3 Humanitær engasjementspolitikk

3.1 Norges humanitære rolle

Regjeringens mål er at Norge skal være blant de ledende politiske og finansielle partnerne i den ­internasjonale humanitære innsatsen og bidra til at det internasjonale samfunnet står best mulig rustet til å møte framtidens utfordringer.

Norge skal være en god humanitær giver. 1 Vårt hovedfokus er rask, fleksibel og effektiv respons for å kunne møte skiftende humanitære behov, både i akutte og langvarige kriser.

Kjernen i humanitær innsats er å redde enkeltmenneskers liv, lindre nød og sikre menneskelig verdighet uavhengig av rase, kjønn, alder, religion eller politisk tilhørighet. Oppfølging av dette humanitære imperativet er en sentral del av norsk engasjementspolitikk.

Som politisk aktør har ikke Norge et ønske om å være nøytral, men vi respekterer de humanitære organisasjonenes behov for å bevare sin uavhengighet og egenart. Nøkkelen til et godt samspill mellom norske myndigheter og de humanitære organisasjonene ligger i dette skjæringsfeltet mellom politikk og humanitære prinsipper.

Enhver stat har ansvar for å beskytte og hjelpe sin egen befolkning når den rammes av en humanitær krise. Dette er ikke et valg, men en rettslig forpliktelse i henhold til en rekke internasjonale konvensjoner. I humanitære kriser er imidlertid ofte statens evne eller vilje til å ivareta sine forpliktelser redusert. I en slik situasjon har det internasjonale samfunnet et klart medansvar for å bistå med nødvendig beskyttelse og livreddende hjelp.

I de siste årene har humanitære spørsmål opptatt større plass i internasjonal politikk. Humanitære kriser blir oftere tatt opp i FNs sikkerhetsråd. Grove overgrep og rettighetsbrudd har ført til økt fokus på beskyttelse av sivile og fordrevne, bl.a. i Darfur, Den demokratiske republikken Kongo, Afghanistan og Pakistan. De enorme menneskelige lidelsene forårsaket av hyppige naturkatastrofer blir umiddelbart formidlet gjennom media.

Vårt engasjement begrenser seg ikke til å ivareta humanitære rettigheter og behov. Sammen med våre partnere ønsker vi å endre rammebetingelsene for det humanitære arbeidet. Erfaringer fra både naturkatastrofer og konflikter har vist at den humanitære innsatsen må ses i en bredere politisk sammenheng. Humanitære kriser krever politiske løsninger. Men et mer helhetlig internasjonalt engasjement innebærer ikke at humanitære hensyn skal underordnes andre politiske hensyn. Snarere tvert imot – de humanitære verdiene må alltid ivaretas.

Humanitær bistand må imidlertid aldri bli et alternativ til varige politiske, økonomiske og sikkerhetsmessige løsninger på de problemene millioner av sårbare mennesker står midt oppe i.

Darfur-konflikten er et eksempel på at det stadig mer effektive nødhjelpsapparatet risikerer å fungere som plaster på åpne sår som krever helhetlige løsninger. Norge vil derfor arbeide for varige løsninger gjennom diplomatiske og utviklingspolitiske initiativer og ikke godta at den humanitære innsatsen blir et alibi for verdenssamfunnets avmakt.

Vårt freds- og forsoningsarbeid, vår politiske dialog med berørte land, våre bidrag til internasjonale fredsoperasjoner, vår bistand, klimasatsingen, fokus på humanitær nedrustning og arbeidet for å styrke menneskerettighetene bidrar også til å løse konflikter og forebygge humanitære lidelser.

Myndigheter, lokalsamfunn og organisasjoner i de landene som rammes oftest av humanitære kriser, står for en stor del av den hjelpen som gis. Ofte er det nasjonal og lokal innsats som redder flest liv og bidrar til beskyttelse. Denne innsatsen må ikke undervurderes eller glemmes. Men fremdeles legger de nordlige og vestlige organisasjonene og landene premissene for det internasjonale humanitære systemet. Vi har en stor utfordring i å gjøre dette systemet mer representativt og tilpasset lokale forhold og kulturer, samtidig som de universelle humanitære prinsippene opprettholdes.

Foto: UNAMA

3.2 Humanitære prinsipper og norske tradisjoner

Sivile og sårede i krig og væpnet konflikt har krav på beskyttelse, respekt og hjelp uavhengig av hvilken side de tilhører. Genève-konvensjonene er grunnpilarene i den internasjonale humanitærretten, som stiller krav om å beskytte sivile, sårede og syke soldater og fanger mot konsekvensene av krig. Disse konvensjonene har tilnærmet universell tilslutning, og prinsippene gjelder også som internasjonal sedvanerett, dvs. at de er bindende for alle uavhengig av formell tilslutning. Den internasjonale Røde Kors-komitéen (ICRC) har fått et særlig mandat av det internasjonale samfunnet til å beskytte og hjelpe mennesker i krig og væpnet konflikt basert på humanitærretten.

