Del 1
Bakgrunn, utviklingstrekk og utfordringer

1 Innledning

1.1 Bakgrunn for meldingen

Stortinget har i de senere årene diskutert forbrukerpolitiske spørsmål i forbindelse med lovforslag og de årlige budsjetter. Det er imidlertid lenge siden Stortinget ble invitert til en mer overordnet diskusjon om dette politikkområdet. En stortingsmelding om forbrukerpolitikken ble lagt fram våren 1989, men trukket tilbake ved regjeringsskiftet samme høst uten å ha vært behandlet. Det siste dokument fra regjeringen som har gitt grunnlag for å diskutere forbrukerpolitikk i en videre sammenheng var St.prp. nr. 80 (1982-83) som i det vesentlige var knyttet til en omlegging av organisasjonsmønsteret på sektoren og til spørsmålet om avgrensningen av forbrukerpolitikken. Den siste melding om forbrukerpolitikken over hele sin bredde var St.meld. nr. 44 (1977-78) som ble diskutert i Stortinget våren 1978.

Flere trekk i samfunnsutviklingen gjør det naturlig med en gjennomgang og drøfting av forbrukerpolitikken på bred basis. Stikkordmessig kan særlig nevnes utfordringer omkring miljø- og fordelingsspørsmål knyttet til forbruk, utviklingen i forbrukernes kjøpekraft, forutsetninger og holdninger, endringer i vare- og tjenestetilbudet, konkurransen og strukturen i markedet, den teknologiske utvikling, og internasjonaliseringen i alle dens former og konsekvenser. Den nye verdidebatten reiser også viktige dimensjoner knyttet til forvalteransvar og livskvalitet i forhold til forbrukerkulturen.

Regjeringen finner det naturlig og ønskelig med en diskusjon om organiseringen av forbrukerpolitikken. Dette skjer spesielt med bakgrunn i innstillingen fra det såkalte Rimberg-utvalget, som ble nedsatt i april 1994 med mandat å «gjennomgå organisering og tilknytningsform for de ulike institusjonene som arbeider med forbrukerspørsmål». Utvalget leverte sin innstilling i august 1995.

Det forrige storting vedtok våren 1997, i forbindelse med behandlingen av dok. 8:29 (1996-97) å be regjeringen legge fram en stortingsmelding om prinsipper og mål for en helhetlig forbrukerpolitikk med utgangspunkt i nye forbrukerpolitiske utfordringer. Både de utviklingstrekk som er skissert ovenfor, og den tid som er gått siden sist Stortinget fikk et grunnlag for en slik diskusjon, var fremhevet i begrunnelsen for forslaget.

1.2 Grunnlaget for regjeringens forbrukerpolitikk

I Voksenåsen-erklæringen har regjeringen understreket at forbrukerne må trekkes positivt med i arbeidet for en bedre miljøstatus.

Forbrukerpolitikk har tradisjonelt vært definert som en politikk for å styrke forbrukerens stilling i markeder der privatpersoner er avtakere av varer eller tjenester og skape balanse mellom forbrukerinteresser og næringsinteresser i offentlige og private markeder.

Miljø- og fordelingsutfordringene gir nye og mer langsiktige perspektiver til denne politikken. Regjeringen er av den oppfatning at veksten i forbruket av knappe naturresurser i Norge og andre rike land ikke kan fortsette, og at en fortsatt sterk forbruksvekst ikke er forenlig med ønsket om en bærekraftig utvikling. Også i forbrukerpolitikken må det legges til grunn at forbruket av ressurser må være innenfor naturens tålegrense, og at kommende generasjoner må sikres minst like gode muligheter som oss til å tilfredsstille sine behov. Forbrukerpolitiske målsettinger og tiltak må utformes innenfor rammene for en bærekraftig utvikling, og bør kunne spille en viktig rolle i arbeidet for en slik utvikling. Regjeringen ønsker at også verdier som forvalteransvar og livskvalitet skal være en viktig og integrert del av forbrukerpolitikken.

At hovedbegrunnelsen for forbrukerpolitikken knyttes til å styrke etterspørselssiden, gjenspeiler grunnleggende forhold i markedsøkonomien. Tilbudssiden har profesjonelle, velorganiserte og ressurssterke aktører, med stadig mer pågående og effektive virkemidler for å påvirke etterspørselen. Markedets etterspørselsside består i hovedsak av enkeltindivider i en deltids- og amatørrolle.

Innenfor markedsøkonomien skjer tilpasningen ved at forbrukerne velger mellom tilgjengelige varer og tjenester, og bruker erfaringene som grunnlag for senere valg. Den informasjonen som foreligger som grunnlag for valgene, kan imidlertid være svært begrenset og lite tilpasset forbrukernes behov. De sanksjoner den enkelte forbruker kan utøve ved å la være å kjøpe et produkt om igjen, er lite nyansert som markedssignal, og utilstrekkelig til å sørge for å få ivaretatt rettigheter når varen eller tjenesten er mangelfull. Den enkelte forbruker har lite å stille opp med for å påvirke det enkelte produktet eller avtalevilkår. Mens markedsmekanismens ideal er at vilkårene fastsettes i frie forhandlinger mellom partene, er realiteten at forbrukeren må godta selgers standardvilkår eller unnlate å kjøpe vedkommende produkt. En friere konkurranse på områder hvor det offentlige tidligere hadde monopol som leverandør, understreker ytterligere behovet for rammebetingelser som utlikner forskjellen mellom partene i markedet.

Sammenlignende undersøkelser av varer og tjenester kan gi store utslag i etterspørselen, og gjennom dette også i tilbudet. Dette kan demonstrere styrken i og gevinsten av kollektive forbrukerreaksjoner bygd på mer fullstendig informasjon. Tilsvarende effekter kan følge av at forbrukerorganisasjoner avdekker regelrette svindelforetak eller bedrifter som systematisk unnlater å gi forbrukerne rettigheter de har krav på. Likeledes må det en organisert innsats til for at det på forbrukernes vegne kan forhandles fram balanserte avtalevilkår for varer og tjenester.

Etter regjeringens syn er det både i samfunnets og forbrukernes interesse med et aktivt forbrukerpolitisk engasjement som styrker forbrukernes stilling, sørger for bedre og mer relevant informasjon, og avspeiler og fremmer forbrukerkrav. Forbrukerne må kunne føle seg trygge på at regelverk blir ivaretatt, brudd sanksjonert og rettigheter og sikkerhet for liv og helse ivaretatt. Gjennom forbrukerpolitikken kan en fremme både markedets funksjon, den enkeltes velferd og mål knyttet til miljø- og verdimessige sider ved forbruket. Utformingen av balanserte og kjente spilleregler vil kunne tjene både etterspørsels- og tilbudssiden.

Regjeringen ser barn og unge som en særlig utsatt gruppe, både i forhold til å kunne vurdere innholdet i informasjon og reklame, og i forhold til bruk av varer og tjenester. Derfor vil regjeringen prioritere tiltak som styrker barn og unges trygghet, sikkerhet og kunnskap.

1.3 Forbrukerpolitikk som et tverrgående politikkområde

Forbrukerpolitikken handler om temaer som er tverrgående i sin karakter, dvs. at den i stor grad dreier seg om påvirkning og ivaretakelse av forbrukerinteresser innenfor andre myndigheters ansvarsområde.

Innenfor sentralforvaltningen er det direkte ansvar for politikk som har betydning for forbrukerne fordelt på flere departementer og tilknyttede etater. Bakgrunnen kan i visse tilfelle være at forbrukerinteresser kan være knyttet til et tungt politikkområde under et fagdepartement, som f.eks. finansielle tjenester, som er lagt dels under Finansdepartementet og dels under Justisdepartementet, og bolig, som er lagt under Kommunal- og regionaldepartementet. I andre tilfelle kan begrunnelsen være at det dreier seg om et viktig produkt- eller saksområde, som krever spesialisert og omfattende lovgivning og forvaltning, og som også har koblinger til andre samfunnssektorer (næringsmidler, legemidler, kjøretøy).

Forbrukerpolitikken har klare grenseflater mot en rekke andre politikkområder. I det følgende pekes stikkordmessig på en del sentrale forbindelsespunkter. Flere av politikkfeltene som her nevnes, blir omtalt og diskutert senere i meldingen. Konkurransepolitikken omtales spesielt i pkt. 1.4 nedenfor.

På det juridiske området har Justisdepartementet et generelt ansvar for kontraktsrett. Dette omfatter også lovgivning av vesentlig betydning for forbrukerne, for eksempel kjøpsloven, kredittkjøpsloven, og det nylig fremlagte forslaget til finanslov. Samtidig har Barne- og familiedepartementet i de senere årene blitt tillagt et større ansvar for kontraktsrettslig lovgivning på forbrukerområdet. Dette har særlig hatt betydning i forbindelse med gjennomføringen av EØS-regelverk.

Forbrukerpolitikken og konkurransepolitikken omfatter begge forhold i markeder der enkelte aktører har markedsmakt som følge av statlige reguleringer. Produksjon og omsetning av landbruksprodukter er ett slikt aktuelt eksempel. Ernærings- og matvarepolitikken er av flere grunner et område med økende interesse i forbrukersammenheng.

Miljøaspektene ved forbruk viser nødvendigheten av et økende samspill med miljøpolitikken. Dette gjelder i forhold til total ressursbruk, avfallsproblemer, energiforbruk mv.

Med arbeidsfeltet forbrukerundervisning i skolen er samspillet med utdanningspolitikken understreket.

Det er klare forbindelseslinjer til næringspolitikken. Et grunnleggende formål med næringspolitikken er å skape best mulige rammevilkår for bedriftene, mens forbrukerpolitikkens mål er å styrke og ivareta forbrukerinteresser i konkurranse med andre interesser i markedet. Lovreguleringer og andre forbrukerbeskyttende tiltak kan i visse sammenhenger anses positive, i andre sammenhenger negative fra et næringssynspunkt.

Betydningen av kommunalpolitikken fremkommer gjennom de kommunale tjenestetilbuds viktige rolle for husholdningene, både hva omfang, pris og kvalitet angår.

Innenfor sosial- og helsepolitikken er også brukerperspektivet sentralt, og tydeliggjøres av økende konkurranse og større grad av alternative private tjenesteytere på helsemarkedet. De helsemessige konsekvensene av høyt forbruk og vestens livsstil, illustrerer sammenhengen mellom helse og forbruksmønster.

Utviklingen på kredittmarkedet de siste 10-15 år har tydeliggjort legitime forbrukerinteresser knyttet til finanspolitikken i vid forstand, og ikke minst i forhold til finansielle tjenester.

Forbrukersikkerhetsfeltet grenser bl.a. mot handelspolitikken når vi snakker om forholdet mellom fri varebevegelse og nasjonale sikkerhetskrav til produkter.

Denne korte opplistingen viser at grensene for forbrukerpolitikken innenfor den samlede offentlige politikken ikke er entydige, på samme måte som at grensene mellom den enkeltes rolle som forbruker og samfunnsborger heller ikke alltid er entydige.

Barne- og familiedepartementets rolle og innfallsvinkel vil være sammensatt. Først og fremst vil oppmerksomheten gjelde funksjoner og oppgaver departementet har et direkte forvaltningsansvar for. Videre vil det i viktige spørsmål av felles interesse være aktuelt med et direkte samarbeid med andre departementer. Endelig vil departementet ivareta en rolle med å vurdere forbrukeraspekter og ivareta forbrukerhensyn innenfor den samlede sentralforvaltningen.

Denne meldingen vil omhandle forbrukerpolitiske spørsmål i vid forstand, men på tiltakssiden i hovedsak vektlegge saksområder som Barne- og familiedepartementet har ansvar for. Samtidig vil også saksfelt og spørsmål under andre departementer tas opp, særlig der de direkte angår enkeltmennesker i egenskap av forbrukere og er viktige i så måte.

1.4 Forbruker- og konkurransepolitikk

Forbruker- og konkurransepolitikken retter seg begge mot markedet, med vesentlig sammenfallende og dels noe divergerende mål for dets funksjon og virkemåte.

Konkurranspolitikkens hovedoppgave er å sikre effektiv bruk av samfunnets ressurser gjennom virksom konkurranse. Konkurransefremmende tiltak vil i hovedsak ha virkninger i tråd med forbrukerpolitiske interesser. Markedsføringsloven, og samarbeidet mellom Forbrukerombudet og Konkurransetilsynet i håndhevingen, avspeiler felles mål og interesser om best mulig informerte forbrukere og fullstendige og korrekte opplysninger i reklamen. En virksom konkurranse på tilbudssiden er ønskelig for å bidra til et variert og godt tilgjengelig tilbud av varer og tjenester med tilfredsstillende kvalitet og priser. Størst mulig åpenhet i markedet, og begrensning av mulighet for tilbyderne til å etablere og utnytte monopolsituasjoner og markedsmakt, står sentralt i denne sammenheng.

