2 Barnehagesektorens framvekst i Norge

2.1 Fra de første asylene til dagens barnehager

Barnehagens framvekst i Norge har skjedd langsomt og med utgangspunkt i skiftende begrunnelser. Asylbevegelsen la grunnlaget for barnehagens sosiale tradisjon. Det første barneasylet i Norge ble etablert i Trondheim i 1837. De første asylene og daghjemmene skulle i hovedsak ha en kompenserende funksjon for barn med vanskelige oppvekstbetingelser. De skulle gi barn tilsyn, omsorg og oppdragelse. Den tyske filosofen Fröbel var opphavsmannen til barnehagens pedagogiske tradisjon. Han var opptatt av barnas frie lek og positive læringsprosesser. Fröbels ideer om småbarns oppdragelse fikk innpass i Norge rundt overgangen til 1900-tallet. Fröbels tanke var at barnehagen skulle være for barn fra alle sosiale lag, og dette lå til grunn for folkebarnehagene. Oslos første kommunale barnehage (en folkebarnehage) ble åpnet i 1920. Asylene ble gradvis avviklet eller omorganisert til barnehager fra 1920-30-årene. Husmødrenes barnehager ble etablert i 1937, og etter frigjøringen i 1945 oppsto Barnehagekretsen i Oslo, en sammenslutning av frivillige organisasjoner og yrkesorganisasjoner. Kvinners innsats og engasjement var avgjørende for både etablering og utforming av barnehagene. 1 Den samiske barnehagesektoren har ingen lang tradisjon. Den første barnehagen i et samisk distrikt ble etablert i Kautokeino i 1969.

Private aktører har vært pådrivere og spiller fortsatt en viktig rolle i barnehagesektoren. Det var først for vel 50 år siden at staten tok ansvar for finansiering og styring av barnehagesektoren. I løpet av disse årene er oppmerksomheten når det gjelder kvalitet endret, fra detaljerte bestemmelser om innsatsfaktorer, for eksempel kvaliteten på leker og møbler, til bestemmelser om hva barn skal få lære og oppleve i barnehagen. Sosial utjevning har vært et mål gjennom hele barnehagens historie.

Barnehagenes departementstilknytning gjennom tidene illustrerer at barnehager har vært knyttet til ulike politikkområder: fra sosial-, familie- og likestillingspolitikk til også å være barne- og utdanningspolitikk. Ingen av disse funksjonene har vært rendyrket. Det er heller slik at ulike sider av barnehagens oppdrag har vært tillagt ulik vekt gjennom historien. I dag er barnehagen både et velferdstilbud, et frivillig første steg i barns utdanningsløp og en samfunnsinstitusjon som har stor betydning for barn, småbarnsforeldre, lokalsamfunn, arbeidslivet og samfunnsutviklingen på kort og lang sikt.

Det nasjonale engasjementet og styringen av barnehagens kvalitet og innhold har økt i takt med sektorens vekst og samfunnsmessige betydning. Ny kunnskap om barns læring og utvikling og om barndommens betydning for videre livsløp, har også bidratt til økende nasjonal og internasjonal oppmerksomhet om barnehagens innhold og kvaliteten på barnehagens pedagogiske tilbud.

Dagens bestemmelser om innsatsfaktorer som personalets utdanning, barnegruppenes størrelse, barnehagens arealer, fysiske miljø, kosthold og helse, bygger i stor grad på regelverket som ble fastsatt allerede i de første forskriftene i 1954. Barnehagens pedagogiske oppdrag, med vekt på oppdragelse, lek, læring og omsorg står i hovedtrekk ved lag den dag i dag. Regelverket om antall barn per pedagog (pedagognormen) har også vært tilnærmet uendret de siste femti årene. Pedagogutdanningens innhold og omfang har imidlertid forandret seg, fra toårig barnehagelærerinneutdanning med vekt på praksis til treårig førskolelærerutdanning med større vekt på forskningsbasert kunnskap. Med loven om lærerutdanning av 1973 ble utdanningen av førskolelærere et statlig ansvar.

