2 Eksportkontrollregelverket

Utenriksdepartementet har ansvaret for kontrollen med eksport fra Norge av våpen, ammunisjon og annet militært materiell 1 , flerbruksvarer 2 , teknologi og tjenester. Kontrollen utøves på grunnlag av eksportkontrollloven, forskrifter, retnings­linjer og kontrol-lister.

Eksportkontrolloven

Lov av 18. desember 1987 nr. 93 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. er grunnlaget for eksportkontrollen. Alle varer og tjenester og all teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militære formål, eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, må ikke utføres uten tillatelse fra Utenriksdepartementet. Liste I (våpen og militært materiell) og liste II (flerbruksvarer) beskriver produkter og teknologi som krever slik tillatelse. Kontrollen med teknologi omfatter også immateriell teknologioverføring.

Loven setter forbud mot at personer som har bopel eller oppholdssted i Norge og norske selskaper, stiftelser og sammenslutninger driver handel med, formidler eller på annen måte bistår ved salg av våpen og militært materiell fra et fremmed land til et annet uten særskilt tillatelse.

Enhver plikter å gi departementet den bistand som kreves for å kontrollere at bestemmelsene i loven eller forskriftene blir fulgt. Det gjelder alle opplysninger som anses nødvendige i forbindelse med behandlingen av søknader om eksportlisens. En slik rett til innhenting av bedriftssensitiv informasjon har sitt motstykke i taushetsbestemmels­ene i loven.

Dersom et forhold ikke rammes av strengere straffebud, blir forsettlig brudd på regelverket straffet med bøter eller fengsel inntil fem år eller med begge deler. Uaktsom overtredelse kan straffes med bøter eller fengsel inntil to år. Dersom lovbruddet er begått av en som handler på vegne av et selskap med begrenset ansvar, et kommandittselskap eller en annen sammenslutning eller en stiftelse, kan foretaket ilegges bot.

Forskrift til gjennomføring av eksportkontrollen

Det er utferdiget en forskrift i medhold av ek­sportkontrolloven. Forskrift av 10. januar 1989 gir nærmere regler om gjennomføring av eksportreguleringen. Denne forskriften inneholder bl.a. krav om lisens ved utførsel av varer og tilhørende teknologi beskrevet på vareliste I (våpen og militært materiell) og vareliste II (flerbruksvarer). Det kreves også tillatelse ved utførsel av nærmere angitt teknologi, herunder immaterielle ytelser, tekniske datapakker og produksjonsrettigheter for varer, samt visse tjenester. Videre inneholder forskriften bestemmelser om visse unntak fra lisensplikten, samt administrative bestemmelser om oppbevaring av tillatelser og departementets rett til å stille vilkår for innvilgelse av lisens. I 2000 ble en ny paragraf (§ 13) tilføyet. Den gir departementet anledning til å tilbakekalle en lisens dersom grunnlaget for innvilgelsen er blitt vesentlig endret.

Forskrift av 10. mars 1989 som ga nærmere regler om eksport av tungtvann ble opphevet 18. april 2002. Bakgrunnen var at det gjennom de siste årene har vokst frem et omfattende internasjonalt kontrollregime for leveranser av visse sensitive kjernefysiske varer, herunder tungtvann. For å sikre etterlevelse av disse kravene har forskriften blitt erstattet av interne retningslinjer for Utenriksdepartementets vurdering av søknader om utførsel av kjernefysiske varer. Retnings­linjene beskriver hvilke politiske prinsipper og prosedyrer som skal legges til grunn i denne ­vurderingen.

For gjennomføring av bindende vedtak i FNs Sikkerhetsråd om fullstendig eller delvis handelsembargo mot visse land, blir det utferdiget forskrifter med hjemmel i Lov av 7. juni 1968 nr. 4 om gjennomføring av bindende vedtak av de Forente Nasjoners Sikkerhetsråd. På denne måten blir bindende vedtak i Sikkerhetsrådet gjort til norsk rett.

Kontrollistene

Forsvarsproduktene som omfattes av denne meldingen er spesifisert i liste I. Flerbruksvarer er beskrevet i liste II. For utførsel av varer som er spesifisert i listene kreves utførselslisens fra Utenriksdepartementet. Det kreves også skriftlig tillatelse ved overføring av teknologi og utføring av tjenester for utenlandsk kunde, enten tjenesten utføres i Norge eller i utlandet.

I etterkant av terroranslagene 11. september, er det innenfor de multilaterale eksportkontroll­regimene tatt initiativ til identifisering av varer og teknologi som i gitte situasjoner kan benyttes i terrorvirksomhet. Siktemålet er slike varer og teknologi blir underlagt eksportkontroll. Det er fattet flere vedtak om utvidelse av listene, bl.a. når det gjelder ubemannede luftfarkoster (UAV) og visse glattborede skytevåpen. Ytterligere forslag om inkludering av nye varer og teknologi på listene er under diskusjon.