Konkurransepolitiske tiltak kan ses som en nødvendig, men ikke tilstrekkelig, forutsetning for målet om å skape balanse mellom forbrukerne og de andre markedspartene. I forbrukerpolitikken vil et sentralt spørsmål være på hvilke vilkår konkurransen skal foregå, herunder i hvilken grad og på hvilken måte informasjon, avtalevilkår mv. skal reguleres for å sikre forbrukernes interesser. Tilnærmingen til og synet på avtalefrihet avspeiler ulikheter mellom perspektivet i konkurranse- og forbrukerpolitikken. Med et forbrukerpolitisk utgangspunkt vil en i mange sammenhenger ønske særlig lovregulering for å sikre at forbrukeren har nødvendig informasjon, at avtalevilkårene er balanserte, mv. Fra et konkurransepolitisk synspunkt vil man betone kostnadssiden og mulige konkurranse- og effektivitetshemmende virkninger av reguleringer i denne sammenheng. Dette avspeiler at konkurransepolitikken retter seg mot tilbudssiden i markedet, mens forbrukerpolitikkens fokus primært er på etterspørselsiden. I hovedsak bør de to politikkområdene kunne utfylle hverandre.

1.5 Forbrukerpolitiske mål

Hovedmålet i forbrukerpolitikken er å ivareta forbrukernes interesser, rettigheter og sikkerhet. Hovedmålet er i St.prp. nr. 1 (1998-99) utdypet gjennom følgende delmål:

1. Sikre forbrukerne rettigheter

Dette vil skje først og fremst gjennom lovgivning som dels fastsetter rammebetingelser for markedene og for offentlig tjenesteyting, dels gir individuelle rettigheter i en avtalesituasjon. Dernest må det være et viktig mål å sikre at rettighetene blir oppfylt i praksis gjennom effektive og rimeligere måter å løse forbrukertvister på.

2. Relevant og korrekt informasjon til forbrukerne

Informasjon om markedsforhold, regler og rettigheter er avgjørende for de valg forbrukerne foretar. Både det offentliges forbrukerinformasjon og informasjon fra private og offentlige leverandører av varer og tjenester er viktig i så måte.

3. Bidra til at husholdningene kan mestre sin økonomiske situasjon

Dette målet er tosidig: Dels knytter det seg til å bidra til at husholdningene kan håndtere sine økonomiske ressurser best mulig og slik at betalingsproblemer unngås. Dels handler det om mest mulig hensiktsmessige tiltak for å avhjelpe økonomiske problemer.

4. Forebygge at forbrukerne utsettes for helseskade

Målet rettes mot å forhindre at varer og tjenester gjennom ulykker, feilbruk eller på annen måte medfører helseskade.

5. Stimulere forbrukere til å foreta valg som sikrer en bærekraftig utvikling

Forbrukerpolitikken skal stimulere til bevisste holdninger til fordeling, forbruk og forvaltning av ressurser, særlig gjennom informasjon til forbrukerne om miljøkonsekvenser av forbruksvalg.

6. Frembringe og formidle kunnskap om forbrukerspørsmål

Kunnskap om forbrukernes situasjon, om forholdet mellom holdninger og adferd, og om konkurranse- og markedsforhold i økonomien, er viktig som underlag ved utforming av forbrukerpolitikken. Prioriterte områder vil være forbrukernes økonomiske situasjon, bærekraftig forbruk, og varers og tjenesters sikkerhet.

1.6 Virkemidler i forbrukerpolitikken

1.6.1 Beskyttelse

Beskyttelse, oftest i form av lovgivning, representer det sterkeste og mest inngripende virkemidlet. Beskyttelse kan dels gjelde forbrukerens liv og helse, dels forbrukerens økonomiske interesser, og dels generelle samfunnsinteresser.

Det kan være ulike syn på hvor langt sikkerhetskravene skal strekkes og hvilken karakter de skal ha i det enkelte tilfelle. De kan ha form av direkte forbud mot produkter, mindre inngripende påbud om innretting av produkter for å eliminere faremomenter, krav til interne kontrollsystemer hos produsenter og leverandører for å ivareta sikkerhet og regelsamsvar, og krav til informasjon i form av merking, bruksanvisning og andre opplysninger.

Produktkontrolloven gir hjemmel for å utstede forbud mot produkter i særlige tilfelle. Denne adgangen benyttes imidlertid bare unntaksvis. Dels er det fordi det sjelden er behov for å ta i bruk et så sterkt virkemiddel. I hovedsak avspeiler det likevel at hensynet til forbrukerens sikkerhet søkes ivaretatt gjennom en kombinasjon av krav til produktene og et apparat for tilsyn med at sikkerhetskravene oppfylles. Dette er også i tråd med hovedprinsippene for regulering av sikkerhet på europeisk basis, som gjennom EØS-avtalen også omfatter Norge. Særegent for Norge er imidlertid et system for internkontroll som skal ansvarliggjøre den som produserer og omsetter produkter, og som er nærmest til å ha innsikt i og ansvar for varenes sikkerhet.

Det kan likevel oppstå spørsmål om valg av eller kombinasjon av virkemidler i forbindelse med produkters sikkerhet. For eksempel kan dette gjelde spørsmålet om hvorvidt risikoaspekter ved utilsiktet bruk av produkter skal motvirkes ved direkte regulering (beskyttelse) eller om det er tilstrekkelig med brukerveiledning (informasjon). Det vises i denne sammenheng også til diskusjonen i kap. 8 om produktsikkerhet.

Kontraktsrettslig og markedsrettslig lovgivning har som formål å sikre forbrukeren blant annet tilfredsstillende informasjon og balanserte avtalevilkår, og slik sett utgjøre et korrektiv til markedsmekanismen. I utgangspunktet vil lovregulering av avtaleforhold mellom forbrukere og næringsdrivende innebære at prinsippet om avtalefrihet settes til side. I det moderne forbrukersamfunnet synes det imidlertid som om avtalefrihet i de fleste tilfelle for forbrukeren innebærer valget mellom å akseptere selger/leverandørs standardvilkår og å avstå fra avtalen. Generelt vil det være i både kjøpers og selgers interesse å ha et system for regulering av partenes rettigheter og plikter, særlig ved de konflikter og uklarheter som lett kan oppstå i tilknytning til kjøp av varer og tjenester. Et argument for bindende og balanserte regler for forbrukeravtaler er at disse stiller de næringsdrivende likt og at useriøse næringsdrivende ikke vil ha fordeler av å operere med urimelige eller særlig ugunstige vilkår.

Forbrukerlovgivning er dels av privatrettslig, dels av offentligrettslig karakter. På det kollektive/offentligrettslige planet kan det være snakk om direkte forbud mot visse markedsførings- og konkurranseformer, tiltak eller avtalevilkår. På det privatrettslige planet gjelder reguleringene i stor grad partenes rettigheter og plikter i kontraktsforholdet og i forbindelse med forberedelse til og inngåelse av avtalen.

Det er bred internasjonal aksept for behovet for en mer spesifikk lovregulering på forbrukerfeltet enn den som følger av vanlig kontraktsrett. En indikasjon på dette er et omfattende regelverk i EU, som gjennom EØS-avtalen også blir innført i norsk regelverk. Forbrukerlovgivningen i EU retter seg i stor grad mot forhold som fra før har vært regulert i Norge, slik at det vanligvis er tale om revisjoner. Det er også eksempler på at man på bakgrunn av EU-direktiv har laget lover for forhold som tidligere var regulert på annen måte, f.eks. gjennom avtaler forhandlet fram av Forbrukerombudet, jf. nærmere omtale av dette i det følgende. Det meste av endringer i norsk forbrukerlovgivning på 90-tallet har bakgrunn i EU-regelverk, jf. omtalen i kap. 6. På den annen side har store deler av det norske forbrukerregelverket ikke noen parallell i harmonisert EU-regelverk. På enkelte områder, f.eks. i markedsføringslovgivningen, dekker EUs regelverk bare enkelte elementer av hva norsk lov omfatter.

Norge og de øvrige nordiske landene har et system med en markedsføringslov og et særlig håndhevingsapparat. Loven, som i tillegg til markedsføring også regulerer avtalevilkår, håndheves av en egen tilsynsmyndighet (Forbrukerombudet) og et domstollignende organ (Markedsrådet). Et sentralt element er forhandlingsinstituttet, som innebærer at Forbrukerombudet skal føre forhandlinger med næringsdrivende for å oppnå frivillige løsninger når det er brudd på lovens bestemmelser. I forbindelse med avtalevilkår skjer dette i stor grad gjennom at Forbrukerombudet og berørte bransjer utarbeider overenskomster om vilkårene som skal brukes ved forbrukeravtaler. Det opereres ikke med tilsvarende overenskomster for bestemmelsene som gjelder markedsføring. Forbrukerombudet har imidlertid på en rekke områder utarbeidet oversikter over praksis, som særlig redegjør for de innholdskrav til markedsføring, informasjon etc. som Ombudet mener skal være oppfylt for at lovens generelle standarder skal være oppfylt.

I mange sammenhenger kan en slik tilnærming («soft-law») være mer hensiktsmessig enn detaljert og særegen lovgivning. Et åpenbart argument for en slik løsning er at den er langt mer fleksibel og kan tilpasses markedssituasjonen, nye salgsformer etc., langt raskere og enklere enn en lov. Et klart poeng i forbindelse med overenskomster om avtalevilkår er videre at de utarbeides i et samspill med de næringsdrivende.

Lovgivning fungerer bare som beskyttelse i den utstrekning den respekteres, og det finnes systemer for at den etterleves i praksis. Markedsføringsloven står i en særstilling ved at den er knyttet direkte til et håndhevingsapparat, i motsetning til den øvrige som skal ivareta forbrukernes økonomiske interesser. Både gjennom rettslig regulering (forbrukertvistloven) og samarbeid mellom Forbrukerrådet og næringslivet (frivillige tvisteløsningsnemnder) tilstrebes systemer for forenklet behandling av forbrukertvister. Det vises til nærmere omtale i kap. 15.

1.6.2 Informasjon

Informasjon er det eldste og mest sentrale virkemidlet i forbrukerpolitikken. Informasjonens innhold og presentasjonsform er imidlertid gjenstand for løpende endringer - i takt med markedet, med samfunnsutviklingen, og med informasjonsteknologien. Fra de tidligste tiders dyktiggjøring i oppgaver knyttet til heimen, gjennom sammenlignende vareundersøkelser som sto sentralt i de første etterkrigstiår, er oppmerksomheten nå særlig rettet mot å gjøre forbrukerne i stand til å opptre i dagens kompliserte vare- og tjenestemarkeder.

Informasjon som forbrukerpolitisk virkemiddel avgrenses gjerne til upartisk informasjon som ikke er knyttet til et personlig økonomisk motiv for å gi informasjonen. Reklame og andre kommersielle budskap faller ikke inn under en slik avgrensning av informasjonsbegrepet. Imidlertid tas det i forbrukerpolitikken også sikte på å regulere/påvirke den kommersielle informasjonen, f.eks. gjennom markedsføringsloven.

Grunnene til at forbrukerne har et legitimt behov for informasjon om varer og tjenester kan synes åpenbare:

• for å gjøre best mulig valg ut fra behov, verdier, preferanser, økonomi, særlig ved komplekse produkter og avtaler,

• for å forebygge skade på liv og helse,

• for å kunne gjøre riktige valg fra et miljøsynspunkt,

• for å utnytte konkurransen,

• for å kunne sammenligne tilbud.

Forbrukerinformasjon har også et samfunnsmessig siktemål. Et høyt informasjonsnivå og god informasjonstilgjengelighet er vesentlig for en effektiv markedstilpasning. Dette er også en vesentlig samfunnsmessig begrunnelse for å ha bestemmelser som regulerer næringsdrivendes markedsføring.

Informasjon om varer og tjenester som tar sikte på å gi objektive og konkrete opplysninger om produkter, leverandører, og om markedssituasjonen i en aktuell bransje, er én type. En annen type informasjon er den rettighetsfokuserte, som dreier seg om lovgitte rettigheter og hvordan forbrukeren kan få disse ivaretatt. En tredje type er grunnlagsinformasjon som har en utdannende og gjerne holdningsskapende karakter. Sentralt står forbrukerundervisningen i skolen, hvor det tas det sikte på å gi en innføring i kunnskaper og holdninger på et tidlig stadium.

Sentrale krav til forbrukerinformasjon er at den skal være:

• troverdig

• tilgjengelig, når den skal brukes

• lett å forstå

• oversiktlig, og gi grunnlag for å sammenligne

• objektiv, med identifiserbar avsender

• utfyllende og fullstendig

• aktuell og relevant

• mulig å få supplert.

Dagens samfunn er betegnet som et informasjonssamfunn, og mengden informasjon som informasjonsoverflod. Det er i høyeste grad også relevant når det gjelder forbrukerinformasjon av ideell og kommersiell karakter. Det kan være vanskelig å finne fram i informasjonsjungelen, og uavhengig forbrukerinformasjon kan ikke måle seg med reklame i omfang og synlighet. Ofte kan en forbruker stå overfor overflod av konkurrerende leverandørers partsorienterte informasjonsbudskap, mens det er vanskelig å finne informasjon som gir grunnlag for objektive vurderinger ut fra eget behov.

