Del 2
Forbrukerpolitiske temaer

5 Bærekraftig forbruk

5.1 Et bærekraftig forbruksmønster - noen avklaringer og forutsetninger

En bærekraftig utvikling forutsetter at behov dekkes uten at det går på bekostning av framtidige generasjoners muligheter. En fortsatt sterk forbruksvekst etter dagens mønster er ikke forenlig med et slikt krav. Verdens fattige befolkning har krav på betydelig økning i sitt materielle velferdsnivå. Naturgrunnlaget på jorda vil imidlertid ikke tåle at en stadig voksende verdensbefolkning innretter seg etter dagens forbruks- og produksjonsmønster i industrilandene. På mange områder har menneskene allerede brutt, eller er i ferd med å bryte, de grensene som naturgrunnlaget setter. Industrilandenes materielle ressursforbruk er jevnt over for høyt og må reduseres. Økt livskvalitet må erstatte økt materiell levestandard som overordnet mål for samfunnsutviklingen.

FNs generalforsamling vedtok i 1985 Retningslinjer for forbrukerbeskyttelse (Guidelines for Consumer Protection). I FN arbeides det med å utvide disse retningslinjene til eksplisitt å omfatte også hensynet til bærekraftig forbruk. Dette indikerer at miljødimensjonen er i ferd med å bli et hovedelement i forbrukerpolitikken - også internasjonalt.

For at forbrukerne skal kunne tilpasse seg best mulig til miljøkravene, må følgende forutsetninger være oppfylt:

• det må foreligge miljøvennlige (eller mindre miljøbelastende) forbruksalternativer,

• forbrukerne må være bevisst sine valgmuligheter,

• det må foreligge positive ideologiske, helsemessige og/eller økonomiske incentiver til å velge miljøriktig.

Disse forutsetningene er i ulik grad oppfylt i de enkelte markeder. I mange tilfelle foreligger det få eller ingen miljøvennlige valgmuligheter, eller de er vanskelig tilgjengelige eller ukjente for de fleste forbrukere. Et annet problem er at prisen på de miljøvennlige alternativene i blant er høyere enn på de mer miljøbelastende valgene.

Selv om et hovedelement i forbrukerpolitikken er å legge til rette og stimulere forbrukerne til å velge miljøvennlig, kan ikke forbrukertiltakene være mer enn en liten del og et supplement til den generelle miljøpolitikken.

Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) avsluttet i 1998 prosjektet « Grønt husholdningbudsjett» på oppdrag fra BFD og Miljøverndepartementet. Prosjektet har systematisk gått gjennom miljøkonsekvensene innenfor hele spekteret av områder som inngår i et vanlig forbruk, inndelt i 10 forbruksområder. Områdene med størst virkning på miljøet viser seg å være transport, matvarer og bolig/energi. Disse områdene står bl.a. for 80 pst. av det private energiforbruket.

Dette er i og for seg velkjente råd, men som nå er underbygd og dokumentert av forskning. SIFO har videre gjennom noen eksempler regnet ut hva det vil koste å velge de grønne alternativene. En slik omlegging av forbruket i miljøvennlig retning vil f.eks. for en familie på fire utgjøre omkring 400 kroner mer i månedlige utgifter - hovedsakelig fordi økologiske matvarer har en noe høyere pris.

Regjeringen ønsker å stimulere forbrukerne til å ta miljømessige hensyn, ved å legge forholdene til rette slik at den enkelte har en reell og praktisk mulighet til å velge de minst miljøbelastende forbruksalternativer og produkter. Forbrukerne må kunne gjøre seg kjent med hvilke miljøkonsekvenser ulike vare- og tjenestekjøp fører med seg. Det kan ligge en sterk drivkraft for et mer bærekraftig forbruksmønster i aktive miljøbevisste forbrukere. For å fremme et bærekraftig forbruk kan staten gå foran med gode eksempler, ved å vektlegge miljøhensyn ved innkjøp og ved drift av statlige institusjoner, jf. prosjektet «Grønn stat» pkt. 5.7).

5.2 Forbrukerinformasjon om miljøaspekter ved produktene

5.2.1 Produktinformasjon som virkemiddel i miljøsammenheng

En fullstendig vurdering av miljøpåvirkningen (i livsløpsperspektiv) fra de produkter som inngår i et vanlig privat forbruk, forutsetter tilgang på svært mye informasjon, og stiller krav til kunnskap og kompetanse for den enkelte forbruker. I praksis er dette vanskelig for forbrukerne. Regjeringen legger opp til en todelt strategi for å imøtekomme disse utfordringene:

1. Styrke kunnskapen og engasjementet til folk flest omkring temaet «miljøkonsekvenser av forbruk» i vid forstand,

2. tilrettelegge, standardisere og forenkle den miljøinformasjon som den enkelte forbruker må forholde seg til.

Eksempler på tiltak er frivillig positiv miljømerking, og andre typer kjøpsveiledning basert på miljøvurderinger eller -kriterier. Miljøaspekter ved produktene bør også tas med og vurderes i sammenlignende varetester som utarbeides og presenteres av forbrukerorganisasjoner og ulike media. I samarbeid med Statens informasjonstjeneste og interesserte organisasjoner vil departementet arbeide for at «grønn forbrukerinformasjon» tilrettelegges og presenteres f.eks. innenfor rammen av «Fulle fem».

Ut over konkrete informasjonstiltak, vil regjeringen arbeide for prinsippet om at mest mulig informasjon om miljøkonsekvenser av produksjon og produkter kommer fram og blir offentlig tilgjengelig. Selv om forbrukere flest ikke vil kunne nyttiggjøre seg all slik informasjon kan det antas at størst mulig informasjonsåpenhet vil virke slik at de produktene som er «dårligst» ut fra miljøsynsvinkel vil tape. Med økt åpenhet om miljøkonsekvenser vil andre aktører - som f.eks. miljøorganisasjoner, forbrukerorganisasjoner, media, og ulik annen ekspertise - kunne bidra til nødvendige anbefalinger om hvilke forbruksvalg man bør foreta av hensyn til miljøet. På denne måten vil kombinasjonen av mest mulig informasjonsåpenhet og allmennhetens (forbrukernes) vilje til å opptre miljøvennlig, være med på å vri produksjonen i mindre miljøbelastende retning.

Handelsleddet (butikkene, kjedene) har, som mellomledd mellom produsent og forbruker, en viktig rolle å spille når det gjelder å formidle informasjon som kan bidra til et bærekraftig forbruk. For å sikre relevant og korrekt informasjon fra næringsdrivende, stiller Forbrukerombudet ved håndheving av markedsføringsloven strenge krav til at miljøargumentasjon i markedsføring er holdbar, og at påstandene kan dokumenteres. Dersom markedsføringen spiller på produktenes miljøfortrinn, må det gis en forklaring på hva dette fortrinnet består i. Ved bruk av begrepet «miljøvennlig» må det kunne dokumenteres at produktet har en positiv - eller i det minste nøytral - innvirkning på miljøet, sett i perspektivet «fra vugge til grav».

Formidling av miljøinformasjon er ikke bare å betrakte som et virkemiddel i forbrukerpolitikken, men også som en rettighet for den enkelte borger. Allmennheten skal ha rett til informasjon om miljøet og faktorer som påvirker miljøet for bl.a. å kunne verne seg selv mot miljørelaterte helseskader, for å kunne foreta gode miljøvalg som forbruker og for å kunne påvirke myndigheter og næringsliv til å opptre miljøansvarlig.

Prinsippet om retten til miljøinformasjon er slått fast i Grunnloven § 110 b andre ledd og i internasjonale regelverk. Konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmenn deltakelse i beslutningsprosesser og tilgang til rettsmidler i saker vedrørende miljøet (Århus-konvensjonen), som regjeringen vil fremme for Stortinget for ratifikasjon, pålegger traktatpartene en rekke plikter for å sikre allmennheten tilgang til miljøinformasjon. Blant annet plikter statene « å utvikle mekanismer med sikte på å sikre at tilstrekkelig produktinformasjon gjøres tilgjengelig for allmennheten på en måte som gjør det mulig for forbrukerne å foreta informerte miljøvalg» (art. 5 nr. 8).

For å se nærmere på gjeldende norsk rett i forhold til Grunnlovens krav og de internasjonale forpliktelsene, og vurdere behovet for å utvikle regelverket for å styrke allmennhetens rett til miljøinformasjon, nedsatte regjeringen høsten 1998 et lovutvalg. Forbrukernes rett til produktinformasjon vil være en av de problemstillingene utvalget vil ta tak i. Utvalget har en bred sammensetning med representanter fra myndigheter, næringsliv, arbeidstakere-, miljøvern- og forbrukerorganisasjoner, og utvalget skal legge fram sin innstilling innen utgangen av år 2000.

Miljøvernministeren inviterte i 1998 forbruker- og miljøvernorganisasjoner og representanter fra næringslivet til å delta i en gruppe som skulle vurdere spørsmål knyttet til informasjon om helse- og miljøfarlige kjemikalier. Gruppen ble bedt om å gi en helhetlig oversikt over hva organisasjonene mener er de viktigste tiltak for å bedre tilgangen på informasjon om kjemikalier, og hvilke aktører de mener bør ha ansvaret for å gi denne. Forbrukerrådet har ledet gruppen som avga sin rapport i mai 1999.

5.2.2 Frivillig positiv miljømerking

Innføringen av frivillig positiv miljømerking har vist seg å være en hensiktsmessig metode når det gjelder å veilede forbrukere i valg av produkter. Det nordiske Svanemerket er i dag det dominerende miljømerket. Symbolet Svanen gir et enkelt signal til forbrukeren om at produktet er blant de minst miljøbelastende innen sin kategori. Produktgrupper og merkekriterier utvikles i samarbeid mellom myndigheter, næringsliv, forbruker- og miljøorganisasjoner. Stiftelsen Miljømerking administrerer Svanemerket i Norge.

I den nordiske miljømerkeordningen finnes ved årsskiftet 1998/99 merkekriterier for 47 produktgrupper, og det er utstedt 623 lisenser til å bruke Svanemerket for ett eller flere produkter. En spørreundersøkelse fra januar 1998 viser at 82 pst. av befolkningen kjenner til at Svanemerket er det offisielle miljømerket i Norge. For aldersgruppen 15-60 år er andelen som kjenner merket over 90 pst. I 1997 kom også Danmark med i den nordiske ordningen, slik at alle de nordiske landene i dag deltar i dette arbeidet.

De næringsdrivende som benytter miljømerket betaler en avgift til Stiftelsen miljømerking, fastsatt ut fra omsetningen av det merkede produkt. Sammen med tilskudd fra det offentlige, utgjør slike lisensinntekter det økonomiske grunnlaget for merkeordningen. At det er de merkede produktene som bærer vesentlige deler av kostnadene ved ordningen, må ses i sammenheng med at ordningen er frivillig og at miljømerket forutsettes å gi et så stort fortrinn i markedsføringen at kostnaden oppveies.

I forbindelse med 10-årsjubileet for det nordiske miljømerket⁹1

gjennomføres en evaluering, i regi av Nordisk Ministerråd, av hvordan ordningen oppfattes av og påvirker forbrukerne. I løpet av år 2000 skal det gjennomføres en tilsvarende undersøkelse av merkeordningens virkninger på miljøet. På grunnlag av disse studiene vil de nordiske landene samarbeide om tiltak for å forbedre og styrke miljømerkingen.

EUs forordning om miljømerking er en del av EØS-avtalen, og Norge er forpliktet til å administrere EUs ECO-label på nasjonalt nivå. Stiftelsen Miljømerking ivaretar, gjennom avtale med Barne- og familiedepartementet, rollen som «competent body» for EUs miljømerke i Norge. Dette innebærer at Stiftelsen deltar i samarbeidet mellom miljømerkingsorganer i Europa, herunder utvikling av nye kriteriedokumenter innenfor EUs miljømerkeordning. EUs miljømerke har grafisk utforming som en blomst. Arbeidet med å etablere denne såkalte «EU-blomsten» har tatt lengre tid enn forventet, men industrien i Europa har i løpet av det siste året vist en økende interesse for merket. På europeisk plan er det (i januar 1999) gitt 47 lisenser til 33 produsenter/importører for 216 produkter, fordelt på 11 land. Spesielt er det vist interesse for kriteriene for innendørs maling og lakk. På det norske markedet finnes det i dag en rekke svenske malingsprodukter som er miljømerket med EU-blomsten. Ingen norske produsenter har så langt søkt om tildeling av EUs miljømerke.

Regjeringen oppfordrer næringslivet og bransjeorganisasjoner til økt bruk av de offisielle miljømerkesystemene, Svanemerket og EUs ECO-label, slik at både vanlige forbrukere og offentlige innkjøpere får et større utvalg av miljømerkede produkter å velge blant når innkjøp foretas.

Norge deltar aktivt under EØS-avtalen sammen med de andre nordiske landene for å fremme nordiske interesser i arbeidet med revisjonen av EUs miljømerkeforordning. Målet er en best mulig samordning mellom det nordiske merkesystemet og EUs miljømerking.

Den internasjonale standardiseringskommisjonen, ISO, arbeider med utvikling av standarder bl.a. for miljømerking. Standardiseringen går ikke på selve miljøkravene til det enkelte produkt - merkekriteriene - men dreier seg om definisjoner og krav som refererer til ordningenes oppbygging. Miljømerking av type-I¹⁰2

er definert som frivillige ordninger som, ved hjelp av et merke, fremhever en helhetlig positiv miljøvurdering av et produkt. Vurderingen er relativ, innenfor en angitt produktgruppe, bygger på hele produktets livssyklus, og gyldigheten av kriteriene skal være tidsbegrenset. Ordningene skal drives av et uavhengig organ, og berørte parter skal ha mulighet for deltakelse og innsyn i kriterieutviklingen. Nødvendig teknisk verifikasjon og sertifisering skal foretas av uavhengig ekspertise. Det skal ikke være mulig å nekte noe produkt å få merket dersom miljøkravene er oppfylt. Innholdet i forslaget til standard synes stort sett å være parallelt til de prinsipper som både den nordiske svanen og EU-blomsten bygger på.

Standardisering på dette området er viktig, både for å få til best mulig samordning mellom merkesystemene, og med sikte på en form for gjensidig anerkjennelse mellom ulike miljømerker - noe som vil gjøre det enklere for forbrukerne.

5.2.3 Varedeklarasjoner med miljøinformasjon - noe for forbrukerne?

Gjennom varedeklarasjoner med opplysninger om miljøaspekter ved produktene, såkalte miljøvaredeklarasjoner (MVD), kan de næringsdrivende gi mer omfattende, direkte og nyansert informasjon om produktets miljøpåvirkning. For eksempel kan det gis nærmere spesifikasjon av kjemisk innhold, energiforbruk, eller andre miljørelevante parametre. Informasjonen kan gis på selve produktet, den kan følge produktet, eller på annen måte være lett tilgjengelig for kjøperen.

MVD og positiv miljømerking bør ikke være konkurrerende, men heller komplementære informasjonssystemer. I arbeidsdokumentene for ISO-arbeidet går det klart frem at miljømerker og MVD (hhv. type-I og type-III) er to forskjellige former for miljøinformasjon, som er ulik i sin oppbygning og har ulike målgrupper. Mens miljømerket skal veilede forbrukerne, er MVD egnet som informasjonsgrunnlag først og fremst for profesjonelle innkjøpere, og vil spille en noe mindre sentral rolle i markedsføring overfor enkeltforbrukere. På den annen side arbeider regjeringen for å gjøre mest mulig informasjon tilgjengelig på dette området. Derfor skal slik informasjon også være tilgjengelig for interesserte forbrukere. Mest mulig åpen, tilgjengelig og standardisert informasjon antas å ha den effekt i markedet som helhet og over tid at de minst miljøtilpassede produktene vil tape.

Eksempler på ulike typer miljødeklarasjoner finnes, og arbeid pågår i flere land for å utvikle ordninger. På grunn av det potensielt meget omfattende og kompliserte informasjonsinnholdet, vil det være viktig å etablere internasjonalt aksepterte standarder for slike deklarasjoner, og for hvordan de presenteres for målgruppene. Et forarbeid til en internasjonal standard for miljøvaredeklarasjoner (type-III miljømerking) er påbegynt. Det utarbeides en teknisk rapport som kan videreutvikles til en internasjonal ISO-standard. Det er fortsatt mulighet for berørte parter aktivt å følge og påvirke prosessen, for å sikre at det tas hensyn til viktige forbruker- og miljøaspekter.

5.3 Undervisning om sammenhengen mellom forbruk og miljø

Barn og unge må læres opp i sammenhengene mellom forbruk og miljø, og få mulighet til å sette seg inn i hva et bærekraftig forbruksmønster innebærer. Dette er bygget inn i de nye læreplanene både i grunnskolen og i flere fag i videregående skole. Imidlertid blir fokus ofte lagt på forurensningsaspektet av miljøproblemet, men ikke i samme grad på de miljømessige valgmuligheter husholdene selv har ved forvaltning av sine ressurser.

Gjennom samarbeidet bl.a. med « Nettverk for miljølære» under Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Miljøverndepartementet, vil forbrukermyndighetene bidra til å rette et sterkere søkelys i undervisningen mot temaet bærekraftig forbruk. Dette vil innebære:

• oppfølging når det gjelder de relevante undervisningseksemplene i Veiledningen i forbrukerlære for grunnskolen,

• utvikling og utprøving av nye undervisningseksempler, og

• gjøre informasjonsmateriale om grønt forbruk tilgjengelig for bruk i videregående skole.

På bakgrunn av en intensjonsavtale med Miljøverndepartementet vil Barne- og familiedepartementet følge opp et prosjekt initiert av Miljøheimevernet som kalles « Grønne barnehager» - et miljøprosjekt for barnehager som fokuserer på avfallsreduksjon, avfallssortering, energi, inneklima, innkjøp, miljøskadelige stoffer og transport. Prosjektet vil bli drevet i de enkelte kommuner som er ansvarlig barnehagemyndighet, og i aktuelle barnehager som er interessert. Erfaringene med slike prosjekter vil synliggjøre hvordan en kan arbeide med faget « Natur, miljø og teknikk», som er ett av fem fagområder i Rammeplanen for barnehager.

5.4 Lokal Agenda 21

For å følge opp forpliktelsene etter Rio-konferansen er norske kommuner utfordret til å utvikle en handlingsplan for det neste århundre, som sikrer en bærekraftig utvikling på lokalplan - Lokal Agenda 21 (LA21). Sentralt i LA21-arbeidet er å utvikle et bærekraftig forbruksnivå og forbruksmønster gjennom aktiv deltakelse fra ulike grupper i lokalsamfunnet. Kommunene støtter initiativet gjennom «Fredrikstad-erklæringen».

Fra statlig side har Miljøverndepartementet koordineringsansvar for LA21-arbeidet i Norge. LA21 forutsetter en aktiv folkelig deltakelse, og er derfor mer enn en miljøorientert kommuneplan. At regjeringen og Kommunenes Sentralforbund støtter LA21-arbeidet åpner store muligheter for å spre erfaringer. Med utgangspunkt i Kommunenes Sentralforbunds regionale kontorer er det etablert knutepunkt/møteplasser for å fremme erfaringsutveksling og informasjonsspredning mellom kommuner, næringsliv og lokale organisasjoner i LA21-arbeidet.

En stor utfordring er å bringe gode eksempler på bærekraftige forbruksmønstre inn i det pågående arbeidet i norske kommuner. Både myndigheter, næringslivet, utdanningssystemet, enkeltpersoner og frivillige organisasjoner kan bidra. Som eksempel på ulike organisasjoners bidrag kan nevnes arbeidet til Stiftelsen Idebanken og Miljøheimevernet.

Stiftelsen Idebanken arbeider for å fremme praktiske løsninger på miljø- og utviklingsproblemer, og å stimulere til dialog om utvikling av et bærekraftig samfunn. Idebanken driver omfattende formidlingsarbeid spesielt rettet mot kommuner, næringsliv, frivillige organisasjoner og lokalsamfunn, og som er særlig relatert til disse aktørenes implementering av LA21. Idebanken har i flere år vært en drivkraft for å fremme LA21-arbeidet i Norge, utgjør i dag et av de fremste kompetansemiljøene på dette felt, og har en særlig pådriverrolle for igangsetting av LA21-arbeid i norske kommuner. Idebanken har utviklet en grunnopplæring i LA21 for kommunene og driver konsulentarbeid for kommunal sektor. Gjennom idéheftet « Rein velstand» gis en rekke praktiske eksempler på lokale tiltak for en bærekraftig utvikling. Det er etablert nasjonal Internett-side for LA21-arbeidet i Norge ( www.agenda21.no) som et frittstående prosjekt i et samarbeid mellom Miljøverndepartementet, Kommunenes Sentralforbrund og Stiftelsen Idebanken.

Miljøheimevernet benytter den fagkunnskapen som miljøbevegelsen og miljøforvaltningen besitter, og forsøker å omsette denne kunnskapen i konkret og økologisk basert forbrukerveiledning. Videre spres informasjon om «grønt forbruk» gjennom de store miljøorganisasjonene, som har brede nettverk og nyter høy troverdighet i sine målgrupper. Miljøheimevernet driver forbrukerinformasjon på flere nivåer. Det er utviklet ulike aktivitetsopplegg for husholdninger med eget materiell og oppfølgningrutiner som bl.a. Handlingsarket, en «miljøkontrakt» som foreløpig ca. 50 000 interesserte husholdninger har inngått med seg selv, Lokale nettverk av Grønne familier - foreløpig i 50 kommuner - og ØkoTeam, som er studiegrupper. Tiltakene forventes å få økt oppslutning parallelt med innføring av LA21 i kommunene. Miljøheimevernet driver blant mange andre tiltak også grønn veiledningstjeneste for publikum, i form av en rekke servicekontorer for miljø og forbruk, og databasen Miljøguiden på Internett.

GRIP senter for bærekraftig produksjon og forbruk er stiftet av Miljøverndepartementet og styres i samarbeid med Næringslivets Hovedorganisasjon, Landsorganisasjonen, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Kommunenes Sentralforbund, Norges Naturvernforbund og Statens forurensingstilsyn. GRIP senter har følgende formålsparagraf: «Stiftelsen skal bidra til å oppfylle målsettingene om bærekraftig produksjon og forbruk, jf. kap. 4 i Agenda 21. Ved å forene miljø- og markedsinnsikt og organisasjonstiltak skal stiftelsen bidra til en bærekraftig utvikling i norske, private og offentlige virksomheter. Stiftelsen skal få utviklet og spre metoder som forener økt verdiskapning med redusert ressursbruk og miljøbelastning.»

GRIPs måloppnåelse er avhengig av et godt samspill mellom næringsliv og offentlig sektor, herunder kommuner. GRIP skal bidra til en grunnleggende verdidebatt og bygge opp vilje og evne til å håndtere bærekraftig utvikling i kommunene. GRIP retter sitt LA21-arbeid inn mot kommunenes egen drift, næringslivet i kommunene, og samspillet mellom kommune og næringsliv.

5.5 Energibruk

Regjeringens energipolitikk er beskrevet i St.meld. nr. 29 (1998-99) Om energipolitikken. Et bærekraftig energiforbruk forutsetter både redusert energiforbruk per capita og redusert avhengighet av ikke-fornybare energikilder. Energiforbruket per capita i Norge er på nivå med andre nordiske land som har sammenliknbare klimaforhold. Men forbruket av elektrisk kraft er klart høyere i Norge enn i andre land, fordi vi har kunnet bygge ut vannkraft. Forbruket av elektrisitet per capita økte med 8,4 pst. fra 1990 til 1998. Sammenlignet med andre land er prisen på elektrisitet lav i Norge.

Det er nødvendig både å begrense det samlede energiforbruket, og å styrke innsatsen for å utvikle et energisystem som er tilpasset strenge fremtidige klimaavtaler. I Norge ligger det godt til rette for økt bruk av fornybare energikilder som vindkraft og bioenergi, samt varmepumper og spillvarme. Regjeringen vil legge rammebetingelsene til rette for slike energiformer. Regjeringen vil arbeide aktivt for at de internasjonale kraftprisene i langt større grad enn i dag gjenspeiler miljøkostnadene ved ulike energibærere.

Regjeringen vil spesielt arbeide for å begrense energiforbruket. En stadig økning av energiforbruket er betenkelig i et bærekraftig perspektiv. Likevel kan det forventes en vekst i energiforbruket i årene som kommer. Husholdningene vil stå for den største delen av denne veksten. Befolkningsveksten og utviklingen mot mindre husholdninger gjør at antallet boliger øker, samtidig som den økte levestandarden gjør at boligene blir større og bruken av teknisk utstyr øker. Oppvarmings- og kjølebehovet i tjenesteytende sektor vil også øke.

Bruken av elektrisitet til oppvarming bør begrenses ved å legge til rette for mer bruk av vannbåren varme. Vannbåren varme vil være en forutsetning for å øke bruken av mange av de nye fornybare energikildene, varmepumpe og spillvarme.

Å begrense energiforbruket er en miljøvennlig måte å møte utfordringene i energisektoren på. Gjennomgående vil det være mer å spare for forbrukerne på å iverksette enøktiltak i boligen enn ved å skifte leverandør i kraftmarkedet. Motivasjonen for energisparing burde derfor være god hos forbrukerne. Myndighetene har ansvar for å drive informasjon og opplæring som kan bidra til å bedre kompetansen hos brukerne. Det er bygget opp et landsomfattende apparat for å nå energibrukere og relevante yrkesgrupper over hele landet med informasjon og veiledning. Informasjonsvirksomheten er særlig rettet mot boliger og næringsbygg. En utfordring vil være å utvikle og forbedre disse tiltakene.

El-verkene har i følge forskriftene til energiloven et særlig ansvar for å medvirke til effektiv utnyttelse av energiressursene gjennom nøytral informasjon og veiledning om enøk. El-verkene skal kunne gi oversikt over forbruksutviklingen hos den enkelte og sammenlikne forbruket med et normtall for tilsvarende type bygning, gi informasjon om mulige miljøkonsekvenser av energibruk, formidle kontakt med miljøer med kunnskap om energieffektivitet ved produksjonsutstyr, og formidle informasjon om statlige enøkprogram. Mange el-verk ivaretar forpliktelsene om informasjon og veiledning gjennom regionale enøksentre. Enkelte el-verk har også etablert enøkfond der det er mulig å søke om støtte i forbindelse med gjennomføringen av enøktiltak.

Fra og med 1999 er det etablert en egen tilskuddsordning for støtte til enøktiltak i husholdninger. Tilskuddene vil i stor grad prioritere den delen av bygningsmassen som er eldst, og hvor beboernes evne til å finansiere omfattende enøkinvesteringer er begrenset. Støtten kan knyttes opp mot arbeidet med å gjennomføre enøk-sjekk i alle boliger oppført før 1980, men det kan også være aktuelt å knytte en slik ordning opp mot Husbanken. Lån og tilskudd til miljøvennlige løsninger er i dag integrert i flere av Husbankens låne- og tilskuddsordninger. For energisparetiltak gjelder dette blant annet lån til utbedring av boliger og ekstra lånetillegg til nybygging. Husbanken aksepterer også høyere kostnader i byggeprosjekter hvor det er lagt inn gitte energiøkonomiseringstiltak. Det kan gis tilskudd til enøktiltak i bolig. Husbanken driver omfattende informasjonsvirksomhet som også omfatter energibesparende løsninger.

Også Forbrukerrådet informerer om hvordan forbrukerne kan spare penger på å gjøre enkle tiltak for å begrense energiforbruket. Flere miljøorganisasjoner gjør det samme.

Gjennom EØS-avtalen deltar Norge i internasjonalt samarbeid om merking av utstyrs energibruk. Merkingen setter forbrukerne i stand til å kunne velge utstyr med lavt energiforbruk. Merkingen kan også motivere produsentene til å markedsføre utstyr som er særlig effektivt.

5.6 Avfall

Avfallsmengden fra private husholdninger har de siste årene vært økende. Regjeringen vil satse på å finne effektive virkemidler til å gjennvinne avfall både fra bygg/anlegg og fra husholdningene. Det er likevel ikke nok å finne effektive metoder til å håndtere avfallet forsvarlig etter at det er produsert. Gode og varige løsninger kommer først når slike metoder kombineres med metoder for å redusere selve mengden av avfall som produseres.

Avfallsfeltet har vært i rask utvikling de senere år, og en rekke virkemidler rettet mot både kommunesektoren og næringslivet har blitt innført etter den forrige avfallsmeldingen, St.meld. nr. 44 (1991-92) Om tiltak for reduserte avfallsmengder, økt gjenvinning og forsvarlig sluttbehandling. Det vil likevel ta tid før disse virkemidlene får full effekt, både fordi de tekniske tilpasningene som kreves i gjennomføringen av tiltak kan være tidkrevende og fordi enkelte virkemidler fordrer en omlegging av både kommunenes, næringslivets og folks rutiner og vaner.

Forbrukerne bør stimuleres til å tenke avfallsminimering, gjenbruk og reparasjon. Det er viktig å bidra til å redusere avfallsmengden ved å velge varer med høyest mulig innhold av gjenvunnede materialer, varer som har minst mulig unødvendig emballasje, varer som har lang levetid, og varer som lar seg reparere, og videre å benytte tilgjengelige innsamlingsordninger for vanlig avfall og spesialavfall.

Ansvaret for innsamling og behandling av forbruksavfall er lagt til kommunene, som organiserer sorterings- og innsamlingsløsninger for avfallet, fastsetter avfallsgebyrer og avfallsplaner og sørger for behandling av avfallet.

Andelen gjenvunnet avfall fra husholdningene økte i perioden 1992 til 1997 fra 8,5 pst. til 29 pst., mens erfaringer fra kildesorteringsprosjektet indikerer at potensialet for gjenvinning i kommunene er i størrelsesorden 70-80 pst. Gjenvinningsandelen fra næringslivet økte i den samme perioden fra 8 pst. til 20 pst. Kommunenes tilrettelegging av avfallshåndteringen er avgjørende for forbrukernes muligheter til å ta i bruk ulike kildesorteringsløsninger. Regjeringen oppfordrer kommunene til å ta i bruk differensierte avfallsgebyrer og legge til rette for gode kildesorteringsløsninger for sine innbyggere.

Regjeringen vil komme med en bred gjennomgang av avfallspolitikken i stortingsmeldingen om Rikets miljøtilstand, som legges frem høsten 1999.

5.7 Miljøhensyn i offentlig sektor

Regjeringen legger stor vekt på at offentlig sektor skal gå foran i arbeidet for et bærekraftig samfunn. I kraft av å være en stor kunde har offentlig sektor betydelig makt til å påvirke produksjon og forbruk. For å vinne erfaringer med hvordan integrering av miljøhensyn i statlig virksomhet best kan skje, satte regjeringen i 1998 i gang prosjektet «Grønn Stat», som omfatter 10 statlige etater. Erfaringene fra prosjektet vil danne grunnlag for å vurdere hvordan miljøarbeidet i staten skal videreføres.

Offentlig sektors samlede anskaffelser beløper seg til ca. 200 mrd. kr hvert år. Økt grad av miljøhensyn i offentlige anskaffelser og drift er derfor viktig for å redusere de miljøproblemene som virksomheten i offentlig sektor medfører. Dette var bakgrunnen for at regjeringen i 1998 foreslo en ny paragraf i lov om offentlige anskaffelser som pålegger statlige virksomheter å ta miljøhensyn i planleggingen av sine anskaffelser, jf. Ot.prp. nr. 71 (1997-98). Stortinget sluttet seg til forslaget, jf. Innst.O. nr. 27 (1998-99). Arbeidet fremover vil bli konsentrert om å øke offentlig sektors kompetanse på dette området, bl.a. knyttet til opplæringstiltak, utarbeidelse av veiledningsmateriell og en styrking av rådgivningsvirksomheten.

Anvendelse av moderne informasjonsteknologi kan bl.a. bidra til å redusere den ressurs- og energikrevende reisevirksomheten til offentlige ansatte samtidig som det kan bidra til å bedre offentlige budsjetter.

5.8 Kjemikalier/substitusjonsplikt

Plikt til å bytte ut farlige kjemikalier til mindre farlige alternativer vil føre til at forbrukerne i mindre grad møter helse- og miljøfarlige kjemikalier og er et viktig virkemiddel for et mer bærekraftig forbruk.

Regjeringen har fremmet et lovforslag om å innføre substitusjonsplikt på kjemikalieområdet (Ot.prp. nr. 40 (1998-99) Om lov om endring i lov av 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven)). I følge forslaget skal alle virksomheter som bruker helse- og miljøfarlige kjemikalier vurdere om de kan bytte disse ut med noen som er mindre farlige. Bestemmelsen skal bidra til å redusere den unødige risikoen forbundet med bruk av farlige kjemikalier, og vil også føre til at innholdet av farlige kjemikalier i forbruksprodukter reduseres. Det forventes at dette vil gi positive ringvirkninger, som økt etterspørsel etter og tilgang på miljøinformasjon, og et større marked for miljøvennlige produkter.

5.9 Forskning om forbruk og miljø

Norges Forskningsråd har tatt initiativ til et tverrfaglig forskningsprogram om «Bærekraftig produksjon og forbruk» for perioden 1996-2001. Arbeidet startet i 1997 og skjer i samarbeid mellom Miljøvern-, Landbruks-, Finans-, og Barne- og familiedepartementet.

På husholdsnivå vil problemstillingene spesielt dreie seg om å kartlegge husholdningenes egen miljøinnsats, og belyse hvilke rammebetingelser og faktorer som bidrar til et mer bærekraftig forbruksmønster, mao. hva som henholdsvis fremmer og hemmer en forbrukeratferd som tar hensyn til miljøet.

St.meld. nr. 58 (1996-97) tar til orde for å « utvikle nødvendige verktøy som grunnlag for å kunne styre samfunnsutviklingen i en bærekraftig retning . . .» Blant annet er det behov for nye mål og indikatorer å styre politikken etter. En interessant forsknings- og utviklingsoppgave er å få frem nye mål og indikatorer som bedre forteller i hvilken retning samfunnet beveger seg i forhold til verdier som bærekraft, livskvalitet, demokrati og økonomisk effektivitet.

Et mål vil være at den kunnskap som vinnes gjennom forskningen skal utnyttes bl.a. i en forbrukerpolitisk sammenheng.

5.10 Oppsummering

Størst potensiale for miljømessig påvirkning finnes på forbruksområdene transport, bolig/energi og matvarer. For å fremme et bærekraftig forbruk bør staten selv gå foran med et godt eksempel, ved å vektlegge miljøhensyn ved statlige innkjøp, og ved drift av statlige virksomheter (f.eks. «Grønn Stat»).

I en forbrukerpolitisk sammenheng er det viktig å styrke folks kunnskap og engasjement om miljøkonsekvensene av forbruket, og å tilrettelegge informasjon slik at det blir mulig for den enkelte forbruker å legge vekt på miljøhensyn. Regjeringen har nedsatt et utvalg for å utrede behovet for lovendring i tilknytning til allmennhetens rett til miljøinformasjon og vil legge til rette for åpenhet omkring miljødata. Utvalget skal legge frem sin innstilling innen utgangen av år 2000.

Regjering vil styrke undervisning og holdningsdannelse om bærekraftig forbruk hos barn og unge gjennom « Nettverk for miljølære», og prosjektet « Grønne barnehager». I samarbeid med Statens informasjonstjeneste og interesserte organisasjoner vil BFD arbeide for at «grønn forbrukerinformasjon» tilrettelegges og presenteres f.eks. innefor rammen av «Fulle fem» på TV.

I forbindelse med 10-årsjubileet for det nordiske miljømerket Svanen i 1999, gjennomføres en evaluering i regi av Nordisk Ministerråd, av hvordan ordningen oppfattes av og påvirker forbrukerne. I løpet av år 2000 skal det gjennomføres en tilsvarende undersøkelse av merkeordningens miljøeffekter. Evalueringene vil danne grunnlag for en videreutvikling av Svane-ordningen. Norge deltar aktivt under EØS-avtalen for, sammen med de andre nordiske landene, å fremme nordiske interesser i arbeidet med revisjonen av EUs miljømerkeforordning. Målet er en best mulig samordning mellom det nordiske merkesystemet og EUs miljømerking.

Regjeringen vil satse på virkemidler som bidrar til å begrense energiforbruket, bl.a. i boliger, og som fremmer en omlegging i retning av et mer effektivt og bærekraftig energiforbruk. Lån og tilskudd til miljøvennlige løsninger er i dag integrert i de ulike virkemidlene i Husbanken. Fra og med 1999 er det etablert en egen tilskuddsordning for støtte til enøktiltak i husholdninger.

Regjeringen vil bidra til at det utvikles en sammenlignende statistikk over avfallsmengde og gjenvinningsgrad i landets kommuner. Det blir lagt fram en bred omtale av avfallspolitikken i stortingsmeldingen om Rikets miljøtilstand høsten 1999.

Gjennom forskning skal husholdningenes egen miljøinnsats kartlegges, samt hvilke forhold som hhv. fremmer og hemmer en forbrukeradferd som tar hensyn til miljøet.

6 Internasjonalt engasjement

6.1 Innledning

Som redegjort for i kapittel 4 blir forbrukernes situasjon og forbrukerpolitikken berørt av utviklingen av det multilaterale handelssystemet, og av harmoniseringen av regelverket, særlig i forhold til den europeiske integrasjonen. Regjeringen ser det derfor som vesentlig at man også på forbrukerområdet utnytter alle kanaler og muligheter for deltakelse og påvirkning.

6.2 WTO

Norge vil som et lite land med stor utenrikshandel og overveiende åpen økonomi være tjent med et sterkt og omfattende regelverk for internasjonal handel. Større forutsigbarhet i de internasjonale rammebetingelser for norske bedrifter innebærer positive økonomiske virkninger og bedre og mer forutsigbar markedsadgang på en rekke områder, gjennom lavere tollavgifter og avvikling av ikke-tollmessige handelshindringer. Immaterielle rettigheter er blitt bedre beskyttet, og WTOs omfattende notifikasjonssystem sikrer åpenhet omkring lover og regler i ulike markeder.

Fra norsk side arbeides det aktivt for å sikre at det regelbaserte handelssystemet respekteres. I forbindelse med de nye forhandlinger som skal iverksettes ved utgangen av 1999 går regjeringen inn for en bred forhandlingsrunde, som bør omfatte handelen med industrivarer, herunder fisk og fiskeprodukter, handel og miljø, handel og konkurranse, elektronisk handel og offentlige anskaffelser. Fra norsk side er man spesielt opptatt av at det ved forhandlingene sikres at det tas nødvendig hensyn til kvalitative aspekter ved handelen, som miljø-, helse-, forbruker- og distriktshensyn, samt forholdet til utviklingslandene. Regjeringen er opptatt av at grunnleggende arbeidsstandarder overholdes, og vil følge opp dette i de relevante internasjonale fora. Respekt for regelverket, aktiv medvirkning og konstruktive innspill vil bidra til å sikre norske synspunkter den nødvendige innflytelse overfor WTOs øvrige medlemsland.

For norske forbrukere vil WTO-regelverkets konsekvenser for landbruket og landbruksvarer være av stor interesse, og kanskje viktigere enn det som skjer på matvareområdet med grunnlag i EØS-avtalen. Det vises til nærmere omtale i kap. 9 nedenfor.

6.3 EU/EØS

6.3.1 Innledning

Gjennom EØS-avtalen er Norge og de andre EFTA/EØS-landene i de fleste henseende integrert i det indre marked. Også på det forbrukerpolitiske område innebærer dette at nytt regelverk, traktatendringer og spesifikke forbrukerpolitiske tiltak i EU får stor betydning for norske borgere og for norsk regelverk og politikk forøvrig. Avtalen gir på den annen side EFTA/EØS-landene muligheter til å være med i utvikling av nytt regelverk og delta i samarbeidet på andre måter. EØS-avtalens kapittel 2 fastslår prinsippet om at sakkyndige fra EFTA-landene skal få delta og bli rådspurt på linje med sakkyndige fra medlemslandene i en rekke sammenhenger i beslutningsprosessen. Dette gjelder blant annet i forbindelse med utarbeidelsen av nytt regelverk (art. 99), komitéer som bistår Kommisjonen i utøvelsen av dens myndighet (art. 100), og generelt i komitéer som er vesentlige for at avtalen skal virke tilfredsstillende (art. 100).

Regjeringen ser det som vesentlig at såvel denne som andre kanaler utnyttes maksimalt for å fremme norske interesser i den europeiske utviklingen.

6.3.2 Forbrukerpolitikk i EFTA-systemet

Forbrukerpolitikk ble tatt opp som samarbeidsområde på generelt plan i EFTA i 1988, på bakgrunn av arbeidet med EFs indre marked. Samarbeidet ble intensivert etter at arbeidet med en EØS-avtale ble satt i gang i 1989. Gjennomføring av forhandlingene krevde et omfattende EFTA-apparat. Apparatet ble stadig utviklet og endret gjennom de forskjellige fasene av EØS-prosessen. På forbrukerområdet ble det etablert en arbeidsgruppe for forbrukerbeskyttelse og en ekspertgruppe for produktsikkerhet (undergruppe under arbeidsgruppen for tekniske handelshindre).

I tillegg til myndighetskomitéene har det i EFTA siden 1988 vært en egen underkomité for forbrukerpolitikk. På EFTAs ministermøte i mai 1992 ble det besluttet å omdanne komitéen til en rendyrket forbrukerkomité, som en naturlig parallell til forbrukerkomitéen i EU.

