Del 3
av forbrukerapparatet

16 Fremtidig organisering av forbrukerapparatet

16.1 Innledning

Det ytre forbrukerapparatet består av flere institusjoner som skal ivareta en rekke forskjellige funksjoner. Samtidig skal de utfylle hverandre og utgjøre elementer i en helhetlig politikk for å ivareta forbrukerpolitiske mål og forbrukernes interesser.

Dagens modell er preget av mange og til dels små institusjoner. Organisasjonsmønsteret er stort sett etablert over tid, etterhvert som behov har oppstått, uten at strukturen er gjennomgått helhetlig og samlet.

De foregående kapitler har gjennomgått forbrukerpolitiske mål og oppgaver, og påpekt forskjellige utfordringer. Et overordnet siktemål med organiseringen på sektoren må være at den bidrar mest mulig effektivt til å realisere målene i forbrukerpolitikken.

Når man søker løsning på de organisatoriske problemstillinger som er identifisert på sektoren, er det naturlig å vurdere alternativer som går ut over dagens organisasjonsmodell. Det har i den forbindelse vært naturlig å se spesielt på de modellene som er lagt til grunn i de øvrige nordiske land. Forbrukerpolitikken i de nordiske land har vært preget av stor likhet i tilnærming, problemstillinger og løsninger. Med et stort sett felles utgangspunkt har de andre landene i de senere årene kommet fram til organisasjonsstrukturer som har sentrale felles trekk, men som skiller seg vesentlig fra den norske.

16.1.1 Det organiserte norske forbrukerapparatet

Med det organiserte forbrukerapparatet siktes i denne sammenheng til de institusjoner som administrativt og budsjettmessig hører inn under Barne- og familiedepartementet (BFD), og som fyller definerte roller innenfor norsk forbrukerpolitikk.

Det største, mest særpregede og mest vidtfavnende redskap for å oppfylle offentlige forbrukerpolitiske mål er Forbrukerrådet (FR). Formålet for Forbrukerrådets virksomhet er definert som « å arbeide for økt forbrukerinnflytelse i samfunns- og næringsliv, bidra til en forbrukervennlig utvikling og fremme tiltak som kan bedre forbrukernes situasjon i dagens og morgendagens samfunn. Forbrukerrådet står faglig ansvarlig for egne prioriteringer og resultatmål, og kan verken i disse sammenhenger eller i faglige vurderinger og initiativ overprøves eller pålegges oppgaver av departementet. Samtidig som Forbrukerrådet fremstår som et frittstående interesseorgan, ivaretar det imidlertid visse forvaltningsoppgaver i forbindelse med behandlingen av klagesaker etter lov om forbrukertvister. Utgiftene til Forbrukerrådets virksomhet dekkes over Barne- og familiedepartementets budsjett. Forbrukerrådets inntektsgivende virksomhet, særlig salg av Forbrukerrapporten og annet opplysningsmateriell, representerer en egeninntjening på ca. 25 pst. av institusjonens samlede budsjett. Øverste organ er Landsmøtet, som også velger 8 av de 9 medlemmene i Forbrukerrådet som er øverste organ mellom landsmøtene (hvert annet år). Forbrukerrådets leder oppnevnes av Kongen i statsråd. Forbrukerrådet har sekretariat på Lysaker utenfor Oslo, og lokalkontorer i hvert fylke.

Forbrukerombudet (FO) er opprettet etter markedsføringsloven for å føre tilsyn med loven og aktivt arbeide for at den blir etterlevd, bl.a. gjennom forhandlinger med næringsdrivende. FO er et selvstendig forvaltningsorgan som står faglig ansvarlig for egne prioriteringer og resultatmål, i samsvar med de lovpålagte oppgavene. Dette innebærer at departementet ikke kan pålegge Forbrukerombudet oppgaver eller overprøve prioriteringer, vurderinger og avgjørelser.

Statens institutt for forbruksforskning (SIFO)er et faglig senter for forskning, utredning og forsøk som frambringer, forvalter og formidler kunnskap av betydning for forbrukernes situasjon. SIFO ble med virkning fra 1. januar 1998 omdannet til et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, som får en årlig basisbevilgning over statsbudsjettet.

De ovennevnte institusjonene har i en årrekke utgjort det man oppfatter som det sentrale forbrukerapparatet. I 1990 ble ansvaret for deler av lov om produktkontroll overført til Barne- og familiedepartementet fra Miljøverndepartementet, sammen med personale og ressurser fra et eget kontor for produktkontroll i Statens forurensningstilsyn (SFT). Tilsyn med loven lå etter dette direkte i departementet, til 1994 da Produkt- og Elektrisitetstilsynet (PE) ble tilsynsmyndighet for forbrukersikkerhet gjennom opprettelse av en egen avdeling for produktsikkerhet i denne etaten. Den virksomheten PE utfører i denne sammenheng, og som er underlagt BFDs instruksjonsmyndighet, er den eneste av egentlig direktoratskarakter innenfor dagens forbrukerapparat.

Til den tvisteløsningsvirksomhet som Forbrukerrådet driver, er det knyttet et eget domstollignende organ, Forbrukertvistutvalget (FTU). Forbrukertvistutvalget avgjør klagesaker i forbindelse med henholdsvis forbrukerkjøp og håndverkertjenester, når Forbrukerrådets behandling ikke fører fram, jf. også bred omtale i kap. 15.

Markedsrådet (MR) som også er et domstollignende organ, treffer avgjørelser i saker etter markedsføringsloven, der Forbrukerombudets forhandlinger med den næringsdrivende ikke fører fram. Dersom en næringsdrivende ikke retter seg etter en henstilling om å stoppe et ulovlig tiltak, kan FO i særlige tilfelle nedlegge forbudsvedtak, som kan påklages til MR.

To institusjoner er engasjert i forbrukerpolitiske oppgaver på spesialiserte og avgrensede felt:

Stiftelsen Miljømerking i Norge ble på initiativ fra departementet opprettet i 1989 for å ivareta oppgaver på norsk side innenfor den nordiske miljømerkeordningen. Fra 1995 ivaretar Stiftelsen, etter avtale med departementet, også de norske forpliktelsene knyttet til at EUs miljømerkeordning er innlemmet i EØS-avtalen. Stiftelsen mottar årlige bidrag fra staten, men har de senere årene hatt en økt grad av selvfinansiering gjennom lisensinntekter i forbindelse med tildeling og bruk av det nordiske miljømerket.

Edelmetallkontrollen ivaretar kontrolloppgaver i forbindelse med lovgivning om merking av edelmetaller som ligger under BFD.

I dag arbeider i alt ca. 250 personer i forbrukerapparatet, slik det er avgrenset ovenfor, og organisasjonene har et samlet budsjett på ca. 120 millioner kroner årlig. Nærmere beskrivelse av de enkelte institusjoner som er omtalt ovenfor, er gitt i vedlegg 1.

Enkelte andre myndigheter og institusjoner har visse forvaltningsoppgaver knyttet til regelverk under BFD, herunder Konkurransetilsynet som fører lokalt tilsyn med markedsføringsloven i samarbeid med Forbrukerombudet, og Sjøfartsdirektoratet ved tilsyn med sikkerhet ved produksjon og omsetning av fritidsfartøy. På forbrukersikkerhetsfeltet er det flere eksempler på delt forvaltningsansvar eller grenseflater mellom PE og andre forvaltningsorganer, som SFT i forbindelse med bl.a. sikkerhet ved leketøy og Direktoratet for arbeidstilsynet i forbindelse med maskiner og personlig verneutstyr. Det er heller ikke naturlig å se noen av institusjonene med slike tilgrensende arbeidsoppgaver som deler av forbrukerapparatet.

Etater som forvalter regelverk av sentral betydning for forbrukerne, men som faglig og administrativt hører under andre departementer, som for eksempel Statens næringsmiddeltilsyn, er i denne sammenheng heller ikke regnet som en del av forbrukerapparatet.

16.1.2 Det norske apparatet i et nordisk perspektiv

Det norske organisasjonsmønsteret skiller seg fra de andre nordiske land, som gjennomgående har færre enheter og en dominerende ytre etat av direktoratskarakter. Det norske forbrukerapparatet er preget dels av et stort interesseorgan med et bredt spekter av oppgaver, dels av at de sentrale forvaltningsoppgavene er fordelt på flere mindre institusjoner. Egne institusjoner håndhever regelverk som er gitt for å beskytte forbrukerne mot hhv. farlige varer og tjenester (PE) og mot ulovlig markedsføring og urimelige avtalevilkår i forbrukerkontrakter (FO/MR). Et eget organ (FTU) avgjør tvister som oppstår ved forbrukernes kjøp av varer og tjenester i de tilfellene minnelig ordning ikke er oppnådd ved mellomkomst av Forbrukerrådets lokalkontor.

I de øvrige nordiske land, med unntak av Island, skjer utøvelsen av den statlige forbrukerpolitikken i all hovedsak gjennom en forvaltningsinstitusjon som kan instrueres av departementet - Konsumentverket i henholdsvis Sverige og Finland, og Forbrugerstyrelsen i Danmark. Både bredden av oppgaver, og ansvars- og arbeidsdelingen mellom direktoratet og ansvarlig departement, varierer mellom landene. Gjennomgående har imidlertid de nevnte institusjonene et bredt ansvarsområde mht. forvaltning, informasjon, myndighetsrepresentasjon, lov- og forskriftsarbeid mv.

Forvaltningen av markedsføringslovgivningen er i alle landene lagt til et Forbruker-/Konsumentombud. Bare i Norge er Forbrukerombudet administrativt og faglig en egen institusjon. I Sverige er funksjonen integrert i Konsumentverket. Direktøren for Konsumentverket er dermed også Konsumentombudsmann. En lignende løsning er innført i Finland etter en omorganisering fra og med 1999. I Danmark er Forbrugerombudsmanden en uavhengig institusjon, men sekretariatet ligger i Forbrugerstyrelsen, hvor Forbrugerombudsmanden disponerer et visst antall årsverk.