I 2009 markeres Genève-konvensjonenes 60-års jubileum. Dette er en god anledning til å rette søkelyset på humanitærretten og arbeide for å styrke respekten for og etterlevelsen av humanitære prinsipper (se boks 3.1).

FN-organisasjonene og ikke-statlige organisasjoner bygger i stor grad sin innsats på de humanitære prinsippene, selv om det er stor variasjon i de ulike organisasjonenes mandat og tilnærminger. Dette er også utgangspunktet for Norges humanitære politikk.

Det er stor støtte i den norske befolkningen for de humanitære prinsippene og for at Norge som politisk og økonomisk overskuddsnasjon skal ha en stor humanitær innsats. Vi har lange tradisjoner og et bredt folkelig engasjement for solidaritet med undertrykte og fattige medmennesker, for flyktninger og internt fordrevne.

Norge har spilt en viktig rolle i å videreutvikle humanitærretten og dens beskyttelse av sivile i væpnet konflikt, senest i Oslo-prosessen som førte til vedtaket av Konvensjonen om klaseammunisjon i 2008 (se boks 3.2). Konvensjonen er et godt eksempel på forebygging av humanitære katastrofer fordi den hindrer spredning av klaseammunisjon til nye land og områder. Dens bestemmelser om støtte til og deltakelse fra overlevende og ofre for klaseammunisjon er sterke og rettighetsbaserte og bygger på lignende bestemmelser i Minekonvensjonen (1997) og den økte forståelsen som har utviklet seg det siste tiåret av overlevendes rolle og vilkår. Som i arbeidet med Minekonvensjonen, har de humanitære organisasjonene spilt en viktig rolle for å sette saken på den internasjonale dagsorden.

Antipersonellminer ble i 1997 totalforbudt gjennom Minekonvensjonen. Landminer ble dermed et illegitimt og uakseptabelt våpen. Etter at Minekonvensjonen ble vedtatt, har bruken av landminer nærmest opphørt, og humanitære lidelser i stort omfang er unngått. Konvensjonens andre tilsynskonferanse holdes i det minerammede landet Colombia i slutten av 2009, med norsk presidentskap. Norge har presidentskapet for Minekonvensjonen fram til neste statspartsmøte i 2010. En sentral oppgave blir å sikre at de 156 statspartene oppfyller sine folkerettslige forpliktelser både ved å fastholde nasjonalt eierskap i de rammede landene og understreke betydningen av internasjonalt samarbeid og assistanse.

Tett samarbeid med ICRC og det sivile samfunn, spesielt den Internasjonale Minekampanjen (ICBL), var avgjørende for framforhandlingen av Minekonvensjonen. Dette samarbeidet må fortsette hvis Minekonvensjonens intensjoner og forpliktelser skal bli en realitet. Overlevende og ofre for landminer har bidratt til en videreutvikling av minearbeidet som har vært viktig i felt, samtidig som deres erfaringer har vært viktige for arbeidet med Konvensjonen om funksjonshemmedes rettigheter. Minekonvensjonen er en modell for andre initiativ, og implementering av denne konvensjonen vil fortsatt danne mønster og være retningsgivende for tilsvarende tiltak.

På håndvåpenområdet finnes det ingen internasjonal avtale om forbud eller regulering av bruk. Sentrale multilaterale prosesser er FNs håndvåpenprogram, Arms Trade Treaty-prosessen for å framforhandle en internasjonal standard for handel med konvensjonelle våpen og Genève-erklæringen om væpnet vold og utvikling, hvor Norge sitter i kjernegrupen. Norge vil delta aktivt i arbeidet for internasjonal regulering av håndvåpen framover. Vi vil ta med oss erfaringene fra utviklingssamarbeid og annen humanitær nedrustning inn i dette. Vi vil ta utgangspunkt i at de alvorlige humanitære og utviklingsmessige konsekvensene av håndvåpenbruk kan bidra til ny dynamikk og framgang.

Erfaringer fra arbeidet med Minekonvensjonen og Konvensjonen om klaseammunisjon er at vi oppnår resultater dersom feltkunnskap og normutvikling arbeider sammen. Derfor bør også videre diplomatiske initiativ og oppfølging bygge på erfaringer og kunnskap fra felt.