Sveriges, Finlands og Østerrikes inntreden i EU fra 1. januar 1995 har hatt klare konsekvenser for arbeidet i EFTA, også på forbrukersektoren. Aktiviteten er redusert i de aktuelle arbeids- og ekspertgruppene. Derimot fungerer gruppene godt som diskusjons- og informasjonsfora, hvor det inviteres til bred deltakelse fra ansvarlige i Kommisjonen. Viktigst er det likevel at de kanaler som er åpnet for samarbeid og medvirkning fra EFTA/EØS-landene i EØS-avtalen er opprettholdt ubeskåret. Gjennom EFTA-kanalen er det etablert mange former for deltakelse og medvirkning.

6.3.3 Deltakelse i faste komitéer

EFTA/EØS-landene deltar «uten stemmerett» i en rekke Kommisjonskomitéer innenfor produktsikkerhetsfeltet. Disse er i hovedsak opprettet på bakgrunn av direktiver hvor komitéene gis en rolle (delegert myndighet) i forbindelse med aktivitetene under direktivet. I enkelte tilfelle er slike komitéer etablert uten hjemmel i noe direktiv, men ut fra et behov fra medlemslandene for et forum for å diskutere spørsmål av felles interesse, særlig knyttet til håndheving.

De følgende er de viktiste komitéer med norsk deltakelse:

83/189-komitéen er opprettet med bakgrunn i direktiv 83/189 som omhandler prosedyrer for utveksling av informasjon innenfor feltet tekniske standarder og forskrifter, og er derfor et sentralt direktiv innenfor området for tekniske handelshindringer. Vanligvis møter UD fra norsk side i komitéen.

Hastekomitéen/Rapex-komitéen/Artikkel 10-komitéen er et sentralt instrument i forvaltningen av det generelle produktsikkerhetsdirektivet, særlig hva gjelder varsling av farlige produkter og inngrep som følge av dette. Produkt- og Elektrisitetstilsynet deltar fra norsk side.

EUs ekspertgruppe for leketøy. I gruppen møter i tillegg til representanter for medlemsstatene (myndigheter), også den europeiske standardiseringsorganisasjonen CEN og den europeiske leketøybransjen. Produkt- og elektrisitetstilsynet møter fra norsk side. Gruppen diskuterer fortolkningsspørsmål og andre spørsmål knyttet til håndheving, standarder etc.

EUs ekspertgruppe for personlig verneutstyr. Kommunal- og regionaldepartementet er koordinerende departement, og både Direktoratet for arbeidstilsynet og Produkt- og Elektrisitetstilsynet deltar på møtene.

EUs ekspertgruppe for maskiner. Kommunal- og regionaldepartementet er koordinerende departement, og både Direktoratet for arbeidstilsynet og Produkt- og Elektrisitetstilsynet deltar på møtene.

Fritidsfartøyer. Det er nedsatt to ekspertgrupper i Kommisjonens regi, én for spørsmål knyttet til konstruksjon og én knyttet til utslipp. Sjøfartsdirektoratet er representert i begge.

6.3.4 Deltakelse av nasjonale eksperter i forbindelse med nytt regelverk

I de første årene etter inngåelsen av EØS-avtalen syntes det som Kommisjonen i liten grad brukte eksterne eksperter på en måte som involverte EØS/EFTA-landene ved utarbeidelsen av regelverk på forbrukerområdet. I de to-tre siste årene har Kommisjonen (DG XXIV) i større grad benyttet åpne høringsmøter med medlemslandene, med deltakelse også fra EFTA/EØS-landene, til bistand i arbeidet med forslag til regelverk.

Pr. juni 1999 pågår regelverksutvikling hvor det er eller har vært norsk deltakelse i arbeidsgrupper og lignende, på følgende områder:

Revisjon av forordningen om miljømerking. Regelverket gjelder EUs merkesystem. Det har imidlertid en viktig dimensjon for Norge og de øvrige nordiske land ettersom det berører forholdet til andre nasjonale og regionale merkeordninger i Europa, herunder den nordiske svanen.

Forslag til direktiv om fjernsalg av finansielle tjenester. Gjelder bestemmelser om fjernsalgsavtaler om finansielle tjenester, som er inntatt fra det generelle fjernsalgsdirektivet.

Revisjon av det generelle produktsikkerhetsdirektivet. Det er igangsatt en generell revisjon av direktivet som er fra 1992.

Ekspertgruppe for «commercial communications». En arbeidsgruppe, hvor også Norge deltar som observatør, vurderer problemer knyttet til ulike regler for markedsføring i EØS-landene, bl.a. med sikte på å vurdere behov for nytt regelverk.

6.3.5 Andre former for kontakt/påvirkning gjennom EFTA-kanalen

Innenfor Kommisjonen er det etablert og blir stadig etablert forskjellige permanente og midlertidige fora for forbrukerpolitikk:

Embetsmannskomitéen for forbrukerpolitikk: I 1998 ble det etablert et forum, bestående av høyeste ansvarlige embetsmann for forbrukerpolitikk i hver medlemsstat. Disse møtes to ganger årlig for å diskutere aktuelle saker. EFTA/EØS-landene er nå blitt invitert til å delta med én representant som observatør på møtene.

Forbrukerkomitéen har, med noe skiftende navn, funksjoner og sammensetning eksistert siden 1973. Siden 1995 har den 20 medlemmer, én representant fra hvert lands nasjonale forbrukerorganisasjoner, og fem fra forbrukerorganisasjoner på europeisk nivå.

Årlig forsamling av forbrukerorganisasjoner. I 1998 ble det etablert et nytt forum i form av en årlig forsamling av forbrukerorganisasjoner fra medlemsstatene og søkerlandene. Det er nå avklart at EFTA/EØS-landene vil bli invitert til å delta fra og med neste møte.

EFTA-kanalen gir mulighet for å komme med skriftlige innspill til regelverk under utarbeidelse og andre forhold. Arbeidsgruppen for forbrukerpolitikk i EFTA har i årenes løp gitt innspill til blant annet direktivene om fjernsalg, forbrukerkjøp og prismerking.

EFTA-plattformen representerer også andre muligheter for kontakt og diskusjon med Kommisjonen. Dels skjer dette gjennom de informasjons- og diskusjonsfora som EFTA-møtene representerer. Videre er EFTA-plattformen grunnlag for invitasjoner til seminarer mv. om EUs forbrukerpolitikk generelt, og om spørsmål knyttet til enkelt regelverk, programmer og andre temaer.

6.3.6 Deltakelse i programmer og andre tiltak

Som omtalt i kap. 4 vedtok EUs ministerråd og Parlamentet i desember 1998 en beslutning om et rammeprogram for forbrukerpolitikk for 5-årsperioden 1999-2003. Slike rammeprogram er blitt etablert på en rekke områder i EU, men dette er det første på forbrukersektoren. Formålet er særlig å gi en klarere hjemmel for å finansiere aktiviteter på forbrukersektoren. Programmet dekker fire hovedarenaer:

• forbrukernes helse og sikkerhet (med særlig vekt på matvaresikkerhet)

• beskyttelse av forbrukernes økonomiske interesser

• forbrukeropplysning og -utdannelse

• forbrukerrepresentasjon og fremme av forbrukerinteresser.

Den budsjettmessige rammen for programmet er 112,5 millioner ECU, tilsvarende om lag en milliard norske kroner over en 5-årsperiode. Midlene skal dels brukes til tiltak Kommisjonen setter i verk, dels til økonomisk støtte til europeiske forbrukerorganisasjoner, dels til å støtte prosjekter og tiltak som forbrukerorganisasjoner og enkeltpersoner søker støtte til. Kommisjonen skal, med assistanse av en rådgivende komité, utarbeide kriterier for støtte, og velge ut støtteverdige prosjekter.

Programmet er åpent for deltakelse fra EFTA/EØS-statene. Deltakelse vil gi mulighet både for myndigheter og frivillige organisasjoner til å søke støtte til prosjekter med grenseoverskridende karakter og til å delta i den rådgivende styringskomitéen for programmet. Videre vil det åpne for at tjenestemenn fra EFTA-landene kan delta som eksperter i arbeidet i Kommisjonen på linje med eksperter fra medlemsstatene. Deltakelse i programmet vil beløpe seg til omlag 4 millioner kroner pr. år. Ved at programmet også omfatter EUs arbeid med matvaresikkerhet er også Landbruksdepartementet og Sosial- og helsedepartementet sterkt berørt på norsk side.

Etter Regjeringens syn vil deltakelse i programmet innebære en vesentlig bedret mulighet for norsk deltakelse og innflytelse i forhold til EUs forbrukerpolitiske aktiviteter, og det anses av betydning å komme med så snart som mulig. Regjeringen har på denne bakgrunn i St.prp. nr. 67 (1998-99) i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett fremmet forslag om å bevilge 2 mill. kroner til formålet for inneværende år med sikte på at deltakelse kan innledes i annet halvår 1999.

Fra norsk side har en deltatt aktivt på høringsmøter i Kommisjonen om forbrukerutdanning. Med den nye artikkel 153 i Traktaten har forbrukerutdanning fått en klar oppgradering, og en vil fra norsk side følge aktivt opp i forbindelse med et varslet handlingsprogram for forbrukerundervisning.

6.3.7 Ytre etaters engasjement og deltakelse

De ytre forbrukerorganene spiller på ulike måter en aktiv rolle på det europeiske planet.

Forbrukerrådets deltakelse er særlig kanalisert gjennom BEUC (Bureau Européen des Unions des Consommateurs), den europeiske paraplyorganisasjonen for nasjonale forbrukerorganisasjoner. BEUC har rettet inn hoveddelen av sin virksomhet mot EU-systemet, og har markert seg som den fremste og mest aktive påvirker på forbrukersektoren særlig hva europeisk regelverk angår. Forbrukerrådet er pr. 1. halvår 1999 representert i BEUCs styre.

Forbrukerrådet deltar også aktivt i ANEC, den europeiske forbrukerorganisasjon for standardiseringsarbeid, og er også her representert i styret.

Forbrukerombudet har i en rekke år deltatt i European Consumer Law Group, en gruppe med høyt kvalifiserte forbrukerjurister. Gruppen arbeider særlig i forhold til regelverk og regelverksutviklingen i EU. Gruppen som sådan og dens medlemmer brukes også direkte som eksperter av Kommisjonen, som bidrar med midler til dens virksomhet. Fra 1996 deltar også Forbrukerrådet med en representant i gruppen.

6.4 Nordisk samarbeid

Det er lange og solide tradisjoner for nordisk samarbeid på forbrukerområdet. Viktigst er samarbeidet innenfor rammen av Nordisk Ministerråd, hvor det er en embetmannskomité for forbrukerspørsmål, og underliggende styringsgrupper for hhv. juridiske spørsmål, produktrelaterte spørsmål, og for økonomi og informasjon. Alle relevante forbrukerorganer i de nordiske landene deltar i disse styringsgruppene. Den nordiske ordningen med frivillig positiv miljømerking rapporterer til embetsmannskomitéen for forbrukerspørsmål, og en arbeidsgruppe står for gjennomføringen av den forbrukerpolitiske delen av Nordisk Ministerråds arbeidsprogram for nærområdene (de baltiske statene og de nordvestlige russiske regionene).

Viktige samarbeidsfelter har vært forskning og utredning som grunnlag for forbrukerpolitiske tiltak generelt, og samarbeid om lovutvikling. Gjennom det nordiske samarbeidet brukes utredningsmidler mer effektivt. De nordiske foraene representerer i det hele en bredere krets for diskusjon om og løsninger på spørsmål av felles interesse, og mulighet for å få satt saker på den politiske dagsorden.

Fra 1995 ble det etablert nye prinsipper for det nordiske samarbeidet på alle politikkområder, med en politisering av samarbeidet, og fremhevelse av at det skal hvile på tre søyler:

• genuint fellesnordiske prosjekter

• samarbeid med nærområdene

• den europeiske dimensjonen.

På forbrukerområdet har særlig EU/EØS-spørsmål utviklet seg til en dominerende del av samarbeidet. De nordiske landene har valgt forskjellige løsninger, ved at tre land er medlemmer av EU, mens de to andre har tilknytning gjennom EØS-avtalen. I forbrukerpolitikken som på så mange andre politikkområder viser dette seg å skape et klart forsterket snarere enn et svekket grunnlag for samarbeid. Ved at de samme prinsipper rår og de samme regelverk blir gjeldende i alle landene har man et overveiende felles utgangspunkt i forhold til den europeiske dimensjon. Et aspekt som ikke har vært så mye fremme i debatten er at EØS-avtalen har bidratt til harmonisering av nordisk regelverk. Mest utpreget er dette kanskje for krav til varer, hvor det tidligere har vært urealiserte ambisjoner om nordisk harmonisering. Men også for regelverk om forbrukerrettigheter innebærer den nye situasjonen en forsterket samordning.

De nordiske landene har i forbrukerlovgivningen tidvis valgt forskjellige løsninger, og har også i enkelte forbindelser ulike synspunkter ved utviklingen av europeisk regelverk. En gjennomgående erfaring er likevel at de nordiske land har klare felles interesser i forbrukerpolitiske og forbrukerrettslige spørsmål på europeisk plan. At tre nordiske land deltar fullt ut i regelverksarbeidet som EU-medlemmer, gjør den nordiske kanalen til en særlig nyttig og fruktbar kanal for påvirkning sett fra et norsk ståsted.

Gjennom forbrukersamarbeidet under Nordisk Ministerråd er det utviklet et programdokument med prinsipper for samarbeid om nytt regelverk i utarbeidelsesfasen - med sikte på å diskutere og utvikle felles nordiske holdninger for hevdelse i aktuelle organer i EU (og andre fora). Dette gjelder også i forbindelse med aktiviteter der Norge deltar i medhold av EØS-avtalen, som f.eks. ved forberedelse av nytt regelverk.

Det er etter hvert også etablert praksis for samarbeid om gjennomføring av EØS-regelverk. I tillegg til en tilsiktet høy grad av felles bestemmelser ligger det en egennytte i dette i form av felles forståelse av regelverkene, og et større og bredere faglig forum ved gjennomføringen. På forbrukerområdet fremstår det nordiske samarbeidet som en stadig mer aktiv og viktig arena og innflytelseskanal overfor EU.

6.5 EØS og norsk forbrukerpolitikk

I store trekk har EU-regelverket på forbrukerområdet og de generelle prinsipper i traktaten, vært ansett som relevant i forhold til EØS-avtalen, og er blitt innlemmet i avtalen. Så godt som hele det norske regelverk på forbrukersektoren innenfor BFDs forvaltningsområde er berørt av EU-regelverket og traktaten, eneste åpenbare unntak er lov om åpningstider.

Som det fremgår av beskrivelsen i det ovenstående er det etterhvert etablert et relativt omfattende regelverk for forbrukerbeskyttelse i EU, og dette er også gjennomført i norsk rett. Med unntak for spørsmål knyttet til mattrygghet er en gjennomgående erfaring og vurdering at innlemmelsen av EUs regelverk i norsk rett har vært lite kontroversiell, har hatt få konsekvenser til nå, og at gjennomføringen i det store og hele har ført til et økt beskyttelsesnivå for forbrukerne.

For forbrukernes sikkerhet i forhold til farlige produkter har et omfattende europeisk samarbeid store fordeler. EUs direktiv om produktsikkerhet har ikke medført endringer i norsk sikkerhetslovgivning og ingen svekkelse av norske sikkerhetskrav. Tvert i mot har strengere og mer enhetlige regler i Europa ført til bedret sikkerhetsnivå på produkter ved handel over landegrensene. EØS- avtalen åpner for norsk deltakelse i et omfattende system for informasjon og felles tiltak for å forebygge skader og å stanse farlige produkter. Gjennomføringen av de spesifikke direktiver som er omtalt i det foranstående (leketøy, maskiner, personlig verneutstyr), har bare ført til mindre endringer i norsk regelverk, i første rekke ved at sikkerhetskrav som allerede i utgangspunktet anses å følge av de generelle bestemmelsene i produktkontrolloven er blitt nedfelt i forskrifter.

EUs regelverk for forbrukerrettigheter består i det vesentlige av felles minimumsregler med mulighet for landene til å ha strengere regler i tillegg. Regjeringen har f.eks. foreslått en bedre forbrukerbeskyttelse enn hva EUs minimumsregler krever i forhold til angrerett ved fjernsalg. Den norske tilpasningen har bare i mindre grad ført til endringer, som gjennomgående innebærer bedre vern for forbrukeren, på felter som prisinformasjon og angrefrist ved kjøp av tjenester utenfor fast forretningssted. På visse områder, som pakkereiser og tidspartkontrakter, har EU-regelverket utvilsomt vært utløsende for arbeidet med norsk lovgivning. Disse regelverkene angår områder som norske forbrukere særlig har problemer med når avtale er inngått i utlandet, og hvor det da hjelper lite med særnorske regler. Norske forbrukere vil imidlertid i større grad dra nytte av forbrukerbeskyttelsesreglene når disse er felles for hele det indre marked. For øvrig har EU satt i gang arbeid med andre problemer knyttet til forbrukerkjøp over landegrensene, som heller ikke kan løses kun på nasjonalt nivå.

Selv med den siste tids utvikling av regelverk i EU ligger Norge og de andre nordiske landene på en rekke områder i forkant, både hva nivået på beskyttelse, erfaringer og utforming av et hensiktsmessig lovverk angår. Dette er i seg selv et argument for å spille en aktiv rolle i utviklingen av et harmonisert regelverk, både på et europeisk plan, og med et mer globalt perspektiv der dette er nødvendig og naturlig.

6.6 Oppsummering

Regjeringen ser det som vesentlig å opprettholde og styrke arbeidet med påvirkning og hevding av norske interesser på forbrukerområdet, både ved utarbeidelsen av nytt EU-regelverk og i de fora der viktige sider ved tolkning, praktisering og håndheving diskuteres og avgjøres.

Alle tilgjengelige kanaler må brukes for dialog og påvirkning på europeisk nivå. Regjeringen ser det som viktig at de muligheter EØS-avtalen gir for medvirkning brukes fullt ut, bl.a. ved aktivt å identifisere og oppsøke fora der det er mulig å vinne innpass. I den kommende tiden bør det særlig legges vekt på:

• å sikre og etablere deltakelse i EUs rammeprogram for forbrukerpolitikk

• å oppnå deltakelse i de fora for forbrukerpolitikk som er identifisert ovenfor og hvor det foreløpig ikke er deltakelse fra EFTA-siden

• å identifisere og få innpass i nye fora

• å oppnå og bruke deltakelse aktivt i hørings- og ekspertmøter i forbindelse med nytt regelverk, programmer og andre tiltak.

Deltakelse i rammeprogrammet er særlig viktig og har prioritet og vil legge grunnlag for en helt ny bredde og dybde i medvirkning på ulike nivåer.

Det nordiske samarbeidet har en bred og viktig plass i norsk forbrukerpolitikk. Tross ulik tilknytningsform til EU har dette samarbeidet blitt styrket. Det nordiske samarbeidet fungerer som et viktig forum og en sentral kanal for oppdatering, deltakelse og påvirkning også i forhold til EU, og særlig i forbindelse med regelverksutvikling. Dette samarbeidet må videreføres og videreutvikles ytterligere.

7 Fjernsalg og informasjonsteknologi

7.1 Fjernsalg og utviklingen av IKT

Økt anvendelse av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) er i ferd med å endre vår hverdag som forbrukere. Utviklingen går svært fort når det gjelder nye produkter, markedsføringsformer og betalingsmåter. For eksempel er det bare få år siden betaling ved hjelp av korttjenester var ukjent for de aller fleste. I dag er strekkoder og elektroniske kort en naturlig og uunnværlig del av varehandelen. Mye tyder på at anvendelse av IKT i hverdags- og forbrukssammenheng vil akselerere i årene som kommer, ikke minst i forbindelse med ulike former for fjernsalg.

Fjernsalg er salgsvirksomhet der avtaler om kjøp av varer og tjenester inngås uten at selger og kjøper møtes. Fremsettelse av tilbud, utveksling av informasjon, forhandlinger og bestilling skjer ved bruk av fjernkommunikasjonsmidler. Typiske eksempler på slikt salg er tradisjonell postordrehandel med bestilling på grunnlag av annonser eller kataloger, telefonsalg, tv-shopping, og internetthandel. Når varen presenteres via telefon, bilder i kataloger osv., vil forbrukeren måtte bygge sin kjøpsbeslutning på selgers beskrivelse, i motsetning til ved vanlig butikksalg der forbrukeren kan se og undersøke varen før beslutningen tas. Fjernsalg skiller seg fra vanlig butikksalg på måter som har betydning for forbrukerens muligheter til å foreta informerte valg.

Den manglende mulighet til å undersøke varen eller forvisse seg om tjenestens art, og en mulig lavere terskel for å foreta impulskjøp når bestilling kan foretas uten anstrengelser fra ens egen stue, tilsier en sterkere forbrukerbeskyttelse

Utviklingen og anvendelsen av informasjonsteknologi i forbindelse med markedsføring og omsetning vil også medføre endringer i bransjer og næringer. Et generelt trekk er at tradisjonelle bransjeskiller innenfor kommunikasjonssektoren viskes ut, samtidig som det dannes nye allianser og grupperinger i markedet. Spesielt ser vi hvordan telesektoren endres. Ulike teknologier for telekommunikasjon og dataformidling, og ulike prinsipper for formidling av informasjon, er i ferd med å smelte sammen. Innføringen av nye og mer effektfulle metoder for datakommunikasjon, muliggjør kombinert overføring av lyd og levende bilder med så god kvalitet at det vil skape fundamentale endringer i kringkasting, telefoni og andre former for elektronisk kommunikasjon. Grensen mellom det som før var tv, telefon, radio og Internett viskes mer og mer ut (konvergens). Denne utviklingen skaper helt nye muligheter, men den reiser også mange reguleringsmessige problemstillinger bl.a. fordi kringkastings- og teletjenester er underlagt ulike regelverk.

Private bedrifter er, og bør være, drivkraften både når det gjelder å utvikle teknologien og anvendelsen av denne. Samtidig er det behov for å etablere rammebetingelser som ivaretar allmenne og samfunnsmessige hensyn, for eksempel hindre monopoldannelser og sikre like gode tilbud for brukere av IKT i distriktene som i sentrale strøk. Dette vil innebære å bl.a. sørge for en tilstrekkelig utbygging av infrastruktur i hele landet.

7.2 Elektronisk handel; omfang og perspektiver

Et av de mest omtalte temaene i forbrukersammenheng når det gjelder IKT, er framveksten av elektronisk handel (e-handel). Med e-handel menes alle former for kommersielle transaksjoner over åpne elektroniske nett. Transaksjonene kan være knyttet til bestilling og levering av fysiske varer og tjenester, men kan også omfatte overføring av digitaliserte varer og tilgang til tjenester. Større bedrifter og organisasjoner har i lengre tid benyttet seg av elektronisk datautveksling på mindre lukkede elektroniske nett. Slik sett er ikke e-handel noe nytt. Det er først ved utbredelsen av større åpne elektroniske nett som Internett, at det elektroniske markedet for alvor åpner seg opp for forbrukerne.

Norge ligger i verdenstoppen når det gjelder antall maskiner med Internett-tilkobling per innbygger, og antallet øker stadig. I januar 1999 hadde over 1,7 millioner nordmenn tilgang til Internett på jobben eller hjemme. Hver fjerde husstand hadde nettilkobling. Videre oppgir omlag 25 pst. av alle nordmenn at de er månedlige nettbrukere.¹¹3

Selv om e-handel via Internett i dag bare skjer i et begrenset omfang, er det knyttet store forventninger til at denne handleformen vil øke sterkt de nærmeste årene. OECD har for eksempel anslått at den globale omsetningen for e-handel i løpet av en femårsperiode vil øke fra omlag 100 millioner dollar i 1997 til om lag 4.5 milliarder dollar i år 2002. Andre prognoser er mer konservative. Erfaring tyder på at forbrukerne stiller seg noe avventende i forhold til å ta i bruk e-handel. Dels kan dette skyldes at handel via elektroniske medier ikke oppleves som trygt. Mye tyder også på at sosiale faktorer vil avgjøre hvorvidt vi virkelig vil benytte de nye mulighetene teknologien gir.

Fra et forbrukersynspunkt innebærer elektronisk handel positive muligheter, men også utfordringer. Elektronisk handel vil kunne styrke tilgjengelighet og forbrukernes valgmuligheter på markedet, og bidra til å nedtone geografiske ulikheter. Det globale markedet gir forbrukeren tilgang til flere spesial- og nisjeprodukter enn før. Dertil kan omsetning via Internett føre til at kostnader knyttet til lokaler, lagerhold og ansatte minskes. Denne kostnadsreduksjonen kan i sin tur komme forbrukerne til gode i form av et redusert prisnivå. Selve åpenheten og kommunikasjonsmulighetene som ligger i Internett kan videre tenkes å danne grunnlag for en bedre forbrukerorganisering og økt forbrukermakt i markedet.

Mye av debatten om informasjonsteknologi har til nå hatt større fokus på begrensningene i dagens teknologi, enn på hva vi har i vente når teknologien har fått modne. For eksempel har sikkerheten knyttet til elektronisk betalingsformidling over Internett til nå vært mangelfull. Dette har ført til at mange forbrukere har vegret seg for å ta i bruk de nye mulighetene e-handel gir. I henhold til markedsundersøkelser oppgir 60 pst. av de daglige internettbrukerne at de ønsker å handle på nettet hvis bare betalingsmekanismene blir sikre nok. Men utviklingen av bl.a. digitale signaturer og betalingssystemer går raskt. Utviklingen av den såkalte SET-standarden (Secure Electronic Transactions) har allerede bidratt til å gjøre betalingsformidling langt tryggere enn før.

7.3 Økt forbrukermakt - opphevelse av geografiske forskjeller

En hovedmålsetting ved forbrukerpolitikken er å styrke forbrukernes stilling i markedet. Utbredelsen av elektronisk handel, hovedsakelig over Internett, vil kunne bidra til å endre relasjonen mellom forbruker og marked. Tidligere har forbrukeren vært prisgitt de enkelte lokale leverandører når det gjelder pris og utvalg av varer og tjenester. Nå kan netthandel gi mulighet for lavere priser, og økt valgfrihet og tilgjengelighet. Netthandel kan også bli et godt hjelpemiddel, eller alternativ til tradisjonell handel, for eldre og funksjonshemmede. For øvrig gir elektronisk handel forbrukeren mulighet for å skreddersy sine innkjøp etter behov, uavhengig av de tradisjonelle butikkenes varesortiment. Dette kan bidra til å utjevne geografiske forskjeller, i det distriktene kan få samme tilgang til varer og tjenester som i byene. På den annen side kan fjernsalg over større avstander føre til økte frakt/transportkostnader for varene fram til mottageren.

Det er viktig å se hvordan ny teknologi kan bidra til å styrke forbrukernes posisjon på markedet. Internett kan gi forbrukeren enkel tilgang til relevant produkt- og rettighetsinformasjon, og kontakt med forbrukerorganisasjoner og andre forbrukere. Informasjon innhentet på nettet kan også i større grad baseres på kriterier spesifisert av brukeren. For eksempel kan en «elektronisk agent» (et program) instrueres til å søke på hele det verdensomspennende nettet for det billigste tilbudet av en bestemt vare. Den elektroniske agenten vil deretter kunne utføre kjøpet etter brukerens kriterier, og melde tilbake om at oppdraget er utført.

Samtidig er det viktig å forebygge en utvikling som kan skape forskjeller mellom de som behersker og de som ikke behersker den nye teknologien. Undersøkelser viser for eksempel at det er en sammenheng mellom utdanning/inntektsnivå og adgang til elektronisk informasjon, på samme måte som ved konvensjonell informasjon. Videre er det også en tendens til at kvinner i mindre grad enn menn tar i bruk de nye mulighetene som IKT gir. En undersøkelse foretatt av Norsk Gallup viser at 40 prosent av alle menn og 25 prosent av alle kvinner oppgir å ha benyttet Internett siste 30 dager. Når det gjelder ungdom, svarer hele 57 prosent av guttene at de har PC hjemme, mens 43 prosent av jentene sier det samme.

Regjeringen vil arbeide aktivt for å gi flest mulig tilgang til teknologien og være bevisst på de tendenser til bl.a. kjønnsforskjeller en ser i bruk av ny teknologi.

7.4 Informasjonskrav og kjøpsrettslige problemstillinger

Internetthandel skiller seg på flere måter fra andre former for handel. Enkelte forhold taler for at det kan være behov for et sterkere forbrukervern på dette området enn ved handel i tradisjonelle butikker. Forbrukeren vil som regel ikke ha mulighet til å undersøke nærmere verken selgerens identitet, eller selve varens kvalitet, før han eller hun inngår avtale om kjøp over Internett. Det vil derfor være av særlig stor betydning at forbrukeren har rett til å gå fra avtalen dersom kjøpet ikke svarer til forventningene. Manglende kontakt ansikt til ansikt mellom den næringsdrivende og forbrukeren gjør det særskilt viktig at krav til informasjon og til de rettigheter som gjelder ved tradisjonell handel også gjøres gjeldende på nettet. Det innebærer at det må stilles krav til virksomheter om at all vesentlig forbrukerinformasjon skal foreligge ved kjøpsinngåelsen. Eksempler på vesentlig informasjon er data som identifiserer virksomheten, hvor selskapet er fysisk plassert (adresse og land), samt at det må gis tilstrekkelig informasjon om produktene som tilbys.

Forbrukerne og seriøse næringsdrivende bør ha felles interesse av at handelen foregår i trygge og oversiktlige former. Det er også avgjørende for om e-handel skal utvikle seg til å bli et reelt alternativ at forbrukerne opplever tilstrekkelig tillit og trygghet ved handelen. Regjeringen mener at de forbrukerkrav som i dag er gjeldende for tradisjonell handel, er minstekrav som også skal gjøres gjeldende for e-handel, og at behovet for supplerende særregler i tillegg bør vurderes nærmere.

7.5 Handel over grensene

De forbrukerpolitiske problemstillingene ved elektronisk handel inneholder aspekter som er knyttet til nettets grenseoverskridende og globale karakter. Et gjennomgående og generelt spørsmål ved handel over grensene er bl.a. hvilket lands lovgivning som skal legges til grunn, og hvor tvistesaker skal behandles. Som et prinsipp bør det arbeides for at forbrukeren ikke skal bli dårligere stilt rettslig enn ved å anvende reglene i det landet han eller hun befinner seg i, og at vedkommende skal vite hvilket lands regler som gjelder. Viktig er det også at informasjon gis om hvor og hvordan klager og spørsmål kan rettes, og at det utvikles effektive institusjoner for tvisteløsning. Her vil det også være viktig med samarbeid mellom tvisteløsningsorganer i ulike land.

Behandlingen av disse spørsmål innen ulike organisasjoner som EU, FN og OECD gir føringer også for den norske politikken på området. Det er derfor viktig for forbrukermyndighetene å være tilstede, både med kompetanse og ressurser, for å påvirke utviklingen i de aktuelle fora. EU-kommisjonen har for eksempel lagt frem et utkast til direktiv om elektronisk handel som på lengre sikt kan innebære konsekvenser for norske forbrukere. Et sentralt forbrukerpolitisk tema i direktivforslaget er hvorvidt det såkalte senderlandsprinsippet skal være dominerende på det indre markedet når det gjelder e-handel. Senderlandsprinsippet innebærer at selgerens nasjonale rettsregler legges til grunn ved løsning av tvister, og at tvister skal løses i det land der selgeren har adresse.

Det internasjonale aspektet ved e-handel gjør at det skapes et stort behov for å enes om overnasjonale prinsipper for handelen. I den forbindelse har Forbrukerkomitéen i OECD vært spesielt aktiv i arbeidet med å utforme globale retningslinjer for beskyttelse av forbrukerne i forbindelse med e-handel. Kravene som er referert ovenfor er systematisert og utdypet i OECD-dokumentet « Guidelines for consumer protection in the context of electronic commerce»¹²4

, som blir ferdigstilt i 1999. Dette dokumentet blir et viktig skritt på veien, og vil tjene som en plattform for det videre arbeid med å skape balanserte rammebetingelser og en forbrukervennlig praksis i forbindelse med e-handel.

7.6 Tillitsmerke for handelen

Mange forbrukere stiller seg avventende til handel via nettet bl.a. fordi det foreløpig ikke oppleves som sikkert å betale elektronisk. Dette kan ha sammenheng med at lave kostnader ved å etablere virksomheter på nettet frister useriøse aktører og bedrifter som er lite informert om hva som kreves av dem for å tilfredsstille forbrukerkrav. I den forbindelse har bl.a. Forbrukerrådet tatt opp en ide om å opprette en frivillig merkeordning for nettsteder som forbrukerne kan ha tillit til. Det er i samarbeid mellom Forbrukerrådet og interesseorganisasjonen eforum.no nedsatt en prosjektgruppe med sikte på å etablere en prøveordning for nettmerket fra sommeren 1999. Det pågår for tiden forhandlinger om hvilke kriterier som skal ligge til grunn for merket. Det vil bl.a. stilles krav til nettbutikker om å følge god markedsføringsskikk, å ha sikre betalingsrutiner, samt krav til behandling av kundeinformasjon osv., for å kunne benytte merket. BFD har gitt Forbrukerrådet økonomisk støtte til arbeidet med et tillitsmerke for e-handel.

Et annet spørsmål som kan drøftes mer generelt er om man fra forbrukersiden bør kreve at nettsteder hvorfra produkter kan bestilles elektronisk, bør ha en direkte kobling til et nettsted der relevant rettighetsinformasjon ligger tilgjengelig.

7.7 Internett - et medium for markedsførere

Effekten av reklame og annen markedsføring har tradisjonelt vært begrenset av et geografisk nedslagsfelt. Utviklingen av digital dataoverføring og utbredelsen av elektroniske åpne nettverk som Internett, har imidlertid ført til at reklame og produktinformasjon kan sendes raskt, enkelt og meget billig med et globalt nedslagsfelt.

Markedsføringsloven kommer til anvendelse på all markedsføring som er rettet til norske forbrukere, også når markedsføringen skjer via Internett og fra utlandet. Men når den som legger ut reklame o.l. på Internett ikke er lokalisert i Norge, blir det vanskelig for norske myndigheter å gripe inn. Spørsmålene omkring lovvalg er til dels regulert gjennom internasjonale konvensjoner. EU har vedtatt et direktiv ( Action for injunction) som skal lette håndhevingen av EU-regelverk over landegrensene. På nordisk nivå vedtok ministrene med ansvar for forbrukerspørsmål i februar 1998 å starte arbeidet med å utrede fellesnordiske prinsipper for markedsføring på Internett. Mye kommersiell påvirkning via nettet har imidlertid sitt opphav utenfor Norden og Europa. Derfor er det viktig å øke det internasjonale engasjementet med sikte på å oppnå felles - fortrinnsvis globale - løsninger.

Det er ved hjelp av digital teknologi enkelt å kombinere ulike former for informasjon, slik som tekst, lyd og levende bilder. I tradisjonelle media har det til nå vært relativt greit å skille mellom f.eks. nyheter, underholdning og reklame. En tendens er imidlertid at formspråket som benyttes i ulike media representerer en sammenblanding av ulike typer budskap eller genre. Dette vil antakelig gjøre det stadig mer problematisk å skille faktastoff, fiksjonsstoff og markedsføring fra hverandre.

Internett legger videre til rette for bruk av nye markedsføringsteknikker der budskap kan spesialtilpasses forbrukerens sosio-demografiske profil. Handel på Internett gir produsenter av varer og tjenester mulighet for å samle informasjon om forbrukeren, ved at forbrukeren etterlater seg elektroniske spor ved alminnelig ferdsel på nettet, og ved benyttelse av elektroniske betalingssystemer o.l. Ny teknologi gjør det dessuten mulig å registrere hva forbrukeren foretar seg på nettet uten at hun eller han blir oppmerksom på denne registreringen. For markedsførere kan det være svært interessant å samle og systematisere informasjon om mengder av forbrukere. Slik informasjon gjør det mulig å skreddersy markedsføring til bestemte kunder og segmenter i befolkningen.

I tillegg til at Internett er stort og uoversiktlig, er selve mediet i sin karakter raskt og fleksibelt. Næringsdrivende kan legge ut ulovlig reklame som senere kan fjernes fra nettsidene i løpet av sekunder. Dette gjør det vanskelig for myndighetene å samle bevis for at ulovlig markedsføring faktisk har funnet sted. Fra Forbrukerombudets side har det derfor vært ytret ønske om at kommersielle hjemmesider burde loggføres en viss tid, tilsvarende hva som har vært gjeldende praksis i etermediene.

7.8 Ny lovgivning om fjernsalg

I Norge reguleres fjernsalg og salg utenfor fast utsalgssted av angrefristloven (Lov 24. mars 1972 nr.11 om angrefrist ved visse avtaler om forbrukerkjøp m.m). Loven gjelder, i tillegg til fjernsalg som skjer med utgangspunkt i selgers forretningssted, også ved salg utenfor fast forretningssted. Eksempler på salg utenfor fast forretningssted er dørsalg, gatesalg, salg på messer etc.

EU vedtok i 1997 et nytt direktiv om fjernsalg. Direktivet er innlemmet i EØS-avtalen og skal gjennomføres i norsk rett innen juni år 2000. Dette vil i hovedsak skje gjennom endringer i angrefristloven.

Fjernsalgsdirektivet regulerer forhold omkring avtaler om varer eller tjenester som inngås mellom en forbruker og en selger ved fjernsalg, dvs. at partene i forbindelse med avtaleinngåelsen bare har kontakt gjennom såkalte fjernkommunikasjonsmidler. Typiske former for fjernsalg er postordresalg, telefonsalg, salg gjennom skriftlig/telefonisk bestilling på grunnlag av annonsering i kataloger, radio/TV etc. Det foregår en rask teknologisk utvikling på området, og særlig salg via Internett er en fjernsalgsform som forventes å få en sterk vekst i de kommende år.

De sentrale bestemmelser i direktivet gjelder:

• Krav om informasjon til forbrukeren bl.a. om produktet, pris og leveringsvilkår før avtale inngås. Informasjonen skal deretter gis skriftlig eller på annen varig måte (f.eks. e-post) når avtale er inngått.

• Rett for forbrukeren til å gå fra avtalen (angrerett) innen 7 virkedager. Visse kredittavtaler skal oppheves uten kostnader for forbrukeren hvis angreretten benyttes.

• Regler om rett til tilbakebetaling ved misbruk av betalingskort.

• Krav om en generell reservasjonsadgang mot markedsføring. Ved bruk av telefaks og automatisert oppringning kreves uttrykkelig forhåndssamtykke. Direktivet setter forbud mot «negativt salg», dvs levering av varer og tjenester uten forutgående bestilling, jf. diskusjonen om «kataloghaiene» som Stortinget har behandlet tidligere.

Direktivet slår også fast at medlemsstatene skal kunne vedta forbud mot markedsføring av bestemte varer og tjenester gjennom fjernsalg når allmenne hensyn tilsier det.

Gjennom fjernsalgsdirektivet blir nå flere viktige salgsformer gjenstand for europeisk harmonisering i form av minimumsbestemmelser. Regjeringen har i høringsnotatet foreslått at retten til å gå fra avtaler Norge skal være 14 dager slik at forbrukerene får et bedre vern enn minimumsbestemmelsen i direktivet. Det er likevel verdt å merke seg at angrefristloven omfatter enkelte salgsformer som ikke dekkes av harmonisert fellesskapsrett, nemlig de former for salg utenfor fast forretningssted som ikke dekkes av dørsalgsdirektivet (gatesalg, messesalg etc.).

Reglene om rett til tilbakebetaling ved misbruk av betalingskort vil bli gjennomført i finansavtaleloven. Reglene om adgang til å reservere seg mot markedsføring og om krav til forhåndssamtykke, vil ventelig gjennomføres gjennom endringer i markedsføringsloven og lovgivningen om behandling av personopplysninger.

Etter Regjeringens syn gir direktivet gjennom innlemmelse i EØS-avtalen en styrket forbrukerbeskyttelse over hele EØS-området på et felt hvor handelen blir stadig mer internasjonalisert. Direktivet danner et godt grunnlag for en oppdatering av den någjeldende angrefristloven til dagens situasjon og til utviklingen på fjernsalgmarkedet.

Forslag til ny lovgivning som gjennomfører direktivet, vil bli lagt fram for Stortinget i vårsesjonen år 2000.

7.9 Personvernspørsmål

Den raske teknologiske utviklingen skaper også nye utfordringer for personvernet. E-handel via Internett åpner for eksempel for helt nye muligheter til å registrere informasjon, bearbeide informasjonen og sammenstille den, slik at næringsdrivende i mye større grad enn før får kunnskap om den enkelte kunden (jf. forrige punkt). Fra et forbrukersynspunkt kan denne utviklingen være bekymringsfull hvis det ikke tas skritt for å balansere forholdet mellom partene. Å sørge for at også forbrukeren har tilgang til informasjon om den næringsdrivende, og om hvordan eventuelle opplysninger om en selv er skaffet til veie, blir viktig.