Både i Sverige, Finland og Danmark ligger tilsynet med produktsikkerhetslovgivningen i forvaltningsinstitusjonen (Konsumentverket/Forbrugerstyrelsen). Parallellene til FTU ligger i Sverige (Allmänna Reklamationsnämnden) og Finland (Konsumentklagonämnden) utenfor forvaltningsinstitusjonen. I Danmark ligger sekretariatet for Forbrugerklagenævnet i Forbrugerstyrelsen.

I de tre andre landene er oppgavene i forbindelse med miljømerking - både hva den nordiske Svanen og EU's miljømerkesystem angår - i Sverige og Finland lagt til det nasjonale standardiseringsorganet og i Danmark til Miljøstyrelsen.

Av de tre landene har bare Danmark, gjennom Forbrugerrådet, tradisjonelt hatt et sterkt interesseorgan. Forbrugerrådet har en mer uavhengig status og rolle og er en mer rendyrket interesseorganisasjon enn det norske Forbrukerrådet, men har også færre ansatte og mindre økonomiske ressurser. Sverige har tradisjonelt hatt svake interesseorganisasjoner. På 90-tallet er imidlertid interessearbeidet blitt styrket gjennom etablering av parpalyorganisasjonene Sveriges Konsumentråd og Konsumenter i Samverkan. Finlands Konsumentförbund er en paraplyorganisasjon for 62 lokale og regionale konsumentforeninger og sju ulike nasjonale foreninger som representerer ulike interesser med tilknytning til forbrukerpolitikk.

Forbrukerpolitikkens departementstilhørighet varierer også mellom de nordiske land. I Finland (og i Island) ligger området under Handels- og industriministeriet. I Sverige har plasseringen skiftet over tid. Ansvaret for forbrukerpolitikken ligger fra 1. januar 1999 i Finansdepartementet. I Danmark er Erhvervsministeriet ansvarlig departement. Danmark er for øvrig det land hvor oppgaver i størst grad er delegert fra departementet til forvaltningsinstitusjonen.

I vedlegg 2 er det gitt en nærmere beskrivelse av forbrukerapparatet i Danmark, Sverige, Finland og Nederland.

Også i Norge har det på forskjellige tidspunkter vært vurdert større organisatoriske endringer av det samlede apparatet, som imidlertid av forskjellige grunner ikke er blitt videreført eller realisert. Rundt 1980 forelå det forslag om å slå sammen alle de daværende fire forbrukerinstitusjonene (Forbrukerrådet, Forbrukerombudet, SIFO og Varefaktakomiteen) til en samlet enhet. Tanken ble skrinlagt først og fremst fordi Stortinget fant at man i modellen ikke hadde etablert et tilfredsstillende klart skille mellom forvaltnings- og interesseoppgaver.

Spørsmålet om organisasjonsmønsteret på forbrukersektoren ble etter dette først tatt opp igjen med det såkalte Rimberg-utvalget i 1994, jf. pkt. 16.1.3. nedenfor.

I ett tilfelle er en institusjon blitt avviklet. Varefaktakomiteen, en egen institusjon som fremmet frivillig varefaktamerking i samarbeid med næringslivet, ble nedlagt i 1984 og ressursene fordelt på Forbrukerrådet og Forbrukerombudet. (Mens varefaktamerking tidligere var et sentralt virkemiddel i forbrukerpolitikken i de fleste nordiske land, er det nå bare i Danmark dette har opprettholdt sin betydning gjennom Dansk Varefakta Nævn.)

En betydelig omorganisering av Forbrukerrådet fant sted i midten av 70-årene, med endringer i styringsstrukturen, opprettelsen av et lokalt apparat og nye prinsipper for oppnevning av Rådet. Landsmøtet ble etablert som Rådets øverste organ. Med basis i den daværende heimstelltjenesten ble det utformet et forbrukerpolitisk apparat på lokalt nivå, med fylkeskontorer, fylkesutvalg og kommunale nemnder.

16.1.3 Rimberg-utvalgets tilrådinger

I mandatet for Rimberg-utvalget (NOU 1995:21) inngikk en vurdering av «om den nåværende organiseringen og tilknytningen til departementet av forbrukerorganene er hensiktsmessig». Utvalget ble bedt om å «skissere alternative organisasjonsformer, herunder modeller som innebærer en deling av oppgavene mellom en ren interesseorganisasjon, uavhengige faglige organer og ett eller flere forvaltningsorganer». Utvalget kom til å konsentrere seg om to hovedmodeller. Den ene var den såkalte «uavhengighetsmodellen» som bygget på dagens struktur, men med endringer i form av større frihetsgrader for Forbrukerrådet og SIFO.

Den andre modellen var opprettelse av et eget forbrukerdirektorat bestående av samtlige institusjoner, dog slik at Markedsrådet og Forbrukertvistutvalget skulle organiseres utenfor. Modellen bygget på at direktoratet skulle utføre det løpende, praktiske arbeidet mens politikken var forbeholdt det overordnede departementet. Utvalget tar ikke direkte stilling til en slik modell. Fokuset er imidlertid på en rekke problemer den vil skape, og departementet tolker utvalget dithen at det ikke anså denne direktoratsmodellen for å være hensiktsmessig.

Utvalget utredet ikke andre løsninger, og følgelig heller ikke modeller som ligger nærmere dem man finner i de andre nordiske land, eller andre modeller basert på f.eks. et mer samlet forvaltningsorgan og et interesseorgan klart atskilt fra dette.

Rimberg-utvalget vurderte ulike modeller og tilknytningsformer for Forbrukerrådet, og flertallet går i konklusjonene inn for mer uavhengighet. Dette gis en flersidig begrunnelse. Dels stiller dagens utfordringer større krav til fleksibilitet, utvikling av kompetanse og nytenking, noe som tilsier større administrativ frihet enn hva dagens styringssystem muliggjør. Dels tilsier statens rolle som leverandør av varer og tjenester, og som «samfunnsstyrer og interesseavveier» i saker som angår forbrukerne, at Rådet for sin troverdighets skyld bør ha større avstand til staten. Utvalgets flertall anbefalte at Forbrukerrådet ble organisert som forvaltningsorgan med frittstående stilling. Som en følge av endret tilknytning til Staten mente man at selve det kollegiale organet Rådet burde få endret betegnelse til styre, og få en funksjon som generelt styre for virksomheten og ikke bare som et forbrukerfaglig ekspertorgan. Videre ble det foreslått visse endringer i Landsmøtets oppgaver, og eventuelt endret betegnelse til Forbrukertinget.

Rimberg-utvalget tok opp den lange saksbehandlingstiden i FTU og anbefalte at kapasiteten ble styrket. Utvalget kom fram til at klagebehandlingen ved Forbrukerrådets lokalkontorer var tilstrekkelig nøytral. Behovet for et klarere skille mellom rådgivning og mekling som grunnlag for forberedelse til FTU-behandling ble også drøftet i utvalget. Utvalget vurderte et alternativ med å tillate partene å sende saker direkte til FTU i stedet for via Forbrukerrådets lokalkontorer. Av praktiske grunner ble imidlertid dette ikke anbefalt. Utvalget foreslo imidlertid at sekretariatet ble opprettet som et eget organ utenfor Forbrukerrådet.

Utvalget foreslo ikke endringer med hensyn til Forbrukerombudets og Markedsrådets organisering og finansiering, og gikk i liten grad inn på produktsikkerhetsforvaltningen som var under oppbygging i Produkt- og Elektrisitetstilsynet.

Flertallet gikk inn for at Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) ble etablert som en stiftelse. Departementet valgte imidlertid etter nærmere vurdering en annen løsning, og SIFO ble med virkning fra 1. januar 1998 omdannet til forvaltningsorgan med særskilte fullmakter. Begrunnelsen for omdanningen var i hovedsak de samme som utvalget la til grunn, nemlig å skape forutsetninger for at instituttet kunne utvikles som en selvstendig institusjon som står faglig ansvarlig for egne prioriteringer og resultatmål i samsvar med sine vedtekter.

Det kom inn 72 høringsuttalelser til utvalgets innstilling. Mange av uttalelsene er omfattende og inneholder til dels vurderinger av prinsipielle spørsmål som ikke er behandlet eller besvart i innstillingen. Visse spenningsforhold mellom Forbrukerrådets lokalapparat og sekretariatet berøres av flere. Det samme gjelder forholdet mellom rollene som forvaltningsorgan og interesseorganisasjon.

Flere av høringsinstansene peker på behov for klarere roller for en del av forbrukerinstitusjonene. Særlig gjelder dette Forbrukerrådet sentralt og lokalt, SIFO og FTU, med forskjellige konklusjoner og anbefalinger hva angår organisasjonsmodell.

Flere høringsinstanser understreket at dagens modell for forbrukerapparatet ikke er den beste og mest kostnadseffektive. Det blir også påpekt av flere at forbrukerpolitikkens innhold, forbrukerområdets forskjellige elementer, og statsrådens behov for et forvaltningsapparat, bare i liten grad er behandlet. Dette gjenspeiler at Rimberg-utvalget på et tidlig tidspunkt tolket disse spørsmål til å ligge utenfor mandatet.

Høringsuttalelsene gjenspeiler usikkerhet om hva et «forvaltningsorgan med frittstående stilling» vil innebære i praksis. Forbrukerrådet har selv listet opp en del økonomiske/administrative/personalmessige forhold som bør kunne endres. LO går mot en endring av Forbrukerrådets status, begrunnet i at det ikke foreligger overbevisende begrunnelse for forslaget.

I enkelte uttalelser reises spørsmål om staten som tilbyder av varer og tjenester overfor forbrukerne samtidig kan innta en nøytral rolle som tvisteløser, eller om dette bare kan gjøres av et frittstående organ.

Blant de ansatte synes det å være en samlet motstand mot å miste tjenestemannsstatusen med tilhørende rettigheter.

Rimberg-utvalget tok ikke opp spørsmålet om departementstilknytning for forbrukerpolitikken. I høringsrunden tok imidlertid bl.a. Forbrukerrådet og Kvinne- og familieforbundet opp dette. Det ble ytret ønske om at forbrukerpolitikken burde ligge til samme departement som konkurransepolitikken.

