5 Humanitære prioriteringer for Norge

5.1 Et globalt humanitært system

Så lenge det internasjonale humanitære systemet er dominert av noen få og vestlige giverland, vil det ikke være i stand til å møte de framtidige humanitære utfordringene.

Fortsatt støtte til FN, fortsatt humanitær reform

Norsk innsats for å reformere og styrke FNs humanitære arbeid er en sentral del av vår FN-politikk. I tillegg til å gjøre et viktig normativt arbeid spiller FN en sentral rolle i å samordne den humanitære innsatsen på landnivå. Et velfungerende FN og et tett samarbeid mellom FN og ikke-statlige humanitære organisasjoner er nødvendig for å sikre effektiv humanitær respons.

Styrkingen av FNs kontor for samordning av humanitær innsats (OCHA), nye koordineringsmekanismer som sektor-tilnærmingen, nye og innovative finansieringsordninger som FNs nødhjelpsfond (CERF) og humanitære landfond, UNHCRs reformprosess, samt et bedre og mer likeverdig partnerskap mellom FN og frivillige organisasjoner er eksempler på resultater av humanitær reform som Norge har bidratt til og støttet.

Mye er oppnådd, men mye kan bli bedre. Fokus bør nå i større grad rettes mot å styrke nasjonal beredskap og responskapasitet i land som opplever gjentatte humanitære katastrofer. Videre bør vi bidra til en mer samordnet og strategisk FN-ledet bistand i langvarige kriser og overgangssituasjoner.

Regjeringen vil:

• gi betydelige og forutsigbare bidrag til FNs nødhjelpsfond, humanitære landfond og FNs humanitære appeller, samt bidra til å videreutvikle finansieringsordningene

• være en aktiv og kritisk partner for FN-organisasjonene i det videre arbeidet for å reformere det humanitære systemet, med sikte på å styrke effektiviteten og kapasiteten til FNs humanitære respons

• påta seg sentrale verv og oppgaver i de viktigste humanitære organisasjonene, bl.a. formannskapet i OCHAs givergruppe

• arbeide for bedre samordning mellom FNs humanitære arm og FNs utviklingsaktiviteter for å oppnå «ett FN» på landnivå, en bedre håndtering av overgangssituasjoner og for å oppfylle FNs tusenårsmål

• fortsatt arbeide for å videreutvikle FNs flerdimensjonale og integrerte fredsoperasjoner for å oppnå en helhetlig tilnærming i felt hvor også humanitære hensyn ivaretas

• støtte FNs plan for matsikkerhet (Comprehensive Framework for Action) og styrke samarbeidet med nasjonale myndigheter for å møte den globale matvarekrisen.

Kilde: OCHA/CERF

5.2 Respekt for humanitære prinsipper

Det humanitære rom er under betydelig press. Norge vil fremme respekt for humanitære prinsipper og internasjonal humanitær rett og arbeide for en klar rolledeling mellom humanitære, andre sivile aktører og militære i stadig mer komplekse situasjoner.

5.3 Humanitær nedrustning

Det har enorme økonomiske, sosiale og humanitære konsekvenser når livet ikke kan gå sin normale gang på grunn av ueksploderte klasevåpen, etterlatte miner eller håndvåpen i gale hender. Humanitær nedrustning er en sentral oppgave for norsk humanitært diplomati.

Humanitær nedrustning er nedrustning motivert av humanitære og utviklingsmessige hensyn. Det er også en konkretisering av humanitærrettens bestemmelser om beskyttelse av sivile. Regjeringen styrker de ulike norske innsatsene knyttet til humanitær nedrustning og væpnet vold ved å samle dette arbeidet. Minekonvensjonen, Konvensjonen om klaseammunisjon og prosesser og tiltak knyttet til væpnet vold og håndvåpen faller inn under vårt arbeid for humanitær nedrustning. Norge har vært en sentral aktør i arbeidet med både Minekonvensjonen og Konvensjonen om klaseammunisjon.