På den annen side åpner teknologiutviklingen for nye strategier for anonymitet og beskyttelse av personopplysninger på nettet der den enkelte tar større ansvar selv. Mens vi i Norge har satset på lovfestede ordninger for å sikre personvernet, ser vi at andre land satser på selvregulering og ordninger som krever at den enkelte har innsikt, kunnskap og evne til å ivareta sine personverninteresser. Det utvikles stadig ny programvare og løsninger for å ivareta individets kontroll over egne personopplysninger. For eksempel finnes det måter å stille inn nettleseren (browseren) på som gjør at forbrukerne blir gjort oppmerksomme på det dersom noen ønsker å innhente informasjon om dem på nettet uten deres vitende.

Justisdepartementet arbeider med et forslag til ny lov om behandling av personopplysninger som skal erstatte personregisterloven. Lovforslaget bygger på Skaugeutvalgets utredning NOU 1997: 19 Et bedre personvern. Den nye loven vil inneholde generelle regler om hvordan personopplysninger skal behandles, og vil også bidra til å sikre at personvern ivaretas ved elektronisk handel. Forslaget vil stille nye krav til virksomheter og enkeltpersoner som behandler personopplysninger. Det vil inneholde regler om hvordan personopplysninger skal samles inn, brukes, lagres og sikres. Samtidig vil den enkeltes rett til informasjon om hvordan personopplysningene behandles, bli styrket. Næringsdrivende som samler inn personopplysninger om kunder vil måtte informere kundene om formålet med innsamlingen. En praktisk viktig informasjonsplikt for den som bruker e-handel, er et krav om å varsle kunden dersom det brukes såkalte personprofiler (samlinger av opplysninger som brukes for å anta noe om personers preferanser, holdninger eller adferdsmønstre) som grunnlag for henvendelser til enkeltpersoner.

7.10 Hensynet til barn og unge

Utviklingen av Internett som informasjonskanal gir barn og unge store muligheter for utfoldelse og læring. Barn og unge benytter i stadig større grad Internett i skolen og i hjemmene for å orientere seg i samfunnet, og for å nyttiggjøre seg et mangfold av opplysninger og kulturelle tilbud. Informasjon om alle tenkelige saker og steder, informasjon som ellers ville vært vanskelig tilgjengelig, er nå bare noen tastetrykk unna. En konsekvens av dette er økt tilgang til kontroversielle tema eller ulovlig innhold, som pornografi og voldsinnslag. Innhold som ellers regnes som ulovlig i Norge er også ulovlig på nettet, men det er vanskelig å kontrollere eller begrense ulovlig informasjon bl.a. fordi informasjonstjenester på Internett er tilgjengelig over landegrenser. Ulike land praktiserer ulik lovgivning og generelle normer for hva som betraktes som «uønsket innhold» varierer også mellom landene. Internasjonalt er det stor oppmerksomhet rundt denne problematikken, og feltet utfordrer både lovgivere, myndigheter og næringsliv.

Internett er også for barn og unge en kommersiell kanal for kjøp av varer og tjenester. Manglende kontakt ansikt-til-ansikt, og en enklere adgang til kjøp av varer og tjenester, har bl.a. medført at foreldre har uttrykt bekymring for at barn og unge lettere kan påføre seg selv og familien økonomiske forpliktelser ved elektronisk handel. Mindreårige har i utgangspunktet ikke adgang til å inngå avtaler om kjøp av varer. Dersom dette allikevel skjer, vil angrefristloven gjelde i Norge. Gjennomføring av EUs fjernsalgsdirektiv (jfr pkt 7.8 ovenfor) vil videre bidra til å etablere felles minimumsregler for angrefrist i hele EØS-området. Når det gjelder handel utenfor EØS-området, foregår betalingen i hovedsak ved bruk av kredittkort, som barn og unge normalt ikke har tilgang til. Dersom utviklingen går i retning av at barn og unge har egne kredittkort forsterkes behovet for globale retningslinjer også for dette.

Internett er i høyeste grad en markedsføringskanal, og kan som sådan komme til å utfordre vår tenkning og våre etablerte prinsipper når det gjelder skjerming av barn mot kommersiell påvirkning. I Norge har vi tradisjonelt lagt oss på en streng linje når det gjelder reklame rettet mot barn i etermediene, ut fra en vurdering av TV og radio som spesielt sterke medier. Når det gjelder Internett finnes det i dag ingen særbestemmelser som regulerer markedsføring og reklame rettet mot barn. Samtidig viser Internett seg å være spesielt velegnet til å kommunisere kommersielt med barn. Ny teknologi og kreative markedsføringsteknikker muliggjør interaktive reklameframstøt der lek, spill og kommersielle budskap blandes sammen, gjerne i kombinasjon med video, lyd og grafikk, på en måte som appellerer spesielt sterkt til barn.

En særlig problemstilling i forhold til Internett, og til utviklingen av informasjonssamfunnet i sin helhet, vil bli å avklare hvorvidt det høye beskyttelsesnivået av barn i etermediene også skal gjøres gjeldende for Internett og lignende medier, som antas å ha en like kraftfull effekt overfor barn. Det utvalget Regjeringen skal oppnevne for å vurdere tiltak overfor reklame og barn og unge, jf. pkt. 13.6, vil også drøfte disse spørsmålene. I tillegg til lovgivning, er det nødvendig å bygge på andre tilnærminger slik at barn og unge utrustes til å stå imot det økende kommersielle presset, f.eks. gjennom forbrukerundervisning.

Det er mulig å ta i bruk tekniske løsninger og dataprogrammer for filtrering der uønsket innhold ikke slipper gjennom. Det finnes allerede en rekke internasjonale eksempler på slike filtre. Filtrenes oppgave er å begrense muligheten for å komme inn på uønskede sider. Det finnes selskaper som tilbyr teknologi som gjør at foreldrene kan å ta ut rapporter over barnas aktiviteter på Internett. Slike løsninger gjør det mulig for foreldrene å drøfte rapportene sammen med barna. Det er viktig at også norske nettleverandører og produsenter av dataprogrammer utvikler løsninger som kan bidra til å skjerme barn og unge fra uønsket innhold som eksempelvis vold og pornografi på Internett.

Man skal likevel være klar over at filtrene eller andre tekniske løsninger, ikke stopper alt. Filtrenes definering av for eksempel ord som ikke skal forekomme i en hjemmeside, kan føre til at det nektes tilgang til selv opplysende nettsteder. Likeledes kan andre sider som burde vært luket ut, bli tilgjengelig selv om enkelte filtre skjermer og hindrer adgang til innhold på definerte hjemmesider, vil filtrene for eksempel ikke skjerme mot reklame i form av bannere rettet mot barn.

Bransjen kan sette i verk egne tiltak med selvregulering og selvjustis. Kontor- og datateknisk landsforening (KDL), som organiserer tjenesteleverandører på Internett, har for eksempel etablert et Etisk råd for Internett, som skal arbeide etter modell av Pressens faglige utvalg. Slike initiativ er etter Regjeringens syn viktige og viser at bedrifter tar et selvstendig ansvar ved å ha klare etiske rammer for virksomheten. Tjenesteleverandører på nettet vil selv ha interesse av å fjerne illegalt innhold av kommersielle grunner. Det er positivt og viktig at næringslive utvikler videre etiske kodekser og garantier for sin egen virksomhet. Dette kan skje parallelt ved at myndighetene utvikler regelverk og bedre kontroll, særlig for å verne barn og unge.

Det er viktig å stimulere til sunne og kritiske holdninger til reklame og annen informasjon, og å dyktiggjøre barn og unge til å takle en verden der strømmen av informasjon bare blir større. Ungdommens IT-forum har bl.a. anbefalt at kildekritikk og selvsensur kommer inn i læreplanene i grunnskolen og i videregående skole. Det skal vurderes om temaet reklame skal få en enda større plass i undervisningen enn i dag. Videre er det viktig å satse på bevisstgjøring og kunnskap hos foreldrene. Foreldre har et selvstendig ansvar for å bevisstgjøre barna og overføre gode holdninger, både i form av å være rollemodeller og som oppdragere.

Det vil også være viktig å mobilisere forbrukerne. Internettleverandører og -annonsører er følsomme for publikums reaksjoner. EU har i denne sammenheng fremmet tanken om organiserte meldingstjenester, slik at den som kommer over uønsket materiale som er rettet mot barn og unge kan varsle andre f.eks. via et felles nettsted, der også grovere tilfeller kan fanges opp og eventuelt vurderes i forhold til anmeldelse eller lignende. Regjeringen vil oppfordre leverandører til å legge til rette for tilbakemelding fra brukere som kommer over sider med støtende og uønsket innhold.

Det er i EU vedtatt en Rådsrekommandasjon av 24. september 1998 om beskyttelse av mindreårige og menneskeverdet ved elektroniske medier. Rekommandasjonen har som hovedformål å trekke opp retningslinjer for nasjonal lovgivning og gi retningslinjer for utvikling av nasjonal selvregulering for å ivareta hensynet til mindreårige. Rekommandasjonen er gjort til en del av EØS-avtalen.

EU har videre vedtatt å iverksette en flerårig handlingsplan¹³5

som skal fremme sikrere bruk av Internett. Handlingsplanen har følgende hovedmålsettinger:

• å bidra til at bransjen og brukerne utvikler og iverksetter passende selvreguleringssystemer-å bidra til og forsere den grunnleggende utvikling ved å støtte demonstrasjoner og fremme anvendelse av tekniske løsninger

• å bevisstgjøre og opplyse foreldre og lærere, særlig gjennom deres organisasjoner

• å fremme samarbeid og utveksling av erfaringer og god praksis på europeisk og internasjonalt nivå

• å fremme samarbeid i hele Europa og mellom de berørte aktører, og å sikre kompatibilitet mellom den strategi som følges i Europa og i den øvrige verden

En rekke av de problemene vi har sett i forhold til Internett vil kunne finne gode løsninger gjennom handlingsplanen. Handlingsplanens styrke i forhold til Internett, er at en vil kunne få felles kjøreregler og tiltak internasjonalt. Regjeringen er innstilt på at Norge deltar i handlingsplanen ved at den blir en del av EØS-avtalen.

Temaet barn og reklame blir mer utfyllende drøftet i kapittel 13 om markedsføring (særlig pkt. 13.6).

7.11 Oppsummering

Ved fjernsalg, f.eks. ved salg via postordre, telefon, tv, Internett, har ikke kjøper mulighet til å undersøke varen før kjøpsbeslutningen, men må basere seg på selgers beskrivelse. Derfor krever denne salgsformen sterkere forbrukerbeskyttelse enn vanlig salg fra butikk.

Informasjonstilgangen, åpenheten og de kommunikasjonsmuligheter som ligger i Internett kan danne grunnlag både for bedre informerte forbrukere, en styrket forbrukerorganisering, og dermed økt forbrukermakt i markedet. Det er viktig å forebygge en utvikling som kan skape forskjeller mellom dem som behersker og dem som ikke behersker IKT. Regjeringen vil arbeide for å gi flest mulig tilgang til teknologien, og være bevisst på bl.a. de tendenser til kjønnsforskjeller som finnes når det gjelder bruk av ny teknologi.

Regjeringen vil våren 2000 legge fram for Stortinget forslag til lovendring for å styrke forbrukernes rettigheter ved fjernsalg. Blant annet vil det være spesifikke krav til de opplysningene som skal gis forbrukeren og krav om forhåndssamtykke til reklame og salg over telefaks og ved automatisert oppringing.

Regjeringen legger til grunn at de forbrukerkrav som i dag gjelder for tradisjonell handel som et minstekrav skal gjøres gjeldende for elektronisk handel, og at behovet for supplerende særregler vurderes. Regjeringen vil vurdere om hensynet til forbrukeren tilsier at en bør gå lenger i beskyttelse, slik at utsendelse av reklame via e-post skal kreve forhåndssamtykke fra forbrukeren.

Når det gjelder rammebetingelsene for elektroniske media er det viktig med mest mulig felles internasjonalt samarbeid.

Regjeringen mener det er nødvendig å skjerme barn og unge mot uønsket innhold i elektroniske media. Dette kan best oppnås ved å benytte flere virkemidler, både styrket lovregulering, tekniske løsninger (filtre etc), næringslivets selvjustis, og stimulere til sunne og kritiske holdninger blant barn og foreldre til det innhold og den informasjon som formidles av mediene. (Jf. også pkt. 13.6 nedenfor)

Regjeringen vil oppfordre leverandører til å legge til rette for tilbakemelding fra forbrukere som kommer over sider med uønsket innhold. Forbrukerne må mobiliseres til å gi tilbakemelding om de finner uønsket innhold på nettet, fordi internettleverandører og -annonsører vil være følsomme for publikums reaksjoner.

Barne- og familiedepartementet har gitt Forbrukerrådet økonomisk støtte til arbeidet med å etablere en frivillig ordning med et tillitsmerke for e-handel.

Justisdepartementet arbeider med ny lovgivning for å ivareta personvernet, som også vil dekke personvern ved elektronisk handel.

Regjeringen tar sikte på å slutte seg til EUs handlingsplan for sikrere bruk av Internett. Handlingsplanen har som mål å sikre en nødvendig samordning av kjøreregler og praksis på området, og vil kunne fange opp mange av de problemstillinger som er reist i forhold til Internett i den norske debatten. Gjennom handlingsplanen vil en ha mulighet til å prøve ut tiltak både nasjonalt og internasjonalt.

8 Produktsikkerhet

8.1 Produktulykker og risiko

Skader som skyldes ulykker er et alvorlig helseproblem i Norge, fordi ulykker både tar liv og forringer livskvaliteten til så mange. Ulykker kan imidlertid forebygges, og for å kunne drive systematisk og effektivt forebyggende arbeid - bl.a. ved hjelp av risikoanalyser - er det viktig å ha oversikt over ulykkesbildet. Statistisk sentralbyrås dødsårsaksregister og skaderegisteret ved Statens institutt for folkehelse (Folkehelsa) er de viktigste datakildene.

Ut fra opplysninger fra Folkehelsas skaderegister er det beregnet at det årlig i Norge forekommer ca. 400 000-450 000 ulykkesskader som krever medisinsk behandling. Ulykker som ikke resulterer i personskade som må legebehandles er vanskelig å fange opp, og av den grunn er de fleste ulykkesregistre basert på registrering av ulykker som fører til personskade som krever behandling ved legevakt eller sykehus.

Folkehelsa har funnet ut at produktulykkene forekommer hyppigst i de samme aldersgruppene av befolkningen som er mest ulykkesutsatt i sin alminnelighet.¹⁴6

Generelt har barn, ungdom og eldre høyere skadehyppighet enn andre aldersgrupper. For barn (0-14 år) var sykkel det produkt som hyppigst var innblandet i ulykker, for ungdom (15-25 år) var det sportsutstyr, mens det for eldre (67+) var møbler. Rapporten fra Folkehelsa viste at av det totale antall ulykker som rammer barn var omtrent halvparten relatert til produkters fysiske/mekaniske, termiske og brannmessige egenskaper. Forekomsten av produktulykker var høyest for de eldste barna. For ungdomsgruppen synker andelen som skader seg i produktulykker med alderen (fra 52 pst. til 38 pst.). Også for den voksne befolkningen synker andelen som skader seg i produktulykker. Av ulykker som rammer de eldste (67+), er 18-19 pst. av ulykkene produktrelaterte.

Kunnskapen om hvem som i størst grad rammes av produktulykker, samt hvilke produkter som er involvert, har vært retningsgivende for prioriteringer innen det ulykkesforebyggende arbeidet de senere år. Det må fortsatt arbeides for å få økt kunnskap om hvorfor ulykker inntreffer, og hvordan man i større grad kan forhindre ulykker. Arbeid for å forebygge produktrelaterte ulykker tar ofte utgangspunkt i at ulykker skjer i et samspill mellom produkt, bruker og miljø. Dette betyr at flere faktorer i tillegg til produkters beskaffenhet må vurderes når forebyggende tiltak skal utformes. Kunnskap om forbrukeradferd kan være én viktig faktor, som f.eks. at menn/gutter og kvinner/jenter skader seg på forskjellige produkter og i forskjellige aktiviteter.

Det er viktig å følge nøye med på nye trender i ulykkesbildet. Dels er det slik at forbrukerne presenteres for stadig nye produkter på markedet, større utvalg, nye materialer og stoffer i produkter, samt nye former for markedsføring. Dels kan man for tiden registrere vekst innen risikoaktiviteter som sportsdykking, rafting og annet. Nyere tall fra Folkehelsa viser endringer i skadeforekomst for aldersgruppen 10-24 år knyttet til f.eks. produkter som rulleskøyter, rullebrett og snøbrett. I perioden 1994-1997 økte skadeforekomsten, og spesielt for snøbrettskader var økningen markant. Dette illustrerer betydningen av et vedvarende arbeid fra myndighetenes side for å etablere og opprettholde et akseptabelt sikkerhetsnivå for forbrukerne.

8.2 Avgrensning; hva bør være det offentliges ansvar

Det offentlige vil påvirke og legge til rette for skadeforebyggende arbeid slik at aktørene på de ulike arenaer tar ansvar for sikkerhet på de områder hvor de har innflytelse og beslutningsmyndighet. Viktige virkemidler og arbeidsmåter for slik tilrettelegging er regelverksutvikling, risikovurdering, informasjon, veiledning m.m. Det offentliges rolle vil være å fremme en sikkerhetskultur blant forbrukere, produsenter, importører og øvrige virksomheter. En viktig pilar i det offentliges arbeid for en aktiv sikkerhetskultur er satsingen på systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (HMS) i virksomheter. Kjernen i HMS-arbeidet er å bidra til at det pågår et kontinuerlig forbedringsarbeid i virksomhetene. HMS-forskriften og internkontroll er nærmere omtalt i underkapittel 8.4.

Norge har også en del internasjonale forpliktelser når det gjelder produktsikkerhet. De viktigste følger av EØS-avtalen, og omfatter blant annet bestemmelsene i EUs generelle produktsikkerhetsdirektiv. Direktivet og den norske implementeringen er nærmere omtalt i underkapittel 8.4.

Ulykkesforebygging har status som et hovedinnsatsområde innenfor det offentliges helsefremmende og forebyggende arbeid. Stortinget sluttet seg til dette ved behandlingen av St.meld. nr. 37 (1992-93) Utfordringer i helsefremmende og forebyggende arbeid, og feltet ble samtidig gitt følgende nasjonale mål:

«Innen år 2002 skal samordnet planlegging og utvikling av sikkerhetskultur i alle beslutningsnivåer og sektorer føre til nedgang i antall skader som fører til dødsfall, sykehusinnleggelser og legebehandling på grunn av ulykker.»

Dette er også det overordnede målet for Handlingsplan 1997-2002 forebygging av ulykker i hjem, skole og fritid. Forebygging av ulykker er et sektorovergripende felt hvor mange aktører har et ansvar. Handlingsplanen søker å samordne den statlige ulykkesforebyggende innsatsen med de virkemidler departementene har til rådighet. Samordningen skjer blant annet gjennom en tverrdepartemental gruppe ledet av Sosial- og helsedepartementet.

At det offentlige tar ansvar i det ulykkesforebyggende arbeid, fritar ikke enkeltmennesket fra individuelt ansvar. Graden av individuelt ansvar vil imidlertid variere med brukerens alder og med hva slags aktiviteter eller produkter vi snakker om. Barn og unge har eksempelvis ikke de nødvendige forutsetninger for å se alle mulige konsekvenser av ting de foretar seg, ei heller kan de fullt og helt ta ansvar for seg selv. Dette berettiger høye krav til innebygget sikkerhet ved produkter og tjenester som er beregnet på barn og unge. Forbrukere generelt både forventer - og bør kunne regne med - at produkter man omgir seg med er konstruert og produsert slik at vanlig bruk ikke medfører risiko for skade. Det er et offentlig anliggende å ivareta disse sikkerhetshensynene gjennom reguleringer, informasjons- og tilsynsaktiviteter. Prioritering av offentlig innsats spesielt rettet mot barn og unges sikkerhet kan videre begrunnes utfra aktuell skadestatistikk, jf. underkapittel 8.1.

Det individuelle ansvaret vil etter departementets oppfatning klart være større ved aktiviteter og produktbruk som i sin alminnelighet er forbundet med høy risiko, og som enkeltmennesker oppsøker for å drive med på individuell basis. Typisk dreier dette seg om ulike former for risikosport som for eksempel fjellklatring, basehopping, strikkhopping og rafting. I noen tilfeller kan det være nettopp risikoelementet som gir opplevelsen en spesiell kvalitet eller verdi for utøveren. Samfunnet må akseptere at noen er risikosøkere. På den annen side må det forventes at risikosøkerne påtar seg et større ansvar for egen sikkerhet, bl.a. ved å bruke sikkerhetsutstyr, samt å gjennomgå aktuelle kurs osv. Ansvarsforholdene vil imidlertid forholde seg annerledes når såkalte risikoaktiviteter tilbys som forbrukertjenester. Tendenser i retning av økt alminneliggjøring av risikosporter understreker viktigheten av at virksomheter som tilbyr slike tjenester er bevisste på hvilke forpliktelser de har etter helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen.

8.3 Strategi, virkemidler og arbeidsmåter

Hovedmålet for forbrukerpolitikken er å ivareta forbrukernes interesser, rettigheter og sikkerhet. Ivaretakelse av sikkerhetsaspektet utdypes i et delmål om å forebygge at forbrukerne utsettes for helseskade. Forbrukersikkerhet favner vidt tematisk, og omfatter sikkerhet ved i prinsippet alle mulige produkter og forbrukertjenester. Det er etablert særlovgivning som gjelder sikkerhet på en rekke områder som har stor betydning for forbrukerne, for eksempel når det gjelder elektrisitet, matvarer, legemidler og trafikk. Dette kapitlet avgrenses til å behandle den del av forbrukersikkerhetsfeltet som reguleres av lov om kontroll med produkter og forbrukertjenester, dvs. produktsikkerhet.

Et hovedmål for produktsikkerhetsarbeidet er å forebygge personskader som skyldes feil ved produkter eller feil bruk av disse. Barne- og familiedepartementets filosofi på dette området er at sikkerhet i størst mulig grad skal bygges inn i produkter. Produkter skal være konstruert slik at brukerne ikke behøver særlig opplæring i sikker bruk av dem. I tillegg skal lett forutsigbar feilbruk ikke medføre økt risiko for ulykker. Dersom det ikke er mulig å bygge sikkerheten inn i produktet, må produktet merkes med informasjon og brukerveiledning.

Regulering, informasjon og tilsyn er myndighetens viktigste virkemidler i arbeidet for et tilfredsstillende sikkerhetsnivå for forbrukerne.

På reguleringssiden er produktkontrolloven det mest sentrale virkemidlet. Forvaltningen av produktkontrolloven er delt mellom Miljøverndepartementet og Barne- og familiedepartementet. Miljøverndepartementets ansvarsområde omfatter produkters miljøforstyrrende egenskaper (forurensning, avfall, støy etc.), samt helseskadelige aspekter som følge av produkters kjemiske og/eller støyrelaterte egenskaper. Barne- og familiedepartementets ansvarsområde omfatter sikkerhet knyttet til produkters fysiske/mekaniske, termiske og brannmessige egenskaper, samt sikkerhet ved forbrukertjenester. Den praktiske oppfølgingen av Barne- og familiedepartementets ansvar etter produktkontrolloven - inkludert tilsyn - ligger til Produkt- og Elektrisitetstilsynet. Dette gjelder med unntak for spørsmål knyttet til fritidsfartøy, som er Sjøfartsdirektoratets ansvar.

Et viktig prinsipp for reguleringen av produktsikkerhetsområdet er å bygge inn insentiver slik at aktørene ivaretar sikkerheten på alle relevante arenaer. Regelverket bør utformes slik at det motiverer til handlinger som gir et tilfredsstillende sikkerhetsnivå. Et annet viktig prinsipp er at reguleringen må ivareta myndighetenes mulighet til raskt å gripe inn og forhindre at forbrukerne utsettes for farlige produkter. Regelverket må dessuten oppfylle internasjonale forpliktelser, bl.a. EØS-avtalen.

Informasjon som virkemiddel for myndighetenes produktsikkerhetsarbeid omfatter både informasjonsoppgaver utad og informasjonsinnhenting. Informasjon utad vil dreie seg om regelverk, dvs. plikter og ansvar, samt veiledning på hvordan man oppfyller krav i regelverk, osv. Det er også viktig å formidle resultater fra forsknings- og utviklingsarbeid og annen kunnskap av betydning for aktørenes innsats og prioriteringer. Forbrukerne har krav på å få informasjon om uheldige egenskaper ved produkter. Informasjon om risiko knyttet til bruk av ulike produkter er derfor viktig både som virkemiddel for myndighetenes produktsikkerhetsarbeid og for å sikre at forbrukernes rettigheter blir tilstrekkelig ivaretatt.

For myndighetene er informasjonsinnhenting viktig for å ha et best mulig kunnskapsgrunnlag for prioriteringer på feltet. Produkt- og Elektrisitetstilsynet er i ferd med å etablere en database for farlige produkter og forbrukertjenester. Databasen skal bidra til systematisk kartlegging av risikoegenskaper ved produkter og tjenester som omfattes av produktkontrolloven, og forventes å bli et viktig informasjonsverktøy. Forsknings- og utviklingsarbeid kan også gi viktige bidrag til myndighetenes kunnskapsgrunnlag.

Tilsyn er myndighetenes kontroll av hvorvidt krav i lover og forskrifter etterleves, og reaksjoner ved eventuelle brudd på regelverk. Utgangspunktet for tilsynet er risikovurdering av ulike bransjer, virksomheter og produktgrupper. Tilsynet baserer seg på at virksomhetene har internkontroll. Et hovedpoeng ved internkontroll som metode er å ansvarliggjøre virksomheter når det gjelder deres forpliktelser etter helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen. HMS-lovgivningen innebærer bl.a. krav om systematisk forbedringsarbeid og krav til dokumentasjon. Deler av tilsynsaktiviteten følger av forpliktelser etter EØS-avtalen.

Virkemidlene omtales videre i de tre neste underkapitlene.

8.4 Regelverk

8.4.1 Produktkontrolloven

Produktkontrolloven ( lov av 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester) er det sentrale juridiske instrument for regulering på produktsikkerhetsområdet. Formålet er å forebygge at produkter og forbrukertjenester medfører helseskade eller miljøforstyrrelse. Loven gir myndighetene anledning til å gripe inn overfor ethvert produkt som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse. Loven er generell og dekker alle produkter i alle stadier og omfatter produkter som også reguleres i annen lovgivning. I forarbeidene til produktkontrolloven er det imidlertid forutsatt at de etablerte kontrollmyndigheter skal ha ansvaret på de områder som dekkes av særlovgivning (f.eks. legemidler, matvarer og elektriske produkter). For enkelte produkt- og tjenestetyper er det nødvendig å se nærmere på grensene mellom særlovgivning og den generelle produktkontrolloven for å avklare den praktiske ansvarsdelingen. Synliggjøring og avklaring av grenseflater vil være en viktig oppgave i forbindelse med det pågående arbeid med å etablere samarbeidsavtaler mellom ulike etater som forvalter lovgivning vedrørende helse, miljø og sikkerhet.

Etter produktkontrolloven plikter enhver som håndterer et produkt som faller inn under loven å vise aktsomhet, samt å sørge for rimelige tiltak for å forebygge og begrense skade.

Produktkontrolloven gir myndighetene en rekke sanksjonsmuligheter. Det kan blant annet kreves merking av produktene, offentliggjøring av advarsels- eller sikkerhetsinformasjon, at produkter tilbakekalles fra kjøper, og at det forhold som forårsaker skaderisikoen rettes opp. Myndighetene kan også nedlegge midlertidig forbud eller totalforbud mot produkter og forbrukertjenester. Produktkontrolloven er en fullmaktslov, og hjemler en rekke forskrifter som nærmere presiserer krav gjeldende for enkelte produkt- og tjenestegrupper.

Barne- og familiedepartementet ser behov for å revurdere forskriftspraksisen etter produktkontrolloven. Produktkontrolloven gjelder generelt, og departementet mener at det som hovedregel må begrunnes særskilt hvis det skal gis forskrifter for avgrensede produktgrupper. Det vil likevel fortsatt være adgang til å gi særforskrifter, noe som for eksempel kan være aktuelt ved implementering av regelverk etter EØS-avtalen. Barne- og familiedepartementet vil på sikt revurdere de eksisterende forskrifter etter produktkontrolloven.

8.4.2 Internkontrollforskriften

Revidert forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften) trådte i kraft 1. januar 1997. Formålet med forskriften er å fremme forbedringsarbeid i virksomhetene slik at målene i helse- miljø- og sikkerhetslovgivningen (HMS-lovgivningen) nås.

Internkontroll som metode legger opp til å ansvarliggjøre virksomheter når det gjelder deres forpliktelser etter helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen. Internkontrollforskriften gir ikke eksakte svar på hvilke konkrete tiltak som skal gjøres i den enkelte virksomhet, men veileder virksomhetene i sikkerhetsarbeidet. Forskriften fokuserer på behovet for kartlegging, planlegging og prioritering av tiltak, samt gjennomføring og oppfølging av planene. Systematisk helse,- miljø- og sikkerhetsarbeid bygger blant annet på at det gjøres risikovurderinger som gir grunnlag for prioritering av ressurser. Virksomheten skal også kunne dokumentere HMS-arbeidet sitt overfor tilsynsmyndigheten. Myndighetenes arbeidsmetoder skal forsterke internkontroll som arbeidsprinsipp (se også kapitlet om tilsyn (8.6)).

Internkontrollforskriften er hjemlet i 8 lover som forvaltes av ulike departementer (KRD, BFD, MD, JD). Oppfølgingen av forskriften skjer bl.a. gjennom et systematisk samarbeid mellom de ulike myndighetene som forvalter forskriften. Samarbeidet omfatter sentrale oppgaver som regelverksutvikling, tilsyn, informasjon og kunnskapsutvikling. Det arbeides også med utvikling og gjennomføring av en felles statlig tilsynsprofil på HMS-området. I tillegg er det igangsatt arbeid for å etablere formelle samarbeidsavtaler mellom ulike tilsynsetater.

8.4.3 EUs produktsikkerhetslovgivning

Det sentrale regelverket på området er EUs generelle produktsikkerhetsdirektiv, som har som målsetting å sikre at alle forbrukerprodukter som omsettes på markedet er sikre. Direktivet gjelder generelt for alle forbrukerprodukter som ikke er regulert gjennom egne regelverk, men kan også anvendes dersom særregelverket ikke dekker alle sikkerhetsaspekter som direktivet omfatter. Medlemslandene er forpliktet til å etablere et nasjonalt tilsynsapparat. Det stilles krav om at myndighetene skal ha bestemte fullmakter for å kunne utøve effektiv markedskontroll med produkter som omfattes av direktivet.

Produktsikkerhetsdirektivet inneholder videre regler for samarbeid mellom medlemslandene og Kommisjonen. Bestemmelsene etablerer et system (Rapex), for rask utveksling av informasjon om fare forbundet med bruk av forbrukervarer. I tillegg gir bestemmelsene Kommisjonen rett til å pålegge medlemslandene å iverksette samme markedskontrolltiltak over hele fellesskapet.

Direktivet er innlemmet i EØS-avtalen og anses for Norges vedkommende å være tilstrekkelig gjennomført gjennom produktkontrolloven. Produktsikkerhetsdirektivet er nå under revisjon i EU-kommisjonen. Arbeidet ble igangsatt i 1998.

I motsetning til det generelle produktsikkerhetsdirektivet, er de fleste særdirektiver som er vedtatt i EU etter 1985 utarbeidet i henhold til den nye metode. Den nye metode innebærer at det utarbeides rammedirektiver som fastsetter generelle sikkerhetskrav til produkter. De europeiske standardiseringsorganisasjonene, dvs. CEN, CENELEC og ETSI, får deretter mandater til å fastsette tekniske spesifikasjoner eller standarder. Standardene er ikke bindende, men produkter som produseres i henhold til standard antas å oppfylle de vesentligste sikkerhetskravene.

Produkter som oppfyller sikkerhetskravene i direktivene skal påføres samsvarsvurderingsmerket CE og kan omsettes fritt innen EØS-området. CE-merket er et signal til myndighetene om at et produkt oppfyller de grunnleggende kravene i regelverket. Merket har til hensikt å forenkle myndighetenes kontroll med produkter på markedet.

Direktivene gir nasjonale myndigheter en generell plikt til å treffe tiltak som sikrer at bare produkter som samsvarer med direktivene er på markedet. Dette innebærer at Norge gjennom EØS-avtalen er forpliktet til å ha et effektivt apparat for markedskontroll av de ulike produktene.

Det er vedtatt ny-metode-direktiver for enkelte «rene» forbrukervarer. Direktivet om leketøy stiller en rekke grunnleggende sikkerhetskrav for leketøy, særlig med hensyn til fysiske og mekaniske egenskaper, kjemiske og elektriske egenskaper, hygiene og radioaktivitet. Det er også gitt ny-metode-direktiver om henholdsvis fritidsfartøy, maskiner og personlig verneutstyr. Direktivene omfatter konstruksjons- og funksjonskrav for å ivareta brukernes sikkerhet. Spesielt for maskindirektivet og direktivet om personlig verneutstyr, er at de begge omfatter produkter brukt både i arbeids- og fritidssammenheng.

Av andre særdirektiver (ikke ny metode) kan nevnes direktivet om farlige næringsmiddelimitasjoner. Direktivet ivaretar barns sikkerhet på et felt som ikke er ivaretatt gjennom leketøysdirektivet, ved forbud mot varer som på grunn av utseende, lukt, pakning, merking, størrelse etc. kan bli forvekslet med matvarer og derved innebære risiko for skader.

En forordning om kontroll med at produkter innført fra tredjeland overholder produktsikkerhetsreglene, skal sikre en enhetlig og forsvarlig kontroll med produkter som innføres i EU (EØS)-området. Forordningen fastslår at tollmyndighetene skal stoppe produkter ved områdets yttergrenser ved mistanke om helse- eller sikkerhetsrisiko, og inneholder prosedyrer for myndighetenes vurderinger og beslutninger i så henseende.

8.5 Informasjon

Informasjon som virkemiddel for myndighetenes produktsikkerhetsarbeid omfatter, som nevnt ovenfor (jf. 8.3), både informasjonsoppgaver utad og informasjonsinnhenting. Mottakere av informasjon og veiledning er næringsliv (produsenter, importører etc.), bransjeorganisasjoner, kommuner og forbrukere. Forbrukerne har rett til å vite hvilken risiko bruk av produkter kan medføre. Myndighetene skal derfor bidra med informasjon om produktenes skadelige egenskaper. Bl.a. vil miljøvernmyndighetene, som fagmyndigheter overfor forbrukere på kjemikalieområdet, informere forbrukere om risiko knyttet til produkter som inneholder helsefarlige kjemikalier. Informasjon utad vil ellers dreie seg om regelverk, dvs. plikter og ansvar, samt hvordan oppfylle krav i regelverk osv. Det er også viktig å formidle resultater fra forsknings- og utviklingsarbeid og annen kunnskap av betydning for aktørenes innsats og prioriteringer. Informasjonsvirksomheten skjer dels som planlagte tiltak, og er dels generert av henvendelser fra publikum og media. Planlagte tiltak kan omfatte informasjonsbrosjyrer, seminarer, kampanjer, etc.

Informasjonsoppgavene på produktsikkerhetsfeltet er omfattende. Departementet ser det som viktig at det arbeides systematisk med dette, og at det utarbeides en informasjonsstrategi. En slik strategi bør ta utgangspunkt i målgrupper for informasjon, og i ulike produkt- og tjenestegrupper. Enkelte informasjonsoppgaver kan gjøres i samarbeid med andre forvaltningsmyndigheter, eventuelt med aktuelle bransjer. Informasjonsstrategien bør derfor inneholde en oversikt over samarbeidspartnere for mulige felles informasjonsopplegg.

Databasen for farlige produkter og forbrukertjenester som er under etablering i Produkt- og Elektrisitetstilsynet, forventes å bli et viktig hjelpemiddel for systematisering av informasjon. Forsknings- og utviklingsaktiviteter kan også være et bidrag i myndighetenes informasjonsinnhenting. Forsknings- og utredningsarbeid vil kunne dreie seg om kontinuerlig overvåking av ulykkesbildet (vedlikehold og utvikling av skaderegistre mv.) og om utvikling av systematisk kunnskap om hvilke mekanismer som gjør seg gjeldende i forbindelse med ulykkeshendelser. Ved å følge utviklingen over tid er det mulig å fange opp eventuelle nye trender i ulykkesbildet. Det er også aktuelt å vurdere forsknings- og utredningsinnsats med sikte på å komplettere ulykkesbildet til også å omfatte forbrukertjenester (fordi produktkontrollovens virkeområde fra 1993 er utvidet til også å gjelde forbrukertjenester).

8.6 Tilsyn

Med tilsyn menes for det første kontroll av hvorvidt krav i lover og forskrifter etterleves. For det andre består tilsyn i reaksjoner for å sørge for at eventuelle brudd på regelverket rettes opp. Alt tilsyn som Produkt- og Elektrisitetstilsynet og Sjøfartsdirektoratet utfører baserer seg på at virksomhetene har internkontroll. Tilsynet med virksomhetene gjennomføres som systemrevisjoner og systemrettede verifikasjoner. Dette innebærer kontroll av at produkter og forbrukertjenester er sikre. Tilsynet fokuserer også på de rutiner og prosedyrer virksomhetene har for å sikre at krav som følger av HMS-lovgivningen blir oppfylt. Utgangspunktet for tilsynet er risikovurdering av bransjer, virksomheter og produkt- og tjenestegrupper. Fokuseringen på internkontroll gjenspeiles også i markedsovervåkingen, bl.a. ved at det gjøres risikovurderinger som grunnlag for prioritering av innsatsen, og i behandlingen og oppfølgingen av enkeltsaker. Tilsynsoppgaver er også knyttet til nasjonale og internasjonale meldinger om farlige produkter, jf. det omtalte Rapex-systemet.

Produktkontrollovens virkeområde er meget omfattende. Dette krever streng prioritering av tilsynsaktivitetene. Da produktsikkerhetsfunksjonen sentralt i Produkt- og Elektrisitetstilsynet ble opprettet i 1994, på bakgrunn av en utredning om behovet for et ytre forvaltningsapparat, var en forutsetning at det i neste omgang skulle vurderes hvordan man kunne få til et styrket lokalt tilsyn. Denne problemstillingen må i dag ses i sammenheng med spørsmål knyttet til organiseringen av forbrukerapparatet som helhet, jf. meldingens kapittel 16. Dersom forvaltningsoppgavene på forbrukerområdet samles basert på en direktoratsmodell, vil det være naturlig å vurdere også produktsikkerhetsforvaltningen innenfor en slik struktur. Alternativt; hvis det ikke skulle gå i retning av en samling av forvaltningsoppgavene på forbrukerområdet, vil det være nødvendig å komme tilbake til hvordan en styrking av tilsynet på produktsikkerhetsområdet kan skje, med utgangspunkt i den eksisterende organisering i Produkt- og Elektrisitetstilsynet.

Deler av tilsynsaktiviteten på produktsikkerhetsfeltet følger av forpliktelser etter EØS-avtalen. EØS-regelverket fastslår at nasjonale myndigheter skal utøve effektiv markedskontroll. Bestemmelsene er nærmere beskrevet i underkapittel 8.4. Det overlates til det enkelte medlemsland å legge opp en struktur for markedskontroll nasjonalt. Den pågående revisjon av produktsikkerhetsdirektivet kan komme til å medføre skjerpede krav til tilsynet i det enkelte medlemsland.

Myndighetene ser det for øvrig som viktig å fremme et godt samarbeid mellom tilsynsetater på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet for å effektivisere tilsynet. Effektiviseringspotensialet ligger først og fremst i bedre koordinering av kunnskap og innsats på tvers av ansvarsområdene til ulike forvaltningsmyndigheter.

8.7 Oppsummering

Produktrelaterte ulykker kan forebygges ved at sikkerhet i størst mulig grad bygges inn i produktene. Generelt ønsker myndighetene å legge til rette for skadeforebyggende arbeid gjennom å fremme en sikkerhetskultur hos aktørene, dvs. produsenter, importører og øvrige virksomheter samt forbrukerne.

Virkemidlene for myndighetenes produktsikkerhetsarbeid er regelverk, informasjon og tilsyn. En utfordring er å finne en hensiktsmessig utforming og kombinasjon av virkemidlene, for å oppnå tilfredsstillende sikkerhet for forbrukerne.

Kunnskapsoppbygging og -oppdatering er sentralt i arbeidet med forbrukersikkerhet. Produkt- og Elektrisitetstilsynets database for farlige produkter og forbrukertjenester og Folkehelsas skaderegister er viktige datakilder i kartleggingsarbeidet. Informasjon om hvilke produkter som er involvert i ulykker, hvilke befolkningsgrupper som er mest skadeutsatt, samt kunnskap om forbrukeradferd, er retningsgivende for prioriteringene.

Regjeringen mener at offentlige myndigheter bør prioritere arbeid rettet mot barn og unges sikkerhet. Risikoaktiviteter som bevisst oppsøkes for individuell utfoldelse gis lavere prioritet.

Regjeringen legger opp til å revurdere forskriftspraksisen etter produktkontrolloven. I og med at produktkontrolloven gjelder generelt, bør det som hovedregel begrunnes særskilt dersom det skal gis forskrifter for avgrensede produktgrupper.

Regjeringen ser det som viktig å få utarbeidet en informasjonsstrategi for produktsikkerhet, som tar utgangspunkt i målgrupper, produkt- og tjenestegrupper, samt mulige samarbeidspartnere når det gjelder informasjon.