Omsetningen i reklamebransjen beløp seg i 1998 til 15 milliarder kroner på det norske markedet, ifølge opplysninger fra Handelshøyskolen BI. Den kommersielle informasjonen har ressurser som den uavhengige informasjonen ikke kan komme i nærheten av. Samtidig er det en positiv tendens i tiden til at interessen for uavhengig forbrukerinformasjon fra andre enn offentlige organer er økende. Massemedia er blitt stadig viktigere i dette bildet, i tråd med at forbrukerspørsmål mer og mer oppfattes som godt stoff. Dette gjelder særlig områder som omfatter større utgiftsposter for husholdningene som bolig, mat, feriereiser og bil. Det har lenge vært interesse for å gjengi og videreutvikle stoff som Forbrukerrådet og Forbrukerrapporten tar opp. I økende grad tar media opp forbrukertemaer, og driver upartisk og kritisk analyse og informasjon. Den offentlige forbrukerinformasjonen fra forbrukerorganene konkurrerer mer og mer på et åpent informasjonsmarked. Med de begrensede ressurser som står til rådighet, stiller dette nye og skjerpede krav til innretting og prioritering av forbrukerorganenes informasjonsvirksomhet.

Etter regjeringens syn bør en fra det offentliges side prioritere forbrukerutdanning og holdningsskapende virksomhet. En viktig side av dette er informasjon om etiske og miljømessige sider ved vårt forbruksmønster. Undervisning i grunnskolen, videregående skole og på andre læresteder står sentralt i dette bildet. I tillegg til å gi barn og unge konkret informasjon om forbrukerrettigheter, har undervisningen en sentral målsetting om å bevisstgjøre og dyktiggjøre neste generasjon forbrukere. Det vises til nærmere omtale i kap. 14.

Et viktig offentlig ansvar er informasjon om de lover og regler som gjelder for kjøp og salg av varer og tjenester. Forbrukerlovgivningen har mindre verdi dersom forbrukerne eller de næringsdrivende ikke kjenner til den eller de mulighetene som finnes for løsning av eventuelle tvister i kjølvannet av en handel. Det er en løpende utfordring å finne de best egnede måter å nå fram med informasjonen på.

Forbrukerrådets virksomhet utgjør det viktigste elementet i den offentlige forbrukerinformasjonen. Hovedkanalen både for produktinformasjon og rettighetsinformasjon er Forbrukerrapporten, som også er i ferd med å utvide produktspektret gjennom en nyhetsbulletin på Internett, telefonisk testinformasjon og betalingstjenester på Internett. Rådet produserer bøker, hefter og andre trykksaker, særlig innenfor temaene økonomi, bolig og forbrukerlovgivning. Aktiv pressekontakt bidrar til å formidle informasjon til forbrukere, næringsliv og myndigheter.

Informasjon om den enkelte vare og tjeneste bør i størst mulig grad komme fra leverandøren. Med næringslivets reklameomfang er det rimelig at det offentlige stiller krav til den kommersielle informasjonens innhold. Forpliktelser kan gis gjennom konkrete krav til f.eks. merking av produktene og gjennom generelle standarder for markedsføringen av produktene. Lov om merking av forbruksvarer kan brukes der sterke hensyn tilsier at bestemte opplysninger skal gis på selve produktet. Markedsføringsloven og Forbrukerombudets virksomhet er det viktigste virkemidlet for å regulere markedsføringen. I tillegg til Forbrukerombudet driver også Forbrukerrådet på forskjellige måter aktiviteter for å påvirke og forbedre den informasjon de næringsdrivende gir forbrukerne.

1.6.3 Forbrukerinnflytelse

Summen av forbrukernes valg har innvirkning på utvalget og tilbudet av varer og tjenester i markedet. I forhold til å fremme velferd og tilfredshet blant forbrukerne har markedet imidlertid begrensninger ved at det kun formidler behov og ønsker som representerer reell kjøpekraft, at forbrukernes valgmuligheter på et gitt tidspunkt avgrenses av de tilbud som faktisk finnes i markedet, og at forbrukernes valg ofte må treffes på grunnlag av begrenset informasjon.

På tilbudssiden er markedet i mange tilfelle preget av store og ressurssterke aktører med betydelig grad av markedsmakt. Utformingen av tilbudet, avtalevilkår, tilgjengelighet, strukturen i bransjer, konkurransesituasjon mv., bestemmes uten at den enkelte forbruker eller grupper av forbrukere har mulighet til å påvirke. Forbrukernes påvirkning gjennom kjøpsbeslutninger omfatter heller ikke offentlige tjenester og tiltak som ikke er lagt ut i et marked.

For å ivareta det som kan karakteriseres som kollektive forbrukerinteresser er det nødvendig med mer målrettede og direkte former for forbrukerinnflytelse enn det som utøves ved daglige valg i markedet. Ikke minst i dagens høyt organiserte samfunn er det nødvendig med slagkraftige organisasjoner som kan avdekke, utrede og hevde forbrukerinteresser. Påvirkningen kan ta mange former og være rettet mot opinionen, markedsaktører og private og offentlige beslutningstakere.

Tradisjonelt har representasjon, høringsuttalelser og direkte henvendelser til myndigheter og næringsliv ut fra registerte forbrukerproblemer vært viktige måter å hevde forbrukerinteresser på. Utviklingen av mediasamfunnet har gjort det naturlig og nødvendig også for forbrukerinteressene å bruke media aktivt og bevisst i påvirkningsarbeidet, slik også de andre markedsaktørene gjør. Dette har også bidratt til å sette sterkere fokus på dagsaktuelle saker, og til å gjøre saker dagsaktuelle.

Det vil, i hvert fall i et land som Norge med et relativt begrenset befolkningsgrunnlag, være lite realistisk at forbrukernes kollektive interesser skal kunne ivaretas i full bredde kun på frivillig basis og gjennom en form for egenfinaniering, ved medlemsskap eller lignende. Regjeringen ser det som et ansvar å sikre at norske forbrukere har et sentralt talerør gjennom bidrag til finansiering av en aktiv interesseorganisasjon. Dette bygger på erkjennelsen av at en effektiv organisering av forbrukerinteresser og forbrukerinnflytelse er nødvendig for å ivareta velferdspolitiske mål, og at dette ikke er mulig uten et offentlig økonomisk engasjement.

1.6.4 Kunnskapsproduksjon og formidling

Forskning, forsøk og utredningsarbeid er nødvendig for å utrede viktige forbrukerproblemer og konsekvenser av offentlige tiltak, og påvirke utformingen av varer og tjenester. Resultatene må bringes videre til forbrukerne, til produsenter og leverandører, og de som utformer politikkområdet. De må brukes til å stille krav til bedrifter, bransjer og offentlige organer.

Det store antall henvendelser forbrukerkontorene årlig mottar fra enkeltforbrukere er en viktig indikator på forbrukerproblemer og uheldige forhold i markedet. Informasjon om problemområder og utviklingstrekk er nødvendig for politikerne i utformingen av en troverdig forbrukerpolitikk.

I norsk forbrukerpolitikk har forbruksforskning vært et vesentlig element for å avdekke forbrukerproblemer og rette innsatsen mot de rette områdene. Prioriteringene har endret seg over tid. Viktige temaer innen forbruksforskning er for tiden knyttet til «bærekraftig forbruk», familieøkonomi hvor kredittområdet og gjeldsproblemer står sentralt, og de mangesidige forbrukerpolitiske interessene i forhold til matvareområdet.

1.7 Økonomiske og administrative forutsetninger

Det legges til grunn som en gjennomgående forutsetning at de forbrukerpolitiske tiltak som drøftes i meldingen skal kunne gjennomføres uten endring i den gjeldende budsjettramme. I meldingens del III (kap. 16) drøftes problemstillinger knyttet til organiseringen på forbrukersektoren, og det foreslås å iverksette en utredning om den fremtidige organiseringen. Det forutsettes at også en eventuell ny organisasjonsløsning skal kunne gjennomføres innenfor den eksisterende budsjettramme.

2 Forbruk, verdier og miljø

2.1 Forbruk, holdninger og verdier

2.1.1 Hva ligger bak forbruket? Fra behov til symbolverdi

Det private forbruket av varer og tjenester, målt f.eks. i kroner, har vokst betydelig i løpet av de siste tiårene. Over tid er også forbrukets innhold betydelig endret. Hovedbildet fra de siste førti årene er at andelen av inntekten som går til mat har falt betydelig, mens andelen til reiser, transport og bolig har steget. Utviklingen i forbruket beskrives nærmere i punkt 3.1 nedenfor.

Det er trolig blitt større individuelle variasjoner i forbrukets sammensetning, avhengig bl.a. av den enkeltes livsfase, sosiale posisjon og kulturelle tilhørighet. To til dels motstridende trekk preger utviklingen i den rike del av verden. På den ene side er samfunnet og dermed forbruket blitt mer heterogent, bl.a. via fremvekst av ulike subkulturer, og forbruksvalg knyttet til gruppetilhørighet og påvirkning utenfra. På den annen side innebærer den moderne forbrukskulturen en form for global homogenisering, særlig markert ved at store verdensomspennende varemerker dominerer markedene i alle deler av verden. Sammenfatningsvis betyr dette at geografisk avstand betyr mindre, mens kulturelle forskjeller betyr mer, for ulikheter i forbruket.

Parallelt kan vi registrere at kjøpepresset gjennomgående øker og at stadig flere områder av livet ser ut til å omfatte økonomiske transaksjoner. Områder som tidligere var forbeholdt den private sfære blir fylt av kommersielle tilbud, kjøp og salg, noe som delvis synes å ha sammenheng med at mange i hverdagen opplever en tiltagende knapphet på tid. Mange nye varer og tjenester er rettet inn mot å spare tid. På den annen side er tilbudet og konsumet av kommersielle - og tidkrevende - underholdningstjenester, spill, massemedia osv. i ferd med å fortrenge mange sosiale og kulturelle aktiviteter.

Innen en tradisjonell forståelsesramme er forbruk rettet inn mot å tilfredsstille materielle behov. Utviklingen i forbruket de seneste tiårene gjør det i mange sammenhenger nødvendig med et supplerende perspektiv for å forstå forbrukets funksjon. Når knapphet er erstattet av materiell overflod, får forbruket mer og mer preg av å være identitetsskapende og en kulturfaktor: Gjennom forbruket gir man signaler til omverdenen om hvem man ønsker å være og hvilke grupper man identifiserer seg med. Forbruket er i stigende grad med på å bygge opp forbrukerens identitet, og gi tilhørighet og mening i tilværelsen. Dette avspeiles særlig tydelig i ulike ungdomsgrupper, og hvordan de sender ut helt bestemte signaler gjennom klesstil, musikkvalg og andre effekter.

Dette åpner nye perspektiver for en forbrukerpolitikk som tradisjonelt har betraktet varer ut fra pris og kvalitet, og reklamen ut fra informasjonsinnhold. Det er helt åpenbart at svært mye av reklame, markedsføring og produktutforming skjer med basis i det nevnte symbolplanet, og at den følgelig må betraktes innenfor dette perspektivet. Alle har et ansvar for å bidra til å skape holdninger som fremmer et menneskesyn og menneskeverd som ikke klassifiseres etter forbruk og skiftende trender.

2.1.2 Forbruk, verdier, livskvalitet

Med den fortsatte forbruksveksten er det gode grunner til å sette på dagsorden både forbruksnivået, sammensetningen av forbruket, og konsekvensene for miljøet som følger av forbruket.

Norge tilhører en del av verden som har god tilgang på ressurser. I verdenssammenheng har norske forbrukere et meget høyt forbruk; det er ikke ressurser nok på kloden til at alle kan ha vårt forbruksnivå. Forbruk pr. innbygger har økt jevnt i industrilandene; de siste 25 år med gjennomsnittlig 2,3 pst. pr år. I andre land og regioner har forbruksveksten vært liten eller negativ. På verdensbasis står 20 pst. av verdens befolkning som bor i landene med høyest inntekt for 86 pst. av de samlede utgifter til privat forbruk, de fattigste 20 pst. står for så lite som 1,3 pst.¹1 Forbruk har sammenheng med fordeling av ressurser, både internasjonalt og nasjonalt. For også i Norge er det mennesker som i kortere eller lengre perioder kan ha vanskeligheter med å få endene til å møtes. Like fullt er det på sin plass å problematisere sider ved vårt forbruk i en situasjon hvor de grunnleggende materielle behov hos de aller fleste er tilfredsstilt, og vel så det. Nettopp når de grunnleggende materielle behov er tilfredsstilt er det viktig å fokusere på de kvalitative sider ved forbruket.

Én viktig vinkling er forbruk knyttet opp mot livskvalitet. Livskvalitet kan ikke måles i penger, men er snarere en individuelt opplevd «størrelse» som vil ha ulikt innhold for ulike mennesker. I prosjektet Norsk Monitor har Markeds- og Mediainstituttet foretatt intervju av et representativt utvalg i den norske befolkning med jevne mellomrom siden 1985. Materialet for tiårsperioden 1985-1995 indikerer at en markert økning i mengden av eiendeler ikke gjorde oss mer fornøyde. Tvert imot var det faktisk flere i 1995 enn i 1985 som sluttet seg til påstanden « Jeg savner en del materielle goder for å kunne leve slik jeg ønsker». Den økte velstand i perioden har heller ikke ført til at flere gir uttrykk for at de føler seg lykkelige.²2

Det samme materialet indikerer at det siden slutten av 1980-tallet har skjedd en dreining i materialistisk retning i folks holdninger, og spesielt er det de yngre aldersgrupper, og gutter i større grad enn jenter, som skårer høyt på materialisme-indeksen.³3

Dette leder inn på en debatt om verdier, som regjeringen har søkt å fremme, blant annet gjennom Verdikommisjonen. Miljøorganisasjoner har også fokusert på miljøkonsekvensene av vårt høye materielle forbruk. Viktige spørsmål å avklare er: Vil ytterligere forbruk virkelig gi bedre livskvalitet? Er store deler av vårt forbruk en feil løsning på en rastløshet som skyldes mangel på dypere eller mer varige verdier? Kan jag etter økt materiell velstand komme til fortrengsel for viktige mellommenneskelige verdier og dermed bidra til redusert livskvalitet? Er det moralsk forsvarlig at vi utvikler og opprettholder et forbruksnivå som det store flertall av verdens mennesker aldri kan nå opp til? Hvilke kvaliteter ønsker vi at velferden i dagens samfunn skal inneholde?