Dagens bestemmelser om barnehagens kvalitet er mindre detaljerte på noen områder, mens nasjonale krav om innholdet i barnehagen er mer omfattende enn tidligere. Før den første rammeplanen ble innført i 1996, sto barnehagene fritt til å velge innhold og arbeidsmåter i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem. Førskolelærere ble betraktet som garantister for kvaliteten. 2 Barnehagens formål var i loven uttrykt som å gi barn gode utviklings- og aktivitetsmuligheter, en formulering som vil stå ved lag til den nye formålsbestemmelsen trer i kraft. Med innføringen av Rammeplan for barnehagen (1996) fikk barnehagene et forpliktende samfunnsmandat. Den reviderte Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver (2006) gir barnehagene et omfattende samfunnsmandat som skal bidra til at alle barn får et godt barnehagetilbud. Dagens samfunnsmandat stiller store krav til barnehagens ansatte. Selv om de nasjonale føringene for barnehagens innhold er blitt tydeligere de siste årene, har barnehagene fortsatt stor lokal frihet til å velge innhold og arbeidsmåter tilpasset enkeltbarn og barnegruppene. Likeverdige barnehager av god kvalitet betyr ikke at alle barn skal lære det samme, men alle barn skal få et godt pedagogisk tilbud som bygger på nasjonale bestemmelser om verdigrunnlag og innhold.

Spørsmålet om hvorvidt barnehager først og fremst skal være en arena for livsutfoldelse i småbarnsalderen eller en forberedelse til skolegang og voksenliv, har vært et tema som har opptatt mange. Dagens barnehager har et sammensatt og uttalt samfunnsmandat som slår fast at oppdraget dreier seg om både og – ikke enten eller. Se vedlegg 1 for nærmere redegjørelse for barnehagesektorens framvekst i Norge.

2.2 Utbygging, finansiering og foreldrebetaling

Utbygging

Kommunen har hatt ansvaret for utbygging og drift av barnehager siden den første barnehageloven kom i 1975. Det er imidlertid først på 2000-tallet at loven har lagt et klarere ansvar på kommunene. Siden 2004 har kommunene hatt plikt til å skaffe et tilstrekkelig antall barnehageplasser til barn under opplæringspliktig alder, mens retten til plass i barnehage trådte i kraft i 2009, og ett av regjeringens mål på barnehageområdet er dermed oppfylt.

Utbygging av barnehageplasser har stått høyt på dagsordenen de senere årene, både på nasjonalt og lokalt plan. Figur 2.1 viser utvikling i barnehagedeltakelse for barn i alderen ett til fem år fra 1975 til 2008. I 1975 gikk 7 prosent av barna i alderen ett til fem år i barnehage (om lag 30 500 barn), mens denne andelen var 87 prosent i 2008. I 2008 hadde 261 884 barn plass i ordinær barnehage eller familiebarnehage. Av disse hadde rundt 141 500 barn plass i offentlig barnehage, og 120 380 gikk i privat barnehage. Av totalt antall barn i barnehage gikk om lag 9 200 barn i familiebarnehage i 2008. I tillegg gikk rundt 7 200 barn i åpen barnehage samme år. I 2008 var det i alt 41 samiske barnehager i Norge med 905 barn. 19 norske barnehager med 35 samiske barn fikk tilskudd til samisk språkopplæring. De aller fleste barn som vokser opp i Norge har nå barnehageerfaring. Barnehagen er blitt en svært viktig samfunnsinstitusjon og på linje med skole, helse og omsorg et betydelig tjenesteområde i kommunene.

Kilde: Barnehagestatistikk, Statistisk sentralbyrå.

Sammensetningen av barn i barnehagen er også endret siden 1975. Fra å være et tilbud som i hovedsak gjaldt barn med særlige behov, er barnehagen i dag blitt et tilbud for alle barn.

Barnehageforliket

I 2003 inngikk alle partier på Stortinget (unntatt Kystpartiet) et forlik om barnehagepolitikken (barnehageforliket). Sentrale elementer i barnehageforliket var innføringen av maksimalpris på foreldrebetaling, en plikt til økonomisk likeverdig behandling av private og offentlige barnehager i forbindelse med offentlige tilskudd og økt barnehageutbygging. Det tverrpolitiske barnehageforliket er en vesentlig årsak til den høye utbyggingstakten de siste årene. 1. mai 2004 ble det innført en maksimalpris på foreldrebetaling i både kommunale og ikke-kommunale barnehager. Betaling for kost kan komme i tillegg. I tillegg ble det innført regler som ga rett til søskenmoderasjon i foreldrebetalingen.

Kilde: Barnehagestatistikk, Statistisk sentralbyrå.

