2 Innledning
2.1 Humanitære utfordringer
Utviklingen i Georgia, Gaza, Pakistan og på Sri Lanka i 2008 og 2009 viser at uløste konflikter når som helst kan blusse opp og skape nye humanitære lidelser. Komplekse og langvarige konflikter, som i Afghanistan, Sudan og Den demokratiske republikken Kongo, krever omfattende og samordnet internasjonal innsats for å bistå ofrene, få slutt på konfliktene og forebygge nye lidelser.
Ved siden av konflikter påvirker naturkatastrofer folks liv og levekår på en avgjørende måte i mange deler av verden. Klima- og miljøendringer er nå en sentral årsak til tre av fire humanitære katastrofer. Disse utfordringene krever bedre samordning mellom humanitær innsats på den ene siden og utviklingspolitikk på den andre, mht. forebyggende tiltak før og etter en katastrofe.
Den pågående finanskrisen truer den humanitære innsatsen ved at sårbarheten øker og bidragene til FNs og andre humanitære organisasjoners innsats reduseres. Vi må være forberedt på at slike hendelser også i framtiden vil sette det internasjonale humanitære systemet under press. Hvordan verdenssamfunnet skal gripe disse utfordringene an, og på hvilken måte Norge best kan bidra, er derfor spørsmål med mange delsvar som vil berøre vår samlete utenriks- og utviklingspolitikk.
Figur 2.1 Gaza etter krigshandlingene januar 2009.
Foto: Utenriksdepartementet
Boks 2.1 Finanskrise, matvarekrise og humanitær innsats
Verdensøkonomien gjennomgår den verste økonomiske nedgangen siden den store depresjonen på 1930-tallet. Krisen har store følger for varepriser, private pengeoverføringer («remittances«), kapitalstrømmer og bistandsbudsjetter. Befolkningen i en rekke land vil være mer sårbar for humanitære katastrofer, samtidig som utsatte land vil ha mindre økonomiske ressurser til rådighet i en krisesituasjon.
Den mest umiddelbare og dramatiske konsekvensen for mange fattige i utviklingsland er bortfallet av pengeoverføringer fra slektninger som arbeider i utlandet. Utenlandsarbeiderne er ofte de første som må gå når arbeidsmarkedet blir dårligere. I mange land utgjør bidrag fra diasporaen mer enn bistand og utenlandsinvesteringer til sammen, ifølge St.meld. nr. 13 (2008-2009) Klima, konflikt og kapital.
Afrikanske land er blant dem som vil bli hardest ramt av krisen. Verdensbanken forventer f.eks. at BNP i Angola vil bli redusert med 23 prosent – en nedgang som kan sammenlignes med USAs på 30-tallet. Land som Ghana og Tanzania – som var på god vei til å nå tusenårsmål 1 – vil trolig allikevel ikke klare å halvere andelen som lever i fattigdom innen 2015. Tallet på fattige vil også gå opp i regioner som Sentral- og Øst-Europa.
Finanskrisen fulgte umiddelbart etter en global matvarekrise. Titalls millioner av mennesker ble skjøvet ut i sult og underernæring. Fattige bruker så mye som 75 prosent av inntekten sin på mat. Familier som allerede lever på eksistensminimum, har måttet avstå fra utdanning og helsetjenester for sine barn og i stedet bruke knappe ressurser på mat.
Matvarekrisen kommer i skyggen av finanskrisen, men den er ikke over og forsterkes av den vanskelige økonomiske situasjonen. Land som allerede strever med å motvirke negative konsekvenser av høye matvarepriser, står dårlig rustet til å møte effekten av en global økonomisk nedgang.
Den økonomiske krisen setter også det multilaterale systemet på prøve. Vi ser allerede bekymringsfulle tegn på at både statlige og frivillige bidrag til humanitære organisasjoner kan gå ned. Dette kan få negative konsekvenser for de humanitære organisasjonenes arbeid. Norge må bidra til å motvirke en slik utvikling. Regjeringen kommer til å opprettholde våre allerede store humanitære bidrag. Vi kommer til å oppfordre andre givere til å leve opp til sine forpliktelser.
