1 Historisk gjennomgang

Her beskrives hvordan barnehagens innhold og kvalitet har vært omtalt til ulike tider og sentrale myndigheters initiativ for å fastsette krav til rammefaktorer, innhold og videreutvikling av barnehagens kvalitet. Framveksten av barnehagesektoren i Norge har foregått over en lang periode og startet, som de fleste velferdsordninger, i det små. Før den moderne velferdsstaten tok form, var det private organisasjoner og enkeltpersoner som var hovedansvarlige for utbygging og drift av daginstitusjoner for barn. Framveksten av sektoren har skjedd i spenningsfeltet mellom barns behov for omsorg og foreldres behov for tilsyn med barna. 1 I løpet av de 30 siste årene har barnehagen etablert seg som en sentral institusjon i den vanlige norske barndommen, og barnehager er nå i ferd med å bli et universelt velferdsgode for barn og foreldre. 2

Barnehagens opprinnelse

Barnehagen i Norge bygger på en felles europeisk tradisjon, og framveksten av den moderne barnehagen har to røtter: en sosial og en pedagogisk. 3

Asylbevegelsen la grunnlaget for den sosiale tradisjonen. Det første barneasylet i Norge «Asylet for fattige småbørn» ble etablert av Det norske asylselskap i Trondheim i 1837, og det norske asylselskap ble etablert i Christiania 1841. Asylene var heldags institusjoner, der mål og innhold var klart formulert: Asylene skulle gi barna tilsyn, omsorg og oppdragelse. Asylet skulle ta hånd om barn av fattige og andre der foreldrene ikke greide å gi omsorg selv.

Barna ble tatt opp i asylene fra de var to år gamle, og oppholdet var vanligvis gratis. Asylet var både et sted for undervisning og oppdragelse og et varmt, trygt oppholdssted med matservering, kroppsvask samt klær og sko til de som trengte det. Barna ble undervist i kristendom og lesing «med forstandsøvelser» av teologiske kandidater og studenter og i regning og gymnastikk av underoffiserer og andre. Den daglige lederen – asylmoderen – lærte barna å skrive med griffel på tavle eller i sandkasser. Guttene fikk også undervisning i skomakerfaget, og barna lærte å strikke, sy, veve, spinne mv. Dette lærte de både for ferdighetenes skyld og for å skaffe asylet inntekter. «Asylmoderen» var gjerne en enke som hadde erfaring som mor. Hun kunne også være utdannet fra «håndgjerningskole» eller lærerseminar. I 1892 vedtok formannskapet i Kristiania instruks for asylenes bestyrerinner, der disse pålegges å påse «at Lærerinder, Hjælpersker og Piger omgaaes Børnene på en kjærlig Maade». 4

Barnekrybbene i Oslo ble etablert av Frelsesarmeen på slutten av 1890-årene for å avhjelpe nøden på Vaterland. Her kom barn av enker, enslige mødre, hustruer som mennene hadde dratt ifra, barn med alkoholproblemer i familien etc.

Den tyske filosofen Friedrich Fröbel var opphavsmannen til barnehagens pedagogiske tradisjon. Han opprettet sin første barnehage (Kindergarten) i Thüringen i 1837. Han var opptatt av barnas frie lek og positive læringsprosesser. Han la vekt på sang, dans, hagearbeid og lek og konstruerte læringsmateriellet «Fröbelgavene», som bestod av ulike geometriske figurer som kunne settes sammen til større figurer. Fröbels ideer om småbarns oppdragelse fikk innpass i Norge rundt overgangen til nittenhundretallet. Metodene hans ble i noen grad praktisert i asylene, men først og fremst i private små foretak opprettet og drevet av kvinner. Middelklassens kvinner reiste til København, Göteborg, Hamburg eller Berlin hvor de deltok på kurs eller gikk i lære i barnehager. Dette var en av de få utdanningsmulighetene for kvinner på denne tiden. Fröbelpedagogene drev private barnehager i sine egne hjem eller i forretningslokaler. Barnehagens inntekter var kun foreldrebetalingen, og barnehagene ble derfor et tilbud til middelklassens barn.