Regjeringen vil styrke tilsynsfunksjonen på produktsikkerhetsområdet. Organiseringen av tilsynet må ses i sammenheng både med organiseringen av forbrukerapparatet som helhet (jf. kap. 16) og det pågående arbeid med revisjon av EUs generelle produktsikkerhetsdirektiv, som vil kunne medføre skjerpede krav til de nasjonale tilsynsaktivitetene.

9 Matvarespørsmål

9.1 Forbrukerpolitiske hensyn i forhold til matvarer

Maten vi spiser påvirker kanskje mer enn noen annen miljøfaktor det enkelte individs og befolkningens helsetilstand. God ernæring og sunt kosthold er avgjørende for menneskets vekst, utvikling og trivsel. Et grunnleggende forbrukerkrav er at maten som produseres og selges ikke inneholder smittestoffer og fremmedstoffer i mengder som kan gi helseskade.

Et helsefremmende kosthold kan stimuleres blant annet gjennom priser, tilgjengelighet, merking og informasjon. Åpenhet og god kommunikasjon om risikoaspekter ved maten, særlig fra myndighetenes side, er grunnleggende for at forbrukerne skal kunne ha tillit til at maten er trygg. I tillegg bør matproduksjonen være minst mulig belastende på miljøet, og produksjonen foregå på en etisk akseptabel måte.

I et forbrukerperspektiv er det relevant å stille følgende krav til matvarer:

• at maten er trygg i forhold til innhold av fremmed- og smittestoffer, dvs. næringsmiddelhygienehensyn,

• at forbrukeren også skal ha tillit til - oppleve subjektivt - at maten er trygg,

• at maten er sunn, ut fra kostholdets sammensetning, dvs. ernæringshensyn,

• at matproduksjon og omsetning ivaretar miljøaspekter, etiske aspekter, etc.,

• at maten tilfredsstiller andre kvalitetsdimensjoner, relatert til f.eks. smak, lukt, konsistens, friskhet, utseende, lettvinthet, innpakning, markedsføring, etc.,

• at forbrukeren må sikres et redelig frembud av matvarer,

• at prisene på matvarer er rimelige i forhold til kvaliteten, og

• at matvaretilbudet og tilgjengeligheten er god.

De fire første punktene foranlediger særskilte tiltak for å ivareta forbrukernes interesser, mens de fire siste forutsettes ivaretatt hovedsakelig gjennom en virksom konkurranse innenfor de ulike ledd i matvareproduksjon og -omsetning.

I St.meld. nr. 37 (1992-93) Utfordringer i et helsefremmende og forebyggende arbeid, settes det opp følgende fire hovedmålsettinger for mat og ernæringspolitikken:

• redusere omfanget av kostholdsrelaterte helseskader i befolkningen

• sikre at matvarene er helsemessig trygge

• bidra til å styrke forbrukernes innflytelse i mat- og ernæringspolitikk

• bidra til en helse-, miljø- og ressursmessig forsvarlig produksjon, distribusjon og markedsføring av matvarer, og til et helse- og ressursmessig forsvarlig forbruksmønster.

Disse målene ligger også til grunn for St. meld. nr. 40 (1996-97) Matkvalitet og forbrukertrygghet.

9.1.1 Sammenhengen mellom mat og helse

Helsemessige problemer knyttet til mat har i første rekke sammenheng med kostholdets sammensetning. Dette gjelder i forhold til store og viktige folkehelseproblemer som hjerte- og karsykdommer og kreft. Det vil fortsatt være mye å hente i form av bedret folkehelse ved å endre kostholdets sammensetning i tråd med anbefalinger gitt av Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet. Ut fra ernæringsmessige hensyn vil det være riktig å benytte virkemidler knyttet f.eks. til pris og tilgjengelighet for å stimulere forbruket av fisk, kornvarer, poteter, grønnsaker, frukt og bær, og magrere meieri- og kjøttvarer.

Norge er i dag i en gunstig situasjon når det gjelder smittestoffer i mat og vann på grunn av effektiv overvåkning og god hygiene. I den senere tiden har det blitt fokusert mye på disse aspektene. Dette har blant annet sammenheng med at risikobildet har endret seg som følge av nye avtaler for internasjonal handel med mat, ny kunnskap om komplekse helseeffekter knyttet til maten, økning i forbrukernes bevissthet omkring matprodukter, større påvirkning fra utenlandske matkulturer enn tidligere, og nye produksjonsteknikker.

Mange forbrukere er utrygge og usikre på konsekvensene av å spise matvarer som er produsert med utgangspunkt i ny teknologi, genmodifisering og nye næringsmidler. Stortinget har besluttet at alle nye produksjonsmetoder og næringsmidler som er produsert på grunnlag av genmodifiserte organismer, skal godkjennes bl.a. på grunnlag av en helsemessig risikovurdering før de tillates på markedet (se pkt. 9.3.1). Sosial- og helsedepartementet har etablert et nasjonalt regelverk for godkjenning av genmodifiserte næringsmidler. Det arbeides dessuten med en forskrift om forbud mot produksjon, import og frambud av næringsmidler og næringsmiddelingredienser som inneholder tilførte gener som koder for antibiotikaresistens.

St.meld. nr. 37 (1992-93) Utfordringer i et helsefremmende og forebyggende arbeid legger opp til at mat - og ernæringspolitikk må ses i nær sammenheng med alle andre sektorer, og at Sosial- og helsedepartementet må ha en kontinuerlig pådriverrolle i forhold til de andre departementene. Det legges vekt på at utgangspunktet for en målrettet/effektiv mat- og ernæringspolitikk må være at alle virkemidler vurderes samlet, og at en planmessig velger å sette inn ulike virkemidler der de vurderes hensiktsmessige. Det er viktig å sikre at innsatsen på et område ikke motarbeides av innsats på et annet område.

9.1.2 Mat og miljøaspekter

Et viktig hensyn er at matproduksjonen både i Norge og internasjonalt foregår på en måte som ikke skader miljøet. Landbruksdepartementets St.prp. nr. 1 (1998-99) trekker opp målene for landbrukspolitikken, ved bl.a. å (s. 10) « sikre forbrukarane trygge matvarer som blir produsert på ein etisk og helse- og ressursmessig akseptabel måte», og (s. 11) «sikre miljøvenleg produksjon der omsynet til kulturlandskapet, kulturminne og biologisk mangfald står sentralt».

For å verne miljøet og sikre forbrukerne en bedre beskyttelse mot giftstoffer i maten, er det viktig med en ytterligere reduksjon i bruken av plantevernmidler og andre kunststoffer i matproduksjonen. Bruk av kjemikalier i landbruket har også stor innvirkning på vannkvaliteten. Det tradisjonelle landbruket må fortløpende stimuleres til å komme ned på et minimum i bruk av kjemikalier, selv om nedgangen de siste årene har vært sterk. Det er bl.a. utarbeidet en handlingsplan for redusert risiko ved bruk av plantevernmidler for perioden 1998-2002.

Sammensetningen av befolkningens kosthold er avgjørende for miljøbelastningen som følger av matvareproduksjon. En økende andel av matproduksjonen i Norge er økologisk, og blir etterspurt av stadig flere forbrukere. Det er likevel for lite av de økologisk produserte produktene som blir solgt som økologiske. Det er ønskelig med økt satsing på økologisk dyrkede matvarer. For å opprettholde og stimulere etterspørselen etter økologiske matvarer, må både distribusjonsapparatet for disse matvarene videreutvikles, og produktene må merkes. Landbruksdepartementet vil i en kommende stortingsmelding om landbrukspolitikken bl.a. trekke opp mer langsiktige retningslinjer for økologisk landbruk.

En rapport fra Statens institutt for forbruksforskning¹⁵7

går igjennom hvordan husholdningene selv kan bidra til å redusere miljøbelastningen av matforbruket. Rådene man ender opp med er i korthet å velge økologiske matvarer, mer grønnsaker og frukt og mindre kjøtt, lokalt produserte varer (som gir mindre transport), og å redusere matavfallet og bidra til kompostering eller gjenvinning av matavfallet. Det kan være grunn til å presisere at økologiske dyrkingsmetoder ikke nødvendigvis har stor betydning i en ren helse- og ernæringssammenheng.

9.1.3 Matvarepriser og ernæringshensyn

Norske husholdningers utgifter til mat har blitt relativt lavere de senere årene. I 1984 brukte befolkningen i gjennomsnitt 20,2 pst. av disponibel inntekt til mat, mens andelen i 1997 var redusert til 13,6 pst. Det er imidlertid betydelige variasjoner, i det lavinntektsgrupper bruker en relativt større andel av inntekten til mat. En forbrukerpolitisk utfordring er å sørge for rimelige priser, slik at alle kan sikres et ernæringsmessig riktig kosthold.

Lavinntektsgruppene er mest utsatt for livsstilssykdommer hvor kosthold kan være en av årsakene. Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet har lenge gitt anbefalinger om et høyere inntak av frukt og grønnsaker som et ledd i forebyggingen av f.eks. hjerte/karsykdommer og kreft. Ernæringspolitisk er det derfor viktig at avtaleprisene for frukt og grønnsaker gjennom jordbruksavtalen settes lavt fordi dette kan få betydning for hvilken pris forbrukerne må betale for varene. På dette punktet står forbrukerpolitiske krav og ernæringshensyn i motsetning til bøndenes inntektskrav.

Et mulig virkemiddel for å oppnå en ønsket prisstruktur kan også være å differensiere momsnivået mellom en del basismatvarer og andre varer slik at basismatvarene kan komme rimeligere ut.

9.1.4 Landbruket og forbrukerinteressene

Landbruket har en «multifunksjonell» rolle å ivareta, der ulike faktorer som hensyn til bosettingsmønster, kulturlandskap, matvareberedskap etc. er vesentlige. I St.prp. nr. 67 (1997-98) Jordbruksoppgjøret 1998 - endringer i statsbudsjettet for 1998 mm. heter det: «det er lagt til grunn at norsk landbruk skal medverke til å oppfylle viktige samfunnsmål som trygg matproduksjon, sikker matforsyning, stabil busetjing i distrikta, ei berekraftig ressursforvaltning, eit levande kulturlandskap og ei verdiskaping som kan medverke til å oppretthalde sysselsetjinga på bygdene. Landbruket har òg eit medansvar for å sikre det biologiske mangfaldet. Dei ikkje-økonomiske faktorane ut over den primære rolla som matprodusent, er sentrale element i landruket si multifunksjonelle rolle.»

I St.meld. nr. 40 (1996-97) Matkvalitet og forbrukertrygghet legges det i tillegg opp til et forbrukerpolitisk perspektiv der målet først og fremst er å sikre forbrukerne en helsemessig trygg mat. Forbrukerne har imidlertid behov, krav og forventninger utover det rent helsemessige aspektet. Forbrukerpolitiske hensyn når det gjelder matvarepolitikk og mattrygghet er derfor til dels sammenfallende med, men må iblant også avveies mot, andre målsettinger innenfor landbruket.

9.2 Endringer i det internasjonale handelsregimet

Økt handel med matvarer kan føre til større vareutvalg, lavere priser og økte valgmuligheter på grunn av mulighet for sterkere internasjonal konkurranse i matvarebransjen. På den annen side kan økt internasjonal handel føre til økt smittepress for mennesker og dyr dersom man ikke tar de nødvendige forholdsregler, samt økt miljøbelastning ved lengre transport.

Internasjonal handel med mat er regulert gjennom WTO-regelverket, Codex Alimentarius og EØS-avtalen som Norge har sluttet seg til. Verdens handelsorganisasjon (World Trade Organisation) ble opprettet 1. januar 1995 gjennom WTO-avtalen, som er en fortsettelse av den tidligere General-avtalen (GATT). På matområdet regulerer WTO-regelverket i hovedsak tekniske krav til varene samt toll og handelsmessige vilkår.

Samtidig med at WTO- avtalen ble opprettet, ble det blant annet etablert en egen landbruksavtale¹⁶8

og en avtale om veterinære og plantesanitære tiltak¹⁷9

. Fisk og fiskeprodukter behandles i WTO sammen med industriprodukter og er ikke omfattet av landbruksavtalen. Gjennom disse avtalene deltar Norge i et internasjonalt samarbeid på en stor og kompleks arena, hvor hensyn til eksport og import må veies opp mot hverandre. Norge har en svært eksportavhengig økonomi, og er en betydelig nettoeksportør av matvarer, særlig av fisk, og har dermed store økonomiske interesser på eksportsiden.

Et av hovedprinsippene i WTO-regelverket er «bestevilkårsbehandling» eller ikke-diskriminering, og betyr at handelen skal foregå uten forskjellsbehandling. Ett land skal ikke kunne gi spesielle handelsfordeler til noen eller behandle andre land dårligere, og importerte varer skal ikke behandles dårligere enn nasjonalt produserte varer gjennom intern beskatning, merking, kvalitetskontroll etc., med visse unntak. Et annet prinsipp er at når nasjonal industri beskyttes, må dette gjøres i form av toll og ikke andre tiltak som påvirker handelen.

Internasjonalt forpliktende avtaler gjør det lettere å håndtere og redusere smittepress, og forhindrer samtidig bruk av såkalte tekniske handelshindre. Det vil si krav og spesifikasjoner til produktene som ikke er begrunnet i reelle sikkerhets-, helse- og miljøhensyn.

Undersøkelser viser at forbrukere foretrekker å kjøpe mat som er produsert i sitt eget land. Nærhet og oversiktlighet skaper trygghet både ut fra en beredskapsstankegang og når det gjelder frykt for smitte uavhengig av en objektiv begrunnelse. Det kan være en fare for at nasjonale næringsinteresser i alle land ønsker å mobilisere forbrukerne til å fremme proteksjonistiske interesser, bl.a. gjennom importrestriksjoner under dekke av å ivareta hensynet til sunn og trygg mat. Konseptet «Godt Norsk» er et eksempel på at «norskhet» brukes som salgsargument overfor norske forbrukere. Bedriftene må tilfredsstille fastsatte krav til produktkvalitet og til kvalitetssystemer i bedriften for å kunne bruke merket «Godt norsk».

For å gi en noenlunde helhetlig fremstilling av kompleksiteten i forbrukeraspektene i tilknytning til matvarepolitikken, gis i det følgende en kort fremstilling av hovedtrekkene i det internasjonale handelsregimet på matområdet.

9.2.1 WTO-landbruksavtalen

WTOs landbruksavtale medfører visse forpliktelser knyttet til nivået for nasjonal jordbruksstøtte og til bruk av eksportsubsidier. Avtalen innebar også endringer av internasjonal handel med landbruksvarer ved at importvern i form av kvote- og lisensordninger skulle omgjøres til et tollbasert vern. For Norges del medførte dette at import av landbruksvarer som tidligere var underlagt kvantumbaserte begrensinger nå er pålagt en tollsats. De beregnede tollsatsene er gjennomgående svært høye pga. betydelige forskjeller mellom prisene på verdensmarkedet og de interne norske prisene. I henhold til avtalen skulle tollsatsene i gjennomsnitt reduseres med 36 pst. fram til år 2000 og minst med 15 pst. Norge besluttet for sin del å gjennomføre tollreduksjonene allerede fra 1. juli 1995. I tillegg praktiseres et system med administrative nedsettelser av tollsatsene for varer vi i perioder har mangel på, for eksempel frukt og grønnsaker i vinterhalvåret. Videre medfører systemet med administrative tollnedsettelser blant annet bilaterale avtaler i forhold til u-land som gir lavere tollsatser for en del varer.

Bestemmelsene i WTO-regelverket ble vurdert til å kunne gjennomføres innenfor rammene av hovedmålene for norsk landbrukspolitikk. Et tollbasert importvern vil over tid føre til sterkere innslag av markedssignaler utenfra og prisene på importerte produkter vil få økende betydning for det prisnivå som vil råde i Norge. Forpliktelsene om å redusere støttetiltak som har handelsvridende effekter vil føre til at utformingen av støtten endres i mer produksjonsnøytral retning. Det ble forutsatt at et endret importregime ikke skulle føre til økte priser for forbrukerne.

Landbruksavtalen er et ledd i en større reformprosess som har som langsiktig målsetting å opprette en markedsorientert handelsordning for landbruket og gjennomføre betydelige reduksjoner i støtte og vern. I løpet av det nærmeste året innledes en ny forhandlingsrunde mellom WTO-medlemslandene, der landbruk vil være et område det forhandles om. Det er fastsatt i WTO-regelverket om videreføringen av reformprosessen at det skal tas hensyn til de erfaringer som er gjort med den eksisterende avtalen. I forhandlingene skal det blant annet tas hensyn til andre spørsmål som ikke er forbundet med handel. Fra norsk side legges det spesiell vekt på disse aspektene. Mattrygghet og behovet for å verne om miljøet er eksplisitt nevnt i den innledende delen av landbruksavtalen. Regjeringen ønsker også å prioritere forbrukerhensyn i de nye forhandlingene, i tillegg til andre kvalitative aspekter som distrikts- og helsespørsmål.

9.2.2 SPS-avtalen

SPS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1995 samtidig med landbruksavtalen i WTO. Avtalens formål er å regulere handelskrav som settes med grunnlag i hensynet til folke-, dyre- og plantehelse. Avtalen skal sikre landenes beskyttelsesbehov innenfor dette området og samtidig ivareta eksporthensyn. Bakgrunnen for avtalen var at helsemessige krav tradisjonelt har vært benyttet for å utelukke eller begrense handelen med mat, dyr/dyreprodukter og planter/planteprodukter. For å hindre vilkårlighet på dette området er det i SPS-avtalen nedfelt bestemmelser om at de krav som stilles innenfor det sanitære og fytosanitære området, og som kan innvirke på handelen mellom landene, skal kunne begrunnes vitenskapelig. Det er opprettet en egen komité, SPS-komitéen, som skal utføre alle oppgaver som er nødvendige for å iverksette bestemmelsene i SPS-avtalen. Komiteen skal fatte sine vedtak ved enstemmighet (konsensus).

Avtalen slår fast at hvert medlemsland skal ha rett til fritt å fastsette sine beskyttelsesnivå ut fra helsesituasjonen og iverksette tiltak som landet anser som nødvendige for å ivareta beskyttelsesnivået. Viktige krav til de tiltak som anvendes, er at de baseres på et vitenskapelig grunnlag, at de baseres på særskilte risikovurderinger, og at de ikke er mer handelshindrende enn nødvendig for å sikre det aktuelle beskyttelsesnivået. Det er også forpliktelser til de enkelte medlemsland om å være konsistente i valg av beskyttelsesnivå.

I henhold til avtalen er det en målsetting å harmonisere medlemslandenes regelverk på basis av internasjonale standarder. Med sikte på å harmonisere regelverk, skal partene ta utgangspunkt i internasjonale standarder og anbefalinger der slike finnes. Ytterligere tiltak kan fastsettes dersom det foreligger en vitenskapelig begrunnelse for dette, eller dersom det er nødvendig for å ivareta det valgte beskyttelsesnivået. Medlemslandene forplikter seg til å delta aktivt i de relevante internasjonale organisasjoner som fastsetter standarder, retningslinjer og anbefalinger med hensyn til folkehelse, dyre- og plantehelse.

En slik organisasjon er Codex Alimentarius-kommisjonen, et organ under FNs matvare- og landbruksorganisasjon (FAO) og verdens helseorganisasjon (WHO) som utarbeider helsemessig begrunnede grenseverdier og minimumsstandarder for mat basert på vitenskapelige vurderinger, samt rene kvalitetsstandarder.¹⁸10

Både norske forbrukere og produsenter av mat vil være tjent med at handelen baseres på internasjonalt aksepterte kvalitets- og hygienekrav. Et land kan velge å anvende «egne» standarder med strengere krav, men da må behovet for strengere krav dokumenteres.

9.2.3 EØS-avtalen

Gjennom EØS-avtalen, som trådte i kraft 1. januar 1994, tiltrådte Norge i hovedsak EUs bestemmelser når det gjelder krav til helse, hygiene og kvalitet ved handel med animalske næringsmidler, bestemmelser om kontroll med handel, om helsekrav ved handel med dyr og andre dyreprodukter enn næringsmidler, og om rapportering og bekjempelse av sykdom. Under forhandlingene om det opprinnelige vedlegg 1 fikk Norge aksept for at nasjonale regler ble beholdt bl.a. når det gjelder handel med land utenfor EØS (tredjeland), og kontroll med handel (kontrolldirektivene). Disse bestemmelsene er senere gjennomgått og resulterte høsten 1996 i et forslag til revidert vedlegg 1. Stortinget vedtok høsten 1998 utvidelse av EØS-avtalens vedlegg 1 (St.prp. nr. 6 1998-99). Vedtaket innebærer at Norge og EU gjensidig opphever den veterinære kontrollen ved grensepassering, og erstatter den med andre former for kontroll.

Norsk lovgivning om produksjon av næringsmidler av animalsk opprinnelse, og om kvalitet og merking av produktene, var allerede i hovedsak harmonisert med EUs lovgivning gjennom det opprinnelige vedlegg 1. Det var således rutinene for kontroll ved import av næringsmidler av animalsk opprinnelse som ble endret ved det reviderte vedlegg 1. Hovedregelen er at næringsmidler av animalsk opprinnelse som er produsert innenfor EØS-området, skal kontrolleres på det sted de tilvirkes. Det kan i henhold til kontrolldirektivene i tillegg foretas stikkprøvekontroll i markedet etter løpende behov og tilgjengelige ressurser, for eksempel hos importører, grossister og/eller detaljister. Ved begrunnet mistanke om at produkter ikke er i samsvar med harmonisert lovgivning, kan det alltid foretas kontroll, uavhengig av tid og sted.

Norge har også overtatt reglene som gjelder for import fra tredjeland, dvs. krav til helse, hygiene og kvalitet. Overtakelse av dette regelverket var fordelaktig blant annet fordi Norge gjennom dette ville oppfylle store deler av de forpliktelser som ligger i WTO-regelverket på dette området, uten å måtte anvende store egne ressurser på arbeidet med å samle informasjon om forholdene i alle de land som handelsnæringene ønsker å importere fra.

Norges grenser mot tredjeland utgjør således yttergrensen for EØS og dermed også for EU. Kontroll med levende dyr og animalske produkter som kommer fra land utenfor EØS, blir utført på spesielt utpekte grensekontrollstasjoner, der det skal fortas dokumentkontroll, identitetskontroll og fysisk kontroll. Etter først å ha gjennomgått slik kontroll, vil dyrene eller produktene frigis for EØS- markedet og sendes til bestemmelsesstedet.

Mengden næringsmidler og andre produkter av animalsk opprinnelse som importeres til Norge påvirkes hovedsakelig av det tollbaserte importvernet, som influeres av WTO-regelverket og andre internasjonale handelsavtaler, og ikke først og fremst av EØS-avtalen.

I EU er det generaldirektorat (DG) XXIV som er ansvarlig for Europakommisjonens arbeid med forbrukerpolitikk. Det har to hovedområder; forbrukerpolitikk generelt og mattrygghet. Generaldirektoratet hadde tidligere kun ansvar for forbrukerpolitikk, men fikk etter en omorganisering blant annet også ansvaret for å beskytte forbrukernes helse. Ved omorganiseringen fikk DG XXIV ansvar for de vitenskapelige komitéer som legger det helsemessige grunnlag for lovgivning. Dessuten fikk det ansvar for tilsynsdelen. Vitenskapelige komitéer og tilsyn lå tidligere under DG IV (dyrehelse og animalske næringsmidler) og DG III (andre næringsmidler). Omorganiseringen ble gjort for å skape klarere ansvarslinjer og uavhengighet mellom de vitenskapelige komitéene og lovgiverne, og for å forbedre åpenhet og tilgang til informasjon. Kommisjonen trappet opp arbeidet på mattrygghetsområdet som en følge av krisen i forbindelse med kugalskap (BSE-krisen) og den generelt økte oppmerksomheten omkring matkvalitet. Etter at toppmøtet i Luxembourg i desember 1997 vedtok en deklarasjon om mattrygghet har helse og matkvalitet vært prioriterte områder. I EUs rammeprogram for forbrukerpolitikk har den ene hovedarenaen, forbrukernes helse og sikkerhet, mattrygghet som et sentralt punkt (jf. 6.3.6).

9.3 Virkemidler og tiltak i mat- og ernæringspolitikken

For å nå de oppsatte mål knyttet til mattrygghet, kvalitet og helse, benyttes ulike virkemidler. Dette kan være lovgivning, tilsyn og konkurransestimulerende tiltak, påvirkning gjennom jordbruksavtalen, arbeide for prisreduksjon på frukt og grønt, kommunikasjon med forbrukere og næringer, samt forsknings- og utviklingsarbeid.

I St.meld. nr. 40 heter det bl.a. «Kvaliteten på den maten som kommer på forbrukernes bord blir ikke sterkere enn det svakeste ledd i kjeden. Uønskede bestanddeler som f.eks. smittestoffer, rester av medisiner og plantevernmidler, hormoner, antibiotika og miljøgifter, kan i større eller mindre grad tilføres langs hele matvarekjeden.» Helsemessig trygg mat er derfor avhengig av tilfredsstillende regelverk og tilsyn samt kvalitetssikring i alle ledd «fra jord og fjord til bord».

Det er primært Landbruksdepartementet, Fiskeridepartementet og Sosial- og helsedepartementet som har ansvar og virkemidler når det gjelder helsemessig mattrygghet. Spørsmål som gjelder konkurranse i matvareproduksjon og -omsetning ligger hovedsakelig under Arbeids- og administrasjonsdepartementets ansvarsområde. Barne- og familiedepartementets oppgave i denne sammenheng, som forbrukerdepartement, er å ivareta et helhetlig forbrukerpolitisk perspektiv innenfor forvaltningen når det gjelder matvarer.

WTO-regelverket og EØS-avtalen har medført et åpnere næringsmiddelmarked i Norge. Dette vil føre til at forbrukerne i Norge kan bli tilbudt næringsmidler som er ukjente eller kommer fra områder der helsestatusen er annerledes enn det de er vant til. Det er derfor viktig at forvaltningen er forberedt på denne nye situasjonen, og møter utfordringene dette gir.

9.3.1 Lovgivning

Næringsmiddellovgivningen er lite samordnet; vi har i dag fem sentrale lover og en rekke forskrifter, som dekker forskjellige områder.¹⁹11

Forvaltningsansvaret for de ulike lovene på matområdet er fordelt mellom flere departementer, med Landbruksdepartementet (LD), Sosial og helsedepartementet (SHD) og Fiskeridepartementet (FID) som de mest sentrale.

I NOU 1996:10 Effektiv matsikkerhet foreslås en samordning av lovene på næringsmiddelområdet for å oppnå en sterkere institusjonell samordning av matpolitikken. Det foreslås en ny lov for mattrygghet, hvor formålet skal være å sikre folkehelsen, blant annet ved at næringsmidler omsettes på en redelig måte overfor forbrukerne. Utredningen foreslår videre at det offentliges innsats begrenses til formålene helse og redelighet, og at næringsmiddellovgivning og -kontroll bør forankres i ett departement, som skal forvalte sine oppgaver med en helhetlig tilnærming, slik at helse, miljø, kultur og økonomi ses i sammenheng. Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålene om lovstruktur og forvaltning på matvareområdet, under hensyntagen til behandlingen av St.meld. nr. 40 (1996-97).

EU vedtok i 1997 en forordning som omfatter matvarer produsert på grunnlag av blant annet ny teknologi, genmodifisering og nye næringsmidler. Denne typen matvarer omtales med en samlebetegnelse «Novel food», og vil ofte erstatte andre kjente matvarer som inngår som en del av basiskosten. De helsemessige konsekvensene av denne teknologien må derfor også vurderes. Forordningen setter krav til en godkjenningsordning som innebærer en helse- og ernæringsmessig vurdering, og vurdering av bl.a. risikoen for overføring av allergener, endring i innhold av næringsstoffer, om det er fare for økt innhold av naturlige giftstoffer, om gener med antibiotikaresistens finnes i produktet mv.

Det arbeides i EU med å fortolke og videreutvikle regelverket om «Novel Food». Forordningen regulerer i utgangspunktet forhold som omfattes av EØS-avtalens virkefelt. Dersom forordningen innlemmes i EØS-avtalen, vil den hjemles i næringsmiddellovgivningen. Både merkereglene og forholdet til genteknologiloven må avklares før en slik innlemmelse kan skje.

I påvente av denne avklaringen har Sosial- og helsedepartementet fra 1. januar 1999 etablert en godkjenningsordning for næringsmidler og næringsmiddelingredienser som består av, inneholder eller er fremstilt på grunnlag av genmodifiserte organismer. Ordningen gjelder også næringsmidler og næringsmiddelingredienser som ut fra produksjonsmåte og/eller sammensetning er nye på det norske markedet.

9.3.2 Tilsyn og kontroll

Myndighetenes operative kontrollører av næringsmidler er henholdsvis Statens Næringsmiddeltilsyn (SNT), de kommunale næringsmiddeltilsynene (KNT), og Fiskeridirektoratet når det gjelder eksport av fisk. LD har det økonomiske og administrative ansvaret for SNT, mens LD, SHD og FID har fagansvaret for sine respektive lover overfor SNT. Fiskeridepartementet har faglig og administrativt ansvar for Fiskeridirekoratet. I tillegg har Statens dyrehelsetilsyn og Statens landbrukstilsyn en viktig rolle innen tilsyn og kontroll for å trygge matkvalitet og forbrukertrygghet langs hele matvarekjeden.

Det er viktig at systemet med de ulike tilsynene har tillit hos forbrukerne - noe som forutsetter åpenhet og god kommunikasjon. At matvarer har et risikoaspekt, og at matvaremarkedet er sårbart når det gjelder forbrukerholdninger illustreres gjennom diskusjonene de senere år om skrapesyke, kugalskap, paratuberkulose og genmodifiserte produkter.

Norge har konkurransefortrinn i form av naturgitte forhold som gir høy matvarekvalitet og god dyre- og plantehelse. Dette er sentrale mål for den generelle landbrukspolitikken, og disse fortrinn skal ivaretas og sikres bl.a. gjennom virksomhetenes egen internkontroll. Etter internkontrollforskriften (IK-mat) er det næringsmiddelindustrien, importørene, butikkjedene og salgsstedene som selv har ansvaret for tryggheten. For fisk og fiskevarer eksisterer det en tilsvarende ordning som betegnes som egenkontroll. Denne ordningen er hjemlet i kvalitetsforskrift for fisk og fiskevarer.

Som forutsetning for å tilrå godkjenning av veterinæravtalen som en del av EØS-avtalen, og dermed opphevelse av den veterinære grensekontrollen mellom Norge og EU, gikk regjeringen inn for en rekke nasjonale tiltak for å hindre fremmed- og smittestoffer som kan skape sykdom hos mennesker og dyr. Dette omfatter blant annet en styrking av den offentlige kontrollen i omsetningsleddene, i form av overvåkning- og kontrollprogrammer for levende dyr gjennom Statens dyrehelsetilsyn, for næringsmidler via SNT og for fisk via Fiskeridirektoratet. Intensiverte kartleggings- og overvåkningsprogrammer langs hele matvarekjeden, og økt bruk av risikoanalyse, skal bidra til å fremme mattryggheten og å oppnå tillit hos forbrukerne.

Regjeringen går videre inn for at sikkerhetsklausulen i EØS-avtalen skal brukes aktivt dersom folke- eller dyrehelsen settes i fare. Det vil si at Norge kan fatte ensidige vedtak som kan medføre stans i all handel når dette vurderes som nødvendig. I tillegg skal de nasjonale tiltakene evalueres fortløpende, og regjeringen skal innen utgangen av år 2001 legge frem for Stortinget en samlet vurdering av det nye regelverket og smittesituasjonen sammen med forslag til endringer som måtte være nødvendig.

Henholdsvis SPS-avtalen i WTO og EØS-avtalen innfører et «føre-var»-prinsipp i form av en sikkerhetsforanstaltning man kan gripe til når det ikke finnes sikker vitenskapelig dokumentasjon. Begge avtalene har regelverk og mekanismer som presiserer hvor langt dette prinsippet rekker.

I EUs regelverk, og i EØS-avtalen, forutsettes det at de nødvendige vitenskapelige og faglige risikovurderinger er foretatt, og at «føre-var»-prinsippet er bygget inn i de avgjørelser som er truffet og det regelverk som er vedtatt. Det finnes også flere typer sikkerhetsklausuler som kan tas i bruk om nødvendig.

«Føre-var»-prinsippet er nedfelt i SPS-avtalen art. 5.7, men har likevel ennå ikke blitt direkte anvendt. «Føre-var»-prinsippet kan ikke rettferdiggjøre tiltak som ellers vil være i strid med bestemmelser i SPS-avtalen. For øvrig baseres SPS-avtalen på at miljømessige og økologiske forhold skal legges til grunn ved vurdering av sikkerhetsnivå og tiltak. SPS-avtalen art. 5.7 gir partene en mulighet til å treffe midlertidige sanitære og plantesanitære tiltak i tilfeller der det ikke foreligger tilstrekkelig relevant vitenskapelig materiale til å foreta en fullstendig risikovurdering. Partene må søke å innhente de tilleggsopplysninger som er nødvendige for å foreta en mer objektiv risikovurdering, og de forplikter seg til innen rimelig tid å gjennomgå tiltakene i henhold til de nye opplysningene.

Codex Alimentarius Commision under Verdens Helseorganisasjon (WHO) og Food and Agricultural Organisation (FAO) arbeider bl.a. med standarder for næringsmidler. I et utkast til «Prinsipper ved risikoanalyser» er det også i dette forum nå gjort en henvisning til «føre-var»-prinsippet. I utkastet heter det: «situasjoner hvor de vitenskapelige beviser er utilstrekkelige eller hvor det er vanskelig å evaluere negative virkninger, må identifiseres. I slike situasjoner bør det være mulig å anvende et føre-var-prinsipp. Codex har behov for å utarbeide retningslinjer for hvordan et slikt prinsipp skal anvendes ved risikohåndtering».

Fra forbrukersynspunkt vil det være ønskelig med et vidtrekkende forsiktighetsprinsipp. Der det er fare for alvorlig eller uopprettelig skade bør ikke mangel på full vitenskapelig sikkerhet brukes som grunn til å utsette eller unnlate å iverksette beskyttende tiltak.

9.3.3 Generelt om informasjon

I et forebyggende og helsefremmende perspektiv er det ønskelig å styrke informasjonen om betydningen av et sunt kosthold. Informasjon kan gjøre det enklere for forbrukerne å velge ernæringsmessig riktig kost, og bidra til å skape tillit til at maten er trygg. Informasjon bør benyttes for å påvirke holdninger og forbruksmønstre, og for å fokusere på de reelle helserisiki som er forbundet med kostholdet. Mange nye vare- og matslag og endrede forbrukerholdninger har bidratt til økt interesse både for matens helsemessige kvalitet, og problemstillinger knyttet til smitte- og fremmedstoffer. Det er også avdekket sterke ønsker fra forbrukere om opplysninger blant annet om tilsetningsstoffer og om dyrkingsprosessen for matvarene.²⁰12

For å få til en størst mulig effekt av opplysning på området mat og ernæring, bør informasjonen være godt koordinert. Samarbeidet mellom Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet, Statens næringsmiddeltilsyn, og Fiskeridirektoratet i slike spørsmål bør styrkes.

Forbrukere kan være skeptiske til trygghetsaspekter ved matvarer uavhengig av, eller til tross for, eksperters uttalelser. Slik skepsis kan være mer eller mindre saklig begrunnet. Diskusjonen om nedslakting av sau for et par år siden på grunn av frykt for skrapesyke, BSE-krisen (kugalskap), og debatten omkring genmodifiserte næringsmidler, er eksempler på saker der forbrukernes skepsis er blitt en selvstendig og betydningsfull faktor. Det er viktig for forvaltnings- og tilsynsapparatet å utvikle kommunikasjonsstrategier basert på åpenhet og redelighet når det gjelder risikoforhold. Bare ved at myndighetene tar hensyn til forbrukernes holdninger, og tar disse på alvor, kan det skapes et tillitsforhold mellom forbrukere og myndigheter på dette området. Forbrukernes oppfatninger av trygghet bør være utgangspunktet for informasjonsarbeidet, og det bør tas høyde for at ulike grupper kan ha ulik oppfatning av risiko.

Langsiktig og vedvarende kunnskapsformidling om generelle forhold ved mattrygghet bør skje uavhengig av og i tillegg til den informasjonsberedskap som trengs for krisesituasjoner hvor det for eksempel har brutt ut epidemier fra matbåren smitte.

Når det gjelder å utvikle kompetanse på myndighetenes side for å formidle informasjon om risikoaspekter ved mat, er det gjort et grundig forarbeid gjennom kommunikasjonsprogrammet « Trygg Mat», ledet av Landbruksdepartementet.

9.3.4 Merking av matvarer

Merking av matvarer er en viktig metode for å sikre forbrukeren informasjon. Et spørsmål er hvilke opplysninger om produktet som bør være gjenstand for merking. Fra et forbrukerperspektiv må kravet om informasjon avveies mot hensynet til enkelhet og oversiktlighet; merking kan miste mye av sin verdi dersom den blir for omfattende og komplisert.

Produktmerking som inneholder informasjon om matvarens pris, holdbarhet og innhold/næringsinnhold/tilsetningsstoffer må være tilgjengelig for forbrukerne. Opplysninger om kunstige tilsetningsstoffer, og spesielle forhold som angår f.eks. helseutsatte grupper, må fremkomme på pakningen. De forbrukere som ønsker det, bør kunne identifisere innhold av fremmedstoffer i produktene. Videre bør det være mulig for forbrukeren å skaffe til veie kunnskap om produksjonsforhold, bruk av ny teknologi f.eks. gjennom genmodifisering, opprinnelsesland/produksjonssted, hygieneforhold og distribusjonsmetoder.

Stortinget vedtok i 1995 at genmodifiserte næringsmidler som omsettes i Norge skal merkes. Sosial- og helsedepartementet har etablert et nasjonalt regelverk for merking av genmodifiserte næringsmidler og næringsmiddelingredienser. Det er i tillegg vedtatt obligatorisk opprinnelsesmerking av oksekjøtt fra 1. januar 2000.

Codex Alimentarius vedtok en generell merkestandard i 1969, som jevnlig blir revidert. Den er brukt som mål ved utarbeidelse av norske merkebestemmelser og ved utarbeidelse av EUs merkingsdirektiv som er en del av EØS-avtalen. Videreutvikling av merkesystemer er en viktig del av den offentlige politikken.

9.3.5 Forbrukerdeltakelse

St.meld. nr. 40 «Matkvalitet og forbrukertrygghet» legger opp til at Norge må finne frem til en politikk for helsemessig trygge matvarer innenfor rammene som norsk medlemskap i WTO og EØS setter. Dette vil kreve fortsatt samordning av internasjonalt regelverk. Ved en revisjon av regelverket på matområdet må forbrukersiden være representert for at de nødvendige forbrukerhensynene skal bli fremmet og vektlagt i forhold til rene næringsinteresser.

Det vil være viktig å delta i utformingen av standarder, fordi disse vil ligge til grunn for det internasjonale handelssamarbeidet. Codex Alimentarius er det aktuelle organ i denne sammenheng, og det er ønskelig med deltagelse av kvalifiserte norske forbrukerrepresentanter.

Regjeringen har gått inn for å bygge opp gode systemer for representativ forbrukerdeltagelse på matområdet, og å få forbrukerne og forbrukerorganisasjoner inn i en dialog som gir reell medvirkning i mat- og landbrukspolitikken.²¹13

Det er ikke uten videre gitt hvem som bør og kan representere og ivareta forbrukerinteressene i de ulike fora på matvareområdet, nasjonalt og internasjonalt. Da deltakelse og innflytelse krever til dels høy og spesialisert kompetanse, anses det i de fleste tilfelle nødvendig med en profesjonell forankring. Forbrukerrådet er den organisasjon i Norge som skal representere og ivareta de brede og generelle forbrukerhensyn. Organisasjonen har hittil bare i begrenset grad vært i stand til å bygge opp kompetanse og delta i interessearbeid på matvareområdet. Nasjonalt er Forbrukerrådet representert blant annet i Statens Næringsmiddeltilsyns råd, i henholdsvis Importrådet og Omsetningsrådet, og i prosjektet « Trygg mat» som er iverksatt av Landbruksdepartementet. På internasjonalt nivå har organisasjonen de senere år hatt en viss aktivitet knyttet til Codex-arbeid, og for øvrig prioritert påvirkning i matvarespørsmål via den europeiske forbrukerorganisasjon BEUC, og den internasjonale Consumers International. Regjeringen anser at det er behov for en dialog mellom helse-, landbruks-, fiskeri-, forbrukermynhetene og Forbrukerrådet, om prioriteringer og forutsetninger for norsk forbrukerdeltakelse i internasjonale fora på matvareområdet.

Barne- og familiedepartementet vil ivareta et helhetlig forbrukerperspektiv i enkelte organer på matområdet på nasjonalt nivå, ved deltagelse i jordbruksoppgjøret, i spesialutvalget for næringsmidler, i Omsetningsrådet, og i Importrådet for landbruksvarer. Det er i år, i regi av Nordisk Ministerråd, etablert en tverrsektoriell gruppe mellom forbruker og matvaremyndighetene som blant annet skal utforme en handlingsplan for forbrukeraspekter vedrørende matvarespørsmål i løpet av 1999. For øvrig er det under Nordisk Ministerråd allerede etablert et nettverk for forbrukerinteresser vedrørende matvarespørsmål i nordisk perspektiv. Nettverket skal være et forum for samordning på Nordisk nivå av synspunkter for å påvirke utviklingen på matvareområdet innen EU/EØS og WTO/Codex Alimentarius.