Det multilaterale systemet kan imidlertid komme styrket ut av krisen på lang sikt. Behovet for sterke internasjonale organisasjoner og samarbeid, særlig på det økonomiske feltet, har blitt klarere. Når det private lånemarkedet stopper opp, er det bare de internasjonale finansinstitusjonene som kan låne til utviklingsland eller land i økonomisk krise. En viktig diskusjon om reform av det multilaterale systemet, som vi ser begynnelsen av, er også en direkte konsekvens av krisen.
Sett fra et humanitært perspektiv har konflikter, klima- og miljøendringer og fattigdom én enkelt fellesnevner: sårbare mennesker. Humanitær innsats dreier seg om å hjelpe mennesker i nød, uavhengig av politiske eller andre forhold. Respekten for menneskerettighetene er grunnlaget for humanitær innsats. Alle mennesker i nød har rett til nødvendig beskyttelse og assistanse. Vi må derfor bli bedre til å forstå krisenes virkninger for enkeltmennesker. Vi må tilpasse virkemidlene bedre til utfordringene de har i hverdagen, slik at de blir satt i stand til å ta vare på sitt eget liv og til å håndtere kommende kriser.
I 1992 bevilget Stortinget om lag 1 mrd. kr til humanitær bistand, mens de humanitære budsjettene for 2009 er på rundt 3 mrd. kr. Det stilles stadig strengere krav til kvalitet og resultater i den humanitære innsatsen. Humanitær bistand gis ofte under tidspress, i en ustabil og uoversiktlig situasjon og til land og regioner med svake eller manglende institusjoner. Derfor står vi overfor mange risikofaktorer i den humanitære bistanden. Veksten og bredden i antallet samarbeidspartnere og prosjekter utfordrer vår forvaltning.
Samtidig påvirker humanitær innsats politiske prosesser i de landene det gjelder. Humanitære tiltak kan skape politisk dialog og virke konfliktdempende. Situasjonen i Aceh etter tsunamien i 2004 og erfaringene fra hjelpearbeidet i Burma etter syklonen Nargis i 2008 er eksempler på at internasjonal humanitær innsats på godt og vondt oppfattes som et politisk instrument, også under arbeidet med det økende antallet naturkatastrofer.
Faren for at internasjonal bistand utilsiktet har negativ innvirkning på en voldelig konflikt er alltid til stede når mange hjelpeorganisasjoner og mye nødhjelp kommer inn i uoversiktlige og sårbare områder. Humanitære aktører må sørge for at de ikke bidrar til at konflikten eskaleres eller forlenges gjennom innsatsen som gjøres. Den må være konfliktsensitiv (jfr. vær-varsom-prinsippet «Do No Harm»). Som en aktiv humanitær aktør, er Norge forpliktet til å ta disse dilemmaene og avveiningene på alvor. Økt satsing på norsk og internasjonal forskning om humanitære spørsmål vil være ett viktig virkemiddel.
Norsk humanitært engasjement er en del av en samlet norsk utenriks- og utviklingspolitisk innsats for fred og bærekraftig utvikling, slik dette er formulert i St. meld. nr. 13 (2008-2009) og St. meld. nr. 15 (2008-2009). Denne meldingen utdyper den norske engasjementspolitikken på det humanitære området.
2.2 Robust forvaltning av den humanitære bistanden
Riksrevisjonen la høsten 2008 fram en forvaltningsrevisjon av effektiviteten i norsk humanitær bistand. 1 Resultatene av gjennomgangen ble behandlet av Stortinget 23. mars 2009. 2 Målet har vært å vurdere i hvilken grad Utenriksdepartementet har en tilfredsstillende forvaltning av de humanitære midlene, og i hvilken grad målet om en rask og effektiv humanitær bistand av god kvalitet oppfylles.