Vekst i bruttonasjonalproduktet (BNP) har lenge vært sett på som et signal om samfunnsmessig fremskritt. Nasjonalproduktet pr. capita har vært sett på som et mål på gjennomsnittlig levestandard. I forhold til bærekraftig utvikling, demokrati og livskvalitet hefter det imidlertid vesentlige svakheter ved slike pengebaserte indikatorer. Selv om livskvalitet er vanskelig å måle fordi det mer er en subjektiv opplevelse, kan en rekke utviklingstrekk likevel indikere om livskvaliteten i samfunnet sannsynligvis er økende eller synkende.

Forskere i en rekke industriland som har arbeidet med spørsmål omkring livskvalitet og miljø, har konkludert med at i de seneste tiårene har det vært økende miljøbelastninger og livskvaliteten har vært fallende i deres respektive land, selv om det samtidig har funnet sted betydelig vekst i BNP og i finansmarkedene⁴4

. I forhold til vekst i BNP er det forsøkt å trekke fra reelle sosiale og andre kostnader som i dag blir registrert som inntekter i BNP samt forsøkt å legge til målbar uregistrert nytte. Ut fra slike forutsetninger er det konstruert mål på produksjonens netto velferdsvirkning (i disse undersøkelsene kalt «Index of Sustainable Economic Welfare»).

I Norge tyder en undersøkelse på at «samfunnskvaliteten» jevnt over steg sammen med produksjonen i hundreårsperioden frem mot 1960-årene. Imidlertid har vi fra 1960-årene og frem til 1990-årene, i følge denne undersøkelsen, antagelig tapt like mye i samfunnskvalitet som vi har bygget opp på over 100 år⁵5

.

I denne typen undersøkelser er det også tatt hensyn til forhold som omfang av vold, kriminalitet, selvmord, skilsmisser, rusmiddelbruk, barnevernsaker osv. for å få indikasjon på de negative faktorer som har innvirkning på den subjektive opplevelsen av livskvalitet. Ikke alle indikatorene er like gode. Noen sier antagelig mer om størrelsen på hjelpetilbudet enn om størrelsen på problemene. Andre er svært vanskelige å måle. Men den samlede tendens er i følge disse undersøkelsene klar: Samfunnskvaliteten eller livskvaliteten har gått vesentlig ned i Norge siden 1960-årene, samtidig som inntektsnivået og ressursforbruket har steget kraftig.

Spørsmålene som melder seg i denne forbindelse favner langt videre enn forbrukerpolitikken. Regjeringen mener likevel at dette er perspektiver som det er viktig å ha med når forbrukerpolitikken utformes. Ved å fokusere på forbruksnivå og verdier ønsker regjeringen å oppmuntre den pågående diskusjonen og stimulere ytterligere til debatt og mer bevisste holdninger til forbruk.

Debatten om forbruk og verdier knytter seg imidlertid ikke bare til forbrukets størrelse. Det kan spores en økende bevissthet også ved valget av den enkelte vare eller tjeneste ut fra et bredere perspektiv enn produktets pris og kvalitet, og tilfredsstillelsen ved å eie og bruke produktet. Stadig flere forbrukere vektlegger ulike etiske og politiske sider knyttet til produksjon og omsetning. Det kan handle om forhold rundt produksjonsprosessen, særlig utnyttelse av arbeidstakere. Andre eksempler er politiske forhold i produksjonslandet (autoritære regimer), utarming av lokalbefolkningens livsmiljø og ressursgrunnlag, og behandling av dyr. Det kan også dreie seg om effekter av forbruk: uheldige konsekvenser for andre (støy, forurensning), produktbruk som fremmer negative verdier (krigsleker, voldsspill) eller forbruk som er støtende i sin karakter eller i sitt omfang. Enkelte reagerer også på konkurransemidler som brukes, for eksempel støtende reklame og andre uetiske måter å fremme omsetning på.

Den «politiske forbruker» er et begrep som avspeiler at det fra forbrukernes side i økende grad legges vekt på forhold som produsentens forretningsetikk, miljøstandarder og sosiale bevissthet. En slik politisk holdning til forbruket varierer mellom grupper og enkeltforbrukere, og er ikke like utpreget i alle samfunnslag. Det kan også favne ulike holdninger og tilnærminger. Man kan finne systematisk bevisste forbrukere med en gjennomført og grunnleggende orientering mot å stille krav til miljø og etikk, ved for eksempel å kjøpe varer med miljøvennlig emballasje og unngå varer fra produsenter som bruker barn som arbeidskraft. Man kan finne situasjonsorienterte forbrukeraksjoner i forbindelse med mer enkeltstående begivenheter og kampanjer. Et eksempel er forbrukeraksjonen mot franske varer under de franske prøvesprengningene i Stillehavet.

Bevisste forbrukere kan således uttrykke personlige verdivalg ved å la være å kjøpe bestemte produkter, eller gå mer aktivt til verks ved å oppfordre andre til å følge samme linje. Begge former for politisk engasjement innenfor forbrukerrollen betyr større krav til næringslivet om å tilpasse seg forbrukernes holdninger.

Selv om en slik politisk atferd så langt ikke er svært utbredt blant forbrukerne, kan det se ut som om næringslivet i større grad enn før er nødt til å tilpasse seg krav stilt av forbrukerne. Forbrukerne lar seg lett påvirke av eksempelvis negative avisoppslag, og unngår gjerne å handle hos en bedrift som har fått negativ publisitet i mediene. Det blir derfor i økende grad avgjørende for å lykkes i markedet at bedriftene oppnår positiv medieomtale. Næringslivets stigende interesse for etikk, miljø, menneskerettigheter og sosialt ansvar, kan ses som et tegn på at det i dag er viktigere enn noensinne for bedriftene å bli oppfattet som sympatiske.

Regjeringen mener den økte fokusering på miljø- og verdiaspektene ved forbruket i seg selv vil ha betydning for forbruksnivået og bidra til en mer miljøvennlig utvikling.

2.2 Forbruk og miljø

2.2.1 Behov for en overordnet kursendring, ut fra miljøhensyn

Belastningen på det økologiske system, blant annet som følge av befolkningsvekst og forbruksvekst, er nå så stor at naturens tålegrense på flere områder er i ferd med å bli overskredet. Til tross for teknologiske fremskritt som reduserer visse miljøproblemer, er realiteten at vi i dag står overfor en voksende økologisk krise. Ved Rio-konferansen i 1992 anbefalte de deltakende regjeringer et program for en global bærekraftig utvikling; Agenda 21. I denne forbindelse fremheves forbruket i de vestlige land som én hovedårsak til miljø- og fattigdomsproblemene i verden. Regjeringen mener derfor at det er nødvendig å utvikle en livsstil som er mindre materialistisk, med et ressursforbruk som er lavere pr. capita. Stadig flere internasjonale forskningsmiljøer kommer til en slik konklusjon, og de fleste nasjonale og internasjonale miljøorganisasjoner er ganske entydige i sin konklusjon om at dette er en forutsetning for å løse miljø- og fattigdomsproblemene i verden.

Brundtlandkommisjonen definerer i sin rapport «Vår felles framtid» et bærekraftig forbruksmønster slik:

En bærekraftig utvikling forutsetter en holdningsendring som oppmuntrer til et forbruksmønster som ligger innenfor det økologisk mulige og som vi alle kan oppnå.

Miljøverndepartementet arrangerte i 1994 og 1995 to internasjonale konferanser i Oslo for å rette søkelyset mot de industrialiserte landenes rolle i arbeidet for å oppnå bærekraftige forbruksmønstre. I sluttdokumentet fra konferansen i 1995 er begrepet «bærekraftig forbruk» gitt følgende presisering:

Bærekraftig forbruk er et samlebegrep som bringer sammen flere nøkkelsaker, slik som å tilfredsstille behov, øke livskvaliteten, øke ressurseffektiviteten, øke bruken av fornybare energikilder, minimalisere avfall, bruke et livsløpsperspektiv og ta hensyn til fordelingsspørsmålene. Integrasjon av disse elementene gir nøkkelen til å sikre uforandret eller bedret nytteverdi som tilfredsstiller grunnleggende livsbehov og håp om bedre kår både for dagens og fremtidige generasjoner, samtidig som man kontinuerlig minsker miljøskader og risiko for menneskelig helse.

I mai 1998 behandlet Stortinget St.meld. nr. 58 (1996-97) «Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling - Dugnad for framtida». Meldingen gir klare henvisninger til forbrukerpolitikken, i det det bl.a. tas til orde for «å utvikle rammevilkår som stimulerer til mer bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre, og utvikle nødvendige verktøy som grunnlag for å kunne styre samfunnsutviklingen i en bærekraftig retning . . .» Blant annet er det behov for å utvikle nye mål og indikatorer å styre politikken etter; mål som bedre forteller i hvilken retning samfunnet beveger seg når det gjelder både bærekraft, livskvalitet, demokrati og økonomisk effektivitet.

Mange miljøproblemer er globale i sin natur; forurensningen kjenner ingen landegrenser. Derfor er det i mange sammenhenger nødvendig med internasjonale avtaler når det gjelder miljøspørsmål, og at målet om en bærekraftig utvikling legges til grunn for de internasjonale handelsavtalene som inngås.

Selv om ny ressurseffektiv teknologi kan redusere ressursforbruk pr. produsert enhet, er det med økt verdenshandel en fare for at det samlede forbruk kan vokse så mye at den samlede miljøbelastningen likevel vil stige.

Liberalisering av handelen kan lett komme i konflikt med en bærekraftig utvikling, særlig dersom ikke alle eksterne kostnader innarbeides i henhold til prinsippet om at «forurenseren skal betale» kostnadene.

For å bevege produksjon og forbruk i bærekraftig retning er det behov for en overordnet og politisk bestemt kursendring, som må innbefatte bl.a. følgende tre elementer:

• At det f.eks. gjennom internasjonale avtaler settes grenser for fysisk ekspansjon; ressursuttak, energiforbruk, utslipp osv. og materiell vekst. I denne sammenheng bør også selve forbruksnivået og eventuelle mål om fortsatt forbruksvekst i de rike samfunn problematiseres. En reduksjon i ressursforbruket i de rike land synes å være en forutsetning for en bærekraftig utvikling.

• Fordelingen av ressurser mellom fattig og rik i verdenssamfunnet må jevnes ut. Et stadig mer brukt begrep når det gjelder debatten om en mer rettferdig fordeling, er «økologiske andeler eller kvoter» (« environmental space») som fastslår at alle mennesker har rett til rettferdige kvoter av vann, mat, luft, land og andre ressurser, innenfor jordens bærekraft.

• Redefinering av økonomiske begreper og modeller, ved at disse tar opp i seg et økologisk perspektiv. Dette må igjen få konsekvenser for den økonomiske politikken i vid forstand; bl.a. bør skatte- og avgiftssystemene tilpasses med sikte på at alle priser tydeligere avspeiler de reelle samfunnsmessige kostnader knyttet til en vare eller tjeneste, ut fra prinsippet om at «forurenseren skal betale».

Både samfunnets produksjons- og forbruksnivå, handels- og fordelingspolitikk, i globalt perspektiv, og økonomisk tenkemåte, er i høyeste grad bestemmende for forbrukernes situasjon. Likevel ligger behandling av de nevnte problemstillinger utenfor rammene av forbrukerpolitikken. I et forbrukerpolitisk perspektiv er utfordringen når det gjelder bærekraftig utvikling, å stimulere forbrukerne til å velge et forbruksmønster som er minst mulig miljøbelastende - gitt de rammer som utviklingen i økonomien og i samfunnet for øvrig til en hver tid representerer. Viktigste virkemiddel blir i tråd med dette informasjon til forbrukerne. Forbrukerpolitikken skal yte sitt til en helhetlig politikk for en bærekraftig utvikling.

2.2.2 Forbrukertiltak for en bærekraftig utvikling

Stortingsmeldingen om «Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling» (nr. 58, 1996-97) understreket bl.a. at Norge skal være en pådriver i internasjonalt arbeid for en bærekraftig utvikling. I den forbindelse ble det lagt vekt på å « tilrettelegge for en oppfølging av Lokal Agenda 21 i kommunene som et bidrag til bedret livskvalitet for befolkningen . . .», og « oppfordre næringslivet og forbrukerne til medvirkning for en bærekraftig utvikling». Som ledd i arbeidet med å legge om til mer bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre slo meldingen fast at « den videre velferdsutviklingen må tas ut i form av goder som bidrar til bedret livskvalitet innen rammene av en bærekraftig utvikling.»