«Væpnet vold» er et samlebegrep som omfatter bruk av håndvåpen, eksplosiver, miner, klaseammunisjon og andre konvensjonelle våpen. I følge UNDP dør eller lemlestes mer enn to millioner mennesker hvert år på grunn av væpnet vold, som er et presserende humanitært og utviklingsmessig problem. FN anser at væpnet vold utgjør en av de største hindringene for å nå tusenårsmålene for utvikling. Fellesnevner for de ulike problemstillingene knyttet til væpnet vold er at sivile rammes på en uakseptabel måte gjennom brudd på menneskerettighetene og humanitærretten, og at voldsbruken er direkte årsak til humanitære lidelser og manglende utvikling.

Regjeringen vil:

• styrke implementeringen av Minekonvensjonen gjennom Norges presidentskap for Minekonvensjonens andre tilsynkonferanse

• gi støtte til rammede land slik at disse, i tråd med nasjonale planer, skal kunne oppfylle sine konvensjonsforpliktelser

• fortsette å støtte humanitære organisasjoners overvåkings- og talspersonsarbeid for å sikre at Minekonvensjonens statsparter overholder sine forpliktelser

• arbeide for rask ikrafttredelse og full implementering av Konvensjonen om klaseammunisjon

• sammen med andre land støtte Laos’ forberedelser til og gjennomføring av Konvensjonen om klaseammunisjons første statspartsmøte i Laos i 2010

• videreføre Norges lederrolle og aktive partnerskap med andre stater og aktører til støtte for Konvensjonen om klaseammunisjon

• bidra aktivt til å etablere en konsolidert og levende Konvensjon om klaseammunisjon som fungerer som et godt rammeverk for implementering og etterlevelse

• bidra aktivt i internasjonale og FN-forankrete prosesser om væpnet vold og håndvåpen, knyttet opp til tusenårsmålene for utvikling og basert på feltbasert kunnskap

• arbeide for bedre kontroll med produksjon, handel med, spredning og bruk av håndvåpen

• prioritere tiltak som styrker beskyttelsen av sivile mot krigs- og våpentrusler i rammede områder, og som bidrar til å styrke internasjonale normer og regler på saksfeltet.

5.4 Innsats etter behov

Kvinner og menn, barn og eldre rammes ulikt av krig, konflikt og naturkatastrofer. Norge skal prioritere arbeidet for beskyttelse av kvinner og barn mot seksuelle overgrep og styrke FNs og andre aktørers kjønnssensitivitet i humanitært arbeid.

Å integrere kjønnsperspektivet i humanitær innsats handler om at kvinner og menn, gutter og jenter rammes ulikt av krig, konflikt og humanitære kriser. En god og effektiv humanitær bistand krever at innsatsen er tilpasset ulike behov, og at det dras nytte av de evner og ressurser som den rammete befolkningen sitter inne med. Humanitære aktører må basere sitt arbeid på kjønns- og aldersspesifikke analyser og utvikle gode indikatorer for å måle resultatene av den humanitære innsatsen.

Viktige arbeidsredskaper som Inter-Agency Standing Committees (IASCs) håndbok og retningslinjer er nå på plass og setter en felles standard for hele FN-systemet. De norske organisasjonene er godt i gang med å integrere kjønnsperspektivet, men dette arbeidet vil aldri være fullført én gang for alle. Effektiv integrering av kjønnsperspektivet krever kontinuerlig oppmerksomhet og forbedring.

I tillegg til integrering av kjønnsperspektivet er det helt avgjørende med målrettede tiltak, blant annet for å bekjempe seksuell vold i krig og konflikt. Mye av arbeidet som hittil er gjort, har vært preget av responstiltak framfor mer preventive løsninger. Dette henger i stor grad sammen med kvinners lave status og sårbarhet. Det er derfor viktig å fokusere systematisk på større strukturelle endringer slik at kvinner får tilgang til bl.a. utdanning, arbeidsliv og rettsapparat på lik linje med menn.

Norsk engasjementspolitikk på det humanitære området når det gjelder arbeidet med barn og unge handler særlig om oppfølging av FNs barnekonvensjon og tilleggsprotokollen om barn og væpnet konflikt, samt Sikkerhetsrådets resolusjon 1612 om barnesoldater.

I tillegg til barns rett til beskyttelse i konfliktsituasjoner har miljø- og klimaendringene store konsekvenser for barn og unges rett til helse, mat, beskyttelse og utdanning. Fortsatt mangler det ofte bevissthet omkring barn og unges behov i krisesituasjoner og deres muligheter til å bli endringsagenter på områder som fred, menneskerettigheter, miljø og klima.