16.1.4 Alternative modeller

På bakgrunn av omtalen og vurderingene i det foranstående, mener departementet at det avtegner seg to alternative tilnærminger for å videreutvikle og forbedre organiseringen på sektoren, tilpasset fremtidige oppgaver og utfordringer:

1. At dagens modell opprettholdes i store trekk, men at man gjennom tilpasninger og justeringer innenfor denne søker å finne løsning på de enkeltproblemstillinger som er beskrevet, jf. pkt. 16.2. I det følgende er dette kalt « reformmodellen».

2. En mer gjennomgripende omorganisering, hvor man i en ny institusjon av direktoratskarakter samler det vesentlige av forvaltningsoppgavene og -etatene på sektoren, eventuelt også visse andre funksjoner, og hvor et «nytt» og fristilt Forbrukerråd representerer en mer rendyrket interesseorganisasjon. Denne løsningen kan kalles « direktoratsmodellen» eller « samlingsmodellen»

I det følgende gjennomgås det departementet ser som de viktigste spørsmål som knytter seg til valg av fremtidig organisasjonsmodell. Det er naturlig at oppmerksomheten særlig vies til direktoratsmodellen som en ny modell.

16.2 Organisatoriske hovedspørsmål

16.2.1 Forbrukerrådet - helhet og roller

Forbrukerrådet er også i nordisk sammenheng en unik institusjon, gjennom sin størrelse, brede interesseflate, og sin integrerte funksjon som interesse-, service- og til dels - i forbindelse med behandling av klagesaker etter forbrukertvistloven - også forvaltningsorgan. Det er liten tvil om at denne sammenstilling av roller virker gjensidig fruktbar. Den brede publikumskontakten gjennom serviceytelsene rådgivning, samt bistand i klagesaker, er en vesentlig forutsetning både for Forbrukerrådets interesse- og informasjonsvirksomhet. Mye av styrken i den konstruksjon Forbrukerrådet utgjør i dag, ligger i koplingen og samspillet mellom elementene i organisasjonens tredelte strategi:

• forbrukerpolitisk påvirkning av myndigheter og næringsliv,

• dyktiggjøring av forbrukere, og

• bistand til forbrukere som har problemer etter kjøp av en vare eller tjeneste.

Den gjensidige utfyllingen av roller innenfor samme institusjon gir f.eks. grunnlag for at det kan reageres tilstrekkelig hurtig på akutte problemer i markedet som avsløres gjennom publikumskontakten. Det vises også til beskrivelsen av publikumsservicen i pkt. 16.2.2 nedenfor.

Samtidig er det prinsipielt uheldige sider, og også en del praktiske komplikasjoner og problemer i Forbrukerrådets blandede status og funksjon som interesse- og til dels forvaltningsorgan. Rollen som interesseorgan kan påvirkes uheldig av at Forbrukerrådet i det store og hele fremstår, også budsjettmessig, som et ordinært offentlig organ. Uansett den faglige uavhengighet det faktisk har, kan Forbrukerrådet i praksis oppfattes som et organ med sterk statlig tilknytning og til dels som departementets forlengede arm. Den andre veien kan det tenkes at Forbrukerrådets rolle som interesseorgan kan svekke tilliten til det som nøytral tvisteløser.

Rollene kan også være uklare i forbindelse med for eksempel representasjon i nordiske grupper etc. der departementet oppnevner eksperter fra Forbrukerrådet som norsk representant uten å kunne instruere, og uten at det alltid er klart om vedkommende representerer seg selv, Forbrukerrådet eller norske myndigheter.

Troverdighet og tillit hos forbrukere, næringsliv og myndigheter er i det hele avgjørende for Forbrukerrådet i alle dets funksjoner og roller. Særlig er det viktig at det ikke kan sås tvil om Forbrukerrådets uavhengighet i saksbehandling, uttalelser og interessevirksomhet. Det samlede inntrykk er at dette er godt ivaretatt i dag. Særlig hos forbrukerne nyter Forbrukerrådet stor tillit, og det er få tegn på at forbrukerne oppfatter Forbrukerrådets blandede roller som noe problem.

Det er likevel mye som taler for at en ved gjennomgangen av organisasjonsmodellen for sektoren vurderer løsninger som i sterkere grad setter et skille mellom interesse- og forvaltningsfunksjonen, i likhet med hva som er et bærende prinsipp for organisasjonsmodellene i de øvrige nordiske land.

16.2.2 Forbrukerrådets lokale apparat og servicevirksomheten

Det er vesentlig at forbrukerapparatet skal være best mulig tilgjengelig for den enkelte forbruker, og at det skal kunne fange opp de ulike forbrukerproblemer som oppstår i de forskjellige deler av landet. Selv med de muligheter utviklingen av informasjonsteknologi gir for informasjon og rådgivning på avstand, er nærhet til servicestedet ofte avgjørende for utnyttelsen. Dette gjelder ikke minst for forbrukerhenvendelser som ofte er knyttet til lokale forhold, tvister med lokale næringsdrivende etc. Regjeringen legger til grunn at dagens nett av lokalkontorer skal opprettholdes.

Et vesentlig krav til den fremtidige organisasjonsmodellen er at den er egnet til å opprettholde og helst styrke Forbrukerrådets publikumsservice, som i vesentlig grad skjer fra Forbrukerrådets lokalkontorer.

Forbrukerrådet har i dag ett kontor i hvert fylke³¹1

, med gjennomsnittlig 3-4 stillinger, som står for så å si all kontakten med publikum. Kontorene tar seg årlig av 140.000 publikumshenvendelser.

Service til forbrukerne drives pr. telefon, brev, telefax, Internett, og ved personlig frammøte. Kontorenes aktiviteter er mangesidige. De omfatter konkret førkjøpsveiledning, generell rådgivning, rettighetsinformasjon, og veiledning i forhold til offentlige tjenester. Overfor forbrukere som opplever problemer etter et kjøp, handler det om både rådgivning, aktiv, men partsnøytral mekling mellom kjøper og selger, og eventuelt i siste instans medvirkning til å fremme en tvistesak - som oftest for FTU. Et vesentlig aspekt ved denne virksomheten i et organiseringsperspektiv er at den fremstår som en kombinasjon av interesse- og forvaltningsoppgaver. Servicetilbudet er publikumsorientert og utformet ut fra den faktiske etterspørselen etter slike tjenester. I en vurdering av roller og organisering bør det også understrekes at det lokale apparatet er en viktig premiss- og kunnskapsleverandør i forbrukerpolitisk sammenheng. Dokumentasjon om forbrukernes situasjon og om forbrukerproblemer formidles gjennom fylkeskontorenes brede publikumskontakt, og er en viktig forutsetning for Rådets interessepolitiske virksomhet.

Gjennom alle år har klagesaksbehandlingen bygd på en erkjennelse av at forbrukerne er bedre tjent med at Forbrukerrådet i denne sammenheng driver partsnøytral mekling enn partsvirksomhet til fordel for forbrukeren. Bakgrunnen er naturlig nok at tillit fra selgersiden om at det skjer en objektiv behandling er avgjørende for at meklerrollen i det hele tatt skal ha noe funksjon.

16.2.3 Forbrukerrådets styringsstruktur

Forbrukerrådets 4-årige strategiplaner bestemmer de langsiktige linjer og prioriteringer i arbeidet. Landsmøtet, som møter hvert annet år, er Forbrukerrådets øverste organ. Landsmøtet behandler og vedtar innsatsområder, og vedtar resolusjoner om forbrukerpolitiske temaer.

Delegatene på Landsmøtet representerer i hovedsak:

• landsomfattende frivillige organisasjoner som er opptatt av forbrukerspørsmål, og

• organisasjoner og det politiske miljø på fylkesplan.

Ved omorganiseringen i 1975 med opprettelse av Landsmøtet ble dette sett som den mest hensiktsmessige måten å sikre en mest mulig representativ forsamling av norske forbrukerinteresser. Utviklingen har imidlertid gjort at det må vurderes om disse forutsetningene stadig er til stede.

En erfaring er at det er klare variasjoner i det forbrukerpolitiske engasjementet blant landsmøteorganisasjonene. Det er her et spørsmål bl.a. om formen både på landsmøtet og på organisasjonenes øvrige kontakt med Forbrukerrådet er egnet når det gjelder å aktivisere organisasjonene i den forbrukerpolitiske debatt. For øvrig varierer også landsmøteorganisasjonenes representativitet i forhold til forbrukerspørsmål. Dette har delvis sammenheng med at listen over organisasjoner som er representert ved landsmøtene, har vært mer eller mindre uendret i flere tiår, mens innholdet og prioriteringene i forbrukerpolitikken i stor grad er endret.

Den sterke lokale representasjonen på Landsmøtet var knyttet til og skulle avspeile det omfattende lokale apparatet som ble etablert i forbindelse med omorganiseringen. Det ble opprettet forbrukerkontor i hvert fylke og Forbrukerrådets vedtekter la opp til at det skulle være fylkesvise forbrukerutvalg. Et fylkesmøte arrangert av forbrukerutvalget i fylket, og med deltakelse av representanter for hver av de kommunale forbrukernemndene og etterhvert også fra lokale organisasjoner, skulle innstille overfor fylkestinget på delegater til Landsmøtet.

Slik fungerte det også stort sett etter forutsetningene i de første årene. Det forbrukerpolitiske engasjement på kommune- og fylkesnivå har imidlertid senere avtatt jevnt. Utover 1980-tallet ble stadig flere kommunale nemnder lagt ned. Etter hvert er også antall fylkeskommuner som har forbrukerutvalg, og som avholder forbrukermøte blitt redusert. Kun 7-8 av 18 fylker avholdt forbrukermøte i 1999. Svekkelsen av den lokalpolitiske forankringen representerer derfor en svikt i premissene for hele organisasjonens «demokratiske styringsstruktur».

Det lokale forbrukerarbeid med forbrukerutvalg og forbrukermøter i fylkene, og forbrukernemnder eller et annet forbrukerorgan i kommunene, er hjemlet i Forbrukerrådets vedtekter ved kgl.res., og er ikke lovfestet. Det finnes derfor ikke noe grunnlag for å pålegge fylkeskommuner og kommuner å opprette eller opprettholde disse organene, og man har måttet ta til etterretning at flere fylkeskommuner og de fleste kommuner har lagt ned sine utvalg og nemnder. Dette er ikke uproblematisk i forhold til forutsetningene i modellen for den regionale forbrukerpolitiske oppbygning.