9.3.6 Sikre konkurranse og åpenhet i markedet

Konkurranse betraktes som en viktig stimulans til at matvarene som produseres skal holde høy kvalitet, helsemessig og på andre måter. I tillegg er konkurranse et viktig bidrag til at prisene på matvarer kan holdes på et rimelig nivå. For at både matkvalitet og priser skal være gunstige for forbrukerne er det nødvendig med effektiv konkurranse i produksjon og omsetning av matvarer.

De senere årene har det skjedd en sterk konsentrasjon og kjededannelse blant aktørene i dagligvarehandelen. Detaljistleddet kontrolleres i dag av fire store aktører som eier dagligvarebutikker. 99 pst. av omsetningen i dagligvaresektoren går gjennom disse fire aktørene. Samtidig har det skjedd en rekke tilfeller av vertikal integrasjon i de større selskapene, noe som bidrar til større grad av felles eierforhold gjennom hele matvarekjeden (primærproduksjon, bearbeiding, grossist- og detaljistledd).

I tillegg skjer det horisontal integrasjon på samme nivå i kjeden, samt diagonal integrasjon med felles eierskap eller forpliktende samarbeid mellom aktører fra forskjellige omsetningskanaler. Dette er en utvikling som også skjer internasjonalt, og som har innflytelse på frembud og sortiment av matvarer, gjennom større innslag av standardiserte varer, og lavere priser for forbrukerne bl.a. på grunn av stordriftsfordeler. Utviklingen er imidlertid ikke entydig, i det flere kjeder i det siste har blitt mer åpne for å ha flere konsepter, større vareutvalg, og mer frihet for den enkelte butikk til å benytte lokale leverandører.

Med den konsentrasjon vi ser i dag innenfor dagligvareomsetningen i Norge kan det reises spørsmål ved i hvilken grad det eksisterer reell konkurranse i dette markedet. Konkurransetilsynets vurdering er at konkurranse mellom de fire store kjedene er reell. Dette kan imidlertid raskt endres i et marked med stadige restruktureringer. Samtidig anser Konkurransetilsynet at muligheten for endringer i markedene er et element som medvirker til virksom konkurranse. Manglende forutsetninger for slik markedsdynamikk, for eksempel gjennom økte etableringshindre, vurderes av konkurransemyndighetene som en større trussel. Det pågår en kontinuerlig overvåkning rettet mot eventuelle forhold som kan være egnet til å dempe konkurransen i dette viktige markedet.

I den senere tid har det vært mye fokus på og debatt rundt priser på dagligvarer, fortjenesten i de ulike omsetningsleddene og forholdet mellom prisnivået i Norge og i andre land. Landbruksdepartementet har tatt initiativ til, sammen med aktørene i matvaremarkedet, å bygge opp en felles kunnskapsbase om prisdannelsen og prisutviklingen på matvarer. Noe av bakgrunnen er det faktum at det har vært mangel på gode data for prissammenligninger for matvarer, og at diskusjonene har vært ført med referanse til ulike datakilder. Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning (NILF), Statistisk Sentralbyrå og ECON har på oppdrag fra Landbruksdepartementet utarbeidet et forprosjekt til en slik kunnskapsbase. Hovedprosjektet vil bli gjennomført i nær kontakt med de berørte aktører. Sentrale problemstillinger er blant annet hvorfor enkelte norske landbruksvarer er såvidt kostbare, og hvor stor del av prisen til forbruker de ulike ledd i verdikjeden representerer. Bedre kunnskap om prisdannelsen er en forutsetning for å vurdere om konkurransen fungerer.

9.3.7 Forskning og utredning

Matvanene er i betydelig endring i Norge. Dette skyldes blant annet at husholdningene har bedre økonomi, en generelt økende bevissthet omkring matprodukter, og en sterkere påvirkning fra utenlandske matkulturer. Undersøkelser viser at folk bruker mindre tid på matlaging enn tidligere, og at maten som selges i større grad er bearbeidet, halvfabrikata eller ferdiglaget.

Fra et forbrukersynspunkt er det både viktig med forskning som kan hjelpe til å klarlegge sammenhengene mellom matvaner og helse, og forskning om relasjonene mellom forbrukeratferd og marked. Forskning om mat og helse spenner over svært mangeartede problemstillinger innenfor både biologiske, medisinske og samfunnsvitenskapelige disipliner. For eksempel er det i den aktuelle debatt behov for mer kunnskap om konsekvenser av genmodifisering, hormonhermere og lignende i matproduksjonen. Vekt på åpenhet og informasjon for å oppnå forbrukernes tillit er ikke minst viktig for forskningen. Når det gjelder forskning om relasjonene mellom forbrukeratferd og marked spiller Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) en viktig rolle.

Målsettingene både i WTO-regelverket og EØS-avtalen er å sikre fri flyt av varer mellom landene. Ønsker et land å fastsette et særskilt nasjonalt beskyttelsesnivå for å sikre folke- eller dyrehelsen, er man forpliktet til å fremlegge vitenskapelig dokumentasjon i forhold til f.eks. smittestatus nasjonalt eller risikovurdering i forhold til hvorfor man krever et høyere beskyttelsesnivå. Forskning vil være avgjørende for å kunne begrunne et særskilt beskyttelsesnivå i Norge.

9.4 Oppsummering

Arbeidet for trygg mat og et ernæringsmessig gunstig kosthold er sentralt i et helsefremmende og forebyggende perspektiv. Flere departementer har ansvar for ulike deler av mat- og ernæringspolitikken, samordning blir derfor viktig.

Helsemessige forhold påvirkes i første rekke av kostholdets sammensetning. Løpende oppdatering av kunnskap og informasjonsformidling om kosthold og helse er derfor viktige tiltak. Grundig informasjon og god formidling til forbrukerne er spesielt viktig i spørsmål som gjelder mattrygghet og risiko.

Regjeringen har gått inn for at sikkerhetsklausulen i EØS-avtalen skal brukes aktivt dersom folke- eller dyrehelsen settes i fare. Nasjonale tiltak som skal sikre mattrygghet vil bli evaluert fortløpende, og det vil innen utgangen av 2001 bli lagt frem for Stortinget en totalvurdering av det nye regelverket og smittesituasjonen, sammen med forslag til endringer som måtte være nødvendig.

Genmodifiserte næringsmidler som omsettes i Norge skal merkes. Regjeringen innførte i 1999 en godkjenningsordning for næringsmidler som inneholder, eller er fremstilt på grunnlag av, genmodifiserte organismer.

Ut fra et miljøperspektiv vil det bli lagt til rette for økt satsing på - herunder bedre distribusjon og markedsføring av - økologisk dyrkede matvarer. Regjeringen vil komme tilbake til dette i en stortingsmelding om landbrukspolitikken.

Landbruksdepartementet har tatt initiativ til å bygge opp en felles kunnskapsbase om prisdannelsen og prisutviklingen på matvarer i de ulike ledd i verdikjeden. En slik oversikt over prisdannelsen vil være viktig for å sikre konkurransen i matvaresektoren.

Ved utarbeidelse og revisjon av internasjonalt regelverk og standarder på matområdet (f.eks. innen Codex Alimentarius) må forbrukersiden være representert. Regjeringen vil styrke dialogen mellom fagmyndighetene og Forbrukerrådet om norsk forbrukerdeltakelse i internasjonale fora på matvareområdet.

10 Forsikring, bank- og kredittjenester

10.1 Forsikringstjenester

10.1.1 Innledning

Forsikring spiller en viktig og nødvendig rolle i et moderne samfunn. Mulighetene til å forsikre sitt liv, sin helse og sine formuesverdier skaper handlefrihet, økonomisk trygghet og forutberegnelighet for forbrukerne. På noen områder er forsikringsdekning påbudt, f.eks. når det gjelder ansvarsforsikring for bilførere. Også på mange andre områder vil forsikring være nærmest obligatorisk. Ingen bank vil finansiere en bolig som ikke er forsikret mot brann og andre ulykker. Tilgang til forsikringstjenester for alle er derfor av stor velferdsmessig betydning. Dette betyr igjen at forsikringsselskapene har et betydelig samfunnsansvar.

Viktige forbrukerhensyn på forsikringsområdet vil bl.a. være knyttet til forsikringstakerens mulighet for informasjon, selskapenes segmentering av kundegrupper, samt deres tilgang til, og bruk av, sensitive personopplysninger om den enkelte kunde.

Lov om forsikringsavtaler (lov 16. juni 1989 nr. 69) regulerer rettsforholdet mellom forsikringsselskap og forsikringstaker. Til grunn for arbeidet med loven lå en målsetting om å styrke forbrukervernet i forsikringsforhold. Loven pålegger bl.a. selskapene en omfattende informasjonsplikt. Forbrukerens stilling ble også styrket gjennom regler som søker å påvirke selskapene til å foreta et raskt skadeoppgjør.

Når det gjelder tvisteløsning ble det lagt til rette for en videreføring av klageinstansene, Forsikringsklagekontoret, Forsikringsskadenemnda og Avkortingsnemnda. Disse organene har i dag til dels lang saksbehandlingstid, og regjeringen ser positivt på at det nå er satt inn tiltak for å øke tempoet i saksbehandlingen.

10.1.2 Forsikringsselskapenes opplysningsplikt

En forsikringsavtale kan være omfattende og komplisert. Forbrukerne har derfor et klart behov for informasjon om innhold, vilkår mv. i de avtaler som inngås. Selskapene må her gi råd som bl.a. forhindrer misforståelser omkring forsikringsutbetalingens størrelse når skade inntreffer, og inngåelse av forsikringsavtaler som ikke er dekkende i forhold til forsikringsbehovet. Det er også viktig at det kommer klart frem hva som er kundens plikter i forhold til avtalen, slik at ikke misforståelser her medfører at erstatningsutbetalingen blir redusert.

Et vel fungerende forsikringsmarked forutsetter videre at forbrukerne er i stand til å sammenlikne tilbudene fra forskjellige forsikringsselskaper. Siden det ikke bare er prisen på forsikringene som varierer, men også vilkårene, kan det i dag være svært vanskelig å vurdere hvilket selskap som har det beste tilbudet. Forbrukernes reelle mulighet til å sammenlikne pris og vilkår hos forskjellige forsikringsselskaper bør derfor styrkes. Forbrukerrådet har utarbeidet «sjekklister» med de viktigste punkter som forbrukeren bør være oppmerksom på ved ulike typer forsikring, samt et anbudsskjema for innhenting av tilbud på bilforsikring.

Det er Forbrukerombudet som etter markedsføringsloven fører tilsyn med de avtalevilkår selskapene anvender, og herunder kan ombudet sette krav til oppfyllelse av informasjonsplikten. Ombudet vil i tiden fremover nøye følge utviklingen på forsikringsmarkedet.

Regjeringen vurderer om det bør opprettes et organ som i forbindelse med forsikringsoppgjør blir gitt kompetanse til å gi rådgivende uttalelser om relevante medisinske spørsmål (jf. NOU 1994:20 Personskadeerstatning, s. 154). Også en uavhengig klagenemnd for takstspørsmål vurderes.

10.1.3 Bruk av personopplysninger i forsikringsforhold

Forsikringsselskapenes adgang til å innhente og bruke informasjon om forsikringskundene reiser viktige spørsmål. Dette gjelder særlig i forbindelse med tegning av livs-, pensjons- og ulykkesforsikring, der det ofte er tale om sensitive opplysninger. De senere år har det vært en utvikling der forsikringsselskapene i stadig større utstrekning avkrever forsikringstakerne vide fullmakter til å innhente helseopplysninger. Selskapene har selvsagt et legitimt behov for opplysninger for å kunne vurdere kundens helsetilstand i forbindelse med forsikring, men det er flere betenkeligheter ved dette, særlig når det gjelder personvern. Et annet spørsmål er hvilken betydning det skal ha om kunden vet mer om egen risiko enn selskapet. Endelig vil det økte informasjonstilfanget kunne danne grunnlag for segmentering av markedet, jf. neste punkt.

I dokument 8:32 (1996-97) ble det foreslått å be regjeringen vurdere å fremme forslag om endringer i gjeldende lovverk som regulerer forsikringsselskapenes adgang til innhenting, bruk og lagring av helseopplysninger. I samsvar med Stortingets vedtak av 15 mai 1997, er det nå opprettet et utvalg under Sosial- og helsedepartementet som skal vurdere ovennevnte spørsmål. I tillegg vil utvalget se på forsikringsselskapenes praksis ved bruk av sakkyndig lege i forbindelse med skadeerstatnings-saker, herunder foreslå eventuelle tiltak som kan styrke forbrukernes tillit til samarbeidsformen mellom selskap og sakkyndig lege. Mandatet gir også rom for å vurdere andre aspekter og problemstillinger. Det er lagt opp til at utvalgets arbeid skal avsluttes med en rapport som sendes på høring i løpet av 1999.

10.1.4 Segmentering av forsikringsmarkedet

Begrepet segmentering betegner her det forhold at forsikringsselskapene deler kundene inn i grupper avhengig av hver enkelt forsikringstakers antatte risiko. Dette innebærer at ulike grupper kan måtte betale ulik premie for samme forsikring, i det forsikringsselskapet overtar ulik grad av risiko. Det gir seg også utslag i at ulike grupper tilbys ulike vilkår (f.eks. forskjellig størrelse på egenandel).

Segmenteringen kan dels skje ut fra at en person tilhører en bestemt aldersgruppe, dels ut fra en mer individuell risikovurdering, f.eks. sykdom i familien, eller adferd som røyking, alkoholbruk mv. Faktorene som avgjør hvilket segment selskapene plasserer en person i, kan dermed dels være forhold som forsikringstakeren rår over, dels forhold som ligger utenfor vedkommendes herredømme. Mange typer segmentering er i dag allment akseptert. De fleste godtar f.eks. at en bilfører som har kjørt skadefritt en viss tid belønnes i form av rabatt på forsikringen. Dette har også en klar ulykkesforebyggende effekt. Mer diskutabelt kan det være å foreta segmentering i forbindelse med personforsikring der helseopplysninger i mange tilfeller står sentralt.

Ny teknologi og ny kunnskap for beregning av forsikringsmessig risiko reiser en rekke prinsipielle spørsmål. Fra et forbrukerpolitisk ståsted er de største betenkelighetene knyttet til at utviklingen av ny medisinsk teknologi kan medføre at grupper av forbrukere helt utelukkes fra å tegne bestemte typer forsikring (f.eks. gjelds- eller livsforsikring) eller bare får tegnet forsikring til svært høye premier eller ugunstige vilkår. Det er imidlertid viktig å presisere at bruk av genetiske opplysninger ikke er tillatt i forsikringsforhold.

Under behandlingen av Dokument 8:32 (1996-97) om adgang til innhenting av helseopplysninger (Innst. S. nr. 161 (1996-97)) hadde familie-, kultur- og administrasjonskomiteen merknader knyttet til økte muligheter for segmentering og uttalte: Det er etter komiteen sitt syn i strid med overordna prinsipp om likeverd å godta ei slik utvikling der berre dei friskaste av oss har høve til utan spesielle vilkår å teikna forsikring.

Disse spørsmål har imidlertid så nær sammenheng med spørsmålene som er nevnt i mandatet til utvalget som skal se på forsikringsselskapenes adgang til å innhente, bruke og lagre helseopplysninger, at regjeringen vil avvente utvalgets innstilling før disse spørsmålene tas opp til nærmere vurdering.

10.1.5 Internasjonalisering av forsikringsmarkedet

EØS-avtalen innebærer at forsikringsselskaper med hovedkontor i andre EØS-land på visse vilkår kan drive forsikringsvirksomhet i Norge. Dette innebærer at norske forbrukere kan kjøpe forsikringstjenester av forsikringsselskaper fra andre EØS-land. Innen EU arbeides det med å fjerne ulike rettslige og faktiske barrierer som hindrer et felles europeisk forsikringsmarked, samtidig som det arbeides med å gjennomføre regler som skal sikre en viss minimumsbeskyttelse for forbrukere innen hele EØS-området. Norske myndigheter vil følge dette arbeidet.

For å fremme konkurransen mellom selskapene kan det også være viktig å få frem markedsoversikter som gjør det mulig for forbrukerne å sammenligne forsikringstilbud - også ut over det nasjonale nivå; f.eks. prissammenligning av en bestemt forsikring i det nordiske eller ev. europeiske marked.

Men selv om økt gjennomsiktighet i forsikringsmarkedet kan fremme konkurransen, er det viktig å være oppmerksom på at standardiserte forsikringstilbud også kan ha den motsatte effekt. Konkurransetilsynet er for øvrig i gang med å kartlegge aktuelle tiltak for å øke konkurransen i forsikringsmarkedene.

10.2 Bank- og kreditttjenester

10.2.1 Utviklingstrekk. Banklovkommisjonen

Utviklingen på markedet for kreditt- og banktjenester har stor betydning for forbrukernes økonomiske situasjon. For forbrukeren er markedet uoversiktlig og kunnskapskrevende, og det kan være vanskelig å sammenligne ulike tilbud og gjøre gode valg. Hyppige endringer i finansinstitusjonenes produkter og tilbud bidrar til dette.

I den senere tid er en rekke nye tjenester utviklet, og informasjons- og kommunikasjonsteknologi har muliggjort en omfattende automatisering av bank- og kredittjenester. Dette har nok på enkelte områder ledet til bedre tjenester, service og tilgjengelighet, men utviklingen har også ført til mindre bemanning og dårligere skrankeservice i mange finansinstitusjoner. Den raske teknologiske utviklingen på området medfører at kundene stadig må beherske nye teknikker for å benytte tjenestene.

Etter liberaliseringen av kredittmarkedet har det vært store variasjoner i rentenivået. Folk flest er blitt mer «rentebevisst», og stiller i større grad enn før krav til kredittinstitusjonene. Dette påvirker institusjonenes rentepolicy, både når det gjelder rentenivået og hvor raskt en rentenedsettelse skjer. Medienes fokusering på utlånsrenten i de forskjellige banker og kredittinstitusjoner bidrar til økt konkurranse, noe som kommer forbrukeren til gode.

I 1990 ble det nedsatt en bredt sammensatt kommisjon, Banklovkommisjonen, som ble gitt i mandat å gjennomgå finansinstitusjons- og kredittlovgivningen med sikte på modernisering, samordning og revisjon av regelverket på området. Kommisjonen la frem sin første utredning i 1994 (NOU 1994:19 «Finansavtaler og finansoppdrag»). Utredningen har resultert i forslag til omfattende lovregulering på området, jf. Ot.prp. nr. 41 (1998-99), om lov om finansavtaler og finansoppdrag som omhandler både låne- og kredittavtaler, kausjonsavtaler, betalingsformidling, kontoåpning o.l. Proposisjonen ble lagt frem for Stortinget våren 1999.

10.2.2 Markedsføring av kredittkjøp

I den senere tid har norske forbrukere opplevd en sterk økning når det gjelder tilbud og markedsføring av kreditt. Til tross for erfaringene med gjeldsproblemer for mange husholdninger fra slutten av 1980-tallet, kan det fortsatt i dag registreres tendenser til en tilsynelatende lettvint kredittgivning, som på lengre sikt lett kan føre til betalingsproblemer for et antall forbrukere.

Departementet antar at markedsføring av kreditt på selve kjøpestedet, eksempelvis kopling mellom markedsføring av varen og «tilhørende» finansieringstilbud, kan medføre økt kjøpepress. Dersom oppmerksomheten henledes mot månedlige utgifter ved kjøp på avbetaling, kan fokus på totalpris svekkes, og forbrukeren kan bli fristet til å gjøre impulsive økonomiske disposisjoner.

Enkelte kredittinstitusjoner opererer med en svært høy rente på sine utlån. Dette gjelder særlig finansieringsselskaper som tilbyr direkte kjøpskreditt, forskjellige typer forbrukslån til kjøp av bil, båt osv. Det høye rentenivået er på dette området gjerne kombinert med en mer lemfeldig kredittvurdering enn det som er vanlig f.eks. i bank. Dette medfører selvsagt større tap, noe som nettopp må kompenseres gjennom et rentenivå som er høyere enn normalt. Konsekvensen er at denne type finansiering blir et tilbud for mange som ikke har kredittverdighet til å oppnå lån i bank, og som således må ty til slik finansiering. Dette er nok et eksempel på at det er «dyrt å være fattig» - de dårligst stilte betaler de høyeste kredittkostnader. Prising av kreditttjenester i forhold til antatt risiko er imidlertid et grunnleggende prinsipp som man vanskelig kan komme bort fra, men forbrukermyndighetene vil følge utviklingen nøye, herunder om det tilbys renter som er urimelig høye. Både Konkurransetilsynet og Forbrukerombudet har tilsynsoppgaver etter kredittkjøpsloven. Kontroll med markedsføring av kreditt og vurdering av avtalevilkårene i forhold til finansielle tjenester, er prioriterte områder for Forbrukerombudet.

10.2.3 Rådgivning og kredittvurdering ved låneopptak

De fleste vil være enig i at det ikke bør ytes lån som låntakeren ikke har økonomisk evne til å bære. Slike låneopptak har negative konsekvenser både for partene selv og fra en samfunnsmessig synsvinkel. En skulle derfor ikke tro at det ville forekomme i nevneverdig omfang at lån gis når det allerede på utlånstidspunktet fremstår som sannsynlig at lånekundens betalingsevne er utilstrekkelig. Erfaringer fra slutten av 1980-tallet viser imidlertid at låneinstitusjonene i mange tilfeller ga lån som ikke burde vært gitt. Også praksis i Bankklagenemnda viser at dette har forekommet i en viss utstrekning. I utgangspunktet er det låntakeren som har - og bør ha - ansvar for å vurdere sin betalingsevne. På den annen side bør låneinstitusjonen, som den profesjonelle part i forholdet, ta ansvar for å gi kunden nødvendig råd og veiledning.

En tilfredsstillende kredittvurdering er nødvendigvis en noe tidkrevende prosess hvor man bl.a. må finne frem til nødvendige livsoppholdsutgifter, boutgifter, hvor mye nåværende gjeldsbetjening belaster søkeren osv. Mangelfull kredittvurdering er særlig et problem ved kredittkjøp, hvor kunden søker finansiering via selgeren, og hvor svar på søknaden gis over telefon mens kunden venter. Den mer eller mindre skjematiske kredittvurderingen som da gjøres blir lett ufullstendig fordi den ikke i tilstrekkelig grad fanger opp søkerens reelle betalingsevne.

Myndighetene legger vekt på betydningen av god kredittvurdering i bankene. Regjeringen vil vise til at Kreditttilsynet i rundskriv 33/95 og 19/97 gir råd om dette.

Det må legges til grunn at kredittinstitusjonene har en plikt til å fraråde låneopptak dersom institusjonen må forstå at låneopptaket medfører større byrder enn låntakerens økonomi må antas å kunne bære. At det eksisterer en slik plikt, er bl.a. lagt til grunn av Bankklagenemda i ulike avgjørelser. Rettslig kan det i denne forbindelse vises både til avtalelovens bestemmelser (§§ 30, 33 og 36) og til ulovfestede rettsregler om lojalitetsplikt i kontraktsforhold. Det har fra flere hold vært tatt til orde for at prinsippet bør lovfestes som en kontraktsrettslig regel om frarådingsplikt. En skjønnsmessig regel som det her nødvendigvis må bli tale om, vil imidlertid lett kunne bli konfliktskapende. Regjeringen har ut fra dette ikke fremmet forslag om en slik frarådingsplikt i Ot.prp. nr. 41 (1998-99) om finansavtaleloven, se proposisjonen kapittel 9.4 (s. 55-58). Regjeringen viser til at spørsmålet om frarådingsplikt bør sees i sammenheng med spørsmålet om en offentligrettslig plikt til kredittprøving, og det vises i den forbindelse til Banklovkommisjonens utredning om institusjonslovgivningen (utredning 5), hvor spørsmålet om en plikt til kredittprøving vil bli vurdert.

10.2.4 Kausjon og annet felles ansvar for gjeld

I forbindelse med søknad om lån og kreditt vil kredittinstitusjonen i noen tilfeller be om at det blir stillet sikkerhet for engasjementet i form av garanti eller kausjon fra tredjemann. I de fleste tilfeller er det nære familiemedlemmer som påtar seg slike forpliktelser. Undersøkelser viser imidlertid at kausjoner ikke spiller noen dominerende rolle som sikkerhet for privatpersoners gjeldsforpliktelser. For eksempel viser en undersøkelse²²14

at bare ca. 7,5 prosent av alle hushold med gjeld har fått andre til å kausjonere for seg, og at kun 2 prosent av husholdenes samlede gjeld var sikret ved kausjon.

Et litt annet bilde får man dersom det ses nærmere på «problemøkonomiene», f.eks. representert ved søkere om forhandling etter gjeldsordningsloven hos namsmannen i Oslo. Hele 29 prosent av disse søkerne hadde gjeld sikret ved kausjon i 1993. Dette tallet hadde i 1996 økt til 50 prosent.²³15

I samme rapport finner vi opplysninger om at 12 prosent av søkerne om gjeldsordning fra 1993 hadde kausjonert for andre, mens tilsvarende tall for 1996 var 19 prosent. Kausjon ser altså ut til å bli benyttet i større grad enn ellers blant hushold med utsatt økonomi. Og det er verdt å merke seg at dette ser ut til å gjelde både egen kausjonsstillelse, og det å få andre til å kausjonere for seg.

Kausjonsretten er i dag et område som ikke er særskilt lovregulert. På bakgrunn av at kausjon juridisk sett er en avtale, vil man ha et nyttig hjemmelsgrunnlag i avtaleloven. De rettsregler som ellers finnes på området er for en stor del utviklet i praksis. Her har Bankklagenemnda spilt en særlig viktig rolle. Det er imidlertid et klart behov for lovregler på området, og regjeringen vil vise til det lovforslag om finansavtaler og finansoppdrag som nå er til behandling i Stortinget, jf. Ot.prp. nr. 41 (1998-99), som inneholder forslag til en omfattende regulering av kausjonen som rettsinstitutt.

En rekke av de bestemmelsene som lovforslaget inneholder, representerer en kodifisering av regler som på bakgrunn av praksis allerede må anses å gjelde. Lovregulering vil imidlertid være et betydelig bidrag til å bringe klarhet på feltet, og således virke konfliktdempende. Det nevnes særlig at det er foreslått vidtrekkende bestemmelser om opplysningsplikt i forhold til kausjonisten, slik at denne skal bli eksplisitt klar over det ansvar man påtar seg ved å kausjonere. Det er også foreslått en direkte frarådingsplikt for institusjonen i de tilfeller hvor det er vesentlig fare for at det engasjement det er tale om å kausjonere for, vil bli misligholdt. Institusjonen skal altså ikke stilltiende kunne velte et tap over på en kausjonist.

Mange tar opp gjeld sammen med ektefelle eller samboer. Et slikt gjeldsansvar vil som hovedregel være solidarisk, slik at den ene parts eventuelle mislighold vil gå direkte ut over den annen. Dersom samlivet opphører vil dette kunne skape store praktiske problemer. Hva som måtte stå i en intern avtale, f.eks. en skifteavtale i forbindelse med en skilsmisse, vil overfor kreditor være uten betydning, og av liten praktisk betydning også mellom partene dersom betalingsevnen svikter.

10.2.5 Tvisteløsning - Bankklagenemda

Forbrukernes klagenemnd for banksaker (Bankklagenemnda) ble opprettet ved Hovedavtale av 1. oktober 1988 mellom Sparebankforeningen i Norge, Den norske Bankforening, Norges Postsparebank og Forbrukerrådet. Fra 1. september 1991 sluttet Finansieringsselskapenes Forening og Kredittforetakenes Forening seg til ordningen. Disse er nå slått sammen til Finansieringsselskapenes Forening.

Hovedavtalen utgjør det rettslige grunnlaget for Bankklagenemndas virksomhet. Foruten å angi formålet med nemnda, inneholder avtalen bl.a. bestemmelser om nemndas kompetanse, organisasjon og kostnadsfordelingen mellom partene. Kostnadene forbundet med nemnda fordeles mellom Den norske Bankforening, Sparebankforeningen og Finansieringsselskapenes Forening.

Klagesakene forberedes av et sekretariat, som gjennom nøytral og uhildet rådgivning søker å finne frem til løsninger som begge parter kan godta. Saker som ikke løses ved sekretariatets behandling, legges frem for nemnda til uttalelse. Bankklagenemnda består av en formann og fire medlemmer. To av medlemmene er oppnevnt av Forbrukerrådet og to av bransjesiden, og formannen er oppnevnt av partene i fellesskap.

Bankklagenemndas uttalelser er rådgivende. Dersom en uttalelse går imot institusjonen, skal denne imidlertid gi begrunnet melding til sekretariatet innen 3 uker dersom uttalelsen ikke blir fulgt. Etterlevelsen av uttalelsene har variert noe i den tid nemnda har eksistert, men er hele tiden ansett som tilfredsstillende. Flest meddelelser om at nemndas uttalelser ikke ville bli fulgt, ble gitt i 1993 (13), mens f.eks. alle uttalelsene ble fulgt i 1990.

I tillegg til at Bankklagenemnda løser konkrete tvister, gis det også veiledning til publikum. Nemndas uttalelser tilflyter også allmennheten bl.a. gjennom at de fortløpende blir lagt inn på Lovdata. Regjeringen foreslår i Ot.prp. nr. 41 (1998-99) regler som medfører at Bankklagenemnda gis mulighet til å oppnå en lovmessig forankring.

10.2.6 Særlig om barn som brukere av finansielle tjenester

Barn er i stadig større grad forbrukere - og målgruppe for markedsføring. Dette reiser særlige spørsmål. Et eksempel er debatten om hvorvidt barn under en viss alder bør ha anledning til å få egne minibankkort.

I de senere årene har bruken av bankkort vært økende etter hvert som forholdene er blitt stadig bedre tilrettelagt for kortbruk. Bankkort er blitt svært nyttige hjelpemidler i hverdagen. Brukeren får enklere tilgang til penger, men dermed også en økt frihet til bruk av penger. En slik økt frihet kan være bekymringsfull når det gjelder barn. Barn har ikke samme evnen til å overskue konsekvensene av sine handlinger som voksne. Vergemålsloven oppstiller grenser for hvilke avtaler personer under myndighetsalder kan inngå og i hvilken grad de kan disponere over egne midler. Det er viktig at den beskyttelse barn gis i vergemålsloven ikke uthules i praksis. Samtidig har det også positive sider at mindreårige gis en viss adgang til å bruke minibankkort, slik at de da ved behov slipper å gå omkring med større kontantbeløp. Mindreårige kan som hovedregel ikke stifte gjeld, jf. vergemålsloven § 2. Det er i Ot.prp. nr. 41 (1998-99) om finansavtaleloven foreslått en regel (utkastet § 25) om at det på en konto som den umyndige kan disponere, f.eks. ved minibankkort, bare skal settes inn midler som den umyndige etter vergemålsloven har rett til å disponere på egen hånd. På denne måten kan vergen både ha oppsyn med, og ev. begrense, barnets pengeforbruk. Dette understreker det ansvar foreldrene har når det gjelder barn og unges forbruk og disponering av penger.

10.3 Oppsummering

Viktige forbrukeraspekter i forhold til forsikring vil være knyttet til kundens mulighet til informasjon, selskapenes segmentering av kundegrupper, samt deres tilgang til og bruk av sensitive personopplysninger om den enkelte kunde.

Regjeringen vurderer om det bør opprettes et organ som i forbindelse med forsikringsoppgjør blir gitt kompetanse til å gi rådgivende uttalelser om relevante medisinske spørsmål. Også et uavhengig organ for takstspørsmål i forbindelse med forsikringsoppgjør vurderes. Disse forslagene kommer regjeringen tilbake til i oppfølgingen av NOU 1994:20 Personskadeerstatning.

Et utvalg vurderer endringer i gjeldende lovverk som regulerer forsikringsselskapenes adgang til innhenting, bruk og lagring av helseopplysninger. Utvalget vil også vurdere selskapenes praksis ved bruk av sakkyndig lege i forbindelse med skadeerstatningssaker. Dette arbeidet skal avsluttes i løpet av 1999.

For å fremme konkurransen på forsikringsområdet vil det være ønskelig å få frem markedsoversikter som gjør det mulig for forbrukeren å foreta reell sammenligning av forsikringstilbud - også i forhold til markedet i de øvrige nordiske land, eller på europeisk nivå.

Regjeringen vil følge utviklingen når det gjelder markedsføring av kreditt til å finansiere kjøp av forbruksvarer, spesielt i forhold til om det tilbys renter som er urimelig høye.

Regjeringen vil i forbindelse med Banklovkommisjonens delutredning om institusjonslovgivningen vurdere om det bør innføres en offentligrettslig frarådingsplikt ved kredittgivning, når det fremstår som sannsynlig at lånesøkerens betalingsevne er utilstrekkelig.

Kausjon er viktig for mange privatpersoner ved låneopptak, men mange er ikke klar over risikoen et kausjonsforhold medfører. I lovforslaget om finansavtaler og finansoppdrag, fremmet for Stortinget våren 1999, jf. Ot.prp. nr. 41 (1998-99) foreslår regjeringen en omfattende regulering av kausjon som rettsinstitutt - bl.a. vidtrekkende bestemmelser om opplysningsplikt i forhold til kausjonisten, samt en plikt for kredittinstitusjonen til å fraråde kausjonsstillelse i tilfeller hvor det er vesentlig fare for mislighold av det engasjement som det er tale om å kausjonere for.

Regjeringen har foreslått regler som medfører at Bankklagenemnda gis mulighet til å oppnå en lovmessig forankring.

11 Gjelds- og betalingsproblemer

11.1 Gjeldsproblemer - et nytt fenomen?

Omkring det forrige tiårsskiftet ble temaet gjelds- og betalingsproblemer blant private hushold for alvor satt på dagsorden, og uttrykket «gjeldsoffer» ble en del av det norske språk. Tidligere hadde lån vært et rasjonert gode, med en lav regulert pris, og eventuelle gjeldsproblemer blant husholdningene var mer å betrakte som individuelle unntakstilfeller. Gjeldsproblemene var særlig merkbare i perioden 1989 - 1994. Blant de bakenforliggende årsaksforhold på samfunnsnivå kan nevnes; langvarig økning i husholdningenes lånevolum, bl.a. som følge av liberalisering av kredittmarkedet tidlig på 80-tallet, svingninger i boligprisene, begrensning i de skattemessig fradragsmuligheter for gjeldsrenter, og ikke minst - tiltagende arbeidsledighet.

På husholdningsnivå kan årsakene til gjeldsproblemene grovt deles i tre kategorier: Det dominerende var tapsbringende salg av bolig, særlig på bakgrunn av samlivsbrudd, eller inntektsbortfall som følge av arbeidsledighet, sykdom mv. Dernest fulgte restgjeld oppstått etter mislykket næringsvirksomhet. En tredje forklaringsfaktor var privat forbruk finansiert ved kredittkort eller andre forbrukslån.

Også våre naboland i Norden har i perioden opplevd mange av de samme problemene og mye av den samme utviklingen som Norge.

11.2 Husholdningenes låneopptak og gjeldsbelastning

For husholdninger er lån knyttet til livsfaser. I de perioder av livet hvor utgifter og investeringsbehov overstiger inntekter og formue, er låneopptaket i gjennomsnitt større enn i faser hvor inntjeningen er større. I et slikt perspektiv er lån en måte å fordele livsinntekten mer i tråd med forbruks- og investeringsbehov. Samtidig har denne inntektsutjevningen en pris i form av lånekostnader.

Den tette sammenhengen mellom låneopptak og livsfase kommer tydelig til syne i figur 11.1 basert på tall fra Statens institutt for forbruksforskning for 1996. Sammenhengen mellom alder og låneopptak viser at den gjennomsnittlige lånemassen er klart størst for aldersgruppen rundt 35 år og at denne deretter avtar gradvis.

Kilde: SIFO

Opptak av studielån er knyttet til studietiden, dvs. primært aldersgruppen under 30 år. Studielån utgjør en forholdsvis liten andel av den gjennomsnittlige lånemassen, men utgjør en betydelig andel av låneopptaket for de yngste husholdningene.

Opptak av boliglån tiltar i etableringsfasen, altså hovedsakelig i aldersgruppen 25 til 35 år. Boliglån utgjør den viktigste lånetypen i samtlige aldersgrupper, men vi må samtidig ta i betraktning at dette også kan dekke lån til andre formål enn bolig. Forbrukslån som er sikret med pant i bolig, vil teknisk bli betraktet som et boliglån.

Forbrukslån tiltar også i etableringsfasen, men når sin topp rundt 40 år og ligger nokså jevnt fra 40 til 60 år. Opptak av forbrukslån ser derfor ut til å være mest utbredt noen år etter etableringsfasen. Forbrukslån utgjør en forholdsvis liten andel av den totale gjennomsnittlige gjelden.

Den sterke sammenhengen mellom låneopptak og livsfase innebærer at husholdninger i etableringsfasen stort sett sitter med nettogjeld, mens husholdninger godt over etableringsfasen har større sannsynlighet for å ha nettoformue. Det betyr at endringer i rentenivået får betydelige fordelingsvirkninger mellom generasjonene.

Nyetablerte husholdninger tilhører en spesiell risikogruppe, i det de gjennomgående har høyere gjeld enn andre grupper av låntakere. Dermed vil denne gruppen i større grad enn andre merke konsekvensene av endringer i rentenivået. Det er i denne sammenheng interessant å se hvilken sikkerhet de nyetablerte har for sine boliglån. Jo større andel av kjøpesummen som er finansiert av lån, jo mindre sikkerhet har husholdningen, og desto mer utsatt er de ved økt rente og nedgang i boligprisen.

Kilde: SIFO

Figur 11.2 viser andelen av kjøpesummen for bolig som var lånefinansiert, avhengig av kjøpetidspunkt. Et generelt trekk i figuren er at låneandelen er lavere, jo lenger det er siden man kjøpte boligen. Blant de som kjøpte bolig i perioden 1994-96 er det hele 30 prosent som har lånefinansiert hele kjøpesummen. Dette må sies å være en meget stor andel, og kan tyde på at en del nyetablerte husholdninger er utsatt for betydelig økonomisk risiko.

Figur 11.3 viser utviklingen når det gjelder betalingsproblemer og gjeldsproblemer fra 1985 til 1996. Gjeldsproblemer ble først målt i 1991.

Kurven over betalingsproblemer viser at det laveste nivået ble målt i 1985, dvs. før liberaliseringen av det norske kredittmarkedet. Deretter når problemomfanget sin topp i 1991 og 1992, dvs. når rentenivået er på det høyeste. Figuren antyder videre at det «naturlige leiet» for hvor stor andel av husholdningene som har betalingsproblemer, ser ut til å ligge på et høyere nivå etter reformene i kredittmarkedet på 80-tallet enn i tidligere perioder.

Kilde: SIFO

Med betalingsproblemer menes her problemer med å betale regninger som ikke er knyttet til lånegjeld, f.eks. strøm, telefon, husleie, mv. Med gjeldsproblemer menes det forhold at husholdet ikke klarer å betale renter og avdrag på sin lånegjeld ved absolutt siste forfall.

Omfanget av gjeldsproblemer blant låntakere var størst i 1992 og 1993 (13 pst.), men ble kraftig redusert fram til 1996 (8 pst.). Sammenhengen beskrevet ovenfor mellom låneopptak og alder, antyder at hushold i ulike livsfaser i ulik grad er utsatt for betalings- og gjeldsproblemer.

Kilde: SIFO

I figur 11.4 er gjeldsproblemer og betalingsproblemer knyttet til familietype. Enten vi bruker betalingsproblemer eller gjeldsproblemer som indikator på økonomiske problemer, så er konklusjonen at småbarnsfamilier (par i alderen 45 år eller lavere med barn under 7 år), enslige uten barn i aldersgruppen under 45 år og enslige forsørgere er de mest utsatte gruppene. Blant småbarnsfamiliene er det hele 23 prosent som i 1996 oppgir betydelige betalingsproblemer, og 20 prosent som oppgir problemer med å betjene gjeld.

En viktig forbrukerpolitisk utfordring er å skape stabilitet og forutsigbarhet, og å motvirke raske endringer i husholdningenes økonomiske rammebetingelser. Også husholdningene selv kan imidlertid eliminere risiko, for eksempel ved i større grad å velge en form for rentebinding, noe som hittil har vært relativt lite vanlig i Norge, selv blant låntagere med høy gjeldsbelastning.

Det finnes i dag ikke detaljert kunnskap om hvordan økte renter slår ut for ulike låntakergrupper. Generelt er den foreliggende offisielle statistikk om kreditt og låneforhold lite utfyllende på husholdningsnivå. For bedre å kunne vurdere konsekvenser for husholdningene av svingninger i finansmarkedene og endring i kredittpolitikken, er det ønskelig å utvikle både statistikkgrunnlag og modellverktøy for beregninger på mikronivå. Statens institutt for forbruksforskning har gjennom det seineste tiåret regelmessig samlet inn og bearbeidet data om ulike gruppers adferd og holdninger på økonomiområdet - blant annet i forhold til kreditt. Undersøkelsene er delvis finansiert av Barne- og familiedepartementet, og utdrag av materialet er referert i teksten ovenfor. Som underlag for politikkutformingen ser departementet det som viktig også i fortsettelsen å bidra til jevnlig oppdatert dokumentasjon og kunnskap om ulike forbrukergruppers økonomiske situasjon.