Regjeringen vil:

• kreve at norske og internasjonale organisasjoner integrerer kjønnsperspektivet i den humanitære responsen, bl.a. ved å bruke kjønns- og aldersspesifikke behovsanalyser i felt, styrke kvinners deltakelse og rapportere spesifikt om resultater av dette arbeidet

• prioritere arbeidet for at FN styrker sin innsats i tråd med IASCs håndbok for kjønns-sensitivitet og rapporterer bedre om resultater og erfaringer

• arbeide for at kjønnseksperter inngår i FNs kriseteam (UNDAC), og at kjønnssensitive data brukes mer systematisk av disse ekspertene i kriseoperasjoner

• prioritere tiltak mot seksualisert vold, i samarbeid med FN og relevante humanitære organisasjoner, med fokus på rammede land og særlig utsatte grupper (kvinner og barn)

• gi særlig oppmerksomhet til helsetjenester for kvinner og barn, kvalifisert fødselshjelp og reproduktive helsetjenester i krisesituasjoner

• styrke arbeidet med oppfølging av FNs sikkerhetsrådsresolusjon 1325 i forbindelse med resolusjonens tiårsjubileum i 2010

• styrke arbeidet med oppfølgingen av FNs sikkerhetsrådsresolusjon 1820, som slår fast at voldtekt kan være et våpen i krig

• støtte relevante utdanningstiltak for barn, unge og voksne i humanitære situasjoner, for å forebygge at de blir rekruttert som barnesoldater og utnyttet i prostitusjon

• bidra til økt og innovativ innsats for å møte barn og unges særskilte behov og rettigheter i humanitære krisesituasjoner, inkludert i forbindelse med naturkatastrofer

• styrke arbeidet med oppfølgingen av FNs sikkerhetsrådsresolusjon 1612 og Paris-prinsippene om rekruttering av barn til væpnete styrker.

5.5 Beskyttelse av sivile, flyktninger og internt fordrevne

Beskyttelse og reintegrering av flyktninger og internt fordrevne er en forutsetning for stabilitet og utvikling i et land i krise, men dette krever i økende grad regionale løsninger.

Flyktninger og internt fordrevne er de viktigste målgruppene for norsk humanitær innsats. Mer enn 40 millioner mennesker er i dag på flukt fra krig og konflikt. Samtidig blir årsakene til flukt og migrasjon stadig mer komplekse. Mange flykter på grunn av naturkatastrofers ødeleggelser og dårligere levekår.

Beskyttelse er en kjerneoppgave for noen av våre viktigste humanitære samarbeidspartnere, i første rekke FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) og andre organisasjoner med et beskyttelsesmandat, som ICRC, Unicef og FNs hjelpeorganisasjon for palestinske flyktninger (UNRWA). I tillegg har frivillige humanitære organisasjoner en viktig rolle i å beskytte flyktninger og det økende antallet internt fordrevne i væpnet konflikt.

Gjennom å etablere gode rammer for beskyttelse og assistanse lokalt og regionalt – i samarbeid med bl. a. disse organisasjonene – kan humanitær innsats forebygge store sekundærgrupper av flyktninger og internt fordrevne.

Det er sivilbefolkningen som rammes hardest i dagens konflikter. I flere situasjoner har vi vært vitne til at angrep rettes direkte mot sivile, eller at angrepene rettes mot mål i tett befolkede områder. Mens beskyttelsesbehovene øker, ser vi samtidig at humanitære aktørers tilgang til de rammede svekkes i flere land. De siste årene er flere hjelpearbeidere kidnappet og drept, og i noen tilfeller har organisasjoner trukket ut sitt internasjonale personell fra konfliktområder.

Behovet for å finne varige løsninger på strømmen av flyktninger og internt fordrevne øker. Fastlåste flyktningsituasjoner, som for eksempel i Midtøsten, har politiske årsaker og krever politiske løsninger.

Humanitær innsats skal være konfliktsensitiv og ikke bidra til å øke de humanitære lidelsene. I arbeidet med å fremme nulltoleranse for seksuelle overgrep mot barn og kvinner har også de humanitære aktørene en forpliktelse til å sørge for at hjelpearbeidere ikke gjør seg skyldige i overgrep.