Mellom Landsmøtene er det valgte Rådet på ni medlemmer det høyeste organet. Et spørsmål som har vært reist, bl.a. av Forbrukerrådet selv, er om Rådet skal være et rent forbrukerpolitisk rådgivende organ, om det skal ha en funksjon som et styre for virksomheten, eller om det skal defineres en form for mellomløsning. Slik Rådet i dag fungerer, må det sies i hovedsak å være et forbrukerpolitisk organ, men med enkelte oppgaver og funksjoner av styrekarakter. Det er et åpenbart behov for å klargjøre Rådets rolle i så henseende. Eventuelle endringer i institusjonens status eller tilknytningsform vil også naturlig få føringer for dette spørsmålet.

Alt i alt indikerer de nevnte momentene et behov for å se over organisasjonens styringsstruktur. Det kan reises spørsmål om rådsmøtets rolle og ansvar, om landsmøtet har en hensiktsmessig form og sammensetning, og kanskje om Landsmøtets funksjon i det hele. Dette er igjen nær knyttet til spørsmålet om forbrukerarbeidets lokalpolitiske forankring, og hvilke oppgaver som bør og kan legges til henholdsvis kommune- og fylkesnivå.

En eventuell ny organisasjonsmodell, hvor Forbrukerrådets nåværende funksjoner og oppgaver deles mellom et forvaltningsorgan og et mer rendyrket interesseorgan, vil føre til at spørsmålet om styrende organer innenfor institusjonen kommer i en helt ny stilling. Det gjelder særlig Landsmøtet og den lokale strukturen dette i stor grad bygger på. Spørsmålet om styrende organer vil bare være aktuelt for det nye interesseorganet, som vil være mindre i størrelse og oppgavebredde enn det nåværende Forbrukerrådet, og trolig uten et lokalt apparat. Dette vil medføre store endringer i styringsstrukturen, som må vurderes hvis spørsmålet skulle bli aktuelt. Departementet kan imidlertid ikke se at dette i seg selv skulle ha føringer til fordel for den ene eller andre modellen.

16.2.4 Informasjonsvirksomheten på forbrukersektoren

Flere av forbrukerorganene driver informasjon som en til dels svært viktig del av virksomheten, men knyttet og begrenset til organets definerte virksomhetsområde. Forbrukerrådet står for den dominerende del av forbrukerinformasjonen, og på et svært bredt område.

En del av virksomheten dreier seg om informasjon som den offentlige forvaltningen plikter å gi innbyggerne. Det gjelder særlig rettigheter ved kjøp, muligheter for å få løst konkrete saker, publikumsinformasjon om kommunale og offentlige tjenester etc. Det er lagt opp til en arbeidsdeling og et samarbeid på informasjonssiden, på den måten at Forbrukerrådet, som har en egen informasjonsavdeling, skal bidra til å formidle resultatene av den forskning SIFO driver. I noen utstrekning drives det også konkret samarbeid mellom Forbrukerrådet og departementet eller andre myndigheter om publikumsinformasjon, slik at Forbrukerrådet i visse tilfelle fremstår som en formidler av viktig informasjon fra forvaltningen.

Andre deler av informasjonsvirksomheten er mer eller mindre preget av Forbrukerrådets rolle som interesseorgan, og kan også i visse tilfelle formidle kritisk informasjon om forvaltningen eller regelrett motinformasjon til myndigheters informasjon, faktafremstillinger og vurderinger. Jevnt over vil det imidlertid ikke være noen skarpe grenser mellom «forvaltningsinformasjon» og «interesseinformasjon», og i dagens struktur har det heller ikke vært behov for å trekke noe slikt skille.

I en organisasjonsmodell hvor det trekkes et klarere skille mellom forvaltnings- og interessefunksjonen, vil det oppstå spørsmål om fordeling av informasjonsoppgaver. Det blir nødvendig å definere hvor langt statens rolle skal gå når det gjelder å formidle informasjon til publikum om forbrukerrettigheter, noe Forbrukerrådet i stor grad ivaretar innenfor dagens modell. Fra et myndighetssynspunkt kan ikke informasjonsansvaret overlates helt til et rent frittstående interesseorgan, og også et eventuelt forbrukerdirektorat vil opplagt ha spesifiserte informasjonsoppgaver og -ansvar. En slik deling av informasjonsoppgavene på to miljøer vil kunne få konsekvenser når det gjelder ressursbruk.

16.2.5 Rammebetingelsene for forlagsvirksomheten i Forbrukerrådet

Forbrukerrådets virksomhet er finansiert over statsbudsjettet. Det har imidlertid en betydelig egeninntjening, som de senere årene har ligget på rundt 25 pst. av et totalbudsjett på 65 mill. kroner. Det er særlig utgivelsen av Forbrukerrapporten og salg av annet informasjonsmateriell, som gir inntekter. Den inntektsgivende virksomheten drives i hovedsak som en ordinær forlagsvirksomhet.

Forbrukerstoff, ikke minst sammenlignende undersøkelser av varer og tjenester, er blitt stadig mer populært og har fått en økt utbredelse i andre media, særlig TV, aviser og ulike magasiner. Samtidig som dette er en svært positiv utvikling fra et forbrukerinformasjonssynspunkt, innebærer det sterkere konkurranse og nye rammebetingelser for Forbrukerrådets inntektsgivende virksomhet. Forbrukerrapporten skiller seg imidlertid fra sine konkurrenter ved at den har en klar forbrukerpolitisk målsetting.

Det er fra Forbrukerrådet selv reist spørsmål om den konkurranseutsatte forlagsvirksomheten, for å kunne overleve og videreutvikles på en profesjonell måte, bør frikobles fra de statlige rammebetingelsene (kontantprinsippet, etc) og det press som ligger i å måtte konkurrere om knappe ressurser innenfor Forbrukerrådets samlede budsjettramme.

Rammevilkårene for den forretningsmessige forlagsvirksomheten i Forbrukerrådet bør vurderes nærmere, uansett hvilken modell som velges for organisering av apparatet for øvrig.

Særlig hvis det fremtidige organisasjonsmønsteret i all hovedsak skal bygge på dagens struktur, kan en utfordring være å rendyrke de ulike rollene; interessearbeid, rådgivning og salg av informasjon, og å finne en organisasjonsform som forener det forbrukerpolitiske utgangspunktet med profesjonell forlagsdrift. En reorganisering, slik Forbrukerrådet selv har vært inne på, forutsetter at Forbrukerrådet gis handlefrihet eller fullmakter slik at institusjonen kan eie en stiftelse eller et selskap som driver forlagsvirksomhet.

Forbrukerrådet (rådsmøtet) behandlet i april 1998 spørsmålet om forlagsvirksomheten bør søkes skilt ut, på en måte som gjør at man kan bevare det positive samspill mellom informasjonsvirksomheten og det øvrige forbrukerpolitiske arbeidet som Forbrukerrådet utfører. Rådet sluttet seg til at det vil være interessant å diskutere disse spørsmål nærmere.

En omlegging til en ny organisasjonsmodell med nye premisser for informasjonsvirksomheten vil naturligvis ha konsekvenser - som det på dette stadium er vanskelig å overskue - for den inntektsgivende informasjonsvirksomheten.

16.2.6 Løsning av forbrukertvister

Saksbehandlingstid og restansemengde ved Forbrukertvistutvalget (FTU) tilsier at man bør vurdere organisatoriske tiltak og/eller ressursmessig opprustning av FTU-sekretariatet. Det vises til diskusjonen under kap. 15 foran. Etter departementets vurdering kan spørsmålene knyttet til selve utvalgets virksomhet ses uavhengig av valg av organisasjonsmodell.

En eventuell ny organisering av forbrukerapparatet basert på en direktoratsmodell vil medføre en deling av det nåværende Forbrukerrådet, og ha konsekvenser for det lokale apparatet som i dag har betydelige roller i forbrukertvister. I en slik løsning forutsettes at fylkeskontorene fortsatt behandler klagesaker som i dagens situasjon, og en omorganisering vil neppe få særlige konsekvenser for den del av fylkeskontorenes virksomhet som dreier seg om forberedende saksbehandling for FTU.

16.2.7 Produktsikkerhetsforvaltningen - ivaretagelse av tilsyn

Som omtalt foran ble ansvaret for produktsikkerhet³²2

i 1990 overført fra Miljøverndepartementet til BFD. Håndhevingsoppgaver som tidligere hadde ligget i Statens forurensningstilsyn, ble i første omgang lagt til selve departementet. Dette viste seg snart uhensiktsmessig, og en rekke alternativer for en ytre forvaltning ble vurdert. Beslutningen i 1993 om å legge produktsikkerhetsfeltet til Elektrisitetstilsynet bygget bl.a. på muligheten for å etablere fellestjenester, antatte synergieffekter bl.a. på grunn av sammenfall i fokus på forbrukernes sikkerhet, og forutsetninger om felles tilnærming til håndheving og tilsyn. I 1994 ble det opprettet en egen avdeling for produktsikkerhet i Elektrisitetstilsynet sentralt, og året etter fikk institusjonen endret navn til Produkt- og Elektrisitetstilsynet (PE).

Et viktig moment da beslutningen ble tatt, var at det skulle arbeides videre med å finne fram til en tilfredsstillende modell for det lokale tilsynet på produktsikkerhetsområdet. I forarbeidene til etableringen ble det uttrykt at det på lengre sikt var et mål å styrke både den sentrale enheten og å opprette eller knytte til seg et eksisterende regionalt eller lokalt tilsyn.

Erfaringen så langt er at løsningen bare delvis har svart til forventningene og innfridd forutsetningene ved opprettelsen. Etter departementets vurdering er potensialet ikke fullt utnyttet når det gjelder samspill mellom produktsikkerhetsforvaltningen og den øvrige virksomheten i PE, særlig mht. internasjonalt arbeid og markedskontroll.