11.3 Kreditorenes behandling av misligholdssaker

Kredittinstitusjonene vil til enhver tid oppleve at en del engasjementer misligholdes. Forskning om betalingsproblemer viser imidlertid at mislighold bare unntaksvis skyldes manglende betalings vilje. En kunde som ikke foretar de avtalte innbetalinger bør derfor ikke automatisk behandles som om det er viljen som svikter. Hårdhendt behandling i en misligholdssituasjon vil dertil kunne virke skremmende og bidra til å forsterke problemene til skade både for låntaker og långiver. Finansinstitusjonene bør derfor legge opp rutiner for rådgivning når mislighold oppstår. Da kan formålstjenlige tiltak settes inn i tide, og forhindre at mindre betalingsproblemer utvikler seg til en uløselig situasjon. Kreditorene bør i praksis innrette sine rutiner slik at det innhentes informasjon om hvorfor et mislighold har oppstått, før det fremsettes trusler om tvangstiltak overfor kunden.

I de fleste låneavtaler er det avtalt at rentenivået skal følge markedsrenten (i motsetning til såkalte fastrentelån, der renten bindes for en viss tid). Dette førte til at en rekke lånekunder fikk en kraftig reduksjon av renten etter rentefallet tidligere på nittitallet. Det har imidlertid vært et problem at de lånekunder som ikke maktet å betale renter og avdrag i rett tid, såkalte «misligholdskunder», i en del tilfeller ikke fikk nyte godt av rentenedgangen, og ble sittende med lån hvor rentenivået hang igjen skyhøyt over markedsrenten. Regjeringen oppfatter dette som uheldig, og har i Ot.prp. nr. 41 (1998-99), som ble lagt frem for Stortinget våren 1999, foreslått regler som har til hensikt å motvirke urimelig forskjellsbehandling av lånekunder. Slike regler vil også fange opp tilfeller hvor lånerenten på grunn av tidligere mislighold ikke er nedregulert, samtidig som den ikke rammer forskjellsbehandling som fremstår som rimelig ut fra en forsvarlig bankfaglig vurdering av sikkerhet, tilbakebetalingsevne osv.

11.4 Hvordan forebygge gjeldsproblemer?

De viktigste bidragene fra samfunnets side til å motvirke gjeldsproblemene, vil være å legge til rette for et stabilt rente- og boligmarked, et arbeidsmarked med lav ledighet, samt å sørge for en mest mulig forutsigbar skattemessig situasjon. Samtidig må de offentlige låneinstitusjonene og andre offentlige kreditorer både gis anledning til, og være villig til, å utvise nødvendig fleksibilitet overfor sine skyldnere, slik at betalingsproblemer ikke unødig oppstår eller forsterkes på grunn av for hårdhendt inndrivelse.

Både samfunnet og kreditorene har et ansvar når det gjelder å forebygge og begrense gjeldsproblemer. Men også forbrukerne må ha et ansvar. I mange tilfeller er det bare låntakeren selv som kjenner sin situasjon godt nok til å avgjøre om betalingsevnen er tilstrekkelig i forhold til det aktuelle engasjement. Den som søker lån eller andre kreditter må derfor legge fram alle relevante opplysninger som kreditor trenger for å vurdere betalingsdyktigheten. Videre er det viktig at enhver sørger for å ha en viss sikkerhetsmargin i sin personlige økonomi. Dette kan f.eks. oppnås ved at det ved låneopptak tas høyde for en evt. renteøkning, eller avtales en kortere nedbetalingstid på gjelden, slik at denne kan «strekkes» og terminbeløpene senkes dersom det kommer en renteøkning. Informasjon, råd og veiledning om slike forhold vil etter regjeringens mening inngå som en del av den skjerpede opplysnings- og rådgivningsplikt som det nå legges opp til, jf. Ot.prp. nr. 41 (1998-99) s. 32 flg.

11.5 Offentlig økonomisk rådgivning

Fram til 1991 hadde privatpersoner med gjeldsproblemer få eller ingen spesielle hjelpetilbud. For mange var sosialkontoret det eneste stedet å henvende seg. Sosialtjenesten var imidlertid i store trekk hverken faglig eller administrativt forberedt på å håndtere de omfattende og kompliserte spørsmål som tunge gjeldsproblemer reiser. Samtidig var det et stort og økende behov for en kompetent, nøytral og uavhengig rådgivningstjeneste.

På grunn av kraftig vekst i husholdningenes gjeldsproblemer ble det høsten 1991 etablert et midlertidig rådgivningstilbud som ble plassert ved forbrukerkontorene i fylkene: «Forbrukernes Økonomiske Rådgivningstjeneste». På det meste var ca. 35 personer involvert i prosjektet. Kapasiteten på tjenesten viste seg imidlertid utilstrekkelig. I løpet av den tid prosjektet varte, dvs. fram til 1993/94, mottok rådgiverne nærmere 30.000 henvendelser og behandlet ca 6.000 saker skriftlig.

I 1992 (bl.a. i revidert nasjonalbudsjett) ble det presisert at kommunene har et ansvar for å gi råd og veiledning til personer med gjeldsproblemer. Etter lov om sosiale tjenester har kommunene plikt til å gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Også den tidligere sosialomsorgsloven hadde regler som påbød råd og veiledning overfor personer med sosiale problemer, men i sosialtjenesteloven er det lagt større vekt på at sosialtjenesten skal bidra til å forebygge.

11.6 Gjeldsordningsloven

Lov om frivillig og tvungen gjeldsordning for privatpersoner (gjeldsordningsloven) ble vedtatt i 1992 og trådte i kraft 1. januar 1993. Lovens formålsparagraf beskriver både lovens hensikt og dens grunnprinsipper:

§ 1-1 Formål

Loven skal gi personer med alvorlige gjeldsproblemer en mulighet til å få kontroll over sin økonomi. Den skal legge forholdene til rette for at skyldnere med slike problemer etter søknad om gjeldsforhandling kan oppnå en gjeldsordning enten ved avtale med fordringshaverne (frivillig gjeldsordning) eller ved stadfestelse av namsretten (tvungen gjeldsordning). Loven skal sikre at skyldneren innfrir sine forpliktelser så langt det er mulig, samt at det skjer en ordnet fordeling av skyldnerens midler mellom kreditorene.

Loven gir, på visse vilkår, privatpersoner rett til å få redusert eller slettet sine gjeldsforpliktelser gjennom en domstolstyrt prosess. Loven inneholder bl.a. en unik regel som verner skyldnerens rett til å beholde en nøktern bolig. Selve gjennomføringen av gjeldsordningen skjer ved at skyldneren forplikter seg til å leve mest mulig sparsommelig i en periode på fem år, «gjeldsordningsperioden», og samtidig betale så mye som mulig til kreditorene. Etter at perioden er gjennomført vil den del av gjelden som ikke er nedbetalt i løpet av gjeldsordningsperioden, og som ikke er tilstrekkelig pantesikret, bli slettet. Skyldneren gis derved mulighet til en ny økonomisk start. De viktigste vilkårene for å komme inn under loven er at skyldneren må være varig ute av stand til å oppfylle sine forpliktelser, og at en gjeldsordning ikke må virke støtende på andre skyldnere eller samfunnet for øvrig.

I 6-års-perioden 1993 - 1998 ble det åpnet gjeldsforhandling i 13.195 saker, og 9.684 ordninger ble etablert. I den tiden loven har vært i kraft er det satt inn betydelige tiltak for å spre kunnskap om loven og å gjøre den kjent både for publikum og hjelpeapparatet. Saksbehandlingstiden har også gått ned etterhvert som kunnskapen i hjelpeapparatet har økt.

Det arbeides for tiden med en revisjon av gjeldsordningsloven i Barne- og familiedepartementet, og regjeringen tar sikte på sende ut et høringsnotat med forslag til diverse lovendringer i løpet av 1999. Forhold som der vil bli drøftet er delvis knyttet til domstolenes ulike praktisering av enkelte sentrale bestemmelser i loven. Dette gjelder f.eks. vilkår for å komme inn under loven, livsopphold for barnefamilier og gjeldsordningsperiodens lengde. Høringsnotatet vil også ta opp forholdet til behandling av skyldnerens gjeld til det offentlige i forbindelse med etablering av gjeldsordninger. Videre kan det være behov for å regulere enkelte områder som i dag er uregulert, f.eks. kausjonistens stilling og enkelte spørsmål knyttet til foreldelse av fordringer.

Den direkte bakgrunnen for gjeldsordningsloven var gjeldsproblemene fra slutten av 1980-tallet, men utviklingen den siste tiårsperioden har bekreftet at det er et permanent behov for en særskilt ordning for privatpersoner med uoverstigelige gjeldsproblemer. Den alminnelige forbruker vil, både i dag og i fremtiden, måtte eksponere seg for så stor risiko når det gjelder låneopptak, at det vanskelig kan unngås at et antall hushold til en hver tid vil oppleve alvorlige gjeldsproblemer. Årsakene til dette vil ligge dels innenfor det enkelte hushold og dels på det samfunnsmessige plan. Prisutviklingen på boligmarkedet er her en nøkkelfaktor. Regjeringen vil i tiden fremover nøye følge utviklingen i husholdenes økonomiske situasjon, bl.a. gjennom videreføring av forskningsinnsatsen på området.

11.7 Oppsummering

Gjeldsproblemer blant private hushold ble for alvor satt på dagsorden ved overgangen til 1990-tallet, og problemene hadde særlig aktualitet frem til 1993/94, da det generelle rentenivået sank betydelig. Et visst nivå av gjeldsproblemer blant husholdningene ser imidlertid i ettertid ut til å ha blitt et mer permanent fenomen.

Mest utsatt for gjeldsproblemer er småbarnsfamilier, enslige forsørgere, og enslige under 45 år uten barn. Dette har sammenheng med at privatpersoners lånemasse gjennomsnittlig er markert høyest ved 35 års alder. Tall fra Statens institutt for forbruksforskning viser at blant de som kjøpte bolig i perioden 1994-96, var det hele 30 pst. som lånefinansierte hele kjøpesummen. Dersom denne tendensen opprettholdes, med dagens betydelig høyere boligpriser, kan dette indikere at en stor andel av de nyetablerte husholdningene vil være sårbare ved svingninger i bolig- og rentemarkedet.

Det offentlige kan best motvirke økonomiske problemer blant husholdningene ved å skape stabile rammebetingelser; legge til rette for et stabilt rente- og boligmarked, og et arbeidsmarked med lav ledighet. For øvrig er det viktig, som underlag for politikkutformingen, å få frem jevnlig oppdatert kunnskap om ulike husholdningsgruppers økonomiske situasjon.

Ved å legge opp rutiner for rådgivning overfor kunden når mislighold oppstår, i stedet for umiddelbart å gå til tvangstiltak, kan låneinstitusjonene i mange tilfelle forhindre at mindre betalingsproblemer utvikler seg til uløselige kriser. Regjeringen vil i forbindelse med oppfølgingen av Banklovkommisjonens arbeid vurdere om det er hensiktsmessig med retningslinjer i lovs form på dette området. Blant annet med bakgrunn i tilbakemelding om at lånekunder som har hatt betalingsproblemer får urimelig høy rente, har regjeringen i Ot.prp. nr. 41 (1998-99) foreslått regler som har til hensikt å motvirke urimelig forskjellsbehandling av lånekunder.

I de seks år gjeldsordningsloven har virket er det arbeidet løpende med å bedre kunnskapene om loven i hjelpeapparatet. At loven har hatt en viktig funksjon, indikeres ved at det frem til våren 1999 er registrert 10.000 gjeldsordninger. Regjeringen tar sikte på en revisjon av gjeldsordningsloven basert på erfaringene med ordningen så langt. Et høringsnotat vil bli sendt ut i løpet av 1999.

12 Anskaffelse av bolig

12.1 Bolig - en stor investering

For de fleste forbrukere vil anskaffelse av bolig være den største enkeltinvesteringen man gjør. Å ha et sted å bo er et grunnleggende behov for alle. I Norge har utviklingen etter krigen gått sterkt i retning av at folk vil eie boligene sine framfor å leie. Store økonomiske forpliktelser binder den enkelte for mange år framover. Dette stiller krav til evnene til økonomisk planlegging. Kjøp og salg av bolig skjer ofte under tidspress og med korte frister. Boligkjøp eller oppføring av bolig gjør det også ønskelig og ofte nødvendig med teknisk og juridisk innsikt som den gjennomsnittlige forbruker ikke innehar.

Disse forholdene tilsier at regelverket knyttet til boligkjøp bør preges av en høy grad av forbrukerbeskyttelse. Beskyttelsesnivået må likevel tilpasses partsforholdet. Det er f.eks. typisk for omsetning av brukt bolig at det dreier seg om et avtaleforhold mellom to ikke-profesjonelle parter. Ofte medvirker imidlertid profesjonelle aktører, f.eks. eiendomsmeglere og takstmenn.

I St.meld. nr. 49 1997-98 (jf. Innst. S. nr. 100 (1998-99) og Stortingets behandling av saken 4. mars 1999) tok regjeringen opp spørsmål omkring boligetablering for unge og vanskeligstilte. Det vises til denne meldingen for spørsmål angående disse gruppene.

12.2 Oversikt - regelverk og forbrukerpolitiske utfordringer

12.2.1 Anskaffelse av eierbolig

12.2.1.1 Bygging av bolig

Byggefeil synes å ha hatt et stort omfang i Norge. Dette var utgangspunktet for at bygningsdelen av plan- og bygningsloven ble endret i 1995. Formålet med lovendringene, som trådte i kraft 1. juli 1997, var bl.a. å heve kvaliteten på nybygg gjennom å sikre at byggverk som oppføres er i samsvar med de kvalitative krav som stilles i bygningslovgivningen. Virkemidlene var bl.a. nye ansvarsregler som ga de forskjellige aktørene i byggeprosessen et selvstendig ansvar for å oppfylle offentlige krav. Det ble innført nye kvalifikasjonskrav for å sikre profesjonalitet i prosjektering og utførelse. Endelig ble det gitt nye saksbehandlingsregler som skal sikre dokumentasjon, dialog og trygghet i byggeprosessen.

Avtaleforholdet mellom forbruker og entreprenør var fram til 1998 i liten grad regulert i lov. En så bl.a. at en del entreprenører opererte med kontrakter som både var ufullstendige og lite balanserte. Kjøpers plikter kunne være regulert i detalj, mens det var sagt lite om hva entreprenøren skulle prestere. Mangelen på lovgivning ble imidlertid til en viss grad kompensert ved bruk av standardkontrakter.

For å styrke forbrukernes stilling og klarlegge rettstilstanden, vedtok Stortinget lov 13. juni 1997 nr. 43 om avtalar med forbrukar om oppføring av ny bustad m.m. (bustadoppføringslova). Loven trådte i kraft 1. juli 1998. Loven er ufravikelig, dvs. at det ikke kan avtales eller gjøres gjeldende vilkår som er dårligere for forbrukeren enn det som følger av bestemmelsene i loven. Forbrukeren vil derfor ha viktige rettigheter overfor entreprenøren uavhengig av hva som er avtalt i det enkelte tilfelle.

Avtale om oppføring av bolig kan gjøres muntlig eller skriftlig, men hver av partene kan kreve at avtalen settes opp skriftlig.

Loven stiller krav til begge parter i kontraktsforholdet og gir regler for hvordan tvister om f.eks. forsinkelser og mangler skal løses.

Loven regulerer også virkningene av at forbrukeren ikke betaler eller ikke medvirker på de tidspunkter entreprenøren kan kreve.

Regjeringen mener at den nye bustadoppføringslova og de senere års endringer i plan- og bygningsloven, gjør det betydelig tryggere for forbrukerne å bygge sin egen bolig. Regjeringen foreslår derfor ikke på det nåværende tidspunkt konkrete tiltak for å bedre forbrukernes stilling.

12.2.1.2 Kjøp av eierbolig

Kjøp av eierbolig stiller forbrukerne overfor en del andre problemstillinger enn ved bygging av bolig. Forbrukerne møter særlige utfordringer ved at boliger ofte omsettes svært raskt. Kjøp av bolig stiller også store krav til evnen til å skaffe seg oversikt over salgsobjektet. Særlig brukte boliger kan variere svært mye i kvalitet, selv om boligene i det ytre kan fremstå som forholdsvis like. Disse problemstillingene som må anses som hovedutfordringer i arbeidet med å forebygge konflikter og gjøre det tryggere for forbrukerne å anskaffe egen bolig, drøftes nærmere nedenfor under 12.3. Her gis en oversikt over regelverk som er særlig sentralt ved kjøp og salg av bolig.

Avtaleforholdet mellom partene ved kjøp av selveierbolig reguleres av lov 3. juli 1992 nr. 93 om avhending av fast eigedom (avhendingslova). Loven gjelder ikke for omsetning av andelsleiligheter, se nedenfor under 12.2.2 om dette. Virkeområdet avgrenses mot bustadoppføringslova. Avhendingslova regulerer kjøp av bolig der entreprenørens arbeid er fullført på avtaletidspunktet. Bustadoppføringlova gjelder dersom avtalen inngås før dette tidspunkt. Avhendingslova kan ikke i utgangspunktet fravikes til skade for en kjøper som er forbruker. Dette gjelder selv om selger opptrer utenfor næringsvirksomhet. Loven inneholder bl.a. regler om forberedelser og gjennomføring av salget. Loven inneholder også enkelte regler om hvilke krav kjøperen kan stille til eiendommen. Det er likevel adgang til å begrense selgerens ansvar ved å foreta særskilt regulering i avtalen av kravene til eiendommens beskaffenhet, for eksempel ved å ta inn en klausul om at boligen selges «som den er».

Lovens regler om tilbehør til eiendommen er sentrale. Her reguleres bl.a. utførlig hva som skal anses som tilbehør til en boligeiendom.

Kjøper har en rekke rettigheter ved avtalebrudd fra selgerens side, både ved forsinkelse og ved mangler. Kjøper har en absolutt reklamasjonsfrist på fem år etter at bruken av eiendommen er overtatt

Også andre lover kan ha betydning ved kjøp og salg av bolig, som eksempel nevnes lov 16. juni 1989 nr. 53 om eiendomsmegling. Et flertall av boligsalgene her i landet skjer med assistanse fra eiendomsmegler. Eiendomsmeglingsloven har regler om bl.a. bevilling og sikkerhetsstillelse for å kunne drive eiendomsmegling, hvordan megleroppdraget skal utføres og meglerens vederlag.

12.2.2 Anskaffelse av andelsbolig (borettslagsleiligheter mv.)

Anskaffelse av andelsbolig reiser en del av de samme problemstillingene som anskaffelse av eierbolig. En andelsbolig kjennetegnes ved at kjøper ikke blir eier av boligen som sådan, men at han erverver en andel i et selskap (f.eks. borettslag). Andelen gir kjøper leierett i en bestemt boenhet som selskapet eier. Siden kjøpers interesser knytter seg til en bestemt boenhet, kan kjøper også her risikere å bli sittende med en leilighet som har mangler, tilsvarende det man ser ved eierboliger.

Det er to lover som i dag utgjør borettslaglovgivningen, lov 4. februar 1960 nr. 1 om boligbyggelag og lov 4. februar 1960 nr. 2 om borettslag. Omsetning av borettslags- og aksjeleiligheter er ikke omfattet av avhendingsloven. Det oppstår derfor en del konflikter mellom kjøper, selger og f.eks. borettslag om hvem som er ansvarlig for mangler ved leiligheten. I varierende grad kan både kjøpsloven, aksjeloven, husleieloven, borettslagsloven og alminnelige kontraktsrettslige prinsipper komme til anvendelse på avtaleforholdet. Regjeringen har nedsatt et utvalg som skal gjennomgå borettslagslovgivningen. Utvalget skal avgi sin innstilling innen utgangen av 1999.

12.2.3 Leie av bolig

Gjennom hele etterkrigstiden har myndighetene lagt forholdene til rette for at befolkningen skal ha mulighet til å eie sin egen bolig. Et sentralt virkemiddel var etableringen av Husbanken. Dette har blant annet medført at det er forholdsvis få utleieboliger i Norge sammenlignet med f.eks. Sverige. I dag eier ca. 80 pst. av husholdningene boligene sine selv. Tilgangen til leieboliger er drøftet bl.a. i St.meld. nr. 49 1997-98 og tas ikke opp nærmere her. Det er likevel en realitet at et trangt leiemarked i f.eks. Oslo tilsier at behovet for å beskytte leietaker øker. Samtidig er det viktig å ivareta utleiers motivasjon for å leie ut slik at tilgangen til utleieboliger blir størst mulig.

Ved lov 26. mars 1999 ble det vedtatt ny lov om husleieavtaler. Loven bygger på regjeringens lovforslag i Ot.prp. nr. 82 (1997-98) og Kommunalkomitéens Innst. O. nr. 43 (1998-99). Loven har som formål å regulere avtaler om leie av husrom mot vederlag. Den nye loven gir leieren godt vern om bruksretten til bolig. Men loven har også som formål å medvirke til at det blir etablert et godt fungerende boligmarked. Skal utleiemarkedet som del av det totale boligmarkedet fungere tilfredsstillende, må det være god balanse mellom de ulike interessene i markedet. Det er derfor også tatt tilbørlig hensyn til utleierens interesser ved utformingen av loven.

12.3 Nærmere om enkelte forbrukerproblemer ved anskaffelse av bolig

12.3.1 Problemstillinger knyttet til feil og mangler ved brukte boliger som omsettes

12.3.1.1 Forekomsten av feil og mangler ved omsetning av brukte boliger

Forekomsten av feil og mangler ved brukte boliger er ikke i seg selv et forbrukerproblem. Er kjøper klar over boligens svakheter, må vedkommende vurdere hva boligen er verdt, manglene tatt i betraktning. Problemer oppstår først der feil og mangler avdekkes etter at boligen er solgt, uten at partene og da særlig kjøper, var kjent med boligens svakheter. Dette skaper ofte konflikter mellom kjøper og selger, og i en del tilfeller også mellom f.eks. kjøper og eiendomsmegler.

Feil og mangler ved en bolig kan være av både juridisk og faktisk art. Forbrukerådets klagesaksstatistikk viser at rådet hvert år behandler en stort antall klager på feil og mangler ved brukte boliger. Forbrukerrådet har erfart at det særlig er råteskader i våtrom som går igjen i klagesakene. Antallet saker som bringes inn for domstolene har økt de siste 6-7 årene. Årsakene til økningen i konfliktnivået er høyst usikre. Det er likevel naturlig å anta at økningen til en viss grad henger sammen med at avhendingsloven, som ble vedtatt i 1992, har medført økt fokusering på rettigheter og plikter ved boligsalg. Det kan heller ikke utelukkes at det f.eks. gjennom presseoppslag er skapt urealistiske forventninger til hva selger er ansvarlig for når en bolig selges.

12.3.1.2 Hvem har ansvaret for feil og mangler?

Etter avhendingsloven er selger ansvarlig for kontraktsrettslige feil og mangler ved boligen i inntil 5 år etter at kjøper har overtatt bruken. Noen tilsvarende lovregulering eksisterer ikke for andelsboliger (jf. ovenfor 12.2.2).

Etter det Barne- og familiedepartementet har fått opplyst, bl.a. fra Forbrukerrådet, synes det blant forbrukerne å eksistere en utstrakt tro på at eiendomsmegler er ansvarlig for boligens tekniske tilstand og at man kan rette reklamasjoner til megler. En slik oppfatning er det som hovedregel ikke dekning for etter gjeldende rett. Eiendomsmeglers ansvar for fysiske feil og mangler reguleres ved lov av 16. juni 1989 nr. 53 om eiendomsmegling. Eiendomsmeglere er i utgangspunktet bare er ansvarlig for feil og mangler han eller hun klart burde oppdaget eller undersøkt nærmere.

12.3.1.3 Takst og tilstandsrapport

Takst og tilstandsrapporter brukes til ulike formål, og ikke bare i forbindelse med avhending av bolig. I det følgende omtales imidlertid bare bruken av denne typen dokumenter i forbindelse med omsetning av brukte boliger.

Hovedformålet med en takst er å fastslå salgsverdi, låneverdi og teknisk verdi for boligen. Både omfanget av hva som undersøkes, og selve framgangsmåten ved verditaksering varierer, ofte avhengig av takstmannens fagbakgrunn og også hvilket takseringsforbund vedkommende eventuelt er organisert i. For eierboliger vil en takst kunne gå ut på at takstmannen kontrollerer eiendommens skjøte eller festekontrakt, tinglyst målebrev, situasjonskart, bygningstegninger, og oppgave over boligens forsikring, skatter og avgifter. For andelsleiligheter sjekkes gjerne andelsbrev- og obligasjon, leiekontrakt, vedtekter, årsberetning og regnskap. Felles for alle eierformer er at takstmannen normalt går gjennom alle rom og utarbeider en enkel teknisk beskrivelse. Bruksareal og boligareal måles opp. Beliggenhet med avstand til skole, butikker og offentlig kommunikasjon beskrives. Takstmannen beregner så skjønnsmessig salgsverdi, låneverdi og teknisk verdi for boligen. I mange tilfeller vil utførelsen avvike fra det som er beskrevet her, både når det gjelder omfanget og grundigheten av undersøkelsene.

En takst fyller flere funksjoner i forbindelse med omsetning av boliger. Den danner grunnlag for meglerens utarbeidelse av salgsoppgave. Det er også vanlig at taksten stilles til disposisjon for interesserte kjøpere. Finansinstitusjoner krever i stor grad at det fremskaffes en takst som grunnlag for tilsagn om lån til bolig.

En tilstandsrapport er en beskrivelse av boligens tekniske og vedlikeholdsmessige stand. Dette skal i utgangspunktet være en grundig gjennomgang av boligen, og er altså noe annet og mer enn en takst. Mange forbrukere er ikke klar over denne forskjellen, og det kan føre til at en takst blir tillagt større betydning enn det de relativt overfladiske undersøkelsene som er foretatt, skulle tilsi.

Både takst og tilstandsrapporter utarbeides av takstmenn. De fleste takstmenn er ingeniører, arkitekter, tømrere eller har annen bygningsfaglig bakgrunn. En står likevel i utgangspunktet fritt til å etablere seg som takstmann, selv uten å ha et minimum av relevante kvalifikasjoner. Det finnes ingen offentlige krav eller felles regler for hvilke kvalifikasjoner en takstmann skal ha.

Det eksisterer minst fire forskjellige takstmannsorganisasjoner. Hver organisasjon har egne kvalifikasjonskrav og retningslinjer for utføring av oppdrag. Medlemsskap i en takstmannsorganisasjon er ikke et vilkår for å kunne opptre som takstmann. Forbrukerrådet har imidlertid opplyst at deres erfaring er at organisasjonsprosenten er relativt høy i bransjen.

Pr. i dag eksisterer ingen uavhengig nemnd for behandling av klager på takstmannstjenester. De store takseringsforbundene har yrkesetiske medlemsutvalg, men det er bare medlemmer fra bransjen som er representert i utvalgene. Forbrukerrådet har innledet forhandlinger med bransjen med sikte på å etablere en uavhengig klagenemnd for takstmannssaker.

Det finnes ikke felles regler for hvordan taksering og utarbeidelse av tilstandsrapport skal utføres. Enkelte sider ved takseringen er imidlertid nedfelt i Norsk Standard (NS), f.eks. hvordan oppmåling skal foretas. For tilstandsrapporter er det også etablert en standard (NS 3424) om prosedyrene som skal anvendes ved utarbeidelse av tilstandsrapport. Standarden er ikke obligatorisk. Den angir hvordan målinger skal utføres, men gir ikke anvisning på hva en takst eller tilstandsrapport bør inneholde eller hvordan opplysningene skal presenteres for forbrukeren. Det kan oppleves uoversiktlig for brukerne at «tilstandsrapport» ikke er et enhetlig definert «produkt». En type tilstandsrapport kan være basert på grundige undersøkelser, mens en annen kan være mere overfladisk. Etter det Forbrukerrådet har opplyst har man der sett at en del tilstandsrapporter tilhører sistnevnte kategori.

Manglende standardisering kan gjøre det vanskelig å tolke de vurderingene som gis. Variasjonene mellom de ulike rapportene kan også gjøre det komplisert å sammenligne tilbud fra ulike takstmenn.

Avhendingslovens regulering av selgers ansvar for skjulte feil og mangler ved boligen og økt oppmerksomhet omkring disse reglene, har medført at bruk av tilstandsrapport har fått økt aktualitet. Etter at avhendingsloven trådte i kraft, synes det som om selger i noe større utstrekning ønsker å gjøre kjøper oppmerksom på feil og mangler ved boligen. Dette henger sammen med at kjøper som hovedregel ikke kan gjøre gjeldende feil og mangler som vedkommende kjente til før avtalen ble inngått. Opplysninger fra Forbrukerrådet og takstmannsorganisasjonene tyder likevel på at et mindretall av boligene som omsettes selges med tilstandsrapport.

12.3.1.4 Eierskifteforsikring

Avhendingsloven og den økte oppmerksomheten knyttet til krav som følge av feil og mangler ved omsetning av bolig, aktualiserte også bruk av såkalt eierskifteforsikring. Dette er en frivillig forsikringsordning, som dekker selgers ansvar for skjulte feil og mangler på boligen i en periode på fem år.

Eierskifteforsikring er et relativt nytt forsikringsprodukt, og det lanseres stadig nye varianter av forsikringsordningen. Dekningen og de nærmere vilkårene for forsikringen varierer. Særlig later det til at praksis er forskjellig når det gjelder de krav som stilles til å kartlegge boligens tilstand i forbindelse med etablering av forsikringen.

Eierskifteforsikringen tilbys som et svar på den usikkerheten mange selgere opplever med hensyn til hvilke feil og mangler de kan bli holdt ansvarlig for etter salg av en bolig. For kjøper innebærer en forsikringsordning at han eller hun kan ha større sikkerhet for at krav på grunnlag av feil og mangler ikke går tapt fordi selger er ute av stand til å gjøre opp for seg.

12.3.1.5 Nærmere vurderinger og tiltak

Etter at avhendingsloven har vært i kraft i noen år viser det seg at det råder en høy grad av usikkerhet både hos kjøper og selger om hvordan man skal håndtere feil og mangler ved boliger som omsettes. Antallet tvister for domstolene har økt etter at avhendingsloven trådte i kraft.

Utgangspunktet må være at både selger og kjøper er tjent med at det foreligger en mest mulig enhetlig oppfatning av objektet som omsettes. Dette gjør det enklere å bli enige om hva som er riktig pris for boligen, og vil medføre færre konflikter i ettertid.

Et annet viktig utgangspunkt må være at det ikke bør innføres unødvendige utgifter knyttet til kjøp og salg av bolig.

Barne- og familiedepartementet har hatt møter med sentrale aktører i boligmarkedet som Norges Eiendomsmeglerforbund, Nito Takst, Norges Takseringsforbund, Norges Forsikringsforbund, Den Norske Bankforening, Sparebankforeningen, Huseiernes Landsforbund, Forbrukerombudet og Forbrukerrådet. Departementet oppfatter det slik at man i hovedsak er enige om at det er ønskelig med økt bruk av en eller annen form for tilstandsrapport ved omsetning av bolig. Bruk av tilstandsrapporter kan bidra til at både selger og kjøper i større grad har en felles oppfatning om boligens standard og tilstand før kjøpsbeslutningen tas. En konferanse Forbrukerrådet avholdt, bekreftet at det er en allmenn oppfatning blant aktørene i boligmarkedet at tilstandsrapporter, eierskifteforsikring og økt informasjon er sentrale virkemidler, enten hver for seg eller i kombinasjon, i arbeidet med å redusere usikkerheten og det høye konfliktnivået i markedet.

Bruk av tilstandsrapporter fordyrer isolert sett omsetningen av boliger noe, men forholdsvis lite sett i forhold til de totale kostnader ved boligomsetning. Transaksjonskostnadene ved boligomsetning er forholdsvis lave i Norge sammenlignet med andre land. Det er også viktig å ta i betraktning at en sannsynlig konsekvens av økt bruk av tilstandsrapport, vil være en reduksjon av antallet konflikter i etterkant av boligsalg.

Regjeringen er enig i at det er ønskelig med økt bruk av kvalitativt gode tilstandsrapporter og at det kan være grunn til å finne fram til tiltak som kan stimulere til økt bruk av slike rapporter. I utgangspunktet er det lite aktuelt å fremme forslag om påbud om bruk av tilstandsrapport. Et slikt påbud vil kunne oppleves som urimelig blant forbrukerne og vil sannsynligvis kreve store offentlige ressurser i form av offentlige autorisasjonsordninger for takstmenn og offentlige krav til innholdet i tilstandsrapporter. Det vil også være vanskelig å håndheve et påbud om bruk av tilstandsrapport. Skal de offentlige utgiftene belastes aktørene i boligmarkedet, vil dette kunne fordyre boligomsetningen i ikke ubetydelig grad. Så langt Barne- og familiedepartementet har kunnet konstatere synes det heller ikke som om noen av de sentrale aktørene i boligmarkedet mener at et påbud om bruk av tilstandsrapport er den mest hensiktsmessige løsningen. Regjeringen mener at det på det nåværende tidspunkt er mer hensiktsmessig at man gjennom ulike markedsløsninger forsøker å få øket bruken av tilstandsrapporter.

Regjeringen mener at det er viktig at dialogen mellom myndighetene og aktørene i boligmarkedet fortsetter. Særlig sentral vil eiendomsmeglernes rolle være ved at en eiendomsmegler har gode muligheter for å synliggjøre fordelene ved bruk av tilstandsrapport for selger og kjøper. Som grunnlag for den videre dialogen vil det fra forbrukermyndighetene bli tatt initiativ til en gjennomgang av salgsprosessen hos en del utvalgte eiendomsmeglere i Norge. Denne gjennomgangen skal eksemplifisere ulike løsninger når det gjelder bruk av tilstandsrapport, eierskifteforsikringer, avtalevilkår mv., med sikte på å illustrere ulike løsninger og deres sterke og svake sider.

På denne bakgrunn vil det av Barne- og familiedepartementet bli tatt initiativ til å drøfte standardisering av innholdet i tilstandsrapporter til bruk i forbrukerforhold. Dette arbeidet må for å bli vellykket, involvere takstmannsbransjen, Norges Eiendomsmeglerforbund, representanter fra forbrukermyndighetene og eventuelt organisasjoner som Huseiernes Landsforbund og andre. Målsettingen er å komme fram til en standard som både ivaretar hensynet til grundighet og at resultatet av tilstandsvurderingen presenteres på en enhetlig og forståelig måte. Tilstandsvurderingene må tilpasses vurderingsobjektet, og det er ikke gitt at det kan etableres en standard tilstandsrapport som passer for alle typer boliger.

Regjeringen ser det pr. i dag ikke som ønskelig med en offentlig autorisasjonsordning. En slik ordning vil kreve betydelige offentlige ressurser uten at en har tilstrekkelig garanti for at kvaliteten på taksttjenestene blir bedre enn det man oppnår gjennom den godkjenningen takstmannsorganisasjonene i dag gjør av sine medlemmer. En offentlig godkjenningsordning som ikke er god nok, kan medføre uheldige virkninger for forbrukerne ved at de blir mindre kritiske til valg av takstmann. Regjeringen går i første omgang inn for etableringen av en standard for innholdet i tilstandsrapporter som skal benyttes av forbrukere, samt etablering av tilfredsstillende klageordninger for takstmannstjenester. I denne forbindelse kan det vises til at Forbrukerrådet driver aktive forhandlinger med de sentrale takstmannsorganisasjonene, med sikte på å etablere en uavhengig klagenemnd for takstmannstjenester.

12.3.2 Budgivningsprosessen

Det er i dag stor etterspørsel etter boliger i «pressområdene»; det vil særlig si i og omkring de store byene. En del boliger selges meget raskt, ofte etter intense budrunder. Kjøperen får liten tid til å tenke seg om før han eller hun inngir bud, og fristes ofte til å by høyere enn opprinnelig tenkt. For selger er problemet at kjøper setter korte frister for aksept av bud. Budgivningsprosessen reguleres i dag av generelle avtalerettslige regler og generalklausulen i lov om eiendomsmegling § 3-1 om plikt til å utvise «god meglerskikk». Videre finnes bestemmelser i «Forbrukerinformasjon om budgivning» og «Normgivende regler for budgivning» som er utarbeidet for medlemmene i Norges Eiendomsmeglerforbund. Disse reglene hindrer likevel i liten utstrekning at budgivningen i mange tilfeller skjer svært raskt.

Målet må være at budprosessen foregår i kontrollerte former, slik at man unngår at kjøpere på grunn av tidspress, ikke får tenkt gjennom de økonomiske konsekvensene av sitt bud. Også for selger vil det være en fordel å få tid til å vurdere om et bud skal aksepteres.

Et mulig tiltak, som har vært diskutert mellom forbrukermyndighetene og Norges Eiendomsmeglerforbund, er at Norges Eiendomsmeglerforbund tar inn i sine normgivende regler for budgivning, bestemmelser om en sperrefrist før bud kan mottas, f.eks. dagen etter at visningene er avholdt. Eiendomsmeglerforbundet har gitt uttrykk for at korte budfrister er et problem. Det tas sikte på at forbrukermyndighetene drøfter spørsmålet mer inngående med Norges Eiendomsmeglerforbund i løpet av 1999.

12.4 Oppsummering

Bustadoppføringslova og avhendingslova har gitt forbrukerne et sterkere vern ved anskaffelse av bolig. De endrede byggereglenes fokus på kvalitative krav til aktører og produkt vil heve kvaliteten på boligproduksjonen og dermed forebygge konflikter mellom partene i avhendingssituasjonen. Omsetningen av andelsboliger er ikke omfattet av avhendingslova og regjeringen vil avvente innstillingen fra borettslovutvalget før det vurderes nye tiltak.

Ved omsetning av brukte boliger kan konflikter forebygges dersom kjøper og selger har kjennskap til boligens svakheter før boligen selges. Regjeringen vil stimulere til å etablere frivillige tiltak som f.eks. økt bruk av tilstandsrapport. For å sikre at tilstandsrapport blir et effektivt virkemiddel er det nødvendig å oppnå en høyere grad av standardisering av innholdet i tilstandsrapportene.

Det må arbeides videre med frivillige tiltak med aktørene i boligmarkedet for å unngå uønsket tidspress i forbindelse med budgivning på boliger.

13 Markedsføring

13.1 Kort om markedsføringsloven

Markedsføringsloven fra 1972 skal beskytte forbrukerne mot urimelige tiltak i markedsføring. Loven har bestemmelser mot at det i markedsføring benyttes uriktig eller villedende fremstillling, og om at opplysninger av vesentlig betydning for forbrukerne ikke må utelates. Produktpåstander som fremsettes, skal kunne dokumenteres. Loven inneholder videre bestemmelser mot tilgift. Som tilgift regnes såkalte tilleggsytelser («noe på kjøpet») som ikke har naturlig sammenheng med hovedytelsen. I tillegg inneholder loven forbud mot utlodning og visse former for konkurranser i markedsføringen. Markedsføringsloven har siden 1978 hatt en bestemmelse som sier at reklame ikke skal være i strid med likeverdet mellom kjønnene.

I 1997 fikk loven en tilføyelse om at markedsføringen ikke må være i strid med god markedsføringsskikk. Bestemmelsen stiller krav om at reklame må ha en rimelig etisk standard. Den må derfor ikke innebære en krenkelse av grunnleggende etikk- og moraloppfatninger som må antas å være felles for en majoritet av borgerne. Bestemmelsen innebærer også en begrensning i anledningen til å rette markedsføring mot barn.

Markedsføringsloven håndheves av Forbrukerombudet og Markedsrådet. De kan nedlegge forbud mot lovstridige markedsføringstiltak og ilegge forelegg om tvangsgebyr ved overtredelse av vedtak.

13.2 Generelle utviklingstrekk i markedsføring

Reklame og kommersielle budskap er i ferd med å gjennomsyre de fleste områder i hverdagslivet. I de senere år har det samlede beløp brukt på reklame i Norge vokst kraftig. I følge opplysninger fra Handelshøyskolen BI ble det i 1998 brukt 15 milliarder på reklame, dvs. massemediereklame og direkte reklame. Bak den markerte utviklingen ligger flere forhold: TV-reklame er blitt tillatt i Norge. Videre har konkurransen mellom markedsaktørene blitt skjerpet. Dertil ser det ut til at store markedsføringsbudsjetter i seg selv er blitt et sentralt mål på konkurranseevne i markedet. Resultatet er at det i dag investeres penger som aldri før på å forsøke å påvirke forbrukernes kjøpemønster. Et paradoks sett fra forbrukersynspunkt er at den økte intensiteten i markedsføringen synes å gjøre det vanskeligere å orientere seg i markedet, samtidig som de økte markedsføringskostnadene i siste ledd må betales av forbrukerne, gjennom prisene på produktene.