Et bærende prinsipp i forbrukerpolitikken har vært at den skal sikre et bredt og tilgjengelig produktutvalg til flest mulig forbrukere til best mulig kvalitet og lavest mulig pris. Dette betyr imidlertid ikke at man ønsker å rendyrke en holdning i retning av å forbruke mest mulig og betale minst mulig. Regjeringen ønsker å fremme et bærekraftig og solidarisk forbruksmønster - og derigjennom økt livskvalitet for den enkelte. Kjernen i forbruket bør ikke være å oppnå flest mulig ting, men heller nytten eller opplevelsen av de tjenester tingene kan yte. En dreining fra produksjon av varer til flere og bedre tjenester, med lavere ressursforbruk, vil kunne fremme både miljø- og forbrukerpolitiske mål. Livskvaliteten for folk flest kan opplagt bedres selv om ressursforbruket blir mindre.

Miljøhensyn bør legges til grunn ved utforming av samfunnsmessige rammebetingelser, som f.eks. skattesystemet, og innarbeides i retningslinjer og praksis for statens egne innkjøpsordninger. Generelt bør myndighetene legge forholdene til rette slik at den enkelte kan innkalkulere miljøhensyn i sine valg som forbruker, og slik at miljøbelastningen fra et ordinært forbruk blir minst mulig. Dette innebærer bl.a. at forbrukerne sikres relevant og forståelig informasjon om sammenhengene mellom forbruksvalg og miljøeffekter. I dag er ikke tilgangen på informasjon om helse- og miljøegenskapene ved forbrukerprodukter tilstrekkelig til at forbrukerne kan foreta miljøriktige valg. Tilgangen på informasjon er heller ikke tilstrekkelig til å dekke forbrukernes rett til å vite hvilken belastning de gjennom sitt forbruk påfører helse og/eller miljø. Regjeringen vil derfor legge vekt på å tilrettelegge for bedret informasjon om produkters helse og miljøegenskaper. Bl.a. skal miljøvernmyndighetene iverksette tiltak som bedrer tilgangen på informasjon om helse- og miljøfarlige kjemikalier. Videre bør «miljøvennlig» adferd stimuleres; f.eks. ENØK-tiltak i bolig og avfallsminimering, og det må sikres et system og en infrastruktur som er best mulig for innsamling, sortering, behandling og deponering av avfall fra husholdningene.

En utfordring er å forene økt verdiskaping med redusert ressursforbruk og miljøbelastning. GRIP senter⁶6

er den institusjon i Norge som i særlig grad arbeider for å fremme en slik utvikling, gjennom veiledning overfor offentlige og private virksomheter som har besluttet å satse på miljø som konkurransefortrinn.

GRIP senter ble i 1997 utvidet til også å omfatte et informasjons- og kompetansesenter for helse- og miljøfarlige kjemikalier. Senteret skal formidle informasjon om helse- og miljøfarlige kjemikalier både til forbrukere og næringsliv.

Man bør heller ikke undervurdere den makt som kan formidles gjennom etterspørselssiden i markedet; ved at forbrukerne opptrer bevisst, og konsekvent velger de minst miljøbelastende forbruksalternativer og produkter. Her kan det offentlige gå foran ved sine innkjøpsordninger. Det er tydelig at produsenter og leverandører er følsomme overfor, og forsøker å tilpasse og profilere seg i forhold til, verdier og holdninger som går igjen hos brede grupper i befolkningen. Det har i de seneste årene vært mange indikasjoner og eksempler på at «miljøvennlighet» er et viktig konkurranseparameter i flere produktmarkeder. Tiltak som øker forbrukernes kunnskap om produktenes miljøaspekter, kan ha stor betydning når det gjelder å påvirke etterspørsel, produkttilbud, og dermed selve forbruksmønsteret i bærekraftig retning.

3 Utviklingstrekk

3.1 Utviklingen i forbruket

3.1.1 Forbruksutviklingen over tid

Forbruksundersøkelsene som gjennomføres av Statistisk sentralbyrå gir viktig informasjon om forbruksutviklingen i Norge. Det ble gjennomført landsomfattende forbruksundersøkelser i 1958, 1967 og 1973. Siden 1974 har det vært årlige forbruksundersøkelser. Undersøkelsene viser blant annet en sterk økning i husholdningenes forbruksutgifter over tid.

Utgiftsveksten er et uttrykk for velstandsutviklingen som har funnet sted i perioden. Veksten i utgiftene har ikke vært like sterk for alle vare- og tjenestegrupper, og den faktiske sammensetningen av forbruket har endret seg betydelig.

Når man vurderer endringene slik de fremgår av forbruksundersøkelsene, er det viktig å være klar over at størrelsen på husholdningene har avtatt i perioden, noe som betyr at veksten i forbruksutgifter pr. person er sterkere enn pr. husholdning. På den annen side har veksten i forbruket i det vesentlige funnet sted på områder som er knyttet til husholdningene. Det gjelder spesielt områdene bolig, lys og brensel, og reiser og transport, som nå representerer de klart største utgiftspostene for husholdningene. Utgifter som i større grad er knyttet til de enkelte medlemmer av husholdningen som for eksempel mat, klær og sko viser ikke samme økning.

Mest markant er endringen i matvareutgiftenes andel. I 1958 utgjorde matvareutgiftenes andel av det totale forbruket 39,9 pst., i 1967 29,6 pst., og i 1977-1979 19,7 pst. Nedgangen stoppet opp i en periode på 1980-tallet, men andelen har senere igjen gått ned. Forbruksundersøkelsen fra 1997 viser at matvarenes andel av totalforbruket er på 12,6 pst. Husholdningenes tendens til å bruke en stadig mindre del av de totale forbruksutgifter til matvarer bekrefter velstandsutviklingen som gjenspeiles i den generelle veksten i forbruksutgifter. Det er en alminnelig erfaring at desto høyere inntekten blir, desto lavere prosentvis andel av inntekten brukes til matvarer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, forbruksundersøkelsene

Andelen som gikk til bolig, lys og brensel lå forholdsvis stabilt på 12-14 pst. de første 15 årene etter 1958. Deretter økte andelen jevnt til 26,5 pst. i 1989-1991, for så å gå ned til 25,3 pst. i 1992-1994. I perioden etter dette har andelen sunket, og ligger for 1997 på 21,3 pst. Økningen i utgiftene til bolig i 1980-årene skyldes for en stor del at renteutgiftene gikk opp, mens nedgangen den senere tid skyldes at renteutgiftene har gått ned.

Andelen av gjennomsnittshusholdningens forbruksutgifter til reiser og transport viste en kraftig økning fra 1958 til 1986-1988 fra 6,7 pst. til 23 pst. Deretter sank andelen, og utgjorde i 1992-1994 20,1 pst. Utviklingen i utgiftsandelen har ikke vært jevn i perioden. Fra 1958 til 1973 gikk andelen opp fra 6,7 til 19,5 pst. Andelen var så relativt stabil frem til 1982. Deretter kom en kraftig stigning i perioden 1983-1988. I begge vekstperiodene er økte utgifter til bilkjøp den viktigste forklaringsfaktoren. I den første perioden er det frigjøringen av privatbilsalget som gjør utslaget, mens vekstperioden på 80-tallet skyldes den materielle utviklingen. Bilomsetningen gikk dramatisk tilbake i 1989-1991, men tok seg opp igjen i 1992-1994. Forbruksundersøkelsen fra 1997 viser at andelen av husholdningenes totale utgifter som går til reiser og transport igjen har steget og nå ligger på 24,8 pst.

Tall fra Transportøkonomisk institutt gir ytterligere forklaringsfaktorer for den økte andelen forbruksutgifter til reiser og transport. Både antall reiser og reiselengde har økt dramatisk siden 1958. Fra 1960 til 1990 ble omfanget av bilturer kortere enn 30 km nesten tidoblet. Videre kan det også nevnes at det relative prisforholdet mellom bruk av kollektive transportmidler og kjøp og bruk av privatbil har endret seg i favør av privatbilen.

Ser man på matvareutgiftene pr. person, har disse ligget på omtrent det samme nivå i hele perioden målt i faste priser. Imidlertid inngår ikke utgifter til kafé- og restaurantbesøk i denne utgiftsposten. Siden det spises mer mat utenfor hjemmet, og husholdningsstørrelsen dessuten er redusert, er ikke reduksjonen i matvarenes andel av forbruksutgiftene så dramatisk som tabellen ovenfor tilsynelatende indikerer. Tar man med forbruk på spisesteder, har utgiftene til mat pr. person faktisk økt fra 1990 til 1997. Hyppigere kafé- og restaurantbesøk er en indikasjon på økt kjøpekraft hos forbrukerne.

Som i de foregående årene fortsatte husholdningenes forbruk og kjøpekraft å øke i 1998. I følge foreløpige nasjonalregnskapstall økte det private forbruket med 3,1 pst. i gjennomsnitt fra 1997 til 1998, til tross for svak utvikling mot slutten av fjoråret som må ses i sammenheng med rentenivået i fjor høst.

Den materielle velstanden har økt betydelig i løpet av de siste tiårene og sammensetningen av forbruket er endret. Med dette bakteppet er det høyst relevant å sette på dagsorden både diskusjon om forbruksnivå, sammensetningen av forbruket og ikke minst konsekvensene for miljøet.

3.1.2 Større og mer komplekse valgmuligheter og tilbud

Forbrukerne møter et stadig bredere vare- og tjenestetilbud i form av flere, mer spesialiserte og mer komplekse produkter. Utviklingen og utbredelsen av informasjonsteknologi kan være en illustrasjon.

Privatiseringen av tidligere offentlige tjenester har økt mangfoldet og kompleksiteten. Forbrukerne har fått større valgmulighet, også i markeder hvor det tidligere bare var én leverandør, som f.eks. for strøm eller teletjenester. På den ene side blir tilbudet bredere og til dels bedre. Økt konkurranse på tidligere monopolmarkeder kan i seg selv ha gunstige virkninger for forbrukerne. På den annen side blir det vanskeligere å velge og større forskjeller.

Dereguleringen av private markeder som tidligere var undergitt sterk styring omfatter varer og tjenester med særlig stor betydning for forbrukerne. Finansielle tjenester er det åpenbare eksemplet. Det gir større valgmuligheter f.eks. til å velge mellom flere tilbydere av boliglån. Et relativt nytt fenomen er «bransjeblanding», som integrering av bank/forsikringsvirksomhet, etter at lovendringer har åpnet for slike kombinasjoner. Dette øker valgmuligheten, men kompliserer valget i retning av valg av «pakker» i stedet for en kombinasjon av enkelttjenester. Boliglånseksemplet understreker at det gjennomgående er snakk om valg av svært stor betydning for den enkelte.

3.1.3 Økte krav til og tilgang på informasjon

Også som forbruker opplever man revolusjonen i informasjonssamfunnet og de muligheter denne gir. Informasjonsteknologien, herunder Internett, representerer nærmest et kvantesprang i tilgang til informasjon.

Utviklingen krever godt informerte forbrukere. En positiv side ved utviklingen er flere tegn på opplyste, bevisste og krevende forbrukere. En indikasjon er en klart økende interesse for, og oppmerksomhet omkring forbrukerspørsmål, som ikke minst avspeiles i media. Vare- og tjenestetester, generell forbrukerinformasjon, og enkelthistorier fra dårlig behandlede forbrukeres hverdag er populært stoff i aviser og magasiner.

Gjennom forbrukerundervisningen i skolen når man en hel generasjon kommende forbrukere i en tidlig fase. Det er viktig at elever både i grunnskolen og videregående skole får med seg forbrukerkunnskap og -holdninger som ballast. Skolealderen er en periode med et særlig forbrukspress og hvor forbruket betyr særlig mye for å hevde identitet.

3.2 Utviklingstrekk i markedet

3.2.1 Kommunikasjonsteknologi

Den teknologiske utviklingen påvirker forbruket, forbrukerne og forbrukerpolitikken på flere måter. Forbrukernes hverdag er blitt langt mer teknologisert enn tidligere.

Teknologien gir i seg selv økt tilgjengelighet til et stadig bredere tilbud av tjenester. Visse tjenestetyper er særlig godt egnet til å utføres ved hjelp av moderne teknologi. Dette gjelder når forbrukeren via PCen i løpet av få minutter kan undersøke markedet for det aktuelle produkt, bestille/reservere, og kanskje også betale. Informasjonsteknologi-tjenester (f.eks. Internett, dataspill) blir en stadig viktigere tjenestegruppe for forbrukerne.

Informasjonsteknologien har klare positive sider, ved at den gir forbrukerne økte muligheter, bedre tilgjengelighet, bedre oversikt, at det blir enklere og mer rasjonelt å bestille/få utført tjenesten, og at teknologien fremmer en konkurranse som presser ned prisene. Det er samtidig problematiske sider knyttet til utviklingen, i form av spørsmål om personvern, sikkerhet og rettigheter. Det er vanskelig å få oversikt over hvilke personopplysninger som flyter rundt på nettet, hvor de havner, og hvordan de blir brukt. Ved betaling over Internett er det sikkerhetsspørsmål knyttet såvel til den enkelte betalingsoperasjon som til mulig misbruk av kontonummer og andre opplysninger. Ved kjøp over landegrensene er det en usikkerhetsfaktor at andre lands lovgivning i mange tilfelle gjelder for avtalen og at man ikke er kjent med hva dette innebærer eller hvordan man løser problemer ved grenseoverskridende tvister. Det kan også være uklarhet om hvilket lands lovverk som gjelder. Nettopp teknologiens grenseløse karakter gjør den lite egnet for tradisjonelle reguleringer.