Det er ikke funnet noen tilfredsstillende løsning når det gjelder lokalt tilsyn på området. En utredning av spørsmålet lagt fram av PE i 1998 gir etter departementets vurdering ikke grunnlag for noen avklaring når det gjelder organisasjonsløsning, men dokumenterer den store bredden og mangfoldet i produktkontrollovens virkeområde, og at tilsynet på området derfor står overfor betydelige utfordringer. PE selv anslår at et tilfredsstillende tilsyn, organisert med utgangspunkt i etaten, vil kreve økte ressurser på fra 9 til 53 millioner kroner.

Tilsynet på PEs forvaltningsområder skal være basert på internkontrollprinsippet. Dette innebærer at det blir kontrollert om den enkelte virksomhet (produsent, importør, eier etc.), har etablert tilfredsstillende rutiner for å sikre helse, miljø og sikkerhet. Det synes imidlertid som viktige elementer i arbeidet, f.eks. tilsynsrutinene, og karakteren av de objekter som gjøres til gjenstand for tilsyn i form av såkalt systemrevisjon, i liten grad sammenfaller for elektrisitets- og produktsikkerhetssiden i PE. Et ytterligere problem er at PE i dag ikke har et lokalt apparat til å innhente informasjon for eksempel om et bestemt produkt er å finne på det norske markedet.

Det kan for øvrig stilles spørsmål ved hensiktsmessigheten i at etaten styres av to departementer. Håndheving av produktkontrolloven i PE er faglig underlagt BFD, mens institusjonen for øvrig ligger under Kommunal- og regionaldepartementet (KRD), samtidig som KRD har det samlede administrative ansvaret. Praktiske budsjett- og prioriteringsspørsmål kompliseres av at elektrisitets- og produktsiden har ulikt finansieringsgrunnlag, i det virksomheten på elektrisitetssiden er finansiert gjennom gebyrer fra tilsynsobjektene, mens produktsikkerhetsarbeidet er basert på en ordinær utgiftsbevilgning i KRDs budsjett. Forholdene som går på departementstilknytning og ulikhet i finansieringsmåte anses imidlertid ikke å utgjøre avgjørende problemer.

Alt i alt må det fastslås at det eksisterende apparat i PE på sikt ikke vil være tilstrekkelig til å ivareta et nødvendig sikkerhetsnivå for forbrukerne i forhold til produkter og tjenester. Spørsmålet om tilsynsapparat er også knyttet til forpliktelser Norge har, til å sørge for en tilfredsstillende markedskontroll ut fra forbrukersikkerhetshensyn etter EØS-avtalen. Det anses på denne bakgrunn som nødvendig å få til en styrking av produktsikkerhetsforvaltningen. I utgangspunktet synes det å foreligge to alternativer; enten en videreutvikling og ressursmessig styrking av apparatet knyttet til PE, eller at en styrket produktsikkerhetsforvaltning integreres med andre forvaltningsoppgaver innenfor en direktoratsløsning på forbrukersektoren.

Som omtalt foran er sikkerhetsforvaltningen i de andre nordiske land lagt til det sentrale forvaltningsorganet på forbrukersektoren. Det er nærliggende også i Norge å vurdere en lignende organisatorisk løsning. Særlig bør det vurderes om det ved en omorganisering som innebærer en samling av forvaltningsoppgaver i en direktoratsløsning vil være mulig å etablere et lokalt tilsyn med basis i de ressurser som ligger til forbrukerkontorene i fylkene, ved at disse får utvidet sin rolle innenfor en ny struktur. En tilfredsstillende løsning for sikkerhetsforvaltningen må være et sentralt premiss for den fremtidige organisasjonsmodellen på forbrukersektoren

16.2.8 Utforming og gjennomføring av politikk

16.2.8.1 Det ytre apparatet som bidragsyter

Et særtrekk ved dagens norske modell - også i forhold til de andre nordiske land - er at departementet, med unntak for produktsikkerhetsfeltet - ikke har et ytre apparat som departementet kan pålegge oppgaver i forbindelse med utredninger og gjennomføring av politikk.

Fordelingen av både ressurser, fagkompetanse, oppgaver og roller mellom departementet og institusjonene innebærer at institusjonene i betydelig grad har innsikt og kompetanse som er vesentlig for departementet å få tilført i dets utøvelse av politikk. Dette har i hovedsak fungert tilfredsstillende, noe som avspeiler felles oppfatning av problemer og prioriteringer i norsk forbrukerpolitikk. Modellen er likevel mer «sårbar» enn tilsvarende modeller i de andre nordiske land, fordi den er mer avhengig av prioriteringer og samarbeidsvilje i institusjonene selv.

Spørsmålet om sentrale forvaltningsoppgaver burde vært tillagt et egnet ytre apparat blir ytterligere aktuelt med et økende behov for å revurdere lovgivning og vurdere erfaringer. Særlig medfører EØS-avtalen både stadige lovrevisjoner, og deltakelse i samarbeid under avtalen som forutsetter innsikt i hvordan lovgivningen fungerer.

16.2.8.2 Om Forbrukerrådets rolle

Forbrukerrådet er ikke utøver av regjeringens forbrukerpolitikk i den forstand at det kan pålegges oppgaver utover de lovbestemte i forbrukertvistloven. I forbindelse med den årlige tildeling av budsjettmidler kan det settes premisser, men det er usikkert hvor langt man kan gå i den sammenheng. Det vil i alle fall være utenkelig i forhold til Forbrukerrådets status å prøve å styre virksomheten.

Samtidig ivaretar Forbrukerrådet viktige oppgaver innenfor regjeringens samlede forbrukerpolitikk, belyst f.eks. gjennom informasjonsvirksomheten. I stor grad ivaretar Forbrukerrådet tilsvarende oppgaver som Konsumentverket i Sverige og Forbrugerstyrelsen i Danmark. Disse er begge «direktorater» i norsk betydning av begrepet. I nordisk sammenheng sitter Forbrukerrådet som norsk representant i utvalg, styringsgrupper etc. hvor i mange tilfelle «direktoratene» møter for de andre nordiske landene.

16.2.8.3 Om Forbrukerombudets rolle

Forbrukerombudets virksomhet med håndheving av regelverket for markedsføring og avtalevilkår gir bred kompetanse med relevans for det meste av nyere forbrukerlovgivning. I det meste av departementets lovarbeid og lovvurderinger de senere år har markedsføringsloven vært berørt og Forbrukerombudets kompetanse vært vesentlig. Dette gjelder særlig ved gjennomføring av EØS-regelverk - om avtalevilkår, pakkereiser, tidsparter, sammenlignende reklame, fjernsalg, og etterlevelse av regelverket.

På den annen side er det et grunnleggende premiss for Forbrukerombudets virksomhet i dag at håndheving, prioritering og valg av satsingsområder skjer på uavhengig basis, og at departementet ikke har instruksjonsmyndighet i så måte. Dette har vært viktig for å sikre FO integritet og tillit.

Forbrukerombudets uavhengighet er særlig begrunnet i rollen som håndhever. Uavhengigheten i forhold til vurderingen av den enkelte sak er uomtvistelig og ukomplisert. Håndheving av markedsføringsloven har gitt FO en naturlig og særegen kompetanse og innsikt mht. markedsføring og avtalevilkår. Ved utformingen av markedsføringsloven og opprettelsen av tilsynsapparatet var neppe kompetansebehov i forbindelse med lovrevisjoner vurdert i særlig grad. Både regelverk under EØS-avtalen og den løpende utviklingen i markedsføringens omfang og uttrykksformer har medført at markedsføringsloven i flere år nærmest har vært under løpende revisjon. Ved at markedsføringsloven også regulerer avtalevilkår, er FOs kompetanse relevant i de fleste sammenhenger i forbindelse med vurdering og utvikling av regelverk også på kontraktsrettens område.

Gitt etatens egne prioriteringer og oppgaver vil ikke alltid FO kunne representere den nødvendige bistandsressurs for departementet når behovet er der. Som nevnt tidligere er FO i Danmark en egen institusjon som «kjøper» alle sine tjenester fra Forbrugerstyrelsen, i Sverige er KO en del av Konsumentverket, mens man i Finland nylig har etablert en «svensk» modell etter å ha hatt en dansk modell lenge.

Dersom hovedtrekkene i dagens organisasjonsmodell på sektoren skal videreføres, vil det neppe være aktuelt å foreta vesentlige endringer i Forbrukerombudets rolle og rammebetingelser.

I forhold til en direktoratsmodell vil et særlig spørsmål være hvorvidt, og på hvilken måte, Forbrukerombudet skal inngå i det nye forvaltningsorganet. Dette knytter seg særlig til den uavhengige rolle Forbrukerombudet har etter loven. På den annen side kan det være vanskelig å tenke seg at et direktorat skal kunne dekke den nødvendige bredde i oppgaver og kompetanse hvis håndheving av markedsføringsloven og Forbrukerombudet holdes helt utenfor. Dette gjelder særlig mht. institusjonens engasjement i regelverkutvikling.

Det er vesentlig for forvaltningsorganets funksjon at de enkelte oppgaver og ansvarsområder og funksjoner utgjør en meningsfull helhet, og at de bidrar til den nødvendige bredde og kompetanse i sammensetning av personale, til faglig utvikling, og et fruktbart faglig miljø. På den juridiske siden bør det ligge et godt grunnlag gjennom en sammenstilling av klagesaksbehandling, regelverkutvikling, avgivelse av høringsuttalelser, deltakelse i råd og utvalg, myndighetsrepresentasjon og annet samarbeid innenlands og utenlands. I den grad det stilles krav til at direktoratet skal kunne bidra med kompetanse, må det i oppgaver og funksjoner utformes slik at det kan gi faglig utvikling og tiltrekke ønsket kompetanse.

Etter en samlet vurdering ser departementet det som en klar forutsetning for en vellykket eventuell direktoratsmodell at Forbrukerombudets ressurser, forvaltningsområde og kompetanse trekkes inn i et nytt forvaltningsorgan. Med bakgrunn i organiseringen i og erfaringen fra de andre nordiske land, og etter departementets syn særlig med henvisning til den danske løsning, bør det kunne finnes funksjonelle løsninger for utøvelsen av FOs embetsrolle også innenfor en direktoratsmodell. Dette innebærer at FO fortsatt skal kunne opptre som selvstendig organ mht. å treffe vedtak på basis av markedsføringsloven.