Annen lisensplikt. Særlige unntak fra lisensplikten

I tillegg til lisensplikten for varer, teknologi og tjen­ester spesifisert i kontrollistene er det regler i forskriftene som i spesielle tilfeller fanger opp varer som ikke er spesifisert i listene. Det finnes to forskjellige såkalte «fanger alt»-regler i forskriftene (§ 1 f og g).

Den ene regelen sier at det ved utførsel for militær bruk til områder hvor det er krig eller krig truer eller til land hvor det er borgerkrig, er alle varer, teknologi og tjenester lisenspliktige selv om de ikke er omfattet av listene.

Den andre regelen gir hjemmel for å kreve lisens for alle varer, teknologi og tjenester selv om de ikke er omfattet av Utenriksdepartementets lister i tilfeller der eksportøren er kjent med at disse er beregnet for eller vil bli brukt i forbindelse med utvikling, produksjon, vedlikehold, lagring, deteksjon, identifikasjon eller destruksjon av kjerne­våpen eller kjemiske eller biologiske våpen. Tilsvarende gjelder i forbindelse med utvikling, produksjon, vedlikehold eller lagring av missiler som leverer slike våpen.

I tråd med vedtak i Wassenaar-samarbeidet og EUs forordning om eksport av flerbruksvarer tar Utenriksdepartementet sikte på å ta inn en klausul om lisensplikt for alle varer for militær bruk i land hvor det er vedtatt en våpenembargo.

2.1 Arbeidet med oppdatering av regelverket

I Innst. S. nr. 41 (2003-2004) om eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2002 etterspørres resultatet av Utenriksdepartementets varslede gjennomgang av det norske eksportkontrollregel­verket. Status for dette arbeidet er følgende:

Arbeidet med lovendringer

Lov av 18. desember 1987 nr. 93 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi gir bare hjemmel for å regulere utførsel som kan «tjene til å utvikle et lands militære evne». Terroranslagene mot amerikanske mål 11. september 2001 førte imidlertid til at Utenriksdepartementet iverksatte et arbeid med sikte på å lovfeste krav om kontroll med utførsel av andre varer, teknologi og tjenester som kan benyttes for terrorformål. Dette må samordnes med arbeidet som pågår med endring og oppdatering av andre lovverk knyttet til terrorismeaspektet og problemstillinger knyttet til jurisdiksjon. Prosessen har vist seg kompleks og tidkrevende.

Utenriksdepartementets forslag om å inkludere i loven kontroll med formidling av visse kjernefysiske varer fikk tilslutning blant hørings­instansene i 2003. En slik lovendring vil bety at personer som har fast opphold i Norge og norske selskapet og institusjoner må ha tillatelse fra Utenriksdepartementet for å kunne formidle salg av slike varer mellom to tredjeland. Bakgrunnen for endringen er å styrke kontrollen med den internasjonale handelen med visse særlig sensitive kjernefysiske varer og teknologi. Tiltaket utgjør også et ledd i kampen mot internasjonal terrorisme.

Det tas sikte på å kunne legge fram et forslag til lovendringer i løpet av 2004.

Arbeidet med forskriftsendringer

Bakgrunnen for arbeidet med å endre Forskrift av 10. januar 1989 om gjennomføring av eksportregulering er å sikre at regelgrunnlaget er oppdatert i forhold til den kontrollen som påhviler Utenriksdepartementet som kontrollorgan. Dette gjelder:

• innarbeidelse av unntaksbestemmelser som tidligere er gitt i brevs form ifm. Forsvarsdepartementets utførsel av eget materiell. Hensikten er å;

• sikre en klar grensedragning mot Justisdepartementets forskrift om skytevåpen, våpendeler og ammunisjon av 25. januar 1963 nr. 9722, del V (Våpenforskriften) når det gjelder ikke-ervervsmessig utførsel;

• fjerne bestemmelser som kan være til hinder for elektronisk kommunikasjon, jfr. eRegelprosjektet i regi av Nærings- og handelsdepartementet;

• gjennomføring av vedtak fattet i multilaterale eksportkontrollfora om kontrolltiltak for leveranser av ikke-listede varer til militær bruk i land som er underlagt bindende våpenembargo 3 , samt nye bestemmelser for utførsel av kjemiske blandinger 4 .

Forslag til endringer av forskriften ble sendt ut på høring til berørte instanser i april 2004. Arbeidet med oppdatering av forskriften ventes avsluttet i løpet av høsten 2004.

Det vil være behov for ytterligere endringer i forskriften dersom Stortinget vedtar de endringsforslag i loven om eksportkontroll som er under utarbeidelse i tilknytning til terrorismeaspektet.

2.2 Utenriksdepartementets retningslinjer

Retningslinjer for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av våpen, militært materiell, samt teknologi og tjenester for militære formål ble offentliggjort 28. februar 1992. Retningslinjene skal gi større forutsigbarhet med hensyn til mulighetene for å få utførselstillat­else. I retningslinjene beskrives bl.a. hvilke prinsipper som skal legges til grunn ved vurderingen av hvilke land som kan motta forsvarsmateriell fra Norge. Retningslinjene definerer hvilke kategorier materiell som kan eksporteres til de forskjellige landgruppene, samt hvilke krav som stilles til dokumentasjon.

Utgangspunktet for eksportkontrollen er Regjeringens erklæring av 11. mars 1959 og Stortingets vedtak av samme dato, som slår fast at «det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitiske vurderinger, og hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig». I vedtak av samme dato tar Stortinget «til etterretning den erklæring Statsministeren på vegne av Regjeringen har lagt frem. Stortinget vil sterkt understreke at eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en nøye vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område. Denne vurderingen må være avgjørende for om eksport skal finne sted». Utenriksdepartementets vurdering av disse forholdene omfatter en rekke politiske og tekniske spørsmål, herunder spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter, jfr. også St.meld. nr. 43 (1997-98).

Retningslinjene opererer ikke med landlister, men definerer tre retningsgivende landgrupper for Utenriksdepartementets vurdering av hvem som kan motta forsvarsmateriell fra Norge. Landgruppe 1 er NATOs medlemsland og de nordiske land, samt andre land som etter en grundig vurdering kan godkjennes av departementet som mottakere av våpen og ammunisjon. Landgruppe 2 er land som Norge på grunn av regelverket ikke kan eksportere forsvarsmateriell til. Dette er land hvor det er krig eller krig truer, land der det er borgerkrig, land der en omhyggelig vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold tilsier at eksport av forsvarsmateriell ikke bør finne sted, og land som FNs sikkerhetsråd har vedtatt sanksjoner mot. Landgruppe 3 består av land utenfor gruppe 1 og 2 som Norge ikke selger våpen og ammunisjon til. Land i gruppe 3 kan, etter en nøye vurdering, eventuelt motta annet militært materiell.

Retningslinjene skiller mellom kategori A-materiell og kategori B-materiell. Begge kategoriene er inkludert i listen over forsvarsmateriell (liste I). Med kategori A-materiell forstås våpen og ammunisjon av alle slag, samt materiell som i vesentlig grad vil kunne påvirke de militære styrke­forhold utover nærområdet, herunder materiell for havovervåking og elektroniske tiltak mot satellittbårne systemer. Kategori B-materiell er annet forsvarsmateriell som ikke har egen­skaper eller bruksområder slik de er definert for varekategori A. Retningslinjene sier at det kan gis lisens for A-materiell bare når kunden er, eller opptrer på vegne, av forsvarsmakten i mottakerlandet. Dette må dokumenteres.

Dokumentasjonskrav og sluttbrukerkontroll

Utenriksdepartementets saksbehandling skal sikre at det foreligger tilfredsstillende dokumentasjon før utførselstillatelse kan innvilges. Kravet til dokumentasjon vil være avhengig av mottaker og det aktuelle materiellets karakter.

Dokumentasjon kan være en sluttbruker­erklæring der mottaker erklærer at vedkommende er endelig bruker/mottaker av materiellet, opplyser hvor det skal installeres og brukes, samt at materiellet ikke skal videreselges uten etter norske myndigheters samtykke. Det kan i bestemte saker kreves at sluttbrukererklæringen skal være myndighetsbekreftet.

I visse tilfeller kan faktura, kjøpekontrakt eller ordrebekreftelse være tilstrekkelig dokumentasjon. Når det gjelder innsatsvarer som krutt og sprengstoff eller komponenter, trengs det en kunde­erklæring som bekrefter at materiellet i sin helhet skal benyttes i importørens egen produksjon, at det ikke vil bli videreeksportert separat og at det vil inngå i det ferdige produktet uten at dette fremstår som norsk. Importsertifikat skal sikre at eventuell reeksport skjer i samsvar med importlandets eksportkontrollregler.

Ved eksport av våpen og annet militært materiell mellom NATO-lands forsvarsmyndigheter er det mangeårig praksis for at man som hovedregel ikke krever sluttbrukererklæring med re-eksportklausul. Årsaken til dette er at man har basert seg på tillit til at en annen alliansepartner ikke reeksporterer det importerte materiellet. Dette er det redegjort for overfor Stortinget, bl. a. i St.meld. nr. 9 (1996-97) om eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 1996. Det har heller aldri vært lagt geografiske begrensninger på hvor forsvarsmyndighetene i NATO-land kan bruke militært materiell importert fra Norge.