Forvaltningsrevisjonen viser til de omfattende internasjonale humanitære utfordringene, hvor Norges humanitære politikk og bistand inngår som del av en samlet innsats. Riksrevisjonen konkluderer med at det oppnås positive resultater og virkninger for et stort antall mennesker som følge av norske humanitære bidrag. Norsk humanitær bistand oppnår i stor grad det som er målet, nemlig å redde liv, lindre nød og opprettholde menneskelig verdighet under og i etterkant av humanitære kriser. Samtidig påviser Riksrevisjonen svakheter i Utenriksdepartementets forvaltning av de humanitære midlene.
Forvaltningsrevisjonen gir et godt grunnlag for videreutvikling av Norges humanitære bistand, bl.a. når det gjelder forvaltningskapasitet, oppfølging av tilskuddsmottakere og utfordringer knyttet til resultatrapportering. Arbeidet med å følge opp forvaltningsrevisjonen er allerede i gang. Utenriksdepartementet la i september 2008 fram en femårig strategi for Regjeringens humanitære politikk, som ligger til grunn for denne meldingen. Strategien omhandler mange av de utfordringene som forvaltningsrevisjonen peker på, og disse utdypes i meldingen.
Regjeringen legger vekt på at forvaltningen av den humanitære bistanden må sikre fleksibilitet og evne til å handle raskt for å møte skiftende humanitære behov. Spesielt på dette området skiller den humanitære bistanden seg fra den langsiktige utviklingsbistanden. Vi kan derfor ikke binde opp en for stor del av den humanitære bistanden i langsiktige forpliktelser. Men alle midlene trenger ikke å være like fleksible. Utenriksdepartementet har i 2009 iverksatt pilotprosjekter for flerårige samarbeidsavtaler med utvalgte humanitære organisasjoner om sentrale land og temaer. I tillegg jobbes det med å styrke koordineringen mellom ulike bistandsformer (humanitær bistand, overgangsbistand og langsiktig utviklingsbistand), både på norsk side og internasjonalt, slik at mest mulig sømløse overganger kan sikres.
Som oppfølging av strategien og forvaltningsrevisjonen vil Utenriksdepartementets forvaltningskapasitet styrkes, blant annet gjennom opprettelse av en egen forvaltningsseksjon i avdelingen som forvalter den humanitære bistanden. En nyopprettet sentral kontrollenhet i departementet skal bl.a. forebygge og respondere på økonomiske misligheter og styrke forvaltningen av departementets budsjetter. Det er innført nye verktøy i tilskuddsforvaltningen (PTA), som bidrar til en effektivisering av arbeidet. Norske utenriksstasjoner har fått et klarere ansvar for oppfølging av den humanitære bistanden. Samarbeidet mellom departementet og Norad er nært.
Regjeringen vil ha større fokus på måloppnåelse, kvalitetskontroll og effektivitet, ved bl.a. mer systematisk bruk av evalueringer og gjennomganger. Tilskuddsmottakere av norsk humanitær bistand vil møte økende krav til resultatbasert budsjettering og rapportering. Norad og internasjonale organisasjoner og læringsnettverk har en sentral rolle i å bistå i dette arbeidet. Mer kunnskap, forskning, læring og evaluering er nødvendig, og vi styrker innsatsen på dette feltet.
Det er laget en egen plan for oppfølgingen av Riksrevisjonens gjennomgang, som det gjøres nærmere rede for i vedlegg 1. Regjeringen ønsker med disse endringene å videreutvikle og forbedre den norske humanitære modellen, som legger humanitærretten til grunn, og som bygger på internasjonalt aksepterte prinsipper for humanitær innsats, et aktivt multilateralt engasjement og nært samarbeid med Røde Kors-bevegelsen og andre ikke-statlige humanitære organisasjoner.