Informasjonsteknologien er vel det fremste aktuelle eksemplet på et fenomen som snur opp ned på vår hverdag, og på at dagens og fremtidens samfunn setter nye og strengere krav til ferdigheter, mestring og innsikt. I dette ligger også faren for at den vil innebære nye forskjeller - mellom dem som har tilgang og kunnskap til å bruke teknologien, og dem som ikke har det. Det er grunn til å vente at forskjellene vil avspeile gamle skillelinjer, etter generasjon, utdannelse, inntekt og yrke, etter etnisk bakgrunn, og i en viss grad også etter kjønn.

3.2.2 Deregulering, strukturendringer og konkurranse

Både nasjonalt og internasjonalt har det siste tiåret vært kjennetegnet ved at markedet i stadig større grad er tatt i bruk som reguleringsmekanisme. Dette har skjedd ved at stadig flere sektorer er åpnet for konkurranse, dels ved opphevelse eller modifikasjon av offentlige monopol, dels ved at utenlandske aktører har sluppet inn på et marked som tidligere bare hadde én eller flere nasjonale tilbydere. De siste årene er således offentlige monopol på forskjellige måter blitt opphevet eller modifisert på viktige områder som tele, kringkasting, strøm, transport og visse helsetjenester. Tjenester som tidligere har vært offentlig drevet legges delvis ut på anbud.

Et eksempel på en sektor som har gjennomgått gjennomgripende endringer de siste årene er elektrisitetsforsyningen. Den nye energiloven som trådte i kraft i 1991 markerte en ny kurs. Forbrukerne skal fritt kunne velge leverandør av elektrisk kraft, slik at el-verkene ikke lenger har enerett på leveranser til sine lokale kunder. Liberaliseringen av el-kraftomsetningen har til en viss grad bidratt til en utjevning av prisene.

En relativt liten andel aktive forbrukere har gjennom å skifte leverandør bidratt til en konkurranse som også kommer de mer passive forbrukerne til gode.

Deregulering og økt konkurranse preger også sektorer der det har vært gjennomgående private tilbydere, men der konkurransen har vært strengt regulert gjennom politiske virkemidler. Det typiske eksemplet er det finansielle tjenestemarkedet, hvor en rekke reguleringer er avskaffet eller oppmyket, med betydelige konsekvenser også for etterspørrerne i markedet. Det gjelder reguleringer både av rentenivå og utlånsvolum, av innførsel og utførsel av kapital, og av bankers og forsikringsselskapers adgang til å drive virksomhet på hverandres områder.

Internasjonalt forsterkes den økonomiske integrasjonen og veksten gjennom etableringer i utlandet og fusjoner og allianser på tvers av landegrensene. Samtidig tilstreber bedriftene økt markedsmakt. Dels blir enkelte markeder preget av et fåtall dominerende tilbydere, slik som i dagligvarebransjen. Dels søkes markedsmakten styrket og den løpende konkurransen begrenset ved at foretak søker å binde kunder til seg ved ulike kortsystemer (lojalitetsprogrammer).

Butikkstrukturen er preget av økt konsentrasjon gjennom stadig flere og større varehus og nedleggelser og et mer grovmasket butikknett. Sentrale utviklingstrekk i varehandelen er horisontal og vertikal integrasjon og konsentrasjon. Horisontal integrasjon innebærer at aktører i markedet har felles eierskap eller samarbeider i gjennomføringen av distribusjons- og markedsføringsfunksjoner. Med vertikal integrasjon vises det til eiermessig eller funksjonelt samarbeide mellom enheter på ulike nivåer i markedsføringskanalen. Et annet sentralt utviklingstrekk er framveksten av kjøpesentre. Kjøpesentrene står i dag for omlag 25 pst. av detaljomsetningen i varehandelen, og markedsandelen øker stadig.

Det tydeligste eksemplet på integrasjon i handelen finner vi trolig i dagligvarebransjen, som på nittitallet har gjennomgått til dels dramatiske endringer. Konkurransen er skjerpet samtidig som kontrollen over virksomhetene er samlet blant et fåtall aktører. Fire kjeder kontrollerer 99 pst. av markedet⁷7

.

Mye tyder på at de nye såkalte «lavpriskjedene» til nå har bidratt til å skjerpe konkurransen i dagligvarehandelen og således tilbudt lavere priser for forbrukerne. Det kan likevel være fare for at en slik konsentrasjon kan føre til tilstivning og dempet konkurranse i markedet. På sikt kan denne konsentrasjonen gi kimen til betydelige endringer på produsentsiden med ringvirkninger for samfunnet som helhet, i form av for eksempel nedleggelse av foredlingsbedrifter og press i retning større enheter i landbruket.

Tradisjonelt har matvarebransjen bestått av en rekke uavhengige ledd fra produsent til forbruker. Bonden står for råvareproduksjon, foredlingsbedriften for viderebehandling og kanskje distribusjon, forretningen for omsetning. Denne arbeidsdelingen er i ferd med å endres. Flere av kjedene etablerer egne varemerker, dels gjennom lisensproduksjon av varer, dels ved oppkjøp av foredlingsbedrifter. Kjedenes egne varemerker kan gjøre det vanskeligere for forbrukerne å sammenligne priser for produktene, dersom de ulike merkene har ulik kvalitet. Vi ser med andre ord konturene av et system hvor foredling, distribusjon og omsetning i økende grad kontrolleres av samme selskap. En naturlig fortsettelse av denne trenden vil være at kjedene vil ønske sterkere kontroll over produksjonsleddet. En utvikling der kjedene i økende grad får total kontroll med maten, nær sagt fra «jord til bord», vil endre konkurranseforholdene og gjøre det vanskelig for nye (og mindre) aktører å etablere seg i markedet. Konsentrasjonen av aktører kan også medføre et smalere utvalg av produkter i butikkhyllene. Kjeder som får lisensprodusert egne varemerker vil naturlig ha svekket interesse av å selge andre merker. I så henseende er det en utfordring å sikre at de største aktørene i dagligvaremarkedet ikke ender opp med for stor markedsmakt.

Ifølge en undersøkelse fra MMI i november 1996 er det en viss forskjell i menn og kvinners holdning til tilgjengelighet i dagligvarehandelen. Særlig tydelig er det når spørsmålet dreier seg om søndagsåpne forretninger, som 30 pst. av mennene og 16 pst. av kvinnene ønsker. Det er også betydelige forskjeller mellom aldersgruppene.

3.2.3 Nye markedsføringsformer og -arenaer

Tiltakene for å fremme omsetning av varer og tjenester er i stadig utvikling. Ny teknologi og endrede markedsforhold bidrar i seg selv til endringer i markedsføringen, både når det gjelder form og innhold. Blant annet ser en at en stadig økende informasjonsflom medfører at markedsføringen tar nye og sterkere virkemidler i bruk for å få forbrukernes oppmerksomhet.

Det er særlig karakteristisk at nye medier kommer inn og får en dominerende rolle i salgsfremmende tiltak av forskjellig art. Åpningen for reklamefinansierte kanaler og den økte tilgjengeligheten av utenlandske kanaler har gjort TV, og i noen utstrekning radio, til stadig viktigere markedsføringskanaler. Videoer med reklame brukes i økende grad i offentlige rom (forretninger, flyplasser). Videre er tekst-TV et voksende medium for både reklame og mer objektiv informasjon. Internett integrerer en ny form for markedsføring med en ny form for bestilling og til dels direkte levering gjennom nettet.

Den økte bruk og betydning av sponsing er nært knyttet til utviklingen og bruk av nye media. Sponsing innebærer at produsenter og andre næringsdrivende yter tilskudd til arrangementer, TV-programmer mv., mot å få navnet på produktet eksponert. Slik eksponering kan skje på forskjellige måter, og ofte tilslørt slik at reklamedimensjonen ikke alltid oppfattes av mottakerne. I et hele fremstår grensen mellom reklame og redaksjonelt stoff som mer utydelig i elektroniske media.

Den økte og endrede konkurransen er noe av bakgrunnen for de såkalte lojalitetsprogrammer og andre tiltak som settes i verk for å «binde» forbrukerne til ett spesielt foretak. Dette kan skje gjennom ulike former for kort eller medlemskap, som gir forbrukeren fremtidige fordeler, som gunstige tilbud eller rabatter. Et annet tiltagende fenomen er kopling av ulike tjenester, i form av tilbudspakker, som kan bestå av f.eks. lån, innskudd og forskjellige typer forsikringer.

3.2.4 Markedskonkurranse til forbrukernes fordel?

Deregulering, friere bevegelser over landegrensene, og nye markedsforhold har på flere områder medført bedre kvalitet og reduserte priser på varer og tjenester. På andre områder ser vi imidlertid at utviklingen kan bidra til større konsentrasjon på tilbudssiden. Aktørerer skjermer seg mot den økende konkurransen for å beholde markedsmakt, blant annet gjennom fusjonering, noe som fører til færre og større enheter i ulike markeder. Utviklingen i bank- og finanssektoren er et eksempel på dette.

Den nye konkurransesituasjonen kan også føre til at store og dominerende kunder forhandler seg til bedre pris enn andre. Større bedriftskunder i telemarkedet kan oppnå bedre pris på tjenestene enn enkeltstående forbrukere. Samtidig ser vi eksempler på at sammenslutninger av forbrukere, f.eks. gjennom boligbyggelag, kan oppnå spesialavtaler for betingelser og priser som er bedre enn for enkeltstående forbrukere. Det er vanskelig å fastslå entydig om en slik differensiering er en fordel eller ulempe fra et forbrukersynspunkt.

Konsentrasjonen i enkelte markeder i dag gjør det på flere måter betimelig å stille spørsmål ved om utviklingen fremmer en virksom konkurranse til fordel for forbrukerne. Et grunnleggende spørsmål er om enkelte tjenester eller områder av stor betydning for forbrukerne kan fungere bedre utenfor et konkurransemarked. Det er ikke gitt at større konkurranse gir gode løsninger i alle typer markeder. Det kan for eksempel være tilfelle at det i enkelte markeder oppstår en motsatt effekt, der åpen konkurranse kan gi høyere samfunnsmessige og individuelle kostnader.

Eksemplet med liberalisering av kraftmarkedet gir også en pekepinn på andre sentrale problemstillinger ved liberaliseringen. I tiden etter at det ble åpnet for konkurranse i elektrisitetsmarkedet har vi sett en fremvekst av kraftformidlingselskaper og andre organiserte enheter med formål å skaffe billigere strømleveranser for privatkunder. Selskapene påtar seg å overvåke markedet mot en mindre årlig avgift for hele tiden å kunne tilby den billigste kraftleverandøren til forbrukere som på egen hånd vil ha vanskelig for å orientere seg i eller påvirke markedet. En slik form for «organisering» kan skape en ny markedssituasjon og type forbrukermakt på en rekke ulike områder. For å skape en bedre balanse mellom aktørene i markedet blir det derfor strategisk viktig å finne løsninger som bidrar til å styrke etterspørselssiden. En problemstilling som reiser seg i denne sammenheng, er hvilken rolle det offentlige skal spille for å bedre forbrukernes posisjon i markedet gjennom å fremme forbrukerorganisering og lignende tiltak. Det vil i større grad bli viktigere for myndighetene å se nærings-, konkurranse- og forbrukerpolitikk i sammenheng.

Med friere bevegelse over landegrensene åpner det seg tilgang til et langt større marked. Selv om formelle restriksjoner er opphevet, vil nok likevel mange forhold ennå en stund føre til at forbrukerne vil være tilbakeholdne med å utnytte de nye tilbudene fullt ut. Usikkerhet om kvalitet, sikkerhet og rettigheter vil reduseres med økt informasjon og harmonisering av regelverk. Blant annet Internett vil på sikt minske de geografiske barrièrene. Hva gjelder låneopptak og kanskje også andre finansielle tjenester vil imidlertid svingninger i valutakursene og usikkerhet om utviklingen utvilsomt begrense utnyttelsen av tilbud over landegrensene.

3.3 Offentlig tjenesteyting

3.3.1 Brukerorientering og konkurranse som svar på utfordringene i offentlig sektor

Forvaltningsutvikling har tradisjonelt gjerne skjedd ut fra et styringsperspektiv; ved at virksomheten betraktes «ovenfra». Forvaltningens orientering har ofte vært rettet mot gjeldende regelverk, eller overordnet politisk myndighet, mer enn mot brukernes ønsker og behov. Dermed blir perspektivet «nedenfra», altså virksomheten sett med brukernes øyne, skjøvet i bakgrunnen.

Offentlig sektor har gjennomgått store endringer de senere år. Dette har mange årsaker. Kommunesektoren er pålagt flere oppgaver, større krav til effektiv ressursutnyttelse i offentlig sektor, økte miljøkrav, utviklingen innen informasjonsteknologi gir nye muligheter og utfordringer, kravene til åpenhet i forvaltningen skjerpes, og man stilles overfor økt internasjonalisering og endrede internasjonale rammebetingelser. Alt dette forutsetter endring i organiseringen når det gjelder oppgaveløsning. På lengre sikt vil demografiske endringer (at vi blir flere eldre og færre i yrkesaktiv alder), og at statens inntekter fra petroleumssektoren går ned, ytterligere øke presset for effektivisering og modernisering av all offentlig virksomhet.