Trendene innen markedsføring, og i mediebildet generelt, går i retning av mer blandede kommunikasjonsbudskap, og mot at reklame oftere bakes inn i redaksjonelle sammenhenger. Det er flytende overganger mellom ren reklame, skjult reklame i form f.eks. av «produktplassering», og ulike former for sponsing. Videre kan det synes som reklame i stadig mindre grad inneholder vesentlig produkt informasjon, og at det mer handler om å markere de aktuelle varemerkene ( brands). Ved hjelp av f.eks. humor, sjokk-effekter, eller andre virkemidler som vekker oppmerksomhet, søker man å knytte en bestemt og ønsket assosiasjon til merket. Reklamen er gjennomgående blitt mer pågående og aggressiv. For øvrig synes markedsføring generelt å bygge på en læresetning om at stadig gjentagelse av et budskap gir ønsket effekt.

Etter hvert som reklamen i stadig større grad trenger inn i den private sfære, via data, TV, post og telefon, blir det viktigere for myndighetene å sikre forbrukere mulighet til å reservere seg mot uønsket reklame. Forbrukerombudet og Forbrukerrådet har foreslått at markedsføring pr. telefon bare skal være tillatt etter at forbrukeren har gitt forhåndstillatelse til det. I NOU 97:19 Et bedre personvern, foreslås det opprettelse av et sentralt reservasjonsregister hvor den enkelte kan kreve sitt navn sperret mot bruk til direkte markedsføring uavhengig av hvilket medium markedsføreren benytter. Reservasjonsretten vil omfatte all adressert reklame (i postkasse, på telefaks og e-post) og telefonsalg.

Justisdepartementet følger opp utredningen. Det sentrale reservasjonsregisteret skal være igagnsatt innen juni 2000 for å oppfylle kravene som følge av EUs direktiv om forbrukerbeskyttelse ved avtaler som inngås ved fjernsalg.

Det er også viktig å se nærmere på muligheter for en mer effektiv håndhevelse av markedsføringsloven f.eks. ved å stille krav om rask dokumentasjon av påstander som fremsettes. Regjeringen vil vurdere å foreslå lovfesting av tidsfrister for fremleggelse av nødvendig dokumentasjon.

13.3 Lojalitetsprogrammer

En tendens i markedsføring de senere år er ulike programmer som sikter mot å vinne forbrukernes lojalitet. Grovt sagt kan man skille mellom to former for lojalitetsprogram. Det ene er rene prisfordelsprogrammer, som ofte iverksettes av mindre private næringsdrivende som f.eks. frisører, musikkforretninger, utsalgssteder som selger hurtigmat osv. Ordningene er enkelt utformet ved at kunden får et kort der kjøpene registreres. Når «kvoten» er oppfylt, har kunden rett til en «gratis» ytelse av samme art som det kjøpte. Det skjer ingen formell innmeldelse fra kundens side eller sentral registrering av opplysninger om kunden.

Den andre, og en atskillig mer komplisert type lojalitetsprogram, er såkalte medlemsskapsprogrammer, der kunden selv skriftlig tegner et medlemsskap. I mange tilfeller oppnår kunden ikke bare en prisfordel i form av en rabatt ved kjøpet, eller en bonus, dvs. fordeler som spares opp over tid, men også en adgang til å benytte seg av andre særlige medlemstilbud som deltagelse i premiekonkurranser, abonnement på medlemsblad osv. Det er denne typen lojalitetsprogrammer som vil bli behandlet i det følgende.

Lojalitetsprogrammene vil som regel være pristilslørende. Ofte angis prisfordeler i antall bonuspoeng, noe som vanskeliggjør kundens mulighet til å beregne den konkrete fordelen ved kjøpet. Progressive rabatter, dvs. rabatter som øker med antall kjøp, har også en pristilslørende effekt. Faktorer som minimumskjøp før godskrivning av bonus, og løpende foreldelse av oppspart bonus, gjør det vanskeligere for kunden å beregne den eksakte pris for produktet. Mange av dagens lojalitetsprogrammer krever betydelig markedsføring og administrasjon, og medfører dermed kostnader som belastes kundene.

Lojalitetsprogrammene har til en viss grad endret karakter og innhold over tid. Blant annet er det skjedd endringer som følge av at Forbrukerombudet har grepet inn overfor forhold som anses i strid med markedsføringsloven. Forbrukerombudet opplever stadig å måtte minne aktørene om regelverket på området.

De sentrale bestemmelsene i markedsføringsloven når det gjelder lojalitetsprogrammer er forbudene mot villedende fremstilling og utilstrekkelig veiledning, samt bestemmelsen om urimelige avtalevilkår. I tillegg er forbudet mot tilgift viktig ved vurderingen av lovligheten av programmene.

Et utviklingstrekk synes å være stadige utvidelser av de allerede eksisterende programmene, slik at de omfatter flere bedrifter og bransjer. Det er nå bl.a. knyttet finansielle tjenester som kreditt og sparing til enkelte programmer. Et økende antall tilbud knyttet til en ordning vil gjøre det vanskeligere for kunden å beregne de samlede konsekvensene.

I en rapport utarbeidet for Nordisk Ministerråd om lojalitetsprogrammer og forbrukerbeskyttelse, er det foretatt en nærmere analyse av en del ulike danske lojalitetsprogrammer. Det viste seg at besparelsen for kundene var minimal sammenlignet med kjøp til ordinære priser.

Mye tyder på at lojalitetsprogrammene ikke skaper mer lojale kunder, og at mange forbrukere ikke vil akseptere å bli fratatt retten til å velge fritt, selv om de lokkes med premiering for eventuell lojalitet.

Lojalitetsprogram basert på kort muliggjør i prinsippet en omfattende registrering og bruk av personopplysninger av forskjellig slag som er betenkelig. Datatilsynet tillater i dag bare registrering av kundens navn, adresse, telefonnummer, transaksjonssted, transaksjonsbeløp og antall opparbeidede bonuspoeng, samt kjønn og fødselsdato. Det er ikke adgang til å registrere hva som er handlet eller kategorier av varer.

Konkurransetilsynet har vurdert lojalitetsprogrammer rettet til forbrukere ut fra om de har en uakseptabel konkurransebegrensende virkning. Konkurransetilsynet har hittil ikke funnet grunn til å gripe inn mot slike programmer.

Forbrukerombudet har i samarbeid med de øvrige nordiske forbrukerombudene utarbeidet en veiledning om « Lojalitetsprogrammer i markedsføringen». Veiledningen inneholder en rekke spesifiserte krav, bl.a. om tydelig og klar prisinformasjon, og om at prisfordeler skal angis i kroner og øre. Bonuspoeng skal kunne omregnes til et pengebeløp som forbrukeren kan kreve utbetalt. Rettigheter og plikter skal komme klart frem og bør meddeles skriftlig før avtaleinngåelsen.

Banklovkommisjonen har i NOU 1996:24, Betalingssystemer mv., pekt på problemet med fordelsprogram knyttet direkte til bruk av et bestemt betalingskort, hvilket f.eks. innebærer at fordelene ikke kan oppnås dersom en ønsker kontant betaling. Flertallet i Banklovkommisjonen mener det er behov for at myndighetene kan gripe inn mot slike koblinger. Dette vil bli vurdert i en proposisjon om Lov om betalingssystemer m.v., som Finansdepartementet tar sikte på å fremlegge i løpet av juni 99.

Regjeringen ser det som viktig at lojalitetsprogrammer er oversiktlige, slik at forbrukerne lett kan vurdere fordeler og ulemper ved å gå med i ordningen. Gjeldende regelverk anses å gi tilstrekkelig grunnlag for å gripe inn mot uheldige sider ved de lojalitetsprogrammene vi kjenner på det norske markedet i dag. Endringer skjer imidlertid raskt, og nye former for lojalitetsprogrammer kommer stadig til. Regjeringen vil derfor følge utviklingen nøye, og ser det som viktig med et nært samarbeid mellom Forbrukerombudet og Konkurransetilsynet.

13.4 Miljøargumentasjon og bruk av miljømerker

Etter hvert som miljøbevisstheten har økt blant forbrukerne, har miljø som salgsargument og bruk av miljømerker på produkter blitt en viktig profileringsfaktor i bedriftenes markedsføring.

Et spørsmål som har vært reist, er om markedsføringslovens bestemmelser er tilstrekkelig til å ramme misbruk av miljøargumentasjon, eller om det i tillegg er behov for å innføre en egen miljøbestemmelse i loven. Et lovutvalget fant i 1995 (NOU 1995:2) at det ikke var påkrevet med en egen miljøbestemmelse for å ivareta forbrukerhensynene på dette området. Utvalget la vekt på at markedsføringslovens alminnelige bestemmelser fanger opp denne formen for uønsket markedsføring. Det ble også lagt vekt på at de øvrige nordiske landene ikke har noen egen miljøbestemmelse.

Det er en prioritert oppgave for Forbrukerombudet å overvåke markedet, bl.a. gjennom krav om at påstander om produktene skal kunne dokumenteres. Det er i samarbeid med forbrukerombudene i de nordiske landene utarbeidet en felles nordisk veiledning om bruk av miljøargumentasjon i markedsføringen. Denne nyttes også som et ledd i informasjonen og rådgivningen overfor de næringsdrivende, og som grunnlag for ombudets håndtering av markedsføringsloven. Det vil nå i nordisk regi bli vurdert å gjennomgå denne veiledningen på nytt. Forbrukerombudets erfaring er at det er relativt lite overtramp på dette området.

Regjeringen mener at Forbrukerombudets og Markedsrådets overvåking og praksis på dette området gir forbrukerne et tilstrekkelig vern mot uvederheftig miljøargumentasjon og villedende bruk av miljømerker, og vil ikke i denne omgangen foreslå en egen miljøbestemmelse i markedsføringsloven.

13.5 Pyramidemarkedsføring

Multi Level Marketing, eller nettverkshandel, vokser stadig i omfang i Norge. Konseptet går ut på at varer og tjenester selges direkte til deltakere i en pyramideliknende organisasjon hvor stadig nye deltakere blir knyttet til organisasjonen på lavere nivåer. Som selvstendig distributør forplikter deltakeren seg til å betale medlemsavgift, eller handle produkter for et minstebeløp over en bestemt periode. Den enkelte sitter igjen med provisjon på omsetningen til de personer man klarer å verve inn i kjeden. Inntektene for den enkelte deltaker vil øke proporsjonalt med antall personer som verves. Dermed blir det et mål å verve så mange som mulig inn i kjeden under, slik at det dannes en pyramide. Det er ofte vanskelig å trekke seg ut av selskapet. I stor utstrekning er det helse- og rengjøringsprodukter som selges.

Markedsføringen er gjennomgående muntlig, det benyttes dyktige selgere for å verve folk til å delta, overrumplingseffekten kan være stor, og selgerne spiller på et bredt spekter av teknikker. Det gis ofte utilstrekkelig informasjon om hvilke betingelser som gjelder. Man forespeiles ofte lite arbeid og stor fortjeneste. Det oppfordres til å selge til venner og familie. Erfaring viser at pyramidebaserte salgsapparater har en tendens til å undergrave seg selv. Målet er størst mulig vekst, og ofte foretas det ingen analyse av hvor stor etterspørsel det er etter en vare. Faren for at det oppstår markedsmetning er stor, særlig fordi slike systemer ofte har et lokalt preg. Resultatet er at mange taper pengene de har investert.

Enkelte av de firmaer som driver salg etter pyramideprinsippet driver ulovlig i det de omfattes av forbudet i lotteriloven § 16 mot «å opprette eller delta i pyramidespill, lykkekjeder, kjedeforretninger eller liknende . . .». Ulovlige tiltak etter denne bestemmelsen kjennetegnes gjerne ved at det for å oppnå rettigheter i pyramiden kreves at det verves nye deltagere, må betales innmeldingsavgift, og/eller må foretas minstekjøp eller faste kjøp.

Sammenlignet med USA, der denne salgsformen står for en relativt stor del av vare- og tjenesteomsetningen, har fenomenet vært relativt lite synlig i Norge. Men opplysninger tyder på at omfanget av denne virksomheten stadig vokser. Forbrukerombudet registrerer markedsføring av en del lykkekjeder/kjedeforretninger, ofte i nye varianter.

Justisdepartementet har foreslått en forskriftshjemmel til lotteriloven § 16 som vil gi mulighet for mer detaljert regulering. Dette antas å løse mange problemer. Det foreligger også et nordisk prosjekt som tar sikte på å kartlegge forbrukeraspektene ved pyramidespill og deretter vurdere behovet for felles nordisk lovinitiativ på området. Rapporten om kartlegging av forbrukeraspektene antas å foreligge i løpet av 1999.

13.6 Spesielt om barn, ungdom og kommersiell påvirkning

Barn er en voksende forbrukergruppe og barnas omverden inneholder stadig sterkere kommersielle innslag. Barn er blitt en viktig målgruppe for markedsføring, både fordi de har betydelig personlig forbruk og er en kjøpekraftig gruppe i seg selv, men også fordi de har innflytelse på hele familiens forbruk. Barn representerer også en stor fremtidig kjøpekraft, og det kan være lønnsomt å få et kundeforhold til dem så tidlig som mulig. Dette kan være noe av bakgrunnen for at det har dukket opp ulike former for markedsføringstiltak rettet mot stadig yngre forbrukere.²⁴16

I salgsfremstøt overfor barn og unge har vi de senere årene sett en trend i retning av innslag som skal vekke oppmerksomhet ved å sjokkere eller bryte grenser. Forherligelse av vold og lignende er bekymringsfullt i seg selv, men virker ekstra provoserende der det har som formål å virke salgsfremmende overfor barn og unge. Forbrukerombudet har registrert en økende tendens til bruk av aggressive virkemidler som vold i reklamen. Dette gjelder også reklame som er rettet mot barn og unge, f.eks. i reklame for moteklær. Denne typen reklame vises ofte på fjernsyn eller på kino, noe som gjør dens effekt særlig sterk.

Reklamen er i økende grad kroppsfiksert. For produkter som ikke har med kropp å gjøre, spilles det likevel på kropp og sex i markedsføringen. Mange av modellene som opptrer i «voksen»reklame er svært unge. Det er grunn til å tro at kroppsfiksert reklame påvirker vårt verdi- og menneskesyn, eget selvbilde, og spesielt hvordan barn og ungdom utvikler holdninger i forhold til utseende og kropp.

Det forekommer i stadig sterkere grad ulike former for sammenblanding av reklame og redaksjonelt stoff. Ved såkalt «produktplassering» betaler en produsent for at produktet brukes eller er synlige i et fjernsynsprogram. En annen variant kan være at leketøyprodukter refererer direkte til populære barneprogrammer. Slike reklameformer er særlig vanskelige å gjennomskue, fordi de ikke så lett kan identifiseres som reklame. Forekomsten av slik skjult reklame må antas å øke bl.a. med antallet internasjonale tv-stasjoner som norske barn og ungdom får tilgang til. Norsk journalistikk har egne regler om merking av reklame og mot sammenblanding og kobling mellom redaksjonelt stoff og reklame, jf. «tekstreklameplakaten». Likevel ser vi overtramp også i avisene.

Sammenblanding av lek, spill, oppgaveløsning og produktinformasjon på Internett medfører at reklamen «skjules» for barna. Teknologien åpner videre i prinsippet for å registrere opplysninger om kundene, noe som igjen gir store muligheter til senere direkte og spesialtilpasset påvirkning av målgruppen.

En spørreundersøkelse utført av 4 FAKTA viser at 62 pst. av befolkningen ikke godtar reklame rettet mot barn. En annen undersøkelse viser at 9 av 10 voksne mener at barn må skjermes mot TV reklame, fordi «barn er lett påvirkelige og ikke har evne til kritisk vurdering».²⁵17

Dersom reklamen skilles ut i separate blokker, vil selv ganske små barn klare å skille reklamen fra vanlige programmer. Større problemer får de når reklamen er blandet inn i programmene. ²⁶18

Norge har, i likhet med resten av Norden, tradisjon for å skjerme barn mot kommersiell påvirkning. Med virkning fra 1997 fikk markedsføringsloven en tilføyelse om at det i næringsvirksomhet ikke må foretas handlinger « i strid med god markedsføringsskikk». Bestemmelsen er innført blant annet for å beskytte barn mot at deres manglende erfaring utnyttes. Ettersom barn regnes som lettere påvirkelige enn voksne, stilles det i praksis strengere krav til aktsomhet ved markedsføring som retter seg mot barn, eller som har en utforming som kan påvirke denne gruppen. Forbrukerombudets og Markedsrådets praksis viser at man legger seg på en strengere linje når reklame er rettet mot barn.

Gjennom dagens massive reklamekampanjer mot barn utsettes selv små barn for et sterkt kjøpepress. Utviklingen de siste årene har forsterket behovet for å gi barn og unge selvstendig rettslig vern mot en stadig mer pågående og aggressiv reklame. Regjeringen vil utrede nærmere hvordan dette kan konkretiseres når det gjelder reklame som er særlig rettet mot denne gruppen. Målet er et mer restriktivt regelverk på dette området.

Kombinasjonen av lyd og bilde gir fjernsynet særlig stor påvirkningskraft, og Stortinget har derfor ønsket å gi barna en ekstra beskyttelse i forhold til kringkastingsreklame. Kringkastingsloven §3-1 jf. forskriftene §3-6 femte ledd har forbud mot reklame 10 minutter før og etter barneprogram, og mot reklame som særlig er rettet mot barn. Ved vurderingen av om reklamen er særlig rettet mot barn skal det blant annet legges vekt på om reklamen gjelder produkt eller tjeneste av særlig interesse for barn, sendetidspunktet for reklamen, om det medvirker barn under 13 år, og om det benyttes animasjon eller annen presentasjonsform som særlig appellerer til barn jf. forskriftene §3-6. Disse reglene gjelder reklame i forhold til barn og unge under 18 år.

Etter dagens kringkastingsregelverk kan barn utsettes for en god del reklame. Reklame som både har barn og voksne som målgruppe vil være tillatt, og barn vil følgelig bli utsatt for en del reklame som ikke bare er rettet mot dem, i tillegg til en del «voksen» reklame som også sees av barn. Etter kringkastingsforskriftene og markedsføringsloven skal det tas hensyn til dette ved utformingen av reklamen. TV-kanaler som sender fra utlandet er ikke bundet av det norske regelverket på dette området.

I Sverige er det et forbud mot fjernsynsreklame som er beregnet på å fange oppmerksomheten hos barn under 12 år. Ved denne bedømmelsen må det avgjøres konkret om reklamen er særlig rettet mot barn. Det er i stor grad de samme tolkningsmomentene som legges til grunn etter det norske og det svenske regelverket. Sverige og Norge er de eneste landene i EØS-området som har reklameforbud på dette området. Danmark vurderer å foreslå tilsvarende regler.

Fordi markedsføring i stadig større grad skjer over landegrensene, særlig via Internett og fjernsyn, gir det begrenset effekt å ha et strengt norsk regelverk. Norsk markedsføringslov gjelder i Norge for markedsføring rettet mot det norske markedet. Norsk regelverk kan bare i meget begrenset grad håndheves overfor virksomheter som opererer fra utlandet. Internasjonalt samarbeid blir derfor stadig viktigere på dette området. Det eksisterer i dag et utstrakt nordisk samarbeid når det gjelder lovgivning. Også i forbindelse med håndheving av regelverk er det avtaler om utveksling av opplysninger. Et pågående prosjekt under Nordisk Ministerråd har som siktemål et felles nordisk initiativ overfor EU vedrørende markedsføring rettet mot barn og unge når det gjelder IT. Det er utarbeidet felles nordiske spilleregler for barn og Internett. EU har forøvrig nylig nedsatt en ekspertgruppe som skal se på problemstillinger knyttet til reklame, blant annet «beskyttelse av mindreårige».

Regjeringen ser med bekymring på en utvikling der barn og unge i økende grad er målgruppe for markedsføring. Regjeringen vil derfor sette ned et hurtigarbeidende og bredt sammensatt utvalg som skal utrede tiltak for å redusere det kommersielle presset mot barn og unge.

Ulike lovgivningsmessige tiltak skal drøftes. Et tiltak kan være innføring av reklamefrie soner på områder der særlig barn ferdes, slik som skoler, barnehager, fritidsklubber, lekeområder og lignende. Et annet tiltak kan være å innføre et generelt forbud mot reklame rettet mot barn under 12 år.

Når det gjelder reklame på Internett og kino, vil regjeringen vurdere å innføre tilsvarende regler som man i dag har for TV og radio, dvs. et forbud mot reklame særlig rettet mot barn.

I tillegg til de rettslige virkemidlene, arbeider myndighetene med ulike former for holdningsskapende tiltak, både i forhold til barn og unge, foreldre og næringslivet. I L 97 er reklame tatt inn som et eget tema under forbrukerlære allerede fra andre klasse på barneskolen. Dette må følges opp og videreutvikles. Forbrukerapparatet kan i større grad direkte fokusere på barn og unge, f.eks. gjennom informasjonsarbeid.

Forskning viser at barns holdning til reklame i stor grad påvirkes av foreldrenes holdninger. Barn som har foreldre med et bevisst og kritisk syn på reklame, vil ofte selv utvikle tilsvarende holdninger. Det må derfor også satses på bevisstgjøring av foreldrene i forhold til reklame. Dette skal følges opp f.eks gjennom foreldreveiledningsprogrammet.

Ulike former for holdningsskapende arbeid overfor næringslivet er også aktuelt, f.eks. ved dialog og bedre informasjon mellom forbrukermyndighetene og næringslivet når det gjelder spørsmålet om barn og reklame.

13.7 Oppsummering

Omfanget av reklamen har vært økende. Reklamen trenger i stadig sterkere grad inn i den private sfære. Det blir derfor viktig å sikre forbrukerne muligheten til å begrense eller skjerme seg mot kommersiell påvirkning.

Regjeringen ser det som viktig at lojalitetsprogrammer er enkle og oversiktlige, slik at forbrukerne lett kan vurdere og sammenligne fordelene og ulempene. Utviklingen av fordelsprogrammer følges nøye, i nært samarbeid mellom Forbrukerombudet, Konkurransetilsynet og Datatilsynet.

Justisdepartementet har foreslått en forskrift til lotteriloven for ytterligere å kunne regulere pyramidemarkedsføring og - salg.

Regjeringen mener markedsføringslovens bestemmelser er tilstrekkelig til å ramme misbruk av miljøargumentasjon i markedsføring, og vil ikke i denne omgangen foreslå en egen miljøbestemmelse i loven.

Regjeringen mener det er nødvendig både med et styrket lovverk, og opplæring og bevisstgjøring i hvordan reklamen virker i forhold til barn og unge. Regjeringen vil vurdere strengere krav til markedsføring mot barn på kino og Internett.

Regjeringen vil nedsette et bredt sammensatt og hurtigarbeidende utvalg som skal utrede tiltak for å redusere det kommersielle presset mot barn og unge.

14 Forbrukerundervisning

14.1 Forbrukerrollen - økte krav til kunnskap og holdninger

At det blir stadig mer komplisert å opptre som forbruker, har sammenheng med mange utviklingstrekk; bl.a. et bredere spekter av varer og tjenester, rask teknologisk endring, endrede markedsforhold, og økt kjøpepress.

Generelt står forbrukerne også overfor et mer komplekst og uoversiktlig samfunn, mer omfattende rettigheter og regelverk, osv. Ønske om et mindre miljøbelastende forbruk kan dessuten gjøre beslutningssituasjonen som forbrukeren står i ytterligere komplisert. Gjennomgående har det vært en voldsom økning i den informasjonsmengde man som forbruker må forholde seg til og beherske. Samtidig som valgmulighetene har økt, er det blitt tydelig illustrert at uheldige valg kan få dramatiske konsekvenser for den enkelte eller miljøet. På denne bakgrunn blir det viktig bl.a. for undervisningssystemet å utruste barn og ungdom med kunnskap og kompetanse til å mestre den stadig mer kompliserte hverdagen som forbruker.

Økt kommersialisering, sammen med vekst i den materielle velstand, kan gjøre at materialistiske strømninger får større spillerom i forhold til andre menneskelige verdier. Kommersialiseringen og en mer aggressiv og målrettet markedsføring overfor barn og unge, kan også skape et forkjært menneskesyn, ved at menneskets verdi for ensidig blir knyttet til kapasiteten som konsument. Et viktig aspekt ved undervisningen må derfor også være å bygge opp holdninger som kan danne motvekt mot den kommersielle påvirkning som barn og ungdom utsettes for.

14.2 Viktige hensyn i forbrukerundervisningen

På 1990-tallet er det i Norge gjort en betydelig innsats for å integrere forbrukeremner som en fast del av undervisningen i skolen. Innsatsen har vært knyttet til de allmenne skolereformene; L 97 i grunnskolen, R 94 i videregående, og LU 98 for lærerutdanningen. Forbrukerundervisningen er knyttet til viktige generelle mål i de nasjonale læreplanene, og deretter avgrenset og spesifisert til konkrete undervisningsmål.

Parallelt, og med utgangspunkt i de samme utviklingstrekk, er forbrukerundervisning gitt høyere oppmerksomhet og prioritet både i det nordiske forbrukerpolitiske samarbeidet, og på europeisk nivå.

Forbrukerkunnskap er et tverrfaglig emne og en «nisjeinteresse» i undervisningssammenheng. For å oppnå målet om å utvikle selvstendige vurderinger og handlingskompetanse hos elevene - forankret i verdier, legges følgende fem forutsetninger til grunn i arbeidet med å styrke undervisningen i forbrukeremner i skolen:

14.2.1 Forbrukerundervisning er ansvarslæring

Departementet ser forbrukerundervisningen som en viktig del av den ansvarslæring som Læreplanverket for grunnskolen legger opp til. Følgende punkter vil stå sentralt i det videre arbeidet fra forbrukermyndighetenes side overfor skolen:

• elevene må utvikle kyndighet i form av grunnleggende kunnskaper og teknologiske ferdigheter,

• elevene må ha et bevisst forhold til sitt forbruk

• økonomiske valg skal ha en forankring i bevisste verdivalg og kunnskap om virkningene (konsekvensene),

• det er viktig at elevene utvikler selvstendighet og egne vurderinger, blant annet i forhold til reklame og annen kommersiell påvirkning,

• og ikke minst; elevene må utvikle handlingskompetanse, det vil si evne til problemløsning i hverdagslivet og handlingsberedskap i forhold til et samfunn i rask utvikling.

14.2.2 Vekt i undervisningen på bærekraftig forbruk og forvalteransvar

Gjennom arbeidet med å styrke undervisningen i skolen om sammenhengene mellom forbruk og miljø, kan man i vesentlig grad bidra til å fremme forståelsen - i fremtidens samfunn - for en omlegging i retning av et mer bærekraftig forbruk. Læreplanverket for den 10-årige grunnskolen oppsummerer hovedutfordringene slik:

«Mennesket er en del av naturen, og treffer stadig valg med konsekvenser ikke bare for egen velferd, men også for andre folk og for naturmiljøet. Valgene har konsekvenser på tvers av landegrenser og over generasjoner: Livsstil påvirker helse; vårt lands forbruk forårsaker forurensning i andre land; vår tids avfall blir neste slektledds problem.» L97 s.45 (L97S s.47).

Om samspillet mellom vårt levesett og naturen heter det videre:

«Samspillet mellom økonomi, økologi og teknologi stiller vår tid overfor særlige kunnskapsmessige og moralske utfordringer for å sikre en bærekraftig utvikling. Opplæringen må følgelig gi bred kunnskap om sammenhengene i naturen og om samspillet mellom menneske og natur.»

Det vises i denne sammenheng også til kap 5, underpunkt 3.

14.2.3 Barn og unge må rustes i forhold til et sterkt og økende kommersielt press

Reklame og markedsføring utgjør en betydelig påvirkningskraft, og det er viktig at elevene lærer seg å forstå og stå imot det kommersielle presset. Temaet «reklame og påvirkning» inngår som en viktig del både av de nasjonale læreplanene, og de fellesnordisk måldokumentene (nevnt nedenfor i pkt. 14.6).

Konkret blir det viktig å lære å identifisere reklame, forstå forskjellen mellom objektiv informasjon og reklame, avdekke når kommersielle budskap dukker opp i nye former og på nye steder, og være kritisk når grensen mellom markedsføring og annen informasjon blir uklar. Videre bør skolen formidle kunnskap om hvordan reklame og media skaper normer som gjenspeiles bl.a. i bestemte miljøer, kjønnsroller, kroppsidealer og livsstiler.

14.2.4 Forbrukerundervisning kobles til arbeidet med informasjons- og kommunikasjonsteknologi i skolen

Den nye informasjons- og kommunikasjonsteknologien gir helt nye muligheter til å nå frem til de mange målgrupper som etterspør forbrukerinformasjon. Dersom teknologien gjøres bredt tilgjengelig, kan den også bidra til å utjevne økonomisk og sosialt baserte skiller i befolkningen. Offentlig sektor har en opplysnings- og veiledningsplikt overfor allmennheten, og forbrukerinstitusjonene (særlig Forbrukerrådet) er pålagt betydelige informasjonsoppgaver på sine områder.

Generelt bør skolesektoren stille krav til hva som trengs i undervisningen, slik at forbrukersiden kan følge opp med egnede informasjonstiltak. Forbrukerinformasjon er godt egnet for formidling via Internett. Forbrukerundervisningen bør derfor være ledende i å ta i bruk denne formidlingsmåten. Slik kan forbrukeremnene i skolen også bidra til en generell styrking av elevenes kunnskaper og ferdigheter knyttet til informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Hverdagen krever at vi kan bruke moderne teknologi som databaserte informasjonssystemer, bank- og bibliotektjenester, osv. Det er også en fordel å kjenne til hvilke regler som gjelder for personvern og dataregistrering, f.eks. ved kredittopplysning.

Pedagogisk gjennomarbeidet forbrukerinformasjon for elevene i grunnskolen og videregående skole, lagt ut på Internett, vil være tilgjengelig og godt egnet også generelt til opplysning av allmennheten. Forbrukerlære, tilrettelagt bl.a. av Forbrukerrådet, er allerede et gjennomarbeidet og mye brukt nettsted på Skolenettet under Nasjonalt Læremiddelsenter (http://skolenettet.nls.no).

14.2.5 Likestillingsperspektiv i forbrukerundervisningen

Undersøkelser fra Statens institutt for forbruksforskning indikerer at menn gjennomgående har bedre kunnskaper om personlig økonomi enn kvinner.²⁷19

Materialet viser at menn scorer høyere enn kvinner på de fleste områder relatert til forbruk og økonomi, f.eks. når det gjelder betalingsformer og ulike aspekter ved låneopptak. Eneste unntak i så måte er matutgifter, hvor det ikke er noen signifikant forskjell i kunnskapene til menn og kvinner.

Undervisningen i skolen bør bidra til at forbrukerkunnskapen blir jevnere fordelt mellom kjønnene. Fra et likestillingsperspektiv er det derfor viktig at kvinnene får mulighet til å sette seg bedre inn i forbrukerspørsmål, og at de i oppveksten får denne kunnskapen allerede i grunnskolen. Dersom kunnskap fordeles mer jevnbyrdig mellom medlemmene i husholdet, kan det også være et bidrag til en jevnere fordeling av arbeidsoppgavene i familien.

14.3 Grunnskolen

I norsk grunnskole er de konkrete undervisningsmålene i forbrukeremnene fordelt ut over en lang rekke fag og årstrinn. Det blir da nødvendig å systematisere hvordan undervisningen kan gripes an på hvert enkelt årstrinn, innenfor hvert fag - eller i et samarbeid mellom ulike fag. Skolen forutsetter at det utvikles en klar struktur og profilering av de ulike trinn, med tilhørende undervisningseksempler.

Det er utarbeidet metodiske veiledninger for en rekke fag og flerfaglige områder. Veiledningene skal bidra til at opplæringen følger opp mål, prinsipper og innhold i læreplanverket, og skal være et hjelpemiddel i prosessen fra læreplanverk til undervisning og læring.

I juli 1998 ble « Veiledning. Forbrukerlære i grunnskolen» ferdig. Det er første gang dette området får en egen veiledning, og den er utformet i samarbeid mellom Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Forbrukerrådet. Den metodiske veiledningen i forbrukerlære omfatter åtte fag og berører ti klassestrinn. Likevel er veiledningen blitt oversiktlig og enkel.

Spesielt vil det være praktisk nyttig for skolene at veiledningen inneholder tilsammen 13 undervisningseksempler for grunnskolens ti klassetrinn. Veiledningen i informasjonsteknologi har i tillegg to undervisningseksempler fra forbrukerområdet til bruk i ungdomsskolen. Slike eksempler skal bidra til at veiledningene blir til praktisk hjelp for brukerne, slik at de blir bedre i stand til å arbeide med faget eller området slik læreplanverket legger opp til.

Det er avgjørende at veiledningen i forbrukerlære blir kjent og tatt i bruk i skoleverket. Dette vil realistisk sett kreve en langvarig oppfølging. Departementet vil samarbeide med Kirke,- utdannings- og forskningsdepartementet om informasjon og etterutdanningstilbud på dette området. Denne etterutdanningen vil skje i samarbeid med kommunene, og med høyskolene som har ansvar for kompetanseutviklingen. Etterutdanningsprogrammet vil starte i skoleåret 1999-2000. Det blir i denne forbindelse innhentet erfaringer fra den praktiske undervisningen, og utviklet pedagogisk materiale. Forbrukerrådet og Nasjonalt Læremiddelsenter vil være en viktig samarbeidspartner i dette arbeidet.

Videre vil departementet bidra ved å legge til rette for etterutdanning av høgskolelærere i forbrukeremner, bygge ut egne sider for forbrukerlære både på Skolenettet under Nasjonalt Læremiddelsenter og i SkoleMagasinet, og få i stand en evaluering av forbrukerstoffet i lærebøkene for grunnskolereformen (L97).

14.4 Videregående skole

Den generelle delen av læreplanen vektlegger overordnede aspekter ved opplæring i forbrukerspørsmål, som samspillet mellom økonomi, økologi og teknologi. Dette er ført videre i de fagspesifikke læreplanene, særlig i yrkesfagene, og er integrert som mål i de ulike modulene.

Fem-timers-faget «Økonomi og informasjonsbehandling» ble gjennom Reform 94 innført som felles allment fag på grunnkurs i studieretning for allmene, økonomiske og administrative fag. Om lag halvparten av elevene i videregående skole, dvs. ca. 27 000 elever, velger denne studieretningen. Siden 1994 har over 100 000 elever fått opplæring i dette faget, som skal sette dem i stand til å bruke IT som verktøy for å løse ulike oppgaver. Faget omfatter både IT, personlig økonomi og forbrukerrettigheter, foreningsøkonomi, bedriftsøkonomi og samfunnsøkonomi.

Fagets oppbygging legger til rette for en kobling mellom forbrukertemaer og informasjonsteknologi. Det er naturlig å vektlegge arbeidsformer hvor verktøy for informasjonsinnhenting og bearbeiding, som Internett, tekstbehandling og regneark tas aktivt i bruk. Utstyrssituasjonen i skolen er vesentlig forbedret siden reformen ble innført i 1994. Forsøk med «åpen bok»-eksamen, der elevene både får en forberedelsesdel og mulighet for å bruke lærebøkene og annet materiale ved selve prøven, har vist seg godt egnet for dette faget.

Nettstedet for faget ble åpnet samtidig med at Nasjonalt Læremiddelsenter startet Skolenettet i oktober 1996. Siden IT er en så viktig del av faget Økonomi og Informasjonsbehandling, og faget var tidlig ute på nettet, har det ligget til rette for at nye løsninger blir prøvet ut. Lærebokforfattere, medlemmer av oppgavenemnda og etterutdanningsansvarlige har bidratt til utviklingen av faget.

Selv med den betydelige innsats som er lagt ned for å knytte faget til bruk av moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi, er erfaringen at det i tillegg må satses på tradisjonelle informasjonskanaler for å nå frem til alle skolene. Det er derfor opprettet et samarbeid bl.a. om egne sider for faget i Skolemagasinet, som kommer ut seks ganger årlig. Det er igangsatt arbeid for å utvikle etterutdanningstilbud i faget fra og med høsten 1999.

14.5 Lærerutdanningen

Allmennlærerutdanningen ble lagt om med nye målstyrte rammeplaner fra og med 1998. I egne fagplaner konkretiserer lærerutdanningsinstitusjonene selv hvordan målene skal realiseres. Målene beskriver hvilken sluttkompetanse studentene skal utvikle. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet ønsker et sterkt lokalt engasjement i utviklingen av disse fagplanene.

Forbrukertemaene er ikke samlet i ett fag i lærerutdanningen. Forbrukersektoren har derfor gått igjennom rammeplanene for å gi innspill til arbeidet med å utvikle fagplaner ved den enkelte utdanningsinstitusjon.

Oppgaven fremover er å utvikle og gjennomføre etterutdanningskurs for høgskolelærerne, bistå i forsknings- og utviklingsoppgaver knyttet til forbrukerlære ved høyskolene, og vise hvordan emnet kan legges opp som profileringstema for lærerstudentene - eventuelt som moduler i forbrukerlære i ulike fag i grunnutdanningen av lærere.

14.6 Internasjonalt samarbeid om forbrukerundervisning

Under Nordisk Ministerråd ble det i 1995 utarbeidet en Nordisk handlingsplan for forbrukerundervisning i skolen for 1996-99. Bakgrunnen var at Embetsmannskomit´een for forbrukerspørsmål hadde tatt initiativ til et fellesnordisk « Forslag til mål for forbrukerundervisning i grunnskolen og videregående skole».²⁸20

Dette måldokumentet ble basis for handlingsplanen, og omfatter områdene personlig økonomi, forbrukernes rettigheter og plikter, reklame og påvirkning, forbruk og miljø, kosthold, og produktsikkerhet. Dokumentet er planlagt oppdatert ut fra erfaringene etter en periode på fire - fem år. Det nye læreplanverket for grunnskolen i Norge viser seg å samsvare meget godt med det nordiske måldokumentet - jf. den nye metodiske veiledningen «Forbrukerlære i grunnskolen» fra juli 1998 (omtalt i pkt 14.3).

Det nordiske dokumentet omfatter eksakte forslag til mål og begreper til nasjonale læreplaner både for elever i grunnskolen, i videregående skole og for lærerutdanning. Det kan brukes av hver enkelt kommune, skole eller klasse. Målformuleringene kan samtidig brukes som en sjekkliste for å evaluere hvor langt arbeide med forbrukerundervisning er kommet i hvert land, enten det gjelder læreplaner, lærebøker eller selve undervisningen ved hver enkelt skole - og resultatene av denne. Det nordiske måldokumentet kan også brukes som en plattform eller referanse når det gjelder forbrukerundervisning også ut over det nordiske nivå.

Innenfor rammen av det nordiske forbrukerpolitiske samarbeidet bygges det også ut et nærmere samarbeid, som bl.a. vil innbefatte forbrukerundervisning, med de baltiske land og de tilgrensende russiske regioner.

Som ledd i det nordiske samarbeidet er det utviklet et internasjonalt, hovedsakelig europeisk, faglig nettverk for forbrukerundervisning. Nettverket utgir et tidsskift, og gjennomfører regelmessig faglige konferanser - dels i samarbeid med EU-kommisjonen. Norge deltar aktivt i dette nettverket.

Det nordiske måldokumentet er på linje med EUs rådsresolusjon om forbrukerundervisning (86/C 184/07), som bl.a. fokuserer på områder som markedskreftenes funksjon, husholdningsøkonomi, forbruk og miljø, holdninger til reklame, massemedier og bruk av fritid. BFD deltar som observatør i EUs ekspertgruppe om forbrukerundervisning. Norge har kommet langt i å innarbeide forbrukerundervisning i læreplanene, sett i forhold til de fleste andre land, og har derfor et erfaringsmateriale å vise til når EU nå gir dette området høyere prioritet.

Departementet ser henholdsvis utvikling av læreplaner, lærerutdanning, og bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i de forbrukerrelaterte fagene, som viktige områder for internasjonal erfaringsutveksling og samarbeid.

14.7 Oppsummering

Det er viktig å ruste barn og ungdom med kunnskap og holdninger slik at de kan mestre forbrukerrollen og det kommersielle press de utsettes for. Skoleundervisningen i forbrukeremner bør styrke elevenes grunnlag for selvstendige vurderinger, og tilføre handlingskompetanse, forankret i bevisste verdivalg. Dette vil også bidra til å utjevne kjønnsforskjellene i kunnskapsnivået i forbruker- og økonomiemner.

BFD vil sammen med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet arbeide for at veiledningen i forbrukerlære skal bli tatt i bruk i grunnskolen. Dette vil skje bl.a. gjennom etterutdanning av lærere (fra og med skoleåret 1999-2000), utvikling av undervisningsmateriale (herunder bl.a. egne internettsider på Skolenettet), og evaluering av forbrukerstoffet i lærebøkene.

Det arbeides videre med å utvikle etterutdanningstilbudet for lærerne i faget Økonomi- og informasjonsbehandling i videregående skole, og videreutvikle internettsatsingen for faget, særlig knyttet til forbrukeremnene.

Også i forhold til lærerutdanningen ved høgskolene vil det bli rettet en innsats for å styrke de forbrukerrelaterte emner i undervisningen.

15 Tvisteløsning

15.1 Innledning og bakgrunn

15.1.1 Behovet for tvisteløsning og dagens ordninger

At forbrukerne ikke bare skal ha rett, men også få rett har vært en bærende tanke i norsk forbrukerpolitikk.

Den materielle forbrukerbeskyttelsen er betydelig styrket de senere år, med lover som blant annet håndverkertjenesteloven, avhendingsloven, pakkereiseloven og bustadoppføringslova. Ny lovgivning blant annet om fjernsalg og om finansavtaler er på trappene. Regelverket innebærer at forbrukerne har rettigheter.