Regjeringen vil:

• prioritere tiltak for beskyttelse og reintegrering av flyktninger, internt fordrevne og andre sårbare grupper

• drive aktivt diplomati for å fremme respekt for den internasjonale humanitærretten, beskyttelse av sivile og tilgang for humanitær innsats

• arbeide for at UNHCR utvider egen kapasitet og ekspertise mht. beskyttelse av internt fordrevne, inkludert koordinering i felt, og styrker samarbeidet med uavhengige nasjonale institusjoner og frivillige organisasjoner om internt fordrevne

• bidra til varige løsninger på vedvarende flyktningsituasjoner, også regionalt, basert på et godt samspill mellom humanitære, utenriks- og utviklingspolitiske virkemidler

• styrke dialogen med tilskuddsmottakere og FN-organer om nulltoleranse for seksuelle overgrep utført av egne ansatte og for unnlatelse av straffeforfølgelse av overgripere

• delta aktivt i debatten om reform av FNs fredsoperasjoner og spesielt engasjere oss i prosesser som skal forbedre operasjonenes evne til å gjennomføre sine beskyttelsesmandater i felt

• arbeide for å sikre at den humanitære innsatsen er konfliktsensitiv og ikke bidrar til å gjøre mer skade i en konfliktsituasjon, men at aktører eller tiltak som bidrar til fred, blir styrket.

5.6 En mer helhetlig bistand

Mer helhetlig bistand kan legge til rette for bedre konflikthåndtering, humanitær hjelpeinnsats og forebygging av humanitære kriser, men utgangspunktet må være lokal deltakelse i hjelpearbeidet.

Å forebygge, respondere på og igangsette gjenoppbygging og utvikling av samfunn etter humanitære katastrofer krever langt sterkere koordinering mellom ulike aktører og fagmiljøer. Ulike mandater mellom relevante organisasjoner eller organisering av de ulike bevilgningspostene må ikke hindre nødvendig oppfølging fra en akutt fase til selvberging, gjennom rehabilitering og utvikling i områder som rammes. Så langt har ikke verdenssamfunnet fått til en god nok balanse mellom nasjonal og internasjonal innsats, mellom langsiktig utvikling og humanitære tiltak, eller mellom ulike internasjonale institusjoner og organisasjoner. Det tverrsektorielle samarbeidet har også forbedringspotensiale.

Særlig i de langvarige humanitære krisene er det viktig at den humanitære innsatsen tilpasses lokale forhold og bidrar til lokal deltakelse, organisering og bærekraft. I disse situasjonene er faren størst for ansvarsfraskrivelse fra nasjonale myndigheters side, bistandsavhengighet, korrupsjon og indirekte sementering av maktforhold gjennom bistanden.

Behovene for raskt å løse påtrengende behov og samtidig sikre de langvarige og bærekraftige løsningene er en oppgave som krever deltakelse på tvers både internt og mellom departementer, og mellom bilaterale og multilaterale aktører.

Uten en mer helhetlig tilnærming til utviklingspolitikk vil det bli vanskelig å styrke det forebyggende arbeidet, få til effektiv klimatilpasning og nå tusenårsmålene. Lokal sårbarhetsreduksjon, mestringskapasitet og deltakelse må gis større oppmerksomhet, noe St. meld. nr. 9 (2007-2008) Norsk politikk for forebygging av humanitære katastrofer legger vekt på.

Norge har engasjert seg internasjonalt på klimaområdet gjennom bl.a. klima- og skoginitiativet, karbonfangst og –lagring, initiativet «Ren energi for utvikling» og forslaget om finansiering av klimatiltak basert på inntekter fra auksjonering av klimakvoter. Reduksjon av klimagassutslipp er et viktig bidrag til å redusere behovet for tilpasning og forebygging på sikt.

Men det er også et stort behov for å øke innsatsen for tilpasning til klimaendringer. Det er av grunnleggende betydning både for tilpasningsarbeidet og forebygging av humanitære katastrofer at vi tar vare på naturmangfoldet, gjennom intakte økosystemer. Skogforvaltning, vannressursforvaltning og et mer bærekraftig jordbruk står sentralt. For å forebygge at menneskers leveområder og livsbetingelser forringes eller ødelegges, er det viktig at miljøkostnadene prissettes, og at vi utvikler effektive insentiver for å bevare økosystemene.