Utfordringene er så langt møtt blant annet ved ulike tiltak under overskrifter som avregulering eller deregulering av tjenesteområder, og konkurranseutsetting av virksomheter. Den formen for konkurranseutsetting som har vært mest aktuell i det offentlige innebærer at staten, fylkeskommunen eller kommunen fortsatt har ansvaret for en tjeneste, men at den faktiske utførselen av tjenesten er overlatt til en privat entreprenør. Økt innslag av private løsninger finnes både innen velferdstjenester, samferdsel, og annen infrastruktur. På denne måten er det i ferd med å skje en grunnleggende omforming av store deler av det som tidligere var rene offentlige monopoler for produksjon av tjenester og velferdsytelser.

På infrastrukturområdet har det vært en tiltagende bruk av anbudskonkurranse innenfor tekniske tjenester og samferdsel i kommunene, som for eksempel renovasjon og rutebiltjenester. Erfaringer bl.a. fra norske kommuner peker i retning av at det er mulig å oppnå til dels betydelige kostnadsbesparelser ved bruk av anbudskonkurranse. Offentlige enerettsordninger er blitt omgjort til offentlige bedrifter/selskaper for å møte en situasjon med større grad av konkurranse fra markedet. Utviklingen i telesektoren og kraftsektoren er andre eksempler på dette.

En fellesnevner for de endringene eller tiltakene som er referert ovenfor er større grad av marked som styringsmekanisme, basert på en antagelse om at markedsløsninger vil få frem og formidle informasjon som er nødvendig for å oppnå en mest mulig effektiv organisasjon. Markedet virker på organisasjonene fra utsiden. Det kan altså registreres en utvikling i retning en mer etterspørsels-orientert styring, i det signalene fra brukerne tillegges større vekt.

På velferdsområdet har private tilbud i første rekke kommet som et tillegg eller supplement til etablerte offentlige løsninger. Der hvor velferdsstatens begrensinger støter mot individuelle ønsker om et høyere trygghets- eller tjenstenivå utvikles supplerende kommersielle tilbud, f.eks. ulike former for forsikringer som ivaretar behov for sikkerhet og trygghet. Andre eksempler kan være økt utbygging av private barnehager, eller økt tilbud av private helsetjenester. Introduksjon av valgmuligheter gjør at den enkelte i noe større grad vil stå overfor beslutninger som forbruker eller bruker også når det gjelder velferdsytelser, selv om det offentlige i utgangspunktet har påtatt seg å ivareta velferden for alle på et tilfredsstillende nivå. Mer effektiv tjenesteproduksjon kan, uansett hvem som produserer tjenestene, frigjøre ressurser som kan benyttes til å gjennomføre andre prioriterte tiltak.

Etter pålegg fra Regjeringen har Arbeids- og administrasjonsdepartementet nedsatt et utvalg som skal vurdere ulike måter å innføre konkurranse på i offentlig sektor. Konkurranseutsetting av offentlig tjenester bør i første rekke gjelde tekniske tjenester og baseres på langsiktighet og klart definerte kvalitetskrav til tjenestene, jf. Voksenåserklæringen. Det er en selvfølge at hensynet til brukerorientering skal være en grunnleggende premiss for utredningsarbeidet. Konkurranseeksponering vil aldri være noe mål i seg selv. Det er Regjeringens mål at bruk av slike virkemidler ikke skal rokke ved prinsippet om et likeverdig tilbud av offentlige tjenester i hele landet.

3.3.2 Brukerkrav til offentlige tjenester

Grunnleggende brukerkrav i forhold til tjenester vil være de samme enten tjenesten leveres av det offentlige eller private. Kravene er relatert til pris, kvalitet, kontraktsvilkår, tilgjengelighet, valgfrihet, informasjon, samt klage- og tvisteløsningsmuligheter. Med forbrukerrollen som utgangspunkt er det nærliggende å stille krav også til offentlige varer og tjenester, og særlig de brukeren betaler for direkte, som f.eks. vann, avløp og renovasjon i kommunene. Forbrukeren må kunne stille tilsvarende krav til det offentlige for slike tjenester, som de ville stille til private. Et annet aspekt er hvordan forbrukerne skal kunne klage på tjenestene når kvaliteten ikke holder mål.

For å ivareta brukernes interesser er det nødvendig med åpenhet og bred medvirkning fra representanter for brukerne av tjenestene. Dette gjelder spesielt på områder der en offentlig instans er eneste leverandør av en tjeneste.

3.3.3 Det offentliges informasjon og service

Norsk forvaltning bygger på verdier som rettssikkerhet, objektivitet og lik behandling av saker. Regjeringen vil at åpenhet, brukerorientering, bedre service og bedre kvalitet skal bli sentrale forvaltningsverdier på linje med disse. Målet for brukerorienteringsprogrammet, som styres av Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD), er å få forvaltningen til å ta brukerne på alvor, ta vurderingene fra disse inn som viktige premisser når etaten leter etter sine svake punkt og når etaten planlegger og gjør prioriteringer. Forvaltningen skal bli en organisasjon som lærer av tilbakemeldinger fra brukerne, og som stadig arbeider med å bli bedre. Denne strategien er valgt for at etatene skal ta tak i sine spesielle problemer slik brukerne påpeker dem, og finne løsninger som er svar på problemer som brukerne har påpekt.

Regjeringen ønsker at etatene særlig skal forbedre seg på to konkrete punkter når det gjelder service og tjenestekvalitet overfor brukerne. For det første er det behov for å konkretisere nivået på tjenestene og servicen, slik at både etatene selv og brukerne vet hva som er godt arbeid i etaten. Det andre viktige forbedringspunktet er å gå aktivt og offensivt ut til brukerne og vise hva etaten kan og ikke kan, ikke bare vente på at brukerne spør.

Gjennom å pålegge etatene å lage serviceerklæringer innen utgangen av år 2000, ønsker regjeringen å oppnå konkrete resultater på disse viktige forbedringsområdene.

Slike serviceerklæringer er korte, konkrete og forståelige svar på de spørsmålene etatene vet at brukerne har til etaten. Opplysningene i serviceerklæringene er ikke juridisk bindende. At etatene ikke klarer å leve opp til det som står i erklæringen skal ikke være grunnlag for økonomisk eller annen form for erstatning. Når en etat ser at den ikke kan følge opp sine servicemål skal den orientere brukerne om dette. Det er et hovedpoeng at brukerne til enhver tid skal være informert om hvor deres sak står, og når svar vil foreligge.

Det er et mål å redusere saksbehandlings- og svartidene i forvaltningen. I tillegg bør det også være et mål å standardisere slike svartider som en forutsetning for å kunne gi brukerne bedre informasjon og tjenester. Slik standardisering og reduksjon av svartidene er en forutsetning for serviceerklæringer.

Det offentliges informasjonspolitikk har som ett mål å bidra til en helhetlig, åpen og brukervennlig forvaltning . Offentlig informasjon og tjenester på Internett kan bidra til å realisere dette målet. Det er derfor ønskelig at alle offentlige virksomheter benytter Internett som kanal til dialog, informasjonsformidling og tjenesteleveranser. AAD skal i samarbeid med KS etablere en offentlig portal på tvers av etater og forvaltningsnivåer til de offentlige informasjonstjenestene på nettet. Inngangsporten kalles « Norge.no».

Hovedmålet med «Norge.no» er å gjøre det enklere for brukerne å finne frem til offentlig informasjon og tjenester på Internett. Men tjenesten kommer ikke til sin fulle rett før et stort antall offentlige informasjonsleverandører er presentert på nettet med aktuell informasjon av høy kvalitet. Tjenesten vil derfor også ha som mål å stimulere til at flere offentlige virksomheter kommer på Internett. Den vil også medvirke til økt kvalitet, herunder tilbud om interaktive tjenester, på de offentlige nett-tjenestene. Informasjon og tjenester på nettet kan bidra til å gjøre barrierene for informasjonsinnhenting og samfunnsdeltakelse lavere.

Et enhetlig elektronisk system for presentasjon av informasjon om regelverk og rettigheter, som er gratis, lett tilgjengelig, brukervennlig og pålitelig, må i dagens teknologiske virkelighet betraktes som en minimumskrav fra brukersiden.

AAD har nedsatt en arbeidsgruppe til å se nærmere på hvilke rettskilder som kan og bør gjøres elektronisk tilgjengelig i et offentlig plikt- og rettighetsinformasjonssystem. Arbeidsgruppens oppgave blir også å vurdere hvorvidt rettskildeinformasjon kan og bør presenteres gratis tilgjengelig for alle.

Gjennom forsøk med Offentlige servicekontorer (OSK) på 1990-tallet har tanken vært, ved hjelp av økt samarbeid på tvers av etatsgrenser, sektorgrenser og forvaltningsnivåer, å gi publikum et bedre offentlig tjenestetilbud. Publikum skulle få ett sted å henvende seg, i stedet for å vandre fram og tilbake mellom ulike etater.⁸8

Publikum var totalt sett svært fornøyd med den bedrede servicen på forsøksstedene. Publikum mente hovedfordelen var at man fikk ordnet alt eller mye på ett sted og at en sparte tid ved at det bare var ett kontor å kontakte. I tillegg ble oversiktlighet og lett tilgjengelighet nevnt som en fordel.

Regjeringen ønsker at OSK skal kunne etableres som en generell ordning basert på lokalt initiativ, for å gi brukerne av offentlige tjenester bedre service og tilgjengelighet til tjenestene. Statlige etater under omstilling pålegges dessuten å vurdere servicekontorløsninger for å ivareta lokal tilstedeværelse. OSK bør bygges rundt en eksisterende offentlig (statlig eller kommunal) etat (vertsetaten), eller rundt allerede etablerte kommunale ordninger. Hvilken offentlig etat som bør være vertsetat, vil variere fra kommune til kommune avhengig av bl.a. eksisterende struktur og egnethet.

OSK bør ha en felles førstelinjetjeneste dit alle brukere av de aktuelle offentlige tjenestene skal henvende seg. Førstelinjetjenesten må ha kompetanse til å gi generell informasjon om de ulike offentlige tjenestene samt tilgang på nødvendige data for å henvise til rett fagperson dersom mer kvalifisert saksbehandling er nødvendig. Det finnes i dag lokal opplysningstjeneste i ca. halvparten av landets kommuner. Disse bør gå inn som en del av et OSK.

Med det eksisterende regelverk vil den praktiske gjennomføringen av OSK møte formelle hindringer i form av bestemmelser i lover (inkl. særlover) og forskrifter. For å kartlegge de bestemmelsene i lover/særlover som i dag er til hinder for ønsket gjennomføring av OSK-konseptet, for å utarbeide forslag til hvilke endringer som må foretas i lovene og for å vurdere behovet for og eventuelt utarbeide utkast til en ny lov om OSK, har AAD nedsatt en arbeidsgruppe som skal levere rapport tidlig i år 2000.

4 Internasjonalisering av regelverk og omsetning

4.1 Innledning

De senere tiår har det skjedd en liberalisering av verdenshandelen, i form av nedbygging av handelshindre, som igjen er knyttet til opphevelse av støttetiltak og nasjonale restriksjoner for import, og til harmonisering av regelverk. Norge har gjennom EØS-avtalen og WTO-regelverket gått inn på forpliktelser som på enkelte områder representerer en innskrenkning i handlefriheten, men som totalt sett fremmer norske interesser på det internasjonale markedet. Særlig EØS-avtalen har direkte og klare konsekvenser for forbrukere, næringsdrivende og for myndigheter. I WTO-regelverket ligger betydelige, langsiktige konsekvenser.

Det er nær sammenheng mellom globalisering av det økonomiske systemet og den raske utviklingen av teknologi. Utviklingen av teknologi har den dobbelte virkning at den teknisk tilrettelegger for internasjonalisering, samtidig som den krever internasjonalisering av regelverk for å kunne utnyttes. Særlig har utviklingen av samferdsel, informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) ført til radikale endringer i kommunikasjonsmulighetene mellom land, og bl.a. drastisk redusert betydningen av geografiske avstander. Verden blir knyttet tettere sammen, og en stadig større del av de varene og tjenestene som blir produsert, eksporteres mellom land.

Den senere utviklingen er mest iøynefallende på enkelte deler av tjenesteområdet. Tidligere ble uoverstigelige handelshindre skapt både av mangel på teknologi som kunne formidle tjenester raskt og effektivt over store avstander, og av regelverk som hadde betydelige restriksjoner på omsetning over landegrensene. Utviklingen av teknologi og harmonisering av regelverk med fri bevegelse som basisprinsipp har i stor grad brutt ned de formelle barrierene.

Internasjonaliseringen og de utvidede markedsløsningene stiller nye krav såvel til forbrukere og de profesjonelle leddene i produksjons- og omsetningskjeden som til myndighetene. Det gjelder på den ene side å medvirke mest mulig effektivt i beslutningsprosesser på internasjonalt nivå. Det gjelder videre å gjennomføre nasjonalt regelverk på basis av internasjonale rammeverk og å utarbeide og håndheve regler i en virkelighet hvor rammene for nasjonal styring er betydelig endret og til dels redusert.

Også for forbrukerpolitikken representerer internasjonaliseringen omfattende konsekvenser og utfordringer. Av betydning for forbruket og forbrukerpolitikken er både opphevelse eller reduksjon av ulike former for handelshindre, og endringer i regelverk som har betydning for forbrukerens hverdag. Internasjonalt regelverk blir i økende grad nødvendig nettopp på grunn av økt omsetning av varer og tjenester over landegrensene.