16.3 Reformer eller alternativ modell?

16.3.1 Reformbehov innenfor dagens modell

En videreføring av dagens modell innebærer at både eksisterende problemer og morgendagens utfordringer må søkes løst innenfor den eksisterende organisasjonsstrukturen. På bakgrunn av beskrivelsene og analysene foran vil det innenfor en «reformmodell» være nødvendig å gå nærmere inn på i hvert fall følgende punkter:

a) Produktsikkerhetsforvaltningen (pkt. 16.2.7)

Spørsmålet om hvordan man med utgangspunkt i Produkt- og Elektrisitetstilsynet skal greie å bygge opp et apparat som i fremtiden på en tilfredsstillende måte ivaretar forbrukersikkerhetshensyn, blant annet via et nødvendig nivå av markedskontroll, vil trenge ytterligere utredning. En løsning på dette punkt synes å forutsette økte ressurser.

b) Forbrukerrådets styringsstruktur (pkt. 16.2.3)

Det er nødvendig med en gjennomgang og fornyelse av Forbrukerrådets styringsstruktur. Ordningen med kommunale forbrukernemnder, fylkeskommunale forbrukerutvalg og forbrukermøter i fylkene er i ferd med å forvitre. Videre har sammensetningen av organisasjoner ved landsmøtet vært mer eller mindre uendret siden tidlig på 70-tallet. Også selve landsmøtets funksjon og form, og rådsmøtets status vil det være naturlig å vurdere nærmere ved en bred gjennomgang av Forbrukerrådets vedtekter.

c) Rammebetingelsene for forretningsvirksomheten i Forbrukerrådet(pkt. 16.2.5)

Den inntektsbringende forlagsvirksomheten i Forbrukerrådet utsettes i stadig sterkere grad for konkurranse fra andre magasiner, aviser og tv. Dette har bidratt til at abonnenttallet for Forbrukerrapporten gjennom flere år har vist en nedadgående tendens. For å møte utfordringene og sikre forlagsvirksomheten på lengre sikt, bør det vurderes om rammebetingelsene kan legges bedre til rette, for eksempel gjennom en form for fristilling av Forbrukerrapporten og eventuelt andre deler av virksomheten.

d) Redusere saksbehandlingstiden i Forbrukertvistutvalget (pkt. 16.2.6 og 15.2.2)

Tiltak for å redusere saksbehandlingstiden i FTU anses nødvendig, og vil måtte følges opp relativt uavhengig av hvilken hovedløsning man velger for forbrukerapparatet.

16.3.2 Alternativ modell: En direktoratsløsning

16.3.2.1 Forvaltningsoppgavenes omfang

Regjeringen legger til grunn at de lovbestemte oppgavene, herunder markedsføringsloven og Forbrukerombudets forvaltningsområde, skal legges til et nytt forvaltningsorgan i en eventuell direktoratsløsning. Det er likevel i utgangspunktet ikke uten videre klart hvor omfattende oppgaver og ansvar et direktorat skal ha. Viktige variabler i så måte er hva det skal ta opp i seg fra dagens oppgaver og institusjoner, og hvordan oppgavefordelingen med andre organer og særlig departementet skal utformes.

Forvaltningsoppgaver vil i et organisasjonsperspektiv omfatte et bredt knippe offentlige forpliktelser på forbrukersektoren. Det gjelder politisk betonte oppgaver, utvikling og håndheving av regelverk, myndighetsrepresentasjon ikke minst i internasjonal sammenheng, og i en viss utstrekning informasjon til både næringsdrivende og forbrukere. Hvis direktoratet skal fungere som et organ for utredninger, myndighetsrepresentasjon, regelverkutvikling etc., må det også innbefatte de oppgaver og den kompetanse som er nødvendig for å fylle disse rollene.

16.3.2.2 Fordeling av forvaltningsoppgaver mellom departement og direktorat

I forhold til de andre nordiske landene har fagdepartementet i Norge en relativt stor forbrukeravdeling, noe som først og fremst henger sammen med at departementet ivaretar funksjoner som i de andre landene helt eller delvis er lagt ut til det underordnede forvaltningsorganet. Departementet har visse grunnleggende funksjoner og ansvar som åpenbart ikke kan delegeres. Det gjelder i første rekke funksjonene som sekretariat for den politiske ledelsen, som lovansvarlig, og i forbindelse med budsjettstyring og administrasjon av de ytre etatene.

Styringen av underliggende etater er en selvsagt departementsoppgave, som skjer innenfor de rammer og på den måte etatenes status tilsier. Graden av styring er avhengig av institusjonens karakter. For de fleste av de øvrige funksjonene som i dag ligger i departementet er det i prinsippet tenkelig med ulike former for hel eller delvis delegering, og ulike former for samspill med et eventuelt underlagt forvaltningsorgan. Dette gjelder blant annet utarbeidelse av forslag til lover, utarbeidelse av forskrifter, informasjon, internasjonalt samarbeid, og deltakelse i relevante råd og utvalg. Men også utarbeidelsen av grunnlag for politiske avgjørelser; rådgivning i hvilke løsninger som bør velges, samt gjennomføring av de vedtak som fattes, kan det være naturlig å delegere.

Med unntak av Produkt- og Elektrisitetstilsynet kan departementet med dagens modell ikke pålegge etatene utredninger og vurderinger. Det er likevel åpenbart at også de andre institusjonenes erfaringer og synspunkter må være en viktig basis for avgjørelsene, og avspeile deres viktige og integrerte rolle som instrumenter for regjeringens forbrukerpolitikk. Det er etatene som har direkte erfaringer med hvordan regelverket fungerer, og den brede og tette kontakten med forbrukerne og markedet.

Forskjellene i løsning mellom de andre nordiske land illustrerer at det er variasjonsmuligheter når det gjelder fordeling av forvaltningsoppgaver mellom departement og underliggende direktorat. Danmark har gått lengst i å legge oppgaver ut til direktoratsorganet.

Forbrukerpolitikken har klare berøringsflater mot andre departementers politikkområder, gjennom målene om at markedene skal fungere i samsvar med forbrukernes interesser og at forbrukerne skal være likeverdige og aktive aktører i markedet. Gjennomføringen av forbrukerpolitikken vil derfor ofte skje i samspill med eller som korrektiv til andre politikkområder. Departementet, forvaltningsmyndigheter og interesseorganisasjoner vil alle på forskjellig måte ha brede kontaktflater mot andre departementer.

I forhold til internasjonalt samarbeid har departementet et særlig ansvar både for å utvikle og å forvalte felles internasjonalt regelverk, og å sørge for at både norske sektorinteresser og ulike norske parters interesser kommer fram. På forbrukersektoren er det lange og sterke tradisjoner for nordisk samarbeid, i det vesentlige innenfor rammen for Nordisk Ministerråd. Samarbeidet omfatter alle nivåer av institusjoner - departementer, forvaltningsorganer, interesseorganisasjoner, og andre etater. Departementet har en klar rolle i det øverste embetsmannsorganet (EK-Konsument), mens det i en rekke andre sammenhenger kan tenkes ulike løsninger for myndighetsrepresentasjonen.

EØS-avtalen har i betydelig grad forsterket den europeiske dimensjonen i departementets arbeid. Departementet ivaretar norske faginteresser og deltar på Norges vegne i ulike fora innenfor EU/EØS/EFTA-systemet. På produktsikkerhetsfeltet deltar også PE som direktoratsorgan i betydelig grad i samspill med departementet.

16.3.2.3 Lovutvikling mv.

En sentral forvaltningsoppgave er å utarbeide forslag til og forvalte lover, forskrifter og overføringsordninger. Dette innebærer både utarbeidelse, endringer og tolkning av regelverk, og vedtak om delegering.

Erfaringer fra praktisk forbrukerpolitikk og forbrukernes hverdag må spille en sentral rolle i regelverksutviklingen. Dette tilsier at erfaring og vurderinger fra forbrukerorganene utgjør vesentlige premisser for arbeidet.

I dagens organisasjonsmodell skjer regelverksutviklingen i det alt vesentlige i departementet, med unntak for produktsikkerhetsfeltet hvor hoveddelen av arbeidet skjer i PE. Dette er en naturlig konsekvens av at PE er den eneste etat som kan instrueres. Bildet atskiller seg fra de andre nordiske land, hvor direktoratsorganene i betydelig grad er aktive i regelverksutviklingen generelt.

Når lovarbeidet på sektoren særlig som en følge av EØS-avtalen har fått et betydelig omfang, innebærer dette at regelverksutviklingen i dagens situasjon blir en stor og dominerende oppgave, og at den vesentligste delen av dette arbeidet utføres av departementet selv.

En fordel med en direktoratsmodell vil være at en i et forvaltningsorgan vil kunne forene regelverksarbeidet med håndheving og andre forvaltningsoppgaver som gir en særlig kompetanse nettopp i regelverksutvikling.

16.3.2.4 Håndheving

Departementet har ansvar for at regelverket på dets forvaltningsområde blir håndhevet. Et sentralt hensyn er at forbrukerne skal få innfridd rettigheter, få informasjon og være sikret trygghet for liv og helse slik lovverket fastsetter, og slik lovgiverne har ment. I visse tilfelle ivaretar lovgivningen på forbrukersektoren også generelle samfunnsmessige hensyn og avveininger, med lov om åpningstider som det naturlige eksempel. Et annet tungtveiende hensyn er at ikke enkelte næringsdrivende skal få konkurransefordeler ved å unndra seg forpliktelser, f.eks. ved å holde forretninger åpent utover lovens regler, la være å oppfylle informasjonskrav etter markedsføringsloven, eller unnlate å ta omkostningene ved å imøtekomme berettigede reklamasjoner.