Barnehagedekningen har steget med om lag 18 prosentpoeng fra 2003 til 2008, og rundt 56 700 nye barn har fått tilbud om en barnehageplass i denne perioden. I de senere årene har det særlig vært en kraftig økning i antall ett- til toåringer og barn med minoritetsspråklig bakgrunn i barnehage. Dekningsgraden for de yngste barna har økt fra 44 prosent i 2003 til 75 prosent i 2008, jf. figur 2.2. Rundt 12 050 barn med minoritetsspråklig bakgrunn gikk i barnehage i 2003. Dette utgjorde 6 prosent av totalt antall barn i barnehage dette året. Om lag 22 200 barn med minoritetsspråklig bakgrunn hadde plass i barnehage i 2008, og de utgjorde 8,5 prosent av totalt antall barn i barnehage.

Avtalt oppholdstid i barnehage har også økt siden 2003. I 2003 hadde 61 prosent av alle barn et heltidstilbud, mens 83 prosent hadde et heltidstilbud i 2008. Tall fra Barnehagekartet viser at 91 prosent av kommunene hadde nådd full barnehagedekning ved utgangen av 2008. I 2008 var det om lag 6700 barnehager i Norge, og 54 prosent av disse var private.

Kilde: Nordisk statistisk årbok 2008

Av landene i Norden hadde Danmark flest barn i alderen ett til to år i barnehage i 2007, målt som andel av befolkningen i hvert av disse alderskullene (dekningsgrad), jf. figur 2.3. Norge har høyest dekningsgrad for fire- og femåringer, og Danmark og Sverige ligger tett oppunder samme nivå. Island har høyest andel treåringer i barnehage av de nordiske landene. Finland hadde lavest dekningsgrad av alle de nordiske landene i hver av aldersgruppene ett til fem år i 2007.

Finansiering og pris

Barnehagene finansieres i dag hovedsakelig gjennom tre inntektskilder: statstilskudd, kommunalt tilskudd og foreldrebetaling. Etter planen vil de fleste øremerkede statlige tilskuddene bli innlemmet i rammetilskuddet til kommunene fra 2011. Fram til barnehageforliket var det bare statstilskuddet som var regulert fra statlig hold. Maksimalprisen på foreldrebetalingen for en barnehageplass i 2009 er 2330 kroner i måneden. Regjeringen vil videreføre maksimalprisen på foreldrebetalingen på samme nominelle nivå hvert år til maksimalprisen på 1750 kroner per måned i 2005-kroner er nådd.

I 2004 fikk kommunene et lovpålagt finansieringsansvar for ikke-kommunale barnehager. Forskriften om likeverdig behandling av barnehager i forbindelse med offentlige tilskudd fastslår at kommunene som hovedregel skal dekke alle kostnadene, som ikke dekkes gjennom foreldrebetaling og andre offentlige tilskudd. Fra og med 1. august 2005 ble det også et krav om at, uavhengig av kostnadsnivået i barnehagen, kommunens tilskudd skal sørge for at den samlede offentlige finansieringen utgjør minst 85 prosent av det som tilsvarende barnehage eid av kommunen i gjennomsnitt mottar. I Ot.prp. nr. 57 (2007-2008) Om lov om endringer i barnehageloven ( finansiering av ikke-kommunale barnehager ), som er til behandling i Stortinget, foreslår departementet at kommunene får en plikt til å finansiere eksisterende ikke-kommunale barnehager.

Alle godkjente barnehager har rett til statlig driftstilskudd, og tilskuddet fastsettes av Stortinget gjennom de årlige budsjettvedtakene. Statstilskuddet til private barnehager er noe høyere enn til offentlige barnehager. Denne differensieringen ble innført fra 1. august 2003 og ble begrunnet i behovet for økt offentlig finansiering slik at private barnehager kunne redusere foreldrebetalingen, og som et ledd i å skape økonomisk likeverdig behandling. Det gis også statlige tilskudd til tiltak for barn som trenger særskilt tilrettelegging av barnehagetilbudet. Bevilgningene til barnehagene har nominelt økt fra 7,8 mrd. kroner i 2003 til 24,3 mrd. kroner i 2009. Dette inkluderer også det særskilte tilskuddet til samiske barnehager og tilskudd til samisk språkopplæring for samiske barn i norske barnehager, som Sametinget forvalter.

