrekke har vært organisert av Røde Kors, stor betydning. Innsatsen fra de frivillige organisasjonene er omtalt i kapittel 14 i sammenheng med tilbakeføringsarbeidet. Det er imidlertid også av uvurderlig betydning for innsatte å få snakke med mennesker utenfra utover de som har plikt til det som en del av sitt arbeid. Det motvirker isolasjonsskader og er med på å opprettholde den innsattes identitet som noe annet enn innsatt. Visitorene nyter stor tillit i systemet, og får vanligvis også besøke varetektsinnsatte som ellers har brev- og besøksforbud.