Ikke-statlige humanitære organisasjoner spiller en helt sentral rolle i den internasjonale humanitære innsatsen, og en stor del av Norges humanitære bistand kanaliseres gjennom slike organisasjoner. I tillegg til den internasjonale Røde Kors-bevegelsen har det vokst fram et stort nettverk av ulike frivillige organisasjoner. Spennet er stort – fra små utviklingsorganisasjoner til globale humanitære organisasjoner med mange tusen ansatte. Dette mangfoldet representerer en utfordring når det gjelder å sikre en koordinert innsats, men er også en styrke bl.a. når det gjelder disse aktørenes evne til å nå fram til sivilbefolkningen under vanskelige forhold. Flere av de norske organisasjonene har fortrinn som gjør dem til sentrale bidragsytere til den internasjonale humanitære innsatsen og til viktige samarbeidspartnere for Utenriksdepartementet.

Et tett samarbeid – men også en klar rolledeling – mellom norske myndigheter og de norske humanitære organisasjonene har vært en forutsetning for oppbyggingen av «den norske modellen.» Dette samarbeidet har bidratt til at Norge er et framtredende giverland og humanitær aktør med et bredt internasjonalt utsyn. Det har også bidratt til at flere norske humanitære organisasjoner er blant de ledende på sine områder internasjonalt. Norge har også bygd opp et eget beredskapssystem – NOREPS – som på kort varsel kan bidra i krisesituasjoner.

3.3 Det internasjonale humanitære systemet i endring

Gjennom våre samarbeidspartnere søker vi å nå enkeltmennesker for å redde liv, lindre nød og sikre menneskelig verdighet og beskyttelse i humanitære kriser. FN-systemet, Røde Kors-bevegelsen og de ikke-statlige organisasjonene utgjør kjernen i det internasjonale humanitære systemet.

Som medlem i, og giver til, humanitære organisasjoner ønsker vi å øve innflytelse for å sikre et velfungerende, globalt humanitært system. Derfor er kontinuerlig humanitær reform en viktig oppgave for det norske humanitære diplomatiet, både i multilaterale organisasjoner og i bilateral sammenheng.

Antallet internasjonale hjelpeorganisasjoner har blitt mangedoblet de siste to tiårene. Under tsunamikatastrofen i 2005 var mer enn 250 internasjonale organisasjoner aktive på Sri Lanka og i Ache, i tillegg til de mange nasjonale og lokale aktørene. Norge forventer at norske, internasjonale og lokale organisasjoner som mottar norske midler, deltar aktivt i de koordineringsmekanismene som FNs kontor for samordning av humanitære aktiviteter (OCHA) organiserer i katastrofeområdene, eller koordinering i regi av Det internasjonale Røde Kors og Røde Halvmåne. Nasjonale og lokale myndigheter må involveres der det er mulig. Dette er avgjørende for å sikre økt effektivitet i nødhjelpsarbeidet og at lokale myndigheter og samfunn kan gjøre seg nytte av og overta ansvaret for hjelpe- og gjenoppbyggingsvirksomheten.

Norge har bidratt til å igangsette flere viktige humanitære reformtiltak. Vårt mål er å bedre finansieringen, styrke samordningen og effektivisere arbeidsdelingen mellom humanitære aktører. Norge vil at den humanitære innsatsen skal bli bedre tilpasset de nye globale utfordringene. Vi er opptatt av at den humanitære innsatsen skal være bredere forankret, mindre vestlig dominert og bedre tilpasset de kriserammede menneskenes behov og rettigheter.

Fortsatt sliter det internasjonale samfunnet med å investere nok i forebyggende tiltak og å få til gode overganger fra krisesituasjoner til langsiktig utvikling. Forskjellige virkemidler må ses i sammenheng, men vi må komme bort fra forestillingen om at ulike typer innsats nærmest automatisk skjer i kronologiske faser. I komplekse humanitære kriser må vi være forberedt på å bidra med ulike former for bistand samtidig, og planlegging av langsiktig og bærekraftig utvikling må skje så tidlig som mulig i en større akutt krise.

I de fleste tilfellene kan og skal den humanitære innsatsen bygge på lokale krefter. En fortsatt styrking av den internasjonale humanitære innsatsen skal ikke gå på bekostning av oppbygging av lokal kapasitet til beredskap og respons, men bygge opp under og supplere den, så langt det samsvarer med grunnleggende humanitære prinsipper.

Kilde: OCHAs Financial Tracking System (FTS)

Kilde: OCHAs Financial Tracking System (FTS)

3.4 Humanitære prinsipper under press

I mange av dagens konflikter foregår den humanitære innsatsen side om side med freds- og forsoningsinnsats, utviklingsbistand, internasjonal politiinnsats og militære fredsoperasjoner. En av de største utfordringene i slike situasjoner er å oppnå en helhetlig og godt koordinert innsats, samtidig med at de humanitære prinsippene ivaretas (se boks 3.1).