Foto: Flyktninghjelpen

Gitt de fortsatte svakhetene i det internasjonale arbeidet med tidlig gjenoppbygging, er det nødvendig med økt oppmerksomhet om dette spørsmålet. Flere naturkatastrofer vil også bety flere gjenoppbyggingsoppgaver. Dette gjør behovet for en helhetlig bistand, hvor flere virkemidler rettes mot samme mål, enda mer presserende. Norge har fleksible virkemidler som kan brukes til overgangsbistand/gjenoppbygging, og vi arbeider for å fremme en mer helhetlig innsats i de styrende organene i multilaterale organisasjoner. Norges langvarige engasjement for humanitær nedrustning er et eksempel på humanitære tiltak som gjør lokalsamfunn i stand til å starte gjenoppbygging.

Regjeringen vil:

• investere i hele bredden av tilpasningstiltak – fra forebygging, kriseberedskap og –håndtering til gjenoppbygging og langsiktig utvikling

• styrke rammede menneskers deltakelse i humanitære aktiviteter, særlig mht. forebygging og beredskap, i tråd med St.meld. nr. 9 (2007-2008)

• bidra til å bedre koordineringen mellom humanitær innsats, klimatilpasning og utviklingssamarbeid

• bidra til kunnskapsoppbygging i utviklingsland om klimaendringer og mulige tiltak og mobilisere økt oppmerksomhet om de humanitære konsekvensene av klima- og miljøendringene, bl.a. gjennom arbeidet med FNs klimapanels spesialrapport om ekstreme klimahendelser

• gjennomføre klima- og skogprosjektet for å sikre de mange tjenestene som regnskogen yter for tilpasningsevnen i form av vann, mat, klimaregulering, beskyttelse mot ekstremvær og tilgang på ressurser

• støtte helhetlig vannressursforvaltning i områder som vil få mindre nedbør, eller som vil oppleve større nedbørssvingninger

• støtte det afrikanske «Adaptation Framework for Agriculture» basert på de positive erfaringene med det norsk-støttete «Conservation Agriculture»-programmet i Zambia

• styrke samordningen av norsk innsats i overgangssituasjoner gjennom bl.a. tettere samarbeid i landteam i departementet

• bidra til at gjenoppbygging raskt kan komme i gang i berørte lokalsamfunn gjennom styrket innsats for rydding av miner og ueksplodert klaseammunisjon

• bidra til økt fokus på langsiktige virkninger av den humanitære bistanden for å redusere uønskete konsekvenser for enkeltmennesker og lokalsamfunn

• støtte vann-, helse- og sanitærtiltak i kriserammede områder, bl.a. for å forebygge vannbårne sykdommer og svekket allmenntilstand

• arbeide for at god og tryggest mulig utdanning og relevant yrkesopplæring for jenter og gutter blir en integrert del av internasjonal humanitær innsats og gjenoppbygging, samt bidra til å sikre rask og tilstrekkelig finansiering av utdanning for barn og unge i krig og konflikt

• sikre at norsk humanitær innsats bygger på INEEs (Interagency Network for Education in Emergencies) internasjonale minimumsstandarder for utdanning i krisesituasjoner og tidlig gjenoppbygging.

5.7 Norge som god giver

For å kunne møte de humanitære utfordringene, må Norge styrke sin forvaltning og oppfølging av den humanitære bistanden.

Videreutvikling av den norske modellen

Den norske modellen for humanitær bistand har gjort Norge til en handlekraftig, fleksibel og respektert partner i det internasjonale humanitære systemet. Solidaritets- og nestekjærlighets-tradisjonen er fremdeles sterkt forankret i den norske befolkningen. Det er stor oppslutning om de humanitære organisasjonene.