Kilde: Statsregnskapet, Finansdepartementet. Statlig tilskudd for 2009: Budsjett-innst. S. nr 2 (2008-2009), KOSTRA, Statistisk sentralbyrå. Kommunale tilskudd for 2008 er foreløpige tall.

2.3 Barnehagen i Norge i et internasjonalt perspektiv

Barnehagens betydning som samfunnsinstitusjon får stadig større oppmerksomhet internasjonalt. Antall barn i barnehage har økt kraftig, ikke bare i Norge, men også internasjonalt de senere årene. Dekningen av ulike typer barnehagetilbud på verdensbasis økte fra 33 prosent til 40 prosent mellom 1999 og 2005, og alle verdens regioner har registrert en økning. 3 I Europa har treåringers deltakelse i førskoletilbud (pre-primary education) økt i gjennomsnitt med om lag 10 prosent siden 2000/2001. 74 prosent av treåringene, 87 prosent av fireåringene og 93 prosent av femåringene i Europa deltar i en formell førskole- (pre-primary) eller grunnskoleutdanning (primary education programme). Når det gjelder deltakelsen til barn under tre år i førskoletilbud i Europa, er det store variasjoner, fra 0,5 prosent i Den tsjekkiske republikk til 83 prosent i Danmark. 4

Internasjonale organisasjoner som UNESCO, EU og OECD vektlegger verdien av gode tilbud til barn i førskolealder, og ser barnehagen som en del av utdanningsløpet og livslang læring. Det fremheves at barnehagen er spesielt viktig for barn fra sårbare grupper og for barn med særlige behov. Tilbud til barn i førskolealder er ulikt organisert fra land til land. UNESCO mener at pedagogikken i barnehager i ulike deler av verden kan deles inn i to hovedmodeller; en skoleforberedende og en sosialpedagogisk. Den skoleforberedende pedagogikken legger vekt på at barnet skal tilegne seg faglige ferdigheter, som for eksempel mattematikkkunnskap og en vitenskapelig tenkemåte. Den sosialpedagogiske tradisjonen ser på tiden i barnehagen som en forberedelse til livet generelt, hvor omsorg og læring ses i sammenheng og hvor barns medvirkning er en sentral komponent. UNESCO mener den skoleforberedende modellen er mest utbredt i engelsk- og fransktalende land, mens den sosialpedagogiske modellen er mest vanlig i Skandinavia og noen land i Sentral-Europa. 5

Trekk ved de nordiske landene som blir framhevet av OECD i rapportene Starting Strong 6 og Starting Strong II 7 , er spesielt den helhetlige tilnærmingen til læring og omsorg og synet på barn og barndommen som en livsfase med egenverdi. Andre sider ved den norske barnehagepolitikken som blir trukket fram, er god dekning, god kvalitet for alle aldersgrupper, at det offentlige gir store økonomiske bidrag til barnehageområdet og at Norge også har en barnehagesatsing for barn under tre år. I en nylig utgitt rapport fra Eurydice Network blir det antydet at det helhetlige systemet «the unitary system», der alle barn i alderen 0-6 år er del av det samme systemet, er den riktige veien å gå for barnehagen i framtiden. Norge blir her trukket fram som et eksempel. 8

I sine rapporter peker OECD også på utfordringer for den norske barnehagesektoren. Mange av disse utfordringene har vært fulgt opp i de siste årene. Det er innført lovfestet rett til barnehageplass fra 2009, maksimalpris er innført, og ansvaret for sektoren ble i 2005 flyttet til Kunnskapsdepartementet. I tillegg har Norge etter OECDs syn for lav pedagogtetthet og for lite langsiktig forskning. Dette er utfordringer som det arbeides med, men der målene ennå ikke er nådd. Det er satt i gang mer forskning, og departementet støtter nå to programmer i regi av Norges forskningsråd. Det er også gjennomført ulike evalueringer og kartlegginger av kvaliteten i sektoren. For å øke andelen pedagoger har departementet utarbeidet en rekrutteringsstrategi, og det er utarbeidet en strategi for å øke kompetansen i barnehagesektoren. I rapporten Starting Strong II oppsummerer OECD Education Committee sine anbefalinger om barnehagepolitikk i ti punkter (jf. boks 2.1). Den norske barnehagepolitikken samsvarer i stor grad med disse anbefalingene.