De viktigste rammene for internasjonalisering av omsetning og regelverk på det globale plan representeres av Verdens handelsorganisasjon (WTO), og på det europeiske plan av den europeiske union (EU). EØS-avtalen fører til at det europeiske harmoniserte regelverket på forbrukersektoren får virkning med nær full tyngde også i vårt land.

4.2 Globalt regelverk

Verdens handelsorganisasjon, WTO, ble opprettet i 1995. Avtaleverket er rettslig bindende for medlemslandene som nå omfatter 134 land. For tiden forhandler dessuten 32 nye land om medlemskap i WTO, herunder Kina og Russland. WTOs forløper var avtaleverket GATT som trådte i kraft 1. januar 1948 med 23 kontraherende parter, blant disse Norge. Til forskjell fra GATT fikk man ved opprettelsen av WTO et eget regelverk for handelen med henholdsvis landbruksvarer, tjenester og immaterielle rettigheter (TRIPS-avtalen).

WTO-regelverket fastsetter rettigheter og forpliktelser for medlemslandenes deltakelse i internasjonal handel. Det er i henhold til regelverket adgang til på nærmere angitte vilkår, å innføre eller gjennomføre forholdsregler som er nødvendig for å beskytte helse og liv for mennesker, dyr eller planter, personvern og offentlig moral. WTO er et forum for ytterligere handelsforhandlinger og har en egen mekanisme for løsning av medlemslandenes handelskonflikter.

Hovedprinsippene i WTO er ikke-diskriminering av ulike handelspartnere og likebehandling av nasjonale og utenlandske produkter. Utviklingslandene, og spesielt de fattigste landene, er innvilget særordninger i form av mindre omfattende forpliktelser og lengre overgangsperioder.

Hensynet til helse, miljø og forbrukere ivaretas primært gjennom utvikling av internasjonalt anerkjente standarder for produkter, produksjonsmetoder, tjenesteyting etc. Videre gis i henhold til regelverket adgang til, på nærmere angitte vilkår, å innføre eller gjennomføre forholdsregler som er nødvendig for å beskytte helse og liv for mennesker, dyr eller planter. WTO-regelverket om tekniske handelshindringer (TBT-avtalen) og WTO-regelverket om veterinære og plantesanitære tiltak (SPS-avtalen) baserer seg i stor grad på at medlemslandene benytter slike standarder. I henhold til disse avtalene kan medlemsland også, på visse vilkår, ha et regelverk som gir et høyere beskyttelsesnivå enn det som følger av internasjonale standarder.

På WTOs Ministerkonferanse i 1996 ble det besluttet at nye spørsmål skulle drøftes i egne arbeidsgrupper. Dette gjelder handel og investeringer, handel og konkurransepolitikk samt innsyn i offentlige innkjøp. Det ble dessuten lagt grunnlaget for ytterligere forhandlinger om finansielle tjenester, telekommunikasjoner og informasjonsteknologi. På WTOs Ministerkonferanse i 1998 ble det vedtatt en erklæring om å utrede handelsrelaterte sider ved global elektronisk handel.

Det vil bli iverksatt nye forhandlinger i WTO ved utgangen av 1999. Landbruk, tjenester og visse sider ved TRIPS-avtalen er tema som alt er vedtatt inkludert i forhandlingene. På en ny ministerkonferanse i månedsskiftet november/desember vil det bli avgjort hvilke eventuelle øvrige temaer det skal forhandles om.

Innen OECD pågår et arbeid med å utforme retningslinjer for internetthandel, som skal sikre forbrukerne grunnleggende rettigheter (se pkt. 7.5).

4.3 Europeisk regelverk

4.3.1 Innledning

EØS-avtalen og det indre markedet i EØS-området har betydelige konsekvenser for forbrukerne, for forbrukerorganisasjonene og for myndighetene. Forbrukerne har fordeler i form av et større vare- og tjenestetilbud og økt konkurranse på pris og kvalitet. Et samordnet regelverk gir også trygghet for at produkter oppfyller felles sikkerhetskrav og at felles minimumsrettigheter kan påberopes ved kjøp over grensen. Dette er nødvendig for at forbrukerne skal få tillit til det indre markedet.

Inngåelsen av EØS-avtalen innebar at EFTA-landene gjennomførte det gjeldende EU-regelverk også på forbruker- og produktsikkerhetssektoren. Etter at avtalen ble inngått er stadig nye regelverk innlemmet etter hvert som de er vedtatt i EU, og ansett relevante og akseptable for EFTA/EØS-landene. EFTA-landene overtar gjennom EØS-avtalen i all hovedsak også de generelle prinsipper som er nedfelt i Romatraktaten og den etablerte domspraksis. Avtalen gir på den annen side EFTA/EØS-landene muligheter til å være med i utvikling av nytt regelverk og delta i samarbeidet på andre måter. En viktig, men mindre påaktet konsekvens av EØS-avtalen er en økt harmonisering også av nordisk regelverk.

4.3.2 Romatraktaten og forbrukerpolitikk

Romatrakataten inneholdt opprinnelig ikke egne referanser til forbrukerpolitikk. I forbindelse med beslutningen om å gjennomføre EUs indre marked ble det introdusert en ny artikkel 100 A i traktaten for å gi et bedre grunnlag for harmonisering av lovgivning blant annet på forbrukersektoren. Artikkelen fastslår at alle forslag fra Kommisjonen på områdene helse, sikkerhet, miljø og forbrukerbeskyttelse skal ligge på et høyt sikkerhetsnivå.

Forbrukerspørsmål har hatt vekslende forankring i kommisjonen. Fra 1995 er det plassert i et eget generaldirektorat for forbrukerspørsmål (DG XXIV). Direktoratet er økt markert i størrelse, bredde og betydning etter at det fra 1996 har fått ansvar for viktige spørsmål i forbindelse med mattrygghet.

Gjennom traktat-konferansen i Maastricht ble det vedtatt en egen bestemmelse om forbrukerpolitikk. Ved den siste revisjonen av traktaten (Amsterdamtraktaten) i 1997 ble forbrukerpolitikken gitt en ytterligere forankring i ny artikkel 153. Med denne gis forbrukerpolitikken status som et selvstendig politikkområde, og forbrukerbeskyttelse som en selvstendig målsetting. Den gir for første gang hjemmel for å vedta regelverk ut fra hensynet til forbrukerne, uten krav om at formålet skal være gjennomføringen av det indre marked. I tillegg understrekes uttrykkelig forbrukernes rett til informasjon, utdanning og representasjon. De forsterkede forpliktelsene gjennom artikkel 153 ventes også å få betydning for domstolens vurderinger i spørsmål som berøres av denne bestemmelsen. Artikkelen legger føringer for en sterkere integrasjon av forbrukerpolitikk og en sterkere vektlegging av forbrukerpolitikk i de andre politikkområdene. Den forventes å spille en viktig rolle som grunnlag for forbrukerbeskyttelse etter at Amsterdam-traktaten trådte i kraft 1. mai 1999.

Av betydning for forbrukerpolitikken ellers er Romatraktatens art. 30 med forbud mot kvantitative importrestriksjoner og tiltak «med tilsvarende virkning», eller mot det som mer vanlig betegnes som tekniske handelshindre. Forbudet er særlig aktuelt i forbindelse med at ulike nasjonale regler skaper handelshindringer. Det gjelder spesielt særkrav til produkters utforming og sikkerhet, men kan også gå på lover og forskrifter som regulerer forbrukerrettigheter og omsetning, salg og markedsføring av varer og tjenester.

Art. 36 lister opp de hensyn som kan berettige unntak fra artikkel 30, og derved gi adgang til å opprettholde handelshindrende forbud eller restriksjoner, bl.a. hensynet til beskyttelse av menneskers liv og helse. Rekkevidden av bestemmelsene er blitt presisert i viktige avgjørelser ved EF-domstolen, som også har slått fast at forbrukerbeskyttelse er et hensyn som kan berettige unntak fra art. 30, når det anses viktig for å ivareta legitime forbrukerhensyn, og samtidig ikke diskriminerer andre lands næringsdrivende.

4.3.3 Fellesskapslovgivningen gjennom egne rettsakter

Kravene til fri bevegelse i art. 30/36 får betydning for nasjonale regler der det ikke er fellesskapsregelverk. Det foreligger imidlertid et betydelig harmonisert regelverk, både for krav til produkter og i forbindelse med beskyttelse av forbrukernes økonomiske og rettslige interesser.

Direktivene på forbrukersektoren er gjennomgående innlemmet i EØS-avtalen. I den utstrekning dette medfører lovendringer, er saken forelagt Stortinget i form av samtykkeproposisjoner. Hvor lovendringer ikke kreves, er Stortinget forelagt saken på annen måte i forbindelse med forberedelse av vedtak i EØS-komiteen. I oversikten over de viktigste aktuelle EU-regelverk i det følgende vil gjennomgangen derfor være relativt summarisk.

4.3.3.1 Produktsikkerhet og krav til produkter

Fellesskapsregler med produktkrav gis gjerne som såkalte totalharmoniseringsdirektiver, som i prinsippet innebærer at det enkelte lands lovgivning ikke kan avvike fra direktivet. I stor grad gis de som såkalte ny metode direktiver. Det innebærer at man i selve direktivene stiller opp relativt generelle sikkerhetskrav til produkter, og at den nærmere utfylling av kravene overlates til de europeiske standardiseringsorganisasjonene hvor også Norge og andre EFTA-land deltar.

Europeisk harmonisering av produktkrav og - normer skjer med et dobbelt siktemål. Dels skal harmoniseringen etablere felles normer for produsentene og derigjennom fremme handel og konkurranse over landegrensene, dels skal de ivareta basiskrav til helse, miljø og sikkerhet. Ny metode innebærer at standardene har fått en økt betydning gjennom å utdype og presisere regelverk som omhandler forbrukernes sikkerhet. Standardenes status vil i praksis ofte bli å ligne med forskrifter. Innholdet i de europeiske standardene vil i alle fall være av stor betydning for hvilke sikkerhetsegenskaper produktene på det europeiske markedet faktisk vil ha.

EUs regelverk på sikkerhetssektoren tar ikke bare sikte på å harmonisere krav til produktene. Et felles regelverk for produkter krever også en likeartet praksis for markedskontroll og tilsyn for å fungere i praksis. Det stilles derfor også til dels vidtgående krav til kontroll og overvåkningssystemer i de enkelte landene. I tillegg etableres prosedyrer på fellesskapsnivå for rutiner og tiltak når fare ved produkter oppdages og nasjonale inngrep skjer i det enkelte land.

Det gis en nærmere omtale av det europeiske sikkerhetsregelverket, herunder tilsynet, og norsk gjennomføring i kapittel 8.

4.3.3.2 Fellesskapslovgivning - Forbrukernes økonomiske og rettslige interesser

På dette området gis regelverket gjennomgående i form av minimumsdirektiver. Direktivene gjelder særlig kontraktslige rettigheter og informasjon til forbrukerne. Som navnet tilsier, fastsettes et nedre nivå for lovgivningen, men de enkelte land kan operere med strengere krav utover direktivets regler. I den grad slike strengere nasjonale krav anses å være handelshindrende, må landene i så fall kunne dokumentere at det foreligger «tvingende hensyn» som berettiger dem.

4.3.4 Forbrukerprogrammer

4.3.4.1 Rammeprogrammet for forbrukerpolitikk

Rådet for den europeiske union og Parlamentet vedtok i desember 1998 en beslutning om et rammeprogram for forbrukerpolitikk for 5-årsperioden 1999-2003. Slike rammeprogram er blitt etablert på en rekke områder i EU, men det er det første på forbrukersektoren. Formålet er særlig å gi en klarere hjemmel for å finansiere aktiviteter på forbrukersektoren. Programmet omtales nærmere i kap. 6.3.6.

4.3.4.2 3-års handlingsprogram 1999-2001

Kommisjonen vedtok i desember 1998 det nyeste 3-års programmet for forbrukerpolitikk med 3 hovedtemaer:

• Å styrke forbrukernes stemme i EU, blant annet gjennom støtte til forbrukerorganisasjoner

• Et høyt nivå for beskyttelse av helse og sikkerhet, med særlig vekt på mattrygghet

• Ivaretakelse av forbrukernes økonomiske interesser. Virkningene av og de nye mulighetene ved innføring av EURO og bedre integrasjon av forbrukerpolitikk i andre politikkområder står sentralt.

EU har også under utarbeidelse et handlingsprogram for forbrukerutdanning.

4.3.5 Utvikling av nytt regelverk

Kommisjonen har hatt under vurdering behov for nye harmoniserte sikkerhetskrav på en rekke forbruksvareområder, blant annet barneomsorgsprodukter, lekeplassutstyr og visse typer sportsutstyr. Det er imidlertid ikke utarbeidet nye spesifikke regelverk for produktsikkerhet etter at det generelle produktsikkerhetsdirektivet ble vedtatt. Snarere ser det ut til at man konsentrerer seg om å få det generelle direktivet til å fungere bedre, og arbeid med en revisjon av dette direktivet ble satt i gang i 1998.

Kommisjonen har også under arbeid, eller har lagt fram, andre forslag til regelverk knyttet til forbrukernes økonomiske rettigheter og interesser. Høsten 1998 ble det lagt fram et forslag til direktiv om fjernsalg av finansielle tjenester.