Fröbels idé var imidlertid at barnehagen skulle være for barn fra alle sosiale lag. Denne ideen lå til grunn for folkebarnehagene. Oslos første kommunale barnehage (en folkebarnehage) ble åpnet i 1920. Barnehagene ble også omtalt som førskoler.

Asylene ble gradvis avviklet eller omorganisert til barnehager fra 1920 – 30-årene, og i samme periode utviklet det seg et klart skille mellom barnehager og daghjem. Barnehagene var åpne fire timer om dagen, de var stort sett private og var ledet av utdannete barnehagelærerinner, mens daghjemmene var åpne åtte-ni timer om dagen, hadde kommunal støtte og ingen spesielle utdanningskrav til de ansatte.

Husmødrenes barnehager ble etablert i 1937. Etter frigjøringen i 1945 oppsto Barnehagekretsen i Oslo, en sammenslutning av frivillige organisasjoner og yrkesorganisasjoner.

Nasjonalt regelverk og engasjement

Daginstitusjoner for barn ble første gang hjemlet i pleiebarns- og barneforsorgsloven i 1947 og i barnevernslova i 1953. Forskrifter om daginstitusjoner for barn ble fastsatt av Sosialdepartementet i 1954. Disse var uendret til 1975, da Norge fikk sin første barnehagelov. I 1955 ble ansvaret overført til Departementet for familie- og forbrukersaker, senere omorganisert til Forbruker- og administrasjonsdepartementet. Barne- og familiedepartementet ble opprettet i 1991 og hadde barnehager som et sentralt forvaltningsområde fram til høsten 2005, da Kunnskapsdepartementet overtok ansvaret for barnehagene.

Forskriftene om daginstitusjoner for barn av august 1954 regulerte både barnehager, daghjem og fritidshjem for skolebarn. Forskriften la vekt på at daginstitusjonene skulle ha et hjemlig preg, og ga detaljerte bestemmelser om materielle og hygieniske forhold. Vektleggingen av kosthold og helse sto sentralt i omsorgen for barn og familier etter andre verdenskrig. Dette gjenspeiles i forskriften, som ga institusjonene følgende oppgaver:

«Daginstitusjonene skal ha tilsyn med og omsorg for barna den tid de er i institusjonen og gi barna høve til lek og sysselsetting under kyndig pedagogisk ledelse.

Institusjonene skal i samarbeid med barnas foresatte fremme barnas utvikling og deres sosiale tilpassing, idet det tas omsyn til det enkelte barns fysiske og psykiske forutsetninger.

I halvdagsinstitusjoner bør barna spise minst ett måltid mat om dagen, i heldagsinstitusjoner minst to måltider. Kosten må være fullverdig (sikringskost).

Det må sørges for at barna er ute i fri luft og at de i løpet av dagen får den hvile som er nødvendig for deres alder.

Særlig vekt skal legges på at barn trives og føler seg trygge. Kroppslig refsing må ikke nyttes, jfr. Barnevernloven § 42, annet ledd. Også enhver annen form for straff må unngås.» 5

Forskriftene hadde videre bestemmelser om at hver institusjon skulle lage en plan og ha et styre, om institusjonenes størrelse, lokaler, innredning og utstyr, tiltak til vern mot brann, legekontroll, godkjenning av institusjoner og styrere og tilsyn.

Hver avdeling skulle ha en leder. For lederne ved småbarnsinstitusjonenes avdelinger krevdes utdanning som barnehagelærerinner, en toårig utdanning fra barnevernsskolen. Ved daghjem for barn under tre år måtte lederne i tillegg ha utdanning som barnepleiere. I daghjemmene, som tