4 Utenriksdepartementets saksbehandling og samarbeidet med andre instanser

Saksbehandlingen knyttet til eksportkontroll av henholdsvis forsvarsmateriell og flerbruksvarer er ulik når det gjelder risikovurderingen. For konvensjonelle våpen og militært materiell er det ingen tvil om bruksområdet. Risikovurderingen og spørsmålet om eksportlisens er hovedsakelig basert på mottakerlandets situasjon og politikk. Flerbruksvarer kan benyttes både til sivile og militære formål. Risikovurderingen og kontrollen med utførsel av flerbruksvarer er i stor grad basert på en konkret vurdering fra sak til sak av varens beskaffenhet og informasjon om sluttbruker og tiltenkt bruk.

4.1 Eksportkontroll av forsvarsmateriell

Utenriksdepartementet foretar en grundig behandling av hver enkelt søknad om utførselstillatelse for forsvarsmateriell. Innvilgelse av utførsels­tillatelse for våpen og ammunisjon baseres bl.a. på en nøye vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forholdene i det aktuelle landet og området. Utenriksdepartementets vurdering omfatter en rekke politiske og tekniske spørsmål, herunder om krig eller væpnet konflikt truer, situa­sjonen for demokratiske rettigheter og respekten for grunnleggende menneskerettigheter, samt om materiellet har defensiv eller offensiv anvendelse.

Konsensusvedtak fattet i relevante interna­sjonale eksportkontrollregimer legger også føringer for behandlingen av søknader om eksportlisens. Det ble i 2002 og 2003 enighet om felles prinsipper for våpeneksport blant deltakerlandene i Wassenaar-samarbeidet, særlig knyttet til kontroll med håndvåpen og lette våpen, bærbare luftvernsystemer og våpenformidling mellom to tredjeland.

De største mottakerne av forsvarsmateriell fra Norge er NATO-landene og de nordiske land. Utførselstillatelser til disse landene krever som regel ikke nye vurderinger av den politiske situasjonen i mottakerlandet.

I samsvar med retningslinjene skal våpen og ammunisjon bare leveres til statlige myndigheter. Eksportkontrollen tar ikke sikte på å regulere aktivitetene til det norske forsvaret eller innen rammen av FN og NATO. Det er derfor gjort unntak fra reglene når utstyret skal brukes av FN-styrker, f.eks. i forbindelse med minerydding, ved fredsbevarende operasjoner eller som ledd i kampen mot internasjonal terrorisme.

Regelverket stiller ikke krav om innhenting av tillatelse fra Utenriksdepartementet for markedsføring. Slik virksomhet er imidlertid så langsiktig og ressurskrevende at bedriftene normalt ønsker forhåndstilsagn om at eksportlisens kan påregnes før de anvender betydelige ressurser. Utenriksdepartementet behandler anmodninger om forhåndstilsagn i samsvar med retningslinjene, på samme måte som om det gjaldt konkrete lisenssøknader. Når det gis forhåndstilsagn, tas det alltid eksplisitt forbehold om at spørsmålet om eksportlisens vil bli vurderet i lys av situasjonen på det tidspunkt en konkret søknad foreligger.

Innenfor Wassenaar-samarbeidet ble det i 2003 enighet om at utførsel av ikke-listede varer til land hvor det foreligger våpenembargo fattet av FNs sikkerhetsråd skal underlegges eksportkontroll når det foreligger opplysninger om at varene er ment for militær bruk. Som ledd i det pågående arbeidet med å oppdatere det norske regelverket tas det i løpet av 2004 sikte på å inkludere denne «fanger-alt»-regelen i eksportkontrollforskriften.

Samarbeidsavtaler

Ved underleveranser fra Norge til utenlandsk produsent i tilfeller hvor det foreligger en myndighetsgodkjent samarbeidsavtale mellom den norske og utenlandske bedriften kan Utenriksdepartementet fravike kravet om sluttbrukerkontroll. Pr. 1. mars 2004 foreligger det ca. 50 slike samarbeidsavtaler. Denne ordningen er avgjørende for norske bedrifters troverdighet og forutsigbarhet i forhold til internasjonal handel på forsvarsmateriell­området.

Oppfølgingsleveranser

I Innst. S. nr. 41 (2003-2004) fra Utenrikskomiteen om eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2002 anføres det at politiske situasjoner stadig skifter og at nødvendig oppdatering 1 må skje fortløpende. Komiteen anser at dette også må gjelde varer i forbindelse med vedlikehold, reparasjoner og reservedeler, og at det krever et nært samarbeid mellom Utenriksdepartementet og eksportørene.

Departementet foretar fortløpende vurderinger for å sikre et tidsmessig og effektivt regelverk til enhver tid. Eksportkontrollforskriften åpner for at en utførselstillatelse kan tilbakekalles hvis lisensinnehaveren vesentlig misbruker tillatelsen, hvis det fremkommer nye eller endrede fakta, eller hvis det skjer endringer i politiske forhold i mottakerstaten eller området som vesentlig endrer det grunnlaget tillatelsen ble gitt på.

Fordi forsvarsmateriell ofte har betydelig levetid vil det gjennom en lang periode være nødvendig å vedlikeholde og reparere utstyret, og kjøpe reservedeler. Tilgang til fremtidig vedlikehold og reservedeler er undertiden en del av kontraktsvilkårene. Hensynet til norske leverandørers troverdighet som handelspartnere er således også et forhold som myndighetene må ta i betraktning når det gjelder å gi tillatelse til oppfølgingsleveranser. Som forvaltnings- og kontrollorgan legger Utenriksdepartementet betydelig vekt på nært samarbeid med den enkelte eksportør fra sak til sak.

Kontroll med formidling mellom tredjeland

Det følger av eksportkontrollforskriften at handel, formidling eller annen bistand ved salg av militære varer og teknologi som omfattes av liste I fra ett fremmed land til et annet, ikke er tillatt for personer som har bopel eller oppholdssted i Norge og for norske selskaper, stiftelser og sammenslutninger uten tillatelse fra Utenriksdepartementet.

Norge har engasjert seg aktivt internasjonalt for å oppnå enighet om felles kriterier som utgangspunkt for leverandørlands nasjonale kontroll med formidling av våpen. Hensikten er å sikre at lands nasjonale eksportkontroll på våpeneksportområdet ikke undergraves gjennom smutthull i from av formidlingsaktiviteter utenfor myndighetenes kontroll. Det er en målsetning at så mange land som mulig innfører kontroll med formidling, noe som vil gjøre det vanskeligere for formidlere å operere utenfor myndigheters kontroll.

4.2 Eksportkontroll av flerbruksvarer

Utenriksdepartementets vareliste II er en sammenstilling av de multilaterale eksportkontroll­regimenes varelister på flerbruksvarer. Flerbruksvarer og tilhørende teknologi har først og fremst sivile bruksområder, men også viktig potensiale når det gjelder utvikling og produksjon av masseødeleggelsesvåpen. Dette kan bl.a. være visse kjemikalier, biologiske substanser, verktøymaskiner, lasere, gassovervåkingsutstyr, grafitt, høytrykksdyser, hydrofoner, måleutstyr, optisk materiale eller radarsystemer. Liste II er i motsetning til den mer generelle Liste I, meget kompleks både størrelsesmessig og når det gjelder tekniske detaljer.

Eksportkontrollen av flerbruksvarer er basert på det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet. Alle land som deltar i de internasjonale ikke-sprednings- og eksportkontrollregimene gjennomfører kontroll med utgangspunkt i felles varelister basert på konsensusvedtak som setter krav til gjennomføring av visse kontrollmekanismer.

Kontrollen med at det ikke leveres flerbruksvarer eller -teknologi fra norske bedrifter som kan bidra i utvikling av masseødeleggelsesvåpen er mer komplisert enn for militært materiell. Flerbruksvarer kan ha både sivile og militære anvendelsesområder, og kan i tillegg ha potensiale i masseødeleggelsessammenheng.

De sentrale elementene i vurderingen av om en leveranse av en flerbruksvare kan finne sted er varens mulige anvendelse i forbindelse med våpen, herunder masseødeleggelsesvåpen, og sluttbrukerkontroll. Søknader om eksport av flerbruksvarer blir underlagt en grundig teknisk vurdering av produktets bruksområde og mulige anvendelse i forhold til masseødeleggelsesvåpen. I denne prosessen innhentes sakkyndig uttalelse fra FFI eller IFE etter behov. Sluttbrukeren blir også grundig vurdert på basis av den informasjon som foreligger, enten som resultat av informasjonsutvekslingen i de multilaterale regimene eller bilateralt. Dersom departementet kommer frem til at lisens kan innvilges, kreves dokumentasjon som bekrefter hva varen skal benyttes til og hvor den skal benyttes eller installeres. I særlige tilfeller stilles det i tillegg vilkår om at varen kan inspiseres av norske representanter uten forvarsel for å forsikre at bruken er i tråd med det som er forutsatt.

Det vurderes også om den varen som søkes utført er relevant i forhold til den oppgitte sluttbruken, både hva angår teknisk kapasitet og mengde. Søknaden blir avslått dersom det anses å foreligge en overveiende risiko for at varen vil bidra til et sluttbrukerlands våpenprogram.

Søknaden blir også avslått dersom et annet medlemsland i et av de multilaterale regimene har rapportert nektelse av en identisk søknad. Avslag på eksportsøknader og bakgrunnen for avslaget blir rapportert til det relevante eksportkontroll­regimet. Det forutsettes at deltakerland ikke skal undergrave hverandres avslag ved å innvilge identiske søknader. Slike avslag må begrunnes i henhold til det aktuelle regimes retningslinjer. I tvilstilfeller, eller dersom det er nødvendig å innhente ytterligere informasjon, f.eks. om tekniske forhold, kan det innledes konsultasjoner mellom partene med sikte på å avklare om det dreier seg om en identisk søknad eller ikke.

Norske eksportkontrollmyndigheter legger stor vekt på betydningen av dialog med og informasjon til relevante bedrifter. Godt samarbeid og koordinering mellom Utenriksdepartementet, Tollvesenet og PST og informasjonsarbeid overfor bedrifter og institusjoner vil være viktige innsatsområder fremover.

I lys av flerbruksvarenes sivile anvendelsesmuligheter, og for ikke å hindre legitim og fri handel, er det viktig at eksportkontrollmyndighetene har den kompetanse og de ressurser som er nødvendig for at søknader om eksport kan behandles på en forsvarlig og kompetent måte og innenfor et rimelig tidsrom.

For å sikre at Norge etterlever de omfattende forpliktelsene knyttet til kjernefysisk eksportkontroll, er det etablert særskilte retningslinjer for Utenriksdepartementets behandling av søknader som omhandler visse særlig sensitive kjernefysiske varer.

Kontroll med ikke-listede varer – «fang alt»

Som nevnt ovenfor stilles det strenge betingelser for hvilke varer som kan godkjennes for inkludering på varelistene. Dette fører til at det alltid vil være varer og teknologi som ikke fullt ut kvalifiserer, men som allikevel kan ha et betydelig potensiale i forbindelse med utvikling eller produksjon av masseødeleggelsesvåpen. Eksempelvis kan land eller terroristgrupper som forsøker å utvikle masseødeleggelsesvåpen søke å anskaffe utstyr av dårligere kvalitet enn de varene som omfattes av varelistene, ettersom også slikt utstyr vil kunne være til nytte i deres bestrebelser.

For å kunne fange opp forsøk på å anskaffe ikke-listede varer for bruk i programmer for utvikling av masseødeleggesvåpen, er det etablert såkalte «fanger alt»-regler. Dette betyr at det er lisensplikt for ikke-listede varer, teknologi eller tjenester når man er kjent med at de er beregnet for eller vil bli brukt i utvikling, produksjon, vedlikehold, lagring, deteksjon, identifikasjon eller destruksjon av kjernevåpen, kjemiske eller biologiske våpen, samt for utvikling, produksjon vedlikehold eller lagring av missiler som kan levere slike våpen.

Det er besluttet å utvide retten til å kreve utførselslisens også for ikke-listede flerbruksvarer til å omfatte land hvor det foreligger våpenembargo vedtatt av FNs Sikkerhetsråd (eller annen bindende embargo) når det foreligger opplysninger om at varene er ment for militær bruk. Dette vil være i tråd med konsensusvedtak fattet av Wassenaar-samarbeidet i 2003, samt med EU-retten.

Den kunnskapen man har fått om muligheten for utvikling av våpen ved bruk av ikke-listede varer og teknologi har ført til at denne kontrollmekanisen har fått økt betydning de siste årene.

Det kreves nært samarbeid og dialog med eksportører og potensielle leverandører for å kunne håndheve denne type kontroll. Departementet legger stor vekt på å formidle informasjon om «fanger alt»-reglene i forbindelse med møter og seminarer om eksportkontroll. I tillegg er problemstillingen omtalt på departementets hjemmeside om eksportkontroll (www.eksportkontroll.mfa.no). I 2003 ble det i tillegg utarbeidet og distribuert særskilt brosjyremateriell om dette spørsmålet.

Kontroll med immateriell teknologioverføring

Immateriell overføring av sensitiv programvare, teknologi eller kunnskap kan bl.a. skje muntlig, ved bruk av telefax eller ved bruk av elektroniske media, for eksempel Internett. Immateriell teknologioverføring forutsetter derfor andre kontrolltiltak enn den tradisjonelle grensekontrollen som utføres av Tollvesenet. De multilaterale eksportkontrollregimene har de siste årene drøftet tiltak som kan være effektive i denne sammenheng.

Det er bred enighet om at elektroniske leveranser av sensitiv programvare og teknologi representerer et svakt ledd i eksportkontrollen, og at deltakerlandene må kontrollere overføring av sensitiv teknologi gjennom lisensieringskrav på nasjonal basis.

I den norske eksportkontrollovgivningen omfattes immaterielle teknologioverføringer av det generelle regelverket. Slike overføringer krever tillatelse fra Utenriksdepartementet på samme måte som annen eksport av produkter, teknologi og tjenester omfattet av kontrollistene. Kontrollen skjer i nært samarbeid med næringslivet, og departementet legger stor vekt på informasjon og dialog i dette spørsmålet. EU vedtok felles kontrollmekanismer for immateriell teknologioverføring i 2000.

Under Wassenaar-samarbeidets plenumsmøte i desember 2003 ble det enighet om å utvikle felles retningslinjer for kontroll med immateriell teknologioverføring, med sikte på å oppnå en styrket og koordinert kontroll på dette området.

4.3 Det norske eksportkontrollapparatet

Utenriksdepartementet er nasjonal myndighet og forvaltningsorgan for eksportkontrollen. Dette omfatter både det internasjonale samarbeidet og den nasjonale gjennomføringen, herunder politiske og prinsipielle spørsmål, regelverket, tekniske vurderinger, lisensieringen, informasjonsplikten og koordineringen av det nasjonale apparatet. Regelverket skal sikre en forsvarlig kontroll med eksporten av forsvarsmateriell og flerbruksvarer, herunder teknologi og tjenester. Departementet har også ansvaret for å koordinere den nasjonale innsatsen på eksportkontrollområdet.

Dette samarbeidet omtales som det nasjonale eksportkontrollapparatet, og omfatter Tollvesenet, Politiets sikkerhetstjeneste, Forsvarets forskningsinstitutt, Institutt for energiteknikk (IFE) og Forsvarets Overkommando (FO). I tillegg samarbeider man med andre etater ved behov, særlig Forsvarsdepartementet og Statens Strålevern. I det følgende redegjøres det nærmere for Utenriksdepartementets rolle, samarbeidet med andre etater og med industrien.

Samarbeid med andre instanser

Terroranslagene i september 2001 førte til økt aktivitet i de internasjonale eksportkontroll­regimene, og dermed også økt forventning om at de nasjonale eksportkontrollapparatene etterlever og håndhever høye kontrollstandarder. Som ansvarlig myndighet legger Utenriksdepartementet stor vekt på et effektivt samarbeid med Toll­vesenet, PST, FO, FFI og Statens Strålevern. Det er etablert en kontaktgruppe hvor representanter fra disse instansene møtes regelmessig. I tillegg deltar representanter fra Tollvesenet, PST og FO i relevante ekspertmøter i det internasjonale eksportkontrollsamarbeidet.

Tollvesenet er ansvarlig for håndhevelsen av eksportkontrollen, og PST har ansvaret for forebygging og etterforskning av mulige brudd på regelverket.

Arbeidet med å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen er i løpet av 1990-årene blitt en stadig mer sentral oppgave også innenfor det internasjonale sikkerhetssamarbeidet. PST deltar i et viktig internasjonalt samarbeid på dette området via sine kanaler. I tillegg deltar PST på relevante møter i eksportkontroll-regimene. Som et resultat av terroranslagene mot amerikanske mål 11. september 2001 er det etablert separate arbeidsgrupper for sikkerhetseksperter, og informasjonsutvekslingen er betydelig styrket. Fokus er nå er rettet mot ikke-statlige aktører i tillegg til spredningsland. For de nasjonale håndhevelsesapparatene innebærer dette også økt innsats.

I Politiloven av 4. august 1995 nr. 54 ble det i endring av 15. juni 2001 (§ 17b) bl.a. tilføyd at PST skal forebygge og etterforske spredning av masseødeleggelsesvåpen og av utstyr, materiale og teknologi for produksjon eller bruk av slike våpen. Videre pålegges PST å forebygge og etterforske overtredelser av bestemmelser i eller i medhold av lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. og lov til gjennomføring av bindende vedtak av FNs Sikkerhetsråd eller annen lovgivning om tilsvarende særlige tiltak. I 2002 styrket PST sin innsats på eksportkontroll- og ikke-spredningsområdet ved å etablere et eget avsnitt med ansvar for disse spørsmålene. Avsnittet har også ansvar for PSTs arbeid med organisert kriminalitet, herunder problemstillinger knyttet til ulovlig handel med håndvåpen og lette våpen. I lys av dette deltar representanter fra PST i relevante møter i Wassenaar-samarbeidet i tillegg til ikke-spredningsregimene for masseødeleggelsesvåpen.

PST har igangsatt en landsomfattende forebyggende aktivitet rettet mot relevante bedrifter, offentlige instanser, akademiske institusjoner og forskningssentra. Formålet er å bevisstgjøre disse i forhold til trusselen om spredning av masseødeleggelsesvåpen, samt trusselen om illegal anskaffelse av utstyr, teknologi og kunnskap til programmer for utvikling av slike våpen eller leveringsmidler. PST har siden oppstarten av dette tiltaket gjennomført omlag 200 besøk hos bedrifter, offentlige instanser, akademiske institusjoner og forskningssentra.

I tillegg til kontrollene Tollvesenet utfører på eget initiativ, samarbeider Utenriksdepartementet med tollvesenet om kontrollarbeidet. Slik kontroll kan gjelde verifikasjon av utførselsdokumenter og fraktdokumenter, eller fysisk kontroll av varene. Eksperter fra FFI bistår Tollvesenet etter behov ved gjennomføring av fysisk kontroll. Revisorer fra Tollvesenet skal ved gjennomgang av bedriftsregnskap også kontrollere dokumenter som gjelder eksport bedriftene har foretatt.

Som resultat av informasjonsutvekslingen i de multilaterale eksportkontrollregimene har Utenriksdepartementet etablert en database over utenlandske importører og brukere som det knytter seg visse bekymringer til i spredningssammenheng. Denne databasen er også tilgjengelig for Tollvesenet, slik at planlagt utførsel til disse mottakerne kan oppdages og undersøkes nærmere. Databasen blir fortløpende oppdatert.

Ved vurdering av tekniske egenskaper og bruksområder for produkter, teknologi eller tjen­ester blir FFI konsultert i nødvendig utstrekning. Angår en søknad kjernefysiske varer eller teknologi blir IFE konsultert ved behov. Dersom en eksportsøknad berører viktige forsvarsspørsmål eller materiellsamarbeidet med andre land, skal det innhentes uttalelse fra Forsvarsdepartementet. Nærings- og handelsdepartementet skal konsulteres når en søknad berører viktige norske næringsinteresser.

Bevisstgjøring gjennom informasjon overfor eksportørene

Et effektivt eksportkontrollsystem krever nært samarbeid og dialog med produsenter og leverandører av sensitive varer og teknologi. Eksportørenes bevissthetsnivå er av stor betydning. Det etableres stadig nærmere dialog med relevante teknologi­bedrifter for å sikre at ledelsen og ansatte er kjent med regelverket og har etablert interne rutiner for å sikre at disse etterleves i bedriften. For å sikre dette avholdes årlige orienteringsmøter samt egne møter med representanter for enkelte bedrifter.

Omfattende informasjon om eksportkontrollen er også lagt ut på internett (www.eksportkontroll.mfa.no). For å få økt offentlig oppmerksomhet og kunnskap om eksportkontroll og ikke-spredning, ble informasjonen på internett gjort mer synlig og brukervennlig i 2002. Det utgis også brosjyremateriell for å spre informasjonen ytterligere.

Det legges vekt på å være tilgjengelige for næringslivet i det daglige arbeidet, både ved telefonkontakt, bruk av e-post og ved personlig kontakt. Også andre aktører i det nasjonale apparatet har kontakt med relevante eksportører og potensielle leverandører av sensitive varer i informasjonsøyemed, bl.a. Tollvesenet og Politiets sikkerhetstjeneste (PST).

Tiltak knyttet til informasjonsvirksomhet og etablering av etterlevelsesrutiner i relevante bedrifter vil være en viktig oppgave for Utenriksdepartementet fremover.