Markedsføringsloven står i en særstilling ved at det i selve loven etableres et eget apparat (Forbrukerombudet/Markedsrådet) for håndheving. Håndheving av produktkontrolloven er den sentrale oppgaven til PE på produktsikkerhetsområdet, og var hovedbegrunnelsen for opprettelsen av et ytre apparat på denne sektoren. Gjennom loven om forbrukertvister er det etablert et eget apparat (Forbrukertvistutvalget) for å løse tvister ved forbrukerkjøp og håndverkertjenester. Gjennom finansieringen av Forbrukerrådet ivaretas et mål om å yte assistanse til forbrukerne for å sikre rettigheter generelt, blant annet gjennom lokalkontorenes virksomhet og samarbeidet med ulike bransjer om drift av frivillige reklamasjonsnemnder.

Særlig gjennom EØS-avtalen og EUs regelverk på forbrukersektoren, jf. omtalen i kap.4, setter internasjonale forpliktelser nye krav til nasjonal håndheving. Dette kommer sterkest til uttrykk i direktivet om produktsikkerhet, jf. omtalen i kap. 8. Også regelverket for forbrukerrettigheter inneholder i økende grad spesifikke bestemmelser om håndheving. Et eget direktiv fra 1998, (98/27/EF) om søksmål med påstand om forbud for beskyttelse av forbrukernes interesser, fastsetter nasjonale forpliktelser til å ha et apparat for å håndheve regelverket på forbrukersektoren, særlig i saker på tvers av landegrensene. Direktivet er innlemmet i EØS-avtalen. Et mulig behov for å styrke det norske håndhevingsapparatet for å ivareta forpliktelsene vil bli vurdert ved den norske gjennomføringen av direktivet.

En hensiktsmessig og tilfredsstillende løsning av de økte oppgavene i forbindelse med håndheving må være et avgjørende premiss ved vurdering av organisasjonsløsning på forbrukersektoren.

16.3.2.5 Informasjon

Det påligger myndighetene ansvar for å informere forbrukerne, berørte næringsdrivende og andre om de rettigheter og plikter som følger av lover og forskrifter innenfor eget forvaltningsområde. Å gi slik informasjon følger også som en naturlig oppgave for dagens forbrukeretater, innenfor deres definerte aktivitetsområde. Forbrukerombudet driver en utstrakt informasjonsvirksomhet om markedsføringsloven, ikke minst til næringsdrivende, bl.a. gjennom veiledninger og orienteringer om de tolkninger av loven som ombudet og Markedsrådet legger til grunn. Produkt- og Elektrisitetstilsynet har ansvaret for å informere virksomheter og forbrukere om regelverk og andre relevante forhold som gjelder produktsikkerhet.

For Forbrukerrådet med sin brede formålsparagraf, vil det være en sentral oppgave å informere forbrukerne både om rettigheter og hvordan de skal ivaretas, og om markedsforhold for øvrig. Forbrukerrådets informasjonsperspektiv gjelder alt relevant regelverk, uavhengig av forvaltningsansvar og -tilknytning.

I dag gis mesteparten av informasjonen til forbrukerne om lover o.l. innenfor departementets arbeidsområde av Forbrukerrådet. Dette skjer gjennom lokalkontorenes mangesidige virksomhet, gjennom publikasjoner som faktablad, Forbrukerrapporten, og gjennom bruk av massemedia. I en del tilfeller gis informasjonen med økonomisk støtte fra og i samarbeid med departementet, f.eks. faktablad om pakkereiseloven. I andre sammenhenger, f.eks. når det gjelder åpningstidsloven og krystallforskriften, står departementet selv for informasjonen. Dette er eksempler på at enkelte av dagens oppgaver ikke naturlig hører hjemme i departementet.

16.3.2.6 Mulige oppgaver som bør ligge til et eventuelt nytt forvaltningsorgan

På bakgrunn av betraktningene ovenfor, og som et utgangspunkt for de videre vurderinger, skisseres i det følgende de hovedoppgaver det kan være naturlig å legge til et nytt forvaltningsorgan på forbrukerområdet:

a) Utvikling/revisjon av regelverk

BFD har i dag ansvar for et omfattende og stadig voksende regelverk. Det viktigste lovverket utgjøres av markedsføringsloven, produktkontrolloven med forskrifter, gjeldsordningsloven, angrefristloven, åpningstidsloven, pakkereiseloven, tidspartloven, merkeloven og lov om edle metaller. Det er naturlig at et nytt direktorat med den nødvendige kompetansen bør få vesentlige oppgaver i forbindelse med regelverksutviklingen. Dette bør skje i et samspill med departementet og utvikles og finne sin form over tid, med løsninger som også kan bli forskjellige for ulike regelverk.

b) Håndheving av regelverk

Et særlig argument for etablering av en forvaltningsinstitusjon er at dette kan gi en tilfredsstillende løsning på spørsmålet om forvaltning av regelverket på produktsikkerhetsområdet, herunder lokalt tilsyn.

Det synes også klart at tvisteløsning etter forbrukertvistloven vil være en sentral oppgave i forvaltningsinstitusjonen. Som omtalt taler sterke grunner for at også forvaltning av markedsføringsloven bør ligge til institusjonen. Eksisterende og framtidige merkebestemmelser vil også være et naturlig arbeidsområde.

Utviklingen framover, ikke minst knyttet til EØS-avtalen, vil kunne medføre nye håndhevingsoppgaver, jf. hva som er sagt om håndhevingsdirektivet om tiltak for å sikre etterlevelse av fellesskapslovgivningen, som nylig er innlemmet i EØS-avtalen.

c) Sekretariat for klageordninger, Forbrukertvistutvalget og Markedsrådet

Det forutsettes at Forbrukertvistutvalget (FTU) uansett organisasjonsmodell får en mer selvstendig stilling og plassering enn i dagens situasjon der FTU er administrativt plassert under Forbrukerrådet. Markedsrådets (MR) domstollignende karakter tilsier at det opprettholdes med sin nåværende form og uavhengighet. Det synes likevel hensiktsmessig at sekretariatene for begge disse institusjonene, og også for de bransjevise klagenemndene, bør finne sin plass innenfor et nytt forvaltningsorgan. Det skulle i praksis ikke representere noe stort problem at et organ underlagt instruksjonsmyndighet fra et departement, ivaretar sekretariatsfunksjonen for FTU og MR. Det bør likevel vurderes om eventuelle særlige ordninger og konstruksjoner er nødvendige for å ivareta formelle krav til uavhengighet.

d) Representasjon og deltakelse på internasjonalt og nasjonalt nivå

Såvel departementet som de forskjellige institusjonene deltar som nasjonale eller institusjonelle representanter i en lang rekke fora av ulik karakter. Departementet representerer Norge i EFTA- og EØS-organer der det etter EØS-avtalen er adgang til norsk deltakelse, jf. omtalen i kap 4. I ekspertkomiteer knyttet til produktsikkerhet, er det likevel gjennomgående Produkt- og Elektrisitetstilsynet som deltar på møtene.

Et nytt forvaltningsorgan vil i samspill med departementet naturlig gå inn i en stor del eller trolig mesteparten av denne og annen internasjonal og nasjonal myndighetsrepresentasjon knyttet til forbrukerspørsmål. Den direkte interesserepresentasjonen vil imidlertid fortsatt bli ivaretatt av interesseorganet det «nye» Forbrukerrådet.

e) Informasjon om regelverk

Et nytt forvaltningsorgan vil naturlig få ansvaret for informasjon om lovgivning o.l. innenfor departementets ansvarsområde. Med Forbrukerombudet integrert i den nye institusjonen vil den mangesidige informasjonsvirksomheten ombudet i dag driver, overtas av organet. Det samme gjelder naturligvis informasjonsvirksomheten til en eventuell produktsikkerhetsforvaltning etc.

Noe mer uklart vil det være hvordan ansvaret for den øvrige informasjonsvirksomhet som i dag drives av Forbrukerrådet, vil fordeles mellom det nye interesse- og forvaltningsorganet. Dette må utredes nærmere. En omorganisering vil også kunne føre til visse endringer i omfanget, karakter og sammensetning av den informasjon som gis.

f) Særlige prosjekter og innsatsområder

Med skiftende fokus og prioriteringer drives det særinnsatser på ulike temaer eller felt der både departementet og en eller flere av institusjonene kan være representert. Eksempler på aktuelle temaer er forbrukerundervisning i skolen og gjeldsproblemer/økonomisk rådgivning. Med dagens modell, uten et direktoratsorgan, har departementet vært mer direkte engasjert i slikt arbeid enn hva som er naturlig og rasjonelt for et departement. Et nytt forvaltningsorgan vil være den naturlige base for denne type aktiviteter, som derved kan få en mer hensiktsmessig forankring i en direktoratsmodell.

g) Samarbeid med andre myndighetsorganer

På politikkområder med berøringsflater til forbrukerpolitikken samarbeider såvel departementet som institusjonene i forskjellige sammenhenger med direktoratsorganer under andre departement, som Næringsmiddeltilsynet, Kreditttilsynet og Konkurransetilsynet. Et nytt forvaltningsorgan vil i en ny modell naturlig stå for hovedparten av slik kontakt og samarbeid.

16.3.2.7 Konsekvenser for det øvrige forbrukerapparatet

En omorganisering og etablering av en direktoratsmodell vil i første rekke berøre Forbrukerrådet, Produkt- og Elektrisitetstilsynet, og Forbrukerombudet. SIFO vil ikke berøres av omorganiseringen. Ut fra at det nylig er gjennomført en endring i institusjonens status, synes det ikke naturlig eller aktuelt å vurdere ytterligere endringer for SIFOs del. Det bør imidlertid tilstrebes løsninger med samlokalisering.

Markedsrådet og Forbrukertvistutvalget vil ut fra sin funksjon beholde en uavhengig status utenfor forvaltningsinstitusjonen, men prosedyrene for forberedelse av saker til FTU endres. Det vil imidlertid være naturlig at sekretariatene for Markedsrådet og Forbrukertvistutvalget plasseres i forvaltningsinstitusjonen.

Stiftelsen Miljømerking i Norge vil beholde sin organisasjonsform og ikke berøres av omorganiseringen, uten at det anses nødvendig å gå nærmere inn på begrunnelsen for dette.