For å sikre mest mulig like rammevilkår, er det behov for internasjonal samordning med hensyn til dokumentasjonskrav og sluttbruker­kontroll. Det finner sted en internasjonal utveksling av opplysninger om og synspunkter på hvilke dokumentasjonskrav som bør stilles. Målet er å komme frem til mer ensartede standarder og prosedyrer på internasjonal basis, bl.a. med sikte på å forhindre ulovlig våpenhandel. Både innenfor OSSE og Wassenaar-samarbeidet er det oppnådd enighet om veiledende formater for sluttbruker-sertifikater.

Delleveranser og flernasjonale produkter

Retningslinjene tar hensyn til at eksporten kan ha ulike formål, f.eks. samarbeids- og utviklingsprosjekter, tjenester eller teknologioverføringer. Produktene kan ha selvstendig funksjon eller være delleveranser. Med deler menes varer uten selvstendig funksjon, f.eks. elektronikkkomponenter, programvare eller metallhylser. For delleveranser skal søknaden i utgangspunktet behandles på samme måte som ved eksport av sluttproduktet. Retningslinjene åpner imidlertid for at norsk kontroll med sluttbruker unntaksvis kan fravikes. Dette gjelder blant annet ved samarbeidsavtaler som er godkjent av norske myndigheter, jf. retnings­linjenes kap. VII.2. Disse reglene kommer til anvendelse når det ferdige produktet ikke fremstår som norsk.

Unntak fra hovedregelen om norsk sluttbrukerkontroll kan også gjøres på visse vilkår dersom produktet er resultat av et flernasjonalt samarbeid. I retningslinjenes kap. III om samarbeids- og utviklingsprosjekter gis det rom for at det ferdige produktet i slikt samarbeid kan eksporteres etter samarbeidslandets regler dersom produktet ikke fremstår som norsk.

Retningslinjene fra 1992 ga ikke full klarhet i hvordan søknader om utførsel av produkter med flernasjonal identitet skulle behandles. Økt integrasjon i forsvarsindustrien og økt internasjonalt samarbeid om utvikling og produksjon av forsvarsmateriell skapte nye utfordringer for ek­sportkontrollen.

I 1998 ble det derfor tatt inn et nytt kapittel IV som gir nærmere regler for behandlingen av flernasjonale produkter.

2.3 EUs adferdskodeks

Norge sluttet seg til EUs adferdskodeks for våpeneksport i 1998. Kodeksens åtte kriterier blir håndhevet innenfor rammen av det norske regelverket. Det ble derfor ansett å være unødvendig å inkludere de åtte kriteriene eksplisitt i det norske regelverket for å sikre etterlevelse, da kodeksens intensjoner allerede var ivaretatt i det norske regelverket og praksisen.

EU-kriteriene retter seg særlig mot følgende:

• hvordan mottakerlandet etterlever folkerettslige forpliktelser, herunder sanksjoner vedtatt av FNs Sikkerhetsråd, Ikke-spredningsavtalen for kjernevåpen (NPT), Kjemivåpenkonvensjonen (CWC), Konvensjonen mot biologiske våpen (BWC);

• hvordan mottakerlandet gjennomfører eksportkontroll, herunder kontroll med eksport av antipersonellminer;

• innenrikspolitiske forhold knyttet til bl.a. etterlevelse av menneskerettigheter;

• om en leveranse kan bidra til eller forlenge eksisterende uroligheter eller væpnede konflikter;

• forhold knyttet til regional fred, sikkerhet og stabilitet;

• mottakerlandets forhold til terrorisme, organisert kriminalitet, alliansetilhørighet og respekt for internasjonal rett;

• risikoen for at utstyr kan bli viderelevert eller re-eksportert til uønskede mottakere;

• om våpenanskaffelsen er i konflikt med mottakerlandets legitime forsvarsbehov eller kan være til alvorlig hinder for bærekraftig utvikling.

Kodeksen har siden den ble iverksatt i 1998 utviklet seg til å bli et internasjonalt referanseverk for lisensiering av våpen og militært materiell. I det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet, der også Norge deltar, refereres det i økende grad til kriteriene i EUs adferdskodeks. Fra norsk side er det meldt interesse for å utveksle informasjon om relevante avslag på eksport av våpen og militært utstyr med EU-landene innenfor rammen av adferdskodeksen.

Gjennom de siste årene har EU-landene blitt enige om en rekke tiltak som har ledet til styrking av kodeksen. Den kommer bl.a. til anvendelse når det gjelder vurdering av søknader om eksport av sensitive flerbruksvarer til militær sluttbruk. I åpenhetssammenheng legges kodeksen til grunn for å forklare landenes praksis og felles ståsted i våpeneksportspørsmål. Det referes bl.a. til kodeksens kriterier når avslag på lisensøknader skal begrunnes.