For å sikre at forbrukerne også får rett, må det finnes gode muligheter for veiledning og rettighetsinformasjon, samt bistand til løsning av konkrete saker. Det er et mål at forbrukerne skal ha en reell mulighet til å forfølge sine krav, slik at de rettighetene som er etablert i regelverket fungerer effektivt i praksis.

I de langt fleste tilfellene løses problemer i minnelighet ved at f.eks. en mangelfull vare kan returnes til butikken og byttes. I en del tilfeller oppstår det imidlertid konflikter. I noen tilfeller er det uenighet om juridiske spørsmål, f.eks. om selger har rett til å avhjelpe mangelen, i andre tilfeller gjelder uenigheten faktiske forhold, f.eks. om feilen skyldes kundens bruk av produktet. Det beste er at partene kommer til enighet uten at det er nødvendig å bringe en tredjepart inn i bildet. Det er primært næringslivets oppgave å håndtere de problemene som oppstår i forbindelse med den virksomheten som drives. De fleste sakene bør finne sin løsning utenfor domstolene, både for å unngå å belaste domstolsapparatet, og fordi domstolsbehandling oftest medfører bruk av mer ressurser i form av tid og penger.

De praktisk viktigste ordningene for forbrukersaker er i dag de utenrettslige tvisteløsningsordningene, særlig Forbrukertvistutvalget (FTU), forbrukerkontorene og de ulike reklamasjonsnemndene. Konfliktrådene benyttes i dag i begrenset utstrekning i forbrukersaker. Det kan også nevnes at studentrettshjelpkontorene som Juss-buss og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) i Oslo, Jussformidlingen i Bergen og Jusshjelpa i Tromsø yter bistand i forbrukersaker. Enkelte foreninger yter også rettshjelp til medlemmene sine i typiske forbrukersaker f.eks. Norges Leieboerforbund og Huseiernes Landsforbund.

Domstolene benyttes i mindre grad i forbrukertvister, med unntak for et økende antall rettssaker i forbindelse med kjøp av bolig. Dette kan ha sammenheng med at mange av de andre sakene isolert sett gjelder små beløp, og at kostnadene som en risikerer å pådra seg dermed ikke står i forhold til tvistebeløpet. En annen forklaring er at svært mange saker finner sin løsning ved utenrettslig tvistebehandling, og at det dermed ikke er noe behov for å bringe saken inn for domstolene.

På en del områder er forbrukernes muligheter for tvisteløsning gode, f.eks. når det gjelder pakkereiser, der det i lang tid har eksistert en klagenemnd basert på avtale mellom Forbrukerrådet og reiselivsbransjen. Også når det gjelder banktjenester finnes det et godt apparat for rådgivning og håndtering av tvister gjennom Bankklagenemnda, som er basert på en avtale mellom bransjeorganisasjonene og Forbrukerrådet. Nemndas uttalelser i konkrete saker er rådgivende, men avgjørelsene respekteres stort sett av partene. En viktig del av nemdnas virksomhet er også informasjon til publikum. Samtidig er det slik at tilbudet når det gjelder tvisteløsning i forbrukersaker generelt sett ikke er bra nok.

15.1.2 Funksjoner og krav til ordningene

De ulike ordningene er varierte og har ulike fortrinn og ulemper. De ulike klagenemndene har typisk et avgrenset saksområde, som f.eks. forsikring eller pakkereiser, mens Forbrukertvistutvalget behandler mer generelt tvister om kjøp og håndverkertjenester. Domstolene har en særlig grundig saksbehandling og juridisk kompetanse, men behandling av saker for domstolene medfører større kostnader eller risiko for å pådra seg kostnader. Klagenemndene har en langt mindre omstendelig saksbehandling, men til gjengjeld er behandling av en sak som oftest kostnadsfri for forbrukeren og nemndsmedlemmene har særlig fagkunnskap på det aktuelle området.

Den mest synlige funksjonen et tvisteløsningsorgan vil ha, er reparasjon, det vil si at organet avgjør en konflikt, og sørger for at den parten som har rett får det han eller hun har krav på. Ordningene har også en viktig preventiv eller konfliktforebyggende funksjon, f.eks. ved å gi råd og veiledning før en konflikt oppstår eller hindre at en konflikt tilspisser seg. I mange tilfeller vil informasjon om hvilke regler som gjelder være tilstrekkelig bistand til forbrukeren, slik at denne kan ordne opp på egen hånd.

For å sikre en forsvarlig saksbehandling og at partene har tillit til tvisteløsningsordningene er det avgjørende at det settes krav til måten disse er innrettet på, og hvordan sakene behandles. For Forbrukertvistutvalgets og domstolenes behandling av saker er reglene og prinsippene fastsatt i lov (tvistemålsloven, domstolsloven og forbrukertvistloven). For de frivillige reklamasjonsnemndene vil prinsippene være nedfelt i nemndavtalen som opprettes mellom bransjeorganisasjonene og Forbrukerrådet.

Et grunnleggende krav til ordningene og måten de er innrettet på bør være at saksbehandlingen er forsvarlig (krav om likebehandling, habilitet, innsyn, taushetsplikt, upartiskhet osv.). Det er også viktig at kostnadene for partene (klagegebyr, utgifter til sakkyndig bistand osv.) står i rimelig forhold til det som er akseptabelt tatt i betraktning betydningen av å få saken avgjort.

15.2 Tvisteløsning utenfor det ordinære domstolsapparatet

15.2.1 Reklamasjonsnemndene

Utgangspunktet må være at det er næringslivets oppgave å rydde opp i de problemene som oppstår når det leveres mangelfulle varer og tjenester, forsinkelser oppstår osv. Forbrukerrådet har i samarbeid med forskjellige bransjeorganisasjoner opprettet 15 nasjonale klagenemnder, samt noen lokale. Klagenemndene spenner over mange områder; fra selskapsreiser og tellerskritt til bank- og forsikringstjenester. En oversikt finnes i vedlegg 3 til meldingen. Noen av disse nemndene faller også inn under Forbrukertvistutvalgets saksområde.

Klagenemndene har en balansert sammensetning, med like stor representasjon fra henholdsvis bransje- og forbrukersiden, og en nøytral leder. Saksbehandlingen i nemndene er skriftlig. Partene har derfor ikke anledning til noen prosedyre i saken.

Reklamasjonsnemnder er gode tvisteløsningsordninger. Behandlingen av en sak er oftest gratis for forbrukeren. Forbrukerrådet og bransjen dekker utgiftene til egne medlemmer og betaler halvparten av ledergodtgjørelsen hver. Nemndene har egne sekretariater finansiert av bransjen. Slike nemnder belaster derfor i liten grad offentlige budsjetter. Dette betyr selvfølgelig at kostnadene til syvende og sist bæres av forbrukerne ved kjøp av de aktuelle varer og tjenester, men det skjer en pulverisering av kostnadene.

Nemndenes avgjørelser er ikke bindende for noen av partene (har ikke retts- eller tvangskraft), de er kun rådgivende. At forbrukeren får medhold i nemnda er ikke ensbetydende med at han eller hun faktisk får dekket sitt krav av den næringsdrivende. Bransjeorganisasjonene gir ikke garanti for oppfyllelse. I noen tilfeller kan organisasjonen ilegge sitt medlem disiplinærstraff. Imidlertid blir nemndvedtakene som hovedregel etterlevet. Flere av nemndene behandler bare klager på medlemmer i vedkommende bransjeorganisasjon, noe som kan utgjøre et problem ettersom de useriøse virksomhetene ofte ikke er medlemmer av noen slik organisasjon.

Reklamasjonsnemndene spiller en stor rolle når det gjelder tvisteløsning i forbrukersaker. I 1997 behandlet bransjenemndene til sammen 2413 skriftlige saker. I tillegg kommer den omfattende virksomheten i form av rådgivning i forbindelse med muntlige henvendelser.

Det samarbeidet Forbrukerrådet har med ulike bransjer om opprettelse og drift av klagenemnder, medfører også at rådet generelt har et godt forhold til den aktuelle bransjen, noe som tilrettelegger for samarbeid om andre tiltak og dialog i spørsmål som oppstår. Arbeidet med reklamasjonsnemndene er også av stor betydning for Forbrukerrådets forbrukerpolitiske arbeid, fordi det gir erfaring med hvilke problemer som oppstår i praksis, og avdekker uklarheter i regelverket. Erfaringen fra deltakelse i nemndene medfører at Forbrukerrådet kan bidra med nyttige og konkrete innspill for eksempel i forbindelse med høringer av lovforslag om forbrukerrettigheter.

Opprettelse av flere reklamasjonsnemnder basert på samarbeid mellom bransjeorganisasjonene og Forbrukerrådet vil kunne styrke forbrukernes muligheter til å få løst konkrete tvister, uten at Forbrukertvistutvalget belastes ytterligere. Det forutsetter imidlertid at Forbrukerrådet og bransjeorganisasjonene selv ønsker en utvidelse. For Forbrukerrådet er det et spørsmål om prioritering av saksbehandlingskapasitet. Arbeidet med etablering av og deltakelse i nemndene er ressurskrevende. Forbrukerrådet er derfor opptatt av å finne nye måter å sikre finansiering av nemndene, blant annet har man vært inne på tanken om selvfinansierende ordninger der en avgift på en viss promille av omsetningen kan danne det økonomiske grunnlaget for klagesaksbehandling i vedkommende bransje. Slik er f.eks. Teletorgrådet finansiert, og lignende prinsipper ligger til grunn for finansieringen av Reisegarantifondet.

Regjeringen ser det som positivt at det er etablert reklamasjonsnemnder på en rekke områder som er viktig for forbrukerne, og vil understreke betydningen av det arbeidet både ulike bransjeorganisasjoner og Forbrukerrådet nedlegger i å forhandle frem og delta i slike nemnder. Det er også viktig at de ulike bransjene er seg sitt ansvar bevisst og medvirker til at dagens nemnder kan opprettholdes og nye etableres.

15.2.2 Forbrukertvistutvalget

15.2.2.1 Om Forbrukertvistutvalget

Forbrukertvistutvalget (FTU) behandler saker om forbrukerkjøp og saker om håndverkertjenester. Tvist som forbrukeren ønsker å bringe inn for FTU må først behandles hos Forbrukerrådets lokalkontor. Forbrukerrådet skal bl.a. sørge for sakens opplysning og forsøke å komme frem til en minnelig ordning. Den videre forberedelsen skjer i FTUs sekretariat. FTUs vedtak får virkning som en rettskraftig dom, dersom det ikke bringes videre inn for domstolene.

Da FTU ble opprettet var siktemålet å sikre forbrukerne tilgang til rimelig og hurtig tvisteløsning. På 90-tallet økte både saksmengden og restansene sterkt. Situasjonen har vært urovekkende og har medført berettiget kritikk fra flere hold. De to siste årene har imidlertid en nedgang i antall innkomne saker, kombinert med økte ressurser, medført at restansene er redusert og at saksbehandlingstiden nå er nede i ett år. Det er imidlertid for tidlig å si noe om hvordan utviklingen vil bli på lengre sikt. Det kan også reises spørsmål ved om deler av nedgangen i antallet innkomne saker skyldes den lange ventetiden. Erfaring viser også at fokus i media på saker som bringes videre inn for domstolene med påfølgende kostnader for forbrukeren, alltid fører til at en del forbrukere trekker saken fra FTU.

15.2.2.2 Forbrukertvistutvalgets rolle

Innenfor sitt område utgjør FTU et alternativ til domstolsbehandling av saker. Et slikt organ som er sammensatt av representanter fra både forbruker- og næringslivssiden, og som har betydelig spesialkompetanse på forbrukersaker, har en sentral rolle, både for løsning av enkelttvister, og ved å sette standarder på feltet. Utvalget har dessuten en viktig funksjon som et «ris bak speilet», fordi muligheten for å bringe en sak inn for FTU gjør det lettere for forbrukerkontorene å få til minnelige løsninger. Forbrukertvistutvalgets vedtak brukes dessuten også aktivt både av forbrukerkontorene og klagenemndene. Dersom saksbehandlingstiden blir for lang, svekkes FTUs rolle.

Som følge av at det i en årrekke har vært økning i restansene har det ikke vært forsvarlig å legge nye saksområder inn under FTU. I 1997 da lov om tidsparter, som skal gi forbrukerne beskyttelse ved kjøp av såkalt «timeshare», kom, var det ønskelig å gi forbrukerne tilbud om tvisteløsning gjennom FTU. Det lot seg imidlertid ikke gjøre å legge behandlingen av tvister etter loven til FTU på grunn av restansesituasjonen. Dersom saksbehandlingstiden nå kan reduseres ytterligere, og holdes på et forsvarlig nivå, er det all grunn til å se på om FTUs rolle som et sentralt tvisteløsningsorgan på forbrukerfeltet kan utvides. Forslag om en ny revidert angrefristlov vil bli lagt frem våren 2000, og når tvister som knytter seg til denne legges til FTU (som tvister etter gjeldende lov), vil FTU ventelig spille en viktig rolle i å få avklart en rekke nye spørsmål i forbindelse med anvendelse av loven i praksis. Det kan også være grunn til å vurdere om annet regelverk bør legges inn under FTUs kompetanseområde.

Anslagsvis 80-100 av sakene som FTU behandler hver år er tvister mellom private, hovedsakelig kjøp av bruktbiler og -båter. Det bør vurderes om FTUs virkeområde bør endres slik at det ikke lenger behandler tvister mellom to privatpersoner, men bare mellom profesjonell yrkesselger/-tjenesteyter og forbruker. Dette vil medføre en avlastning av FTU. I tillegg til at det utgjør et stort antall saker, er dette også ofte saker som er særlig vanskelig å avgjøre. Påstand står ofte mot påstand, og for et organ med skriftlig saksbehandling kan det være vanskelig å avgjøre hvem man skal tro på. Andre typer tvisteløsning, f.eks. konfliktrådsbehandling, kan derfor være bedre egnet. Avgjørelsene er også problematiske fordi hverken kjøper eller selger er profesjonelle.

Forbrukertvistutvalget skal være et sentralt og effektivt tvisteløsningsorgan. Regjeringen foreslår følgende tiltak:

• At det arbeides videre med sikte på effektivisering av FTU og utvikling av gode rutiner for behandling av sakene på Forbrukerrådets fylkeskontorer.

• At muligheten for begrensning av sakstilfanget ved å endre virkeområdet, f.eks. unnta tvister mellom private, eller tvister om biler (hovedsakelig bruktbiler, som utgjør 20 pst. av sakene) utredes nærmere.

• Utvikle og informere om alternativer til FTU-behandling (jf. punkt 15.2.3 og 15.3.4).

15.2.2.3 Risiko for urimelige kostnader for forbrukeren i saker som bringes inn for behandling i FTU

FTUs vedtak har samme virkning som en rettskraftig dom, med mindre saken bringes inn for de alminnelige domstolene. FTUs avgjørelser har helt siden opprettelsen av utvalget stort sett vært etterlevet og respektert, både av forbrukere og næringsdrivende. En årsak til at saker bringes inn for domstolene er uenighet eller usikkerhet i næringslivet med hensyn til FTUs praksis på et område. I andre tilfeller kan det virke som om saker bringes inn for domstolene uten at det er noen særlig tvil om de juridiske spørsmål, men der resultatet kan bli at forbrukeren frafaller kravet fordi han eller hun ikke ønsker å bli involvert i en rettssak om et mindre beløp.

FTU-behandling er gratis for forbrukeren, mens behandling av saken for de alminnelige domstolene kan resultere i relativt store kostnader for forbrukeren i form av utgifter til advokat mv. Hvis forbrukeren taper saken, kan vedkommende også risikere å måtte dekke motpartens kostnader. Det samme kan i enkelte tilfelle også skje der forbrukeren gir avkall på det kravet han eller hun har fått medhold i, og trekker saken for domstolen.

Når en forbruker velger å bringe en tvist inn for FTU, vil dette ofte være begrunnet nettopp i at behandling av en sak i FTU er uten kostnader for forbrukeren, og dermed et godt alternativ, særlig i saker der tvistebeløpet er lite. Der det f.eks. er tvil om rettslige spørsmål eller bevisspørsmål, vil innbringelse av en sak selvsagt være berettiget, og en tilsiktet del av hvordan systemet med Forbrukertvistutvalget er innrettet. Forbrukertvistutvalget er imidlertid ikke en domstol, og en næringsdrivende som ikke har fått medhold i FTU, står fritt til å få prøvd saken i det ordinære domstolsapparatet. For den enkelte forbruker kan det imidlertid være en stor belastning at akkurat ens egen sak blir utvalgt til prøvesak for å fastlegge grensene for hvor langt forbrukerrettighetene går. At den næringsdrivende i en del tilfeller kan få bransjeorganisasjonen til å stille opp økonomisk eller som part øker også den økonomiske ubalansen på en svært uheldig måte for forbrukeren. En skal heller ikke se bort fra at en stevning for domstolene kan brukes bevisst som virkemiddel av enkelte næringsdrivende for å få forbrukerne til å frafalle sine rettigheter.

I de tilfellene der forbrukerens rettshjelpforsikring kommer inn i bildet, vil denne kun være til begrenset hjelp, idet den bare dekker egne, ikke motpartens saksomkostninger.

Spørsmålet om dekning av utgifter i saker som bringes videre fra FTU har også vært tatt opp i et dok-8 forslag (Dok 8:33 (1997-98)). Dette ble behandlet i Stortinget 30. mars 1998, og oversendt regjeringen for behandling.

Den gjeldende ordningen med fri rettshjelp, der det offentlige yter økonomisk støtte til bl.a. utgifter til advokat, har et kjerneområde som er begrenset til visse typer saker av stor betydning for liv, frihet og helse, samt begrensninger knyttet til inntekt. De typiske saker som avgjøres i FTU er av en helt annen karakter, f.eks. reklamasjon på en bruktbil, kjøleskap e.l. Begrunnelsene som anføres for at det offentlige bør bidra i forbindelse med tradisjonelle forbrukersaker, vil derfor også være andre.

For å unngå at en forbruker blir sittende igjen med store utgifter i prinsipielt viktige forbrukersaker som går videre fra FTU til domstolene, er det særlig gruppesøksmål og finansiering av enkeltsaker som er vurdert.

Det ble fra budsjettåret 1998 innført adgang for BFD til å gi støtte til enkeltsaker. I første omgang ønsker departementet å få erfaring med hvilken type saker som bringes videre og hvilken effekt det kan ha dersom det ytes offentlig støtte i disse sakene.

For nærmere drøfting vises til kap. 15.3.1.

15.2.3 Konfliktrådenes rolle i forbrukersaker

15.2.3.1 Hva er konfliktråd?

Ordningen med konfliktråd, som ble opprettet i 1992, omfatter i dag 40 konfliktråd, og er i vekst. Både straffesaker og andre saker kan behandles i konfliktrådet, men per i dag utgjør de sivile sakene bare ca. 10 pst. av saksmengden. Behandlingen i konfliktråd er rask, enkel og gratis for partene.

Alle kommuner har konfliktråd, de fleste med felles administrasjon med andre kommuner, eller for hele fylket. Konfliktrådets leder er ansatt på halvtid eller mer. Meklerne oppnevnes lokalt, og er voksne personer som har fått opplæring i konfliktløsing.

Mekling i konfliktrådet er åpent for alle. Mekling er frivillig, slik at partene må være enige om hvem som er part i saken og om å prøve konfliktrådmekling.

Når partene er enige om å behandle saken i konfliktrådet, blir de innkalt til et meklingsmøte, som i utgangspunktet er en samtale mellom partene. Mekleren leder møtet og hjelper til, men partene skal selv foreslå løsninger og bli enige. Målet er å komme frem til en avtale som er realistisk, og som begge parter kan være fornøyd med. Konfliktrådet har ikke kompetanse til å avsi dom. I de aller fleste tilfellene (93 pst.) lykkes det å komme frem til en avtale mellom partene. Mekleren skriver ned avtalen partene kommer frem til. Hver av partene kan trekke seg fra avtalen ved å gi beskjed til konfliktrådet innen en uke etter at den er godkjent av mekleren. Konfliktrådet holder kontakt med partene til avtalen er gjennomført. Når avtalen er innfridd er saken ute av verden.

15.2.3.2 Mulighet for økt bruk av konfliktråd i forbrukersaker

Konfliktråd kan være egnet til å løse forbrukertvister. Løsningen av en sak baserer seg ikke nødvendigvis på lovregler, men på at partene blir enige. Behandlingen av en sak koster ikke noe for partene, og behandling av en sak i konfliktrådet medfører liten risiko for å bli trukket inn for domstolene, i motsetning til ved saker som bringes inn for forliksrådet. Partene vil også ofte være bedre tjent med en minnelig ordning som de selv har medvirket til, framfor avgjørelser truffet av andre, og med store kostnader for den tapende part.

Konfliktråd er en god tvisteløsningsordning for en del typiske forbrukertvister, og bør kunne tas i bruk i større grad enn det som er tilfellet i dag. Enkelte steder er det allerede innledet et samarbeid mellom Forbrukerrådet og konfliktrådene, særlig ved at rådet henviser saker som er egnet til konfliktrådet. Andre steder skal det settes i gang samarbeid mellom flere instanser, f.eks. i Bergen, der det nå innledes et samarbeid mellom Byombudet, Forbrukerrådet og Konfliktrådet. Et slikt samarbeid kan gjelde alt fra gjensidig kontakt og informasjon om hverandres virksomhet, slik at saker kan henvises dit det er mest effektivt og formålstjenlig at de blir behandlet. Samarbeidet kan også bestå i felles opplæringstiltak, for eksempel informasjon om nytt regelverk, rettspraksis osv.

Regjeringen vil arbeide for at konfliktrådene brukes i større utstrekning i forbrukersaker som egner seg for dette, både ved samarbeid mellom konfliktrådene, Justisdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Forbrukerrådet, og ved å spre kunnskap om muligheten for slik behandling av saker.

15.3 Tvisteløsning i domstolsapparatet

15.3.1 Rettssaker av prinsipiell betydning for forbrukeren - innledning

Typiske forbrukersaker, der tvisten ofte gjelder mindre beløp, er underrepresentert i domstolene. Noe av bakgrunnen for dette kan være at domstolsbehandling av denne typen saker er relativt kostbart, sett i forhold til tvistebeløpet og sett i forhold til den enkeltes økonomi.

Utenrettslige tvisteløsningsordninger spiller som tidligere nevnt en stor rolle på forbrukerfeltet. Det er imidlertid også et klart behov for å få en del saker brakt inn for domstolene, særlig for å få avklart prinsipielle spørsmål. Aktuelle eksempler fra de senere årene kan være forsikringsselskapenes praksis mht. avkortning etter orkanskade, og kredittforetakenes «overkurs» ved innfrielse av fastrentelån. Saker om mangler ved kjøp av varer er også et aktuelt område der det er behov for at forbrukernes rettigheter avklares ved at reglenes innhold konkretiseres ved avgjørelser som alle parter respekterer.

Domstolsavgjørelser har ikke bare betydning for den enkelte forbruker som får avgjort sin sak. Avgjørelsene vil være praktisk nyttige redskaper når råd skal gis, f.eks. fra forbrukerkontorene, om hvilke rettigheter og plikter en konkret har. Rettsavgjørelser kan også bidra til å avdekke svakheter i regelverket, som ev. kan gi grunnlag for å initiere ny lovgivning eller foreta endringer i eksisterende regelverk.

For å styrke muligheten til å få brakt viktige forbrukersaker inn for domstolene er det først og fremst to virkemidler som peker seg ut; mulighet for finansiering av rettssaker og innføring av gruppesøksmål.

15.3.2 Finansiering av rettssaker av prinsipiell betydning for forbrukerne

Forbrukerrådet har ved flere anledninger tatt opp spørsmålet om muligheten for statlig tilskudd til prinsipielle rettssaker der forbrukerinteresser er involvert. Muligheten for finansiering av prinsipielle saker er viktig. En rettslig avklaring av prinsipiell karakter kan for eksempel være relevant i forhold til spørsmålet om hvor langt forbrukernes rettigheter i kjøpsforhold går. Både bransjen og forbrukerinteressene er tjent med at slike saker får sin avklaring ved de alminnelige domstolene.

I saker som har interesse for flere forbrukere kan det være aktuelt med såkalte pilotsaker.²⁹21

Der flere forbrukere har samme problem kan de også gå til sak sammen ( kumulasjon),³⁰22

og dele utgiftene, f.eks. når beboerne på et byggefelt har mangelskrav mot entreprenøren.

Pr. i dag er det innvilget støtte i en prinsippsak. Saken gjaldt en defekt videospiller, og bevisproblematikk knyttet til mangelsvurderingen. Forbrukeren fikk medhold i Høyesterett, og dommen har vakt stor oppmerksomhet i de aktuelle fagmiljøer og dannet grunnlag for viktige prinsippdiskusjoner. Dommen er også et nyttig redskap i de forhandlinger som er startet mellom Forbrukerrådet og hvite- og brunevarebransjen, med sikte på å etablere mer praktiske, enkle og gode rutiner for håndtering av reklamasjonssaker enn det som er tilfellet i dag.

Høyesterett har tatt opp med Justisdepartementet spørsmålet om omkostninger i mindre saker der omkostningene til advokat kan medføre at saken ikke blir brakt inn for Høyesterett, men der saken er av prinsipiell art og resultatet har betydning for andre i samme situasjon. Høyesterett har foreslått at de i denne type saker gis adgang til å gi bevilling til fri sakførsel i medhold av rettshjelploven, selv om vedkommendes inntekt og formue overskrider de fastsatte beløpsgrensene. Forslaget er til vurdering i Justisdepartementet.

Regjeringen vil benytte adgangen som er innført til å gi støtte til enkeltsaker i forbrukerforhold over Barne- og familiedepartementets budsjett, blant annet med sikte på å vurdere hvilke effekter offentlig bistand til denne typen saker vil kunne ha.

15.3.3 Innføring av gruppesøksmål

For tilfeller der flere forbrukere har samme problem kan innføring av adgang til gruppesøksmål for domstolene være et annet aktuelt tiltak for å styrke forbrukernes stilling. Forbrukertvister er særlig egnet for en slik ordning fordi det ofte er problemer som berører mange forbrukere på samme måte, f.eks. et masseprodusert produkt som er farlig eller mangelfullt, eller urimelige standardvilkår som er gjort gjeldende overfor mange kunder. Ved gruppesøksmål vil enkeltpersoner, organisasjoner eller en offentlig etat kunne gå til sak for å få en avgjørelse som blir bindende for alle med tilsvarende krav, eller eventuelt avgrenset til de som har meldt sin interesse etter kunngjøring, avhengig av hvordan ordningen utformes.

Det er viktig å understreke at gruppesøksmål ikke vil overflødiggjøre behovet for andre ordninger, fordi gruppesøksmål kun vil være aktuelt for en begrenset type saker. Gruppesøksmål forutsetter for det første identiske saker, f.eks. at flere forbrukere er påført samme skade av samme produkt, og for det andre at forbrukerne organiserer seg, eller at noen tar initiativet til et slikt søksmål. Gruppesøksmål har sin helt spesielle funksjon, og vil være et supplement til andre ordninger. I det store flertallet av enkeltsaker vil forbrukeren fortsatt måtte kjøre saken alene, eventuelt gå sammen med flere i kumulasjon, eller vente på at noen kjører en pilotsak.

Justisdepartementet har nedsatt et utvalg som skal se på en del sivilprosessuelle spørsmål, herunder vurdere innføring av gruppesøksmål i norsk rett. Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. juli 2002.

15.3.4 Behandling av saker i forliksrådet og ordningene med rettsmekling og forenklet rettergang

15.3.4.1 Forliksrådet

For en del forbrukersaker vil behandling i forliksrådet være formålstjenlig. Forliksrådet, som er en domstol, består av tre medlemmer som velges av kommunestyret. I utgangspunktet kan det ikke reises sak for by- eller herredsretten uten at den først er behandlet i forliksrådet. Det vesentlige unntaket er når begge partene er representert ved advokat.

Det inngås forlik på alle trinn i domstolssystemet. Forliksrådet har imidlertid i større grad enn de øvrige domstolene plikt til å bistå partene med å finne en minnelig løsning i tvisten. Det er en fordel for begge parter dersom saken forlikes så tidlig som mulig.

Mange av sakene blir avgjort ved at det avsies uteblivelsesdom. For forbrukertvister er det dessuten viktig å være oppmerksom på at partene kan gi samtykke til at forliksrådet avsier dom. Derved oppnås en hurtig avgjørelse med lave saksomkostninger. Forliksrådet kan avsi dom om formuesverdier når begge parter møter og en av partene forlanger dom, eller når den ene parten krever dom og den andre parten enten unnlater å inngi tilsvar eller uteblir fra møtet i forliksrådet. I saker som ikke gjelder formuesverdier kan forliksrådet som hovedregel avsi dom når begge parter samtykker.

15.3.4.2 Forenklet rettergang

Ordningen med forenklet rettergang bidrar også til en rask og fleksibel behandling av forbrukersaker i domstolene, ved at mindre og oversiktlige saker kan behandles etter særskilte regler. Bestemmelsene om forenklet rettergang uttrykker at partene kan avtale at en sak skal behandles etter reglene for forenklet rettergang. Gjeldssaker der tvistegjenstandens verdi ikke overstiger kr 20 000, skal behandles etter disse reglene selv om partene ikke har avtalt dette. Det er viktig å understreke at dagens ordning for obligatorisk forenklet rettergang bare gjelder «gjeldssaker».

Ved forenklet rettergang står retten langt friere enn ellers til å bestemme hvordan saken skal behandles. Det kan f.eks. avsies dom på bakgrunn av skriftlig saksbehandling dvs. uten at det har vært avholdt hovedforhandling eller annen form for muntlig behandling. Partene har i så fall på forhånd fått anledning til å kreve muntlige forhandlinger. Rettssikkerheten ivaretas bl.a. ved at partene får uttale seg om hverandres anførsler og bevis.

15.3.4.3 Rettsmekling

Tvistemålsloven ble endret i 1996 ved at det ble åpnet for en begrenset forsøksordning med utvidet mekling i sivile saker som er brakt inn for by- eller herredsrett eller lagmannsrett (såkalt rettsmekling). Per 1999 deltar åtte domstoler i ordningen.

Det er på det rene at et betydelig antall saker blir forlikt rett før eller under hovedforhandlingen. I disse sakene ligger forholdene til rette for forlik på et tidligere stadium, noe som kan oppnås ved rettsmekling. I tillegg er det mulighet for å oppnå enighet i saker som ellers ikke ville blitt forlikt. Ved en kortere behandlingstid vil partene spare utgifter, særlig til advokater. Hvor stor besparelsen blir, avhenger bl.a. av tidspunktet og omfanget av forberedelser til meklingen. Fordelene ved rettsmekling tilsier at dette vil bli benyttet i forbrukersaker.

Rettsmeklingen kan foretas av saksforberedende dommer selv, en av de øvrige dommere ved domstolen, eller en annen person med erfaring som mekler eller med innsikt i de spørsmål saken reiser. Det er stor frihet til å velge framgangsmåte ut fra det som synes hensiktsmessig i den konkrete tvisten. Mekleren kan f.eks. velge å holde meklingsmøte med partene hver for seg, samlet, eller en kombinasjon. Advokatene vil ofte ha en mer tilbaketrukket rolle enn ved en ordinær saksbehandling fordi partene selv i større grad deltar aktivt både ved å redegjøre for sine synspunkter og ved å komme med forslag til løsning på tvisten. Målet er ikke bare å oppnå enighet, men at prosessen frem til en eventuell løsning gjør at partene i større grad kan leve med resultatet.

15.4 Advokattjenester

På enkelte områder gir lovregulering, tvisteløsningsordninger eller andre tiltak høy beskyttelse av forbrukerne ved kjøp av tjenester. Dette gjelder for eksempel ved kjøp av pakkereiser og håndverkertjenester. En viktig type tjeneste som ofte er aktuell i forbindelse med håndheving av rettigheter, og der det er behov for bedre forbrukerrettigheter, er advokattjenester.

Sett fra forbrukerståsted er det viktig med tilstrekkelig og relevant informasjon om f.eks. pris og andre avtalevilkår i forkant av avtaleinngåelsen. Det er videre viktig at det gjelder prinsipper for hva som er vanlig god vare, og at partenes rettigheter og plikter er tilstrekkelig balansert. Der det oppstår uenighet mellom kunden og tjenesteyteren (advokaten) vil muligheten for å bringe klager inn for en nøytral tvisteløsningsinstans være viktig. Det bør derfor både være klare prinsipper for avtaleforholdet, og tilsyns- og klageordninger.

Det er ikke lenge siden forbrukersiden, ved Forbrukerrådet, fikk representasjon i bransjens klagenemnd for advokattjenester. På bakgrunn av den foreløpige erfaringen har Forbrukerrådet særlig vært opptatt av forbrukerrettigheter knyttet til informasjon og salærberegning. Forbrukerrådet mener at det bør vurderes å stille krav om at det gis forhåndsopplysninger om salærets størrelse, og da presisere om det er en bindende kostnadsramme eller et løst prisoverslag. Forbrukerrådet har også tatt opp spørsmålet om det bør foreslås en plikt til å informere klienten dersom omkostningene ser ut til å bli uforholdsmessig høye i forhold til klientens økonomiske stilling eller de interesser saksforholdet gjelder.

Etter dagens system utarbeider Den Norske Advokatforening selv regler for hva som skal anses som god advokatskikk. Advokatforeningen har nylig nedsatt et utvalg for å gjennomgå de etiske regler, herunder spørsmålet om salærberegning.

Hvordan og på hvilke vilkår (pris, kvalitet, informasjon osv.) advokattjenester ytes, har betydning for forbrukernes muligheter til faktisk å gjøre sine rettigheter gjeldende. Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om forbrukerrettigheter i forbindelse med denne typen tjenesteytelser når innstillingen fra utvalget foreligger.

15.5 Tvisteløsning over landegrensene

Internasjonaliseringen gjenspeiles ved at forbrukerne oftere opererer i et større marked og inngår avtaler ved opphold i utlandet eller med parter som befinner seg i et annet land. Dette medfører et økt behov for god og effektiv tvisteløsning over landegrensene. Tvister over landegrensene er problematiske av flere grunner. Det kan være både språk- og andre kommunikasjonsproblemer, at forbrukeren ikke vet hvilke rettsregler som gjelder eller ikke kjenner innholdet i rettsreglene som gjelder for forholdet, og at det er vanskelig å vite hvor en kan få råd og bistand i det aktuelle landet. For å styrke forbrukernes muligheter til å ordne opp i tvister over landegrensene er det nødvendig at myndighetene i ulike land samarbeider.

I nordisk sammenheng er det allerede i dag i praksis utviklet et samarbeid mellom ulike tilsynsmyndigheter og klageorganer. Dette har pr. i dag størst praktisk betydning i forhold til tilsyn med markedsføring, ved at forbrukerombudene i de nordiske landene samarbeider for å få bukt med lovstridig markedsføring som angår flere av de nordiske landene. Dette har en mer preventiv funksjon, ved å forhindre at forbrukerne kjøper produkter ut fra f.eks. villedende eller utilstrekkelig markedsføring. Når det gjelder samarbeid om behandlingen av konkrete tvister, er det satt i gang et prosjekt i regi av Nordisk Ministerråd. Formålet med prosjektet er å kartlegge hvordan tvisteløsning over grensene fungerer i de nordiske landene og vurdere hvordan det kan utvikles et system for tvisteløsning mellom de nordiske landene og ett EU-land i Sør-Europa. Det tas sikte på at prosjektet skal danne grunnlaget for et praktisk forsøk med et slik samarbeid.

Tvisteløsning i forbrukerforhold har også stått sentralt på dagsorden i EU i de senere år. I 1993 kom EU med en såkalt grønnbok om tvisteløsning, med kartlegging av problemer i forbindelse med internasjonale forbrukertvister og skisser til løsningsalternativer. Ut fra debatten som fulgte ble det våren 1996 vedtatt en handlingsplan for «access to justice» (COM 96(13)), der det ble foreslått tiltak blant annet for å fremme utenomrettslig behandling av tvister. På bakgrunn av dette ble det i 1997 vedtatt en resolusjon som trekker opp visse prinsipper som bør gjelde for utenrettslige tvisteløsningsorganer, og det er opprettet en oversikt på Internett over organer som anses å oppfylle disse vilkårene. Kommisjonen har også utarbeidet et standard klageskjema til hjelp for forbrukere som ønsker å rette en klage mot en næringsdrivende i et annet land. Skjemaet er oversatt til alle fellesskapets språk og finnes tilgjengelig blant annet på Internett. Formålet med begge de nevnte initiativene er å legge forholdene til rette for minnelig løsning av tvister, både ved å gi forbrukerne standardiserte skjemaer som kan brukes ved reklamasjon o.l, og ved å stimulere til etablering og bruk av frivillige tvisteløsningsorganer.

Regjeringen vil arbeide aktivt i internajonale fora med sikte på å bidra til utviklingen av regelverk og andre tiltak som kan styrke forbrukernes muligheter til å få løst tvister over landegrensene.

15.6 Oppsummering

Et mål er at forbrukerne skal ha en reell mulighet til å forfølge sine krav, slik at de rettighetene som er etablert i regelverket fungerer effektivt i praksis.

Utgangspunktet er at det er næringslivet selv som må ta ansvaret for å rydde opp i de problemene som forbrukerne møter i forbindelse med mangelfulle varer, urimelige avtalevilkår osv. I de aller fleste tilfellene ordnes saker i minnelighet ved at forbrukeren henvender seg til selger og får rettet opp manglene ved et produkt. Når det gjelder løsning av tvister som oppstår, tar bransjen allerede i dag en del av ansvaret, ved at det på mange områder er opprettet reklamasjonsnemnder i samarbeid med Forbrukerrådet. Regjeringen vil understreke betydningen av det arbeidet både ulike bransjeorganisasjoner og Forbrukerrådet nedlegger i å forhandle frem og delta i slike nemnder.

Det offentliges innsats når det gjelder å bidra til at forbrukerne får rett, består av to hovedspor:

• Stille til disposisjon systemer/tvisteløsningsordninger som rådgir parter eller som behandler saker partene imellom.

• Det som tradisjonelt defineres som fri rettshjelp, dvs. der hvor det offentlige går inn og dekker utgifter som en eller begge parter måtte ha i forbindelse med en tvist.

Inntil nylig har stadig økende restanser og lang saksbehandlingstid vært et problem som ved Forbrukertvistutvalget. Selv om en nå ser en bedring av situasjonen, er det grunn til å følge utviklingen nøye. Forbrukertvistutvalget skal være et sentralt og effektivt tvisteløsningsorgan. Regjeringen foreslår følgende tiltak:

• At det arbeides videre med sikte på effektivisering av FTU

• At muligheten for begrensning av sakstilfanget ved å endre virkeområdet utredes nærmere, f.eks. å unnta tvister mellom private, eller tvister om biler

• Utvikling av og informasjon om alternativer til FTU-behandling

Hvem som skal bære kostnadene ved saker som bringes videre fra FTU og inn for domstolene av de næringsdrivende er et sentralt spørsmål. Regjeringen vil benytte adgangen som er innført til å støtte enkeltsaker i forbrukerforhold over Barne- og familiedepartementets budsjett, blant annet med sikte på å vurdere hvilke effekter offentlig bistand til denne typen saker vil kunne ha.

Ordningen med konfliktråd er velegnet for enkelte typer forbrukertvister, særlig tvister mellom privatpersoner. Regjeringen vil arbeide for at konfliktrådene brukes i større utstrekning i forbrukersaker som egner seg for dette.

Selv om de fleste forbrukersaker løses og bør løses utenfor domstolene er det samtidig slik at domstolene i større grad enn i dag bør være med og prege rettsutviklingen på dette området. Det er i samfunnets interesse at flere prinsipielle saker kommer til domstolene og får sin avgjørelse der. Samtidig er det ikke alltid rimelig at enkeltforbrukere skal ta belastningen ved å få avklart spørsmål som har betydning for mange forbrukere. Det er to hovedtyper virkemidler som peker seg ut: Økonomisk støtte til rettssaker og innføring av adgang til gruppesøksmål.

Adgangen til å gi støtte til enkeltsaker over Barne- og familiedepartementets budsjett vil bli benyttet aktivt i samarbeid med Forbrukerrådet for å bidra til at prinsipielle spørsmål får sin avklaring i domstolene. Justisdepartementet har til vurdering et forslag fra Høyesterett om at Høyesterett skal kunne innvilge fri rettshjelp uavhengig av vedkommendes inntekts- og formuesforhold i saker som er av prinsipiell art og der resultatet kan ha betydning for andre i samme situasjon.

Justisdepartementet har nedsatt et utvalg som skal se på sivilprosessuelle spørsmål, herunder vurdere innføring av gruppesøksmål i norsk rett.

Forbrukerne vil i en del tilfeller være avhengige av advokattjenester for å klarlegge sine rettigheter eller gjøre disse gjeldende.Den Norske Advokatforening har nylig nedsatt et utvalg for å gjennomgå etiske regler, herunder spørsmålet om salærberegning. Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om forbrukerrettigheter i forbindelse med denne typen tjenesteytelser når innstillingen fra utvalget foreligger.

Regjeringen vil arbeide aktivt i internajonale fora for å bidra til utviklingen av regelverk og andre tiltak som kan styrke forbrukernes muligheter til å få løst tvister over landegrensene.