I løpet av de siste årene har det skjedd en betydelig profesjonalisering og institusjonalisering av disse organisasjonene. De fleste har et bredt internasjonalt kontaktnett, gjerne med egne søsterorganisasjoner, og de besitter unik kompetanse og nærhet til organisasjoner og institusjoner på grasrota. Det er gjennom å finansiere disse organisasjonene at norske myndigheter kan nå ut til det enkelte menneske, både på respons- og forebyggingssiden. Dette betyr at vi er avhengige av et tillitsforhold mellom norske myndigheter og organisasjonene. Samtidig må vi ha et sterkere fokus på måloppnåelse, kvalitetskontroll og effektivitet. En sterkere satsing på forskning om humanitære spørsmål er nødvendig.

Regjeringen vil:

• samarbeide mer strategisk, mer forutsigbart og mindre prosjektorientert med norske humanitære organisasjoner

• stille tydeligere krav til våre samarbeidspartnere og støtte opp om profesjonalisering, kompetansebygging og bedre resultatoppfølging

• fortsette å arbeide for at beredskapssystemet NOREPS raskt og effektivt kan mobilisere nødhjelpsprodukter, personell og servicepakker ved naturkatastrofer og humanitære kriser, med vekt på videreutvikling av forhåndslagre i samarbeid med norske partnere og internasjonale aktører

• øke satsingen på norsk og internasjonal humanitær forskning, samt stimulere til etablering av et sterkt humanitært forskningsmiljø i Norge.

Kilde: Norad/UD. Foreløpige tall for 2008

* Inkluderer bidrag til den internasjonale Røde Kors-bevegelsen

Kilde: Norad/UD. Foreløpige tall for 2008

5.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Regjeringen vil at norsk humanitær innsats skal bygge på klare holdninger og verdier. Sårbare og nødlidende mennesker har rett til beskyttelse og assistanse. Dersom nasjonale myndigheter ikke har evne eller vilje til selv å hjelpe sin egen befolkning, må Norge og det internasjonale samfunnet bidra.

Udemokratiske regimer, pågående kamphandlinger og sterke nasjonale interessemotsetninger blokkerer ofte for livreddende hjelp til millioner av sårbare medmennesker. Sammen med FN og likesinnete land skal Norge arbeide for at nødlidende får tilgang til hjelp i krisesituasjoner. Det internasjonale samfunnet har en forpliktelse til å hjelpe og beskytte, på samme måte som makthavere og væpnete grupper har en forpliktelse til å legge til rette for humanitær hjelp i konfliktområder.

Klimaendringene og vedvarende fattigdom i mange utsatte land og regioner betyr at forebygging av naturkatastrofer krever større plass i den samlete bistanden. Dette temaet er på ulikt vis behandlet i flere stortingsmeldinger som er framlagt de siste to årene. Arbeidet med klimatilpasning står allerede sentralt i de pågående forhandlingene fram mot klimatoppmøtet i København i desember 2009. Norge vil delta aktivt i forhandlingene om tilpasning og vil legge til rette for økt innsats på dette området når de nye klimaavtalene kommer på plass.

Den norske humanitære hjelpeinnsatsen skal også bygge på kunnskap og kompetanse. Forvaltningen av humanitære midler skal være robust og lede til ønskete mål og resultater. Det er en vanskelig oppgave. Humanitære midler går per definisjon til de minst oversiktlige situasjonene i verden. Regjeringen ser ingen grunn til å legge skjul på at dette gir stor risiko for at vi ikke alltid makter å nå de mest trengende raskt nok.

Derfor er det avgjørende at vi arbeider mer strategisk; at vi prioriterer noen innsatsområder og land framfor andre, at vi velger de riktige samarbeidspartnerne, og at vi evaluerer og vurderer de resultatene vi oppnår.

Tiltakene i meldingen vil bli dekket innenfor Utenriksdepartementets gjeldende budsjettrammer til bistandsformål. Den humanitære bistanden gis i hovedsak over kap. 163 Nødhjelp, humanitær bistand og menneskerettigheter i statsbudsjettet, men må også ses i sammenheng med andre budsjettkapitler som kap. 162 Overgangsbistand, kap. 164 Fred, forsoning og demokrati, samt multilaterale poster og langsiktige bistandsposter under programområde 03 Internasjonal bistand. Arbeidet vil ha administrative konsekvenser, både i departementet og ved utenriksstasjonene. Dette er det til en viss grad redegjort for i meldingen, men også administrative konsekvenser vil bli nærmere omtalt når tiltakene senere fremmes som forslag i budsjettsammenheng.