Departementet er i dag i betydelig grad involvert i arbeidet med såvel den nordiske miljømerkeordningen som den europeiske merkeordningen i samarbeid med Stiftelsen og Miljøverndepartementet. Det bør vurderes om slike oppgaver helt eller delvis bør overtas av et nytt forvaltningsorgan, uten at en slik løsning umiddelbart synes gitt. Det bør også vurderes, med utgangspunkt i dagens praktiske løsninger, om tilsynet med edle metaller bør søkes lagt til et nytt forvaltningsorgan.

En selvsagt forutsetning i modellen er at en ny interesseorganisasjon etableres med basis i deler av ressursene for det nåværende Forbrukerrådet, mens den øvrige del av ressursene går inn i det nye direktoratsorganet. I denne forbindelse vil hoveddelen av dagens informasjonsmiljø i Forbrukerrådet, herunder Forbrukerrapporten, bli lagt til interesseorganet. Det vil være naturlig at resten av sekretariatet, som består av forbrukerpolitiske og administrative enheter, deles mellom interesse- og forvaltningsorganet. Det er videre mye som taler for at forbrukerkontorene i fylkene i en slik modell bør legges under den sentrale forvaltningsenheten (direktoratet), og at det i tilfelle må foretas en viss omlegging av de oppgaver forbrukerkontorene skal ha. Det forutsettes at en av oppgavene vil være tilsyn i henhold til produktkontrolloven.

16.3.3 Vurderinger

De to ulike organisasjonsmodellene som er kort omtalt foran, i pkt. 16.1.4, representerer to ulike tilnærminger til de problemer, premisser og utfordringer man står overfor.

Med «reformmodellen» tas utgangspunkt i dagens organisasjonsstruktur, og såvel eksisterende problemer som de mer langsiktige utfordringer søkes løst med basis i denne.

Med «direktoratsmodellen» etableres en ny organisasjonsstruktur. Et nytt, samlet forvaltningsorgan vil overta:

• de oppgaver som i dag ivaretas av produktsikkerhetsavdelingen i Produkt- og Elektrisitetstilsynet,

• de forvaltningspregede oppgavene i Forbrukerrådet,

• oppgaver som ivaretas av Forbrukerombudet,

• en rekke oppgaver som i dag ivaretas i departementet.

Det forutsettes at funksjonen som forbrukerombud vil utgjøre en administrativt integrert, men faglig selvstendig del av institusjonen

De utpregede interessefunksjonene vil bli ivaretatt av et nytt Forbrukerråd med et mer rendyrket interessepreg. Fordelingen av Forbrukerrådets nåværende oppgaver, funksjoner og ressurser må gjennomgås nærmere, i likhet med fordelingen av oppgaver mellom direktoratet og departementet. SIFO, Stiftelsen Miljømerking i Norge og Edelmetallkontrollen vil ikke bli direkte berørt av en eventuell omorganisering etter disse linjer.

Dersom deler av det nåværende Forbrukerrådet frikoples fra statsforvaltningen, gjennom omgjøring til en ren interesseorganisasjon, vil dette få konsekvenser for de ansattes rettigheter og gjeldende status som tjenestemenn.

En direktoratsmodell forutsetter en deling av interesse- og forvaltningsoppgaver. Den vil ha som en høyst sannsynlig konsekvens at de nåværende fylkeskontorene blir lagt under forvaltningsorganet, og med en deling av de funksjoner fylkeskontorene i dag er tillagt.

16.3.3.1 Argumenter for og mot de respektive modellene

Det er flere argumenter for å søke løsninger på nye oppgaver og utfordringer innenfor den etablerte organisasjonsstrukturen.

Den norske modellen har et fortrinn i den integrering av funksjoner som særpreger Forbrukerrådet. Dette gjelder særlig en helhetlig politikk for service til forbrukerne og påvirknings- og opinionsarbeid som i stor grad har sin basis i henvendelser fra og direkte kontakt med forbrukere over hele landet. Forbrukerkontorenes service til enkeltforbrukere og lokalt påvirknings- og informasjonsarbeid drives som en hensiktsmessig kombinasjon av interesse- og forvaltningsvirksomhet, tilpasset etterspørsel og behov, uten at det er nødvendig å foreta avgrensninger ut fra servicens karakter.

Den brede forbrukerkontakten sikrer interesseorganet rask og fyldig oppdatering mht. problemer i markedet, noe som i dagens media- og kommunikasjonssamfunn i økende grad er nødvendig for å oppnå oppmerksomhet og gjennomslag. Ved en direktoratsløsning vil interesseorganet koples fra lokalkontorene, og dermed fra den direkte erfaringsbasis som 140.000 publikumshenvendelser årlig representerer.

På den annen side vil det ved en direktoratsmodell bli etablert et klarere og forhåpentligvis klargjørende skille mellom forvaltningsoppgaver og interesseoppgaver. At Forbrukerrådet blir et mer entydig og konsentrert interesseorgan bør isolert sett kunne styrke interessefunksjonen. Viktige forutsetninger i denne forbindelse er at Forbrukerrådet sikres en tilstrekkelig grunnfinansiering, en administrativt og budsjettmessig friere stilling, og derigjennom ytterligere markert uavhengighet og løsere tilknytning til departementet og forvaltningen. Dette vil synliggjøre og underbygge Forbrukerrådets frie og uavhengige rolle i opinionen og samfunnet bedre enn i dagens situasjon.

Forbrukerrådets kombinerte roller og brede oppgaveflate gir etter dagens modell et særlig grunnlag for en helhetlig og mangfoldig informasjonsvirksomhet.

Videre gir dagens modell Forbrukerombudet en rendyrket funksjon og rolle i håndhevingen av markedsføringslovens bestemmelser, som ikke medfører den type organisatoriske komplikasjoner som er omtalt i kap. 16.2.9 foran. I en direktoratsmodell vil innpassingen av en instans med full faglig selvstendighet medføre noe større komplikasjoner.

Hovedargumentet for å etablere et nytt forvaltningsorgan er å sikre et bedre, og mer helhetlig og effektivt samspill i utførelsen av forvaltningsoppgaver i bred forstand. Dette vil skje gjennom en samling av sektorens ressurser og kompetanse i et bredere forbrukerpolitisk miljø, med sikte på å fylle sentrale oppgaver i norsk forbrukerpolitikk. I dagens situasjon utgjør spredningen av oppgaver, kompetanse og ressurser klare begrensninger. En samling av forbrukerapparatet i større og færre enheter bør også gi grunnlag for en mer kostnadseffektiv utførelse av oppgavene.

Gjennom opprettelsen av et forvaltningsorgan med stor bredde i kompetanse og oppgaver, bør en kunne sikre bedre håndtering av en økende mengde regelverk som skal utvikles og håndheves. To forhold tillegges særlig vekt. Dels gjelder det de nye utfordringer som følger av EØS-avtalen. Videre er det snakk om muligheten for en tilfredsstillende løsning på de utfordringer som er omtalt foran knyttet til produktsikkerhetsforvaltningen.

Fylkeskontorene vil kunne utbygges til å ivareta oppgaver knyttet til det lokale tilsyn med produktsikkerhet. Dette vil både kunne gi en løsning av denne tilsynsoppgaven og gi kontorene en bredere og mer utfordrende plattform for deres arbeid.

Opprettelsen av et forvaltningsorgan vil gi muligheter til en hensiktsmessig utskillelse av oppgaver som i dag ivaretas i departementet og som mer naturlig hører hjemme i et direktorat. Det forutsetter at betydelige oppgaver delegeres fra departement til direktoratsnivå, og at man finner frem til en oppgavefordeling som kan utgjøre grunnlag for et fruktbart samspill mellom forvaltningsnivåene. Med en bred oppgaveflate og kompetanse bør forvaltningsorganet kunne utgjøre et effektivt kompetansesenter og styrket apparat for departementets politiske ledelse. Dette må veies mot konsekvensene av en svekkelse av fagmiljøet i departementet.

16.3.3.2 Konklusjon

Gjennomgangen foran synliggjør en rekke problemer og utfordringer knyttet til organisasjonsstrukturen på forbrukersektoren.

Den mest gjennomgripende løsningen vil være en direktoratsmodell. Det kan tenkes ulike variasjoner på modellen for et forvaltningsorgan. Etter regjeringens syn kan det likevel med relativt stor sikkerhet skisseres grunntrekk i institusjonens oppgaver og ansvarsområder, jf. pkt. 16.3.2.6. foran.

Etter regjeringens syn bør det ligge et betydelig potensiale for forbedringer og mer effektiv drift i en slik modell. Som gjennomgangen tidligere i kapitlet har vist, er det imidlertid flere dilemmaer og uavklarte spørsmål i forbindelse med en såvidt omfattende endring av organiseringen. Enkelte problemer i dagens struktur, som er omtalt foran, bør ikke overskygge det faktum at det norske forbrukerapparatet og den norske modellen gjennomgående har fungert tilfredsstillende og gitt gode resultater.

Regjeringen vil på denne bakgrunn utrede nærmere om en direktoratsløsning som skissert foran kan utformes for å ivareta fremtidige oppgaver og utfordringer på en bedre måte enn dagens modell. Det forutsettes at de løsninger som utredes skal kunne gjennomføres innenfor eksisterende budsjettramme. Det forutsettes videre at de sentrale forbrukerinstitusjonene og berørte departementer trekkes aktivt med i dette utredningsarbeidet.

Utredningen bør blant annet drøfte:

• organiseringen av forvaltningsorganet,

• interesseorganets oppgaver og organisering, herunder styrende organer,

• oppgave- og ansvarsfordeling mellom departementet, et mulig nytt forvaltningsorgan, og interesseorganet,

• fylkeskontorenes rolle og oppgaver i en ny struktur,

• hvordan informasjons- og serviceoppgaver overfor allmennheten skal ivaretas.

Samtidig bør det vurderes om og eventuelt hvordan særlig de problemer som er skissert i pkt. 16.3.1 foran kan løses innenfor dagens struktur. De to modellene må veies mot hverandre før en endelig avgjørelse treffes.

Regjeringen vil komme tilbake til en eventuell omorganisering som egen sak.