Det er mange gode grunner til at humanitær bistand må ses i nær sammenheng med andre former for innsats. Likevel er det viktig å fastholde den humanitære innsatsens egenart.

FN-organisasjonene, Røde Kors-bevegelsen og andre organisasjoner baserer sin humanitære innsats på prinsippene om humanitet, nøytralitet, upartiskhet og uavhengighet. Behovet for å hegne om disse prinsippene i komplekse kriser hvor mange ulike aktører er involvert, blir ofte omtalt som å sikre et «humanitært rom.»

Begrepet henger sammen med de sivile humanitære organisasjonenes evne og mulighet til å få tilgang til utsatte befolkningsgrupper i krevende sikkerhetssituasjoner. For sivile humanitære aktører vil ofte den eneste kilden til sikkerhet og tilgang være at de oppfattes som nøytrale av ulike væpnede grupper og lokalbefolkningen. Derfor vil de ha behov for å distansere seg fra andre aktiviteter, enten det dreier seg om ulike former for politisk og fredsbyggende engasjement eller internasjonal militær innsats.

Behovet for å skille sivil fra militær innsats står ofte i fokus for denne diskusjonen, bl.a. i Afghanistan. Men gråsonene mellom humanitær bistand, utviklingsbistand, politisk og diplomatisk arbeid og andre former for sivil innsats gjør at det heller ikke alltid er enkelt å trekke opp klare grenser for dette humanitære rommet på sivil side. Det er behov for en grundigere debatt om hvor skillet går for uavhengighet og nøytralitet, og hvem som med rette kan påberope seg de humanitære prinsippene. Omfatter det også utviklingsbistand og freds- og forsoningsarbeid? Hvor går i så fall grensene? Hvordan kan målet om sterkere nasjonalt eierskap i den humanitære innsatsen forenes med disse prinsippene? Her er det ofte langt mellom de enkle løsningene. Svarene kan til en viss grad også være situasjonsbestemte.

Foto: ICRC

Likevel må vi ta denne utfordringen på alvor. Det er nødvendig med et internasjonalt krafttak for å styrke respekten for humanitærretten og sikre humanitære organisasjoners uinnskrenkete tilgang til befolkningsgrupper i nød. Den såkalte «globale krigen mot terror» har bidratt til å svekke de humanitære prinsippenes allmenngyldighet og respekten for menneskerettighetene i flere land. Den gir liten plass for et nøytralt humanitært rom. Tilgangen til sivilbefolkningen for humanitære organisasjoner har blitt vanskeligere.

Udemokratiske regimer, konfliktparter og kamphandlinger blokkerer fortsatt livreddende hjelp til millioner av sårbare medmennesker. Sammen med FN og likesinnede land vil Regjeringen at Norge skal arbeide for at alle sivilbefolkninger og nødstedte grupper får tilgang til hjelp. Det internasjonale samfunnet har en forpliktelse til å hjelpe og beskytte, mens makthavere og væpnede grupper har en forpliktelse til å legge til rette for humanitær hjelp.

Internasjonale militære styrker engasjerer seg ofte i ulike former for bistands- og gjenoppbyggingstiltak. Motivasjonen for dette kan være ulik og sammensatt; det kan være for å tilfredsstille en hjemlig opinion, for å møte reelle behov og anmodninger fra sivilbefolkningen, eller for å vinne lokalbefolkningens støtte for egen tilstedeværelse. I ekstreme situasjoner kan det også oppstå situasjoner hvor de militære styrkene er forpliktet til å hjelpe sivile i henhold til Genève-konvensjonene.

Ofte har imidlertid denne typen tiltak medført en uheldig sammenblanding av roller mellom sivile og militære aktører, som gjør det vanskelig for befolkningen å skille mellom de politiske, militære og humanitære aktørene. Utøvelse av rollen som væpnet soldat i det ene øyeblikket og hjelpearbeider i det andre kan skape forvirring både blant sivile og stridende parter. Dette øker risikoen for angrep på humanitære hjelpearbeidere og undergraver det humanitære rom. Det er derfor behov for sterkere etterlevelse av de gjeldende FN-baserte retningslinjene for humanitær-militært samvirke.

Norge legger til grunn at det må være en helhetlig tilnærming til de ulike formene for innsats i internasjonale fredsoperasjoner og annen fredsbyggingsinnsats, basert på en klarest mulig rolledeling mellom humanitære organisasjoner, andre sivile aktører og militære styrker. Det er samtidig ingen enkle svar på de mange dilemmaene som oppstår i skjæringspunktet mellom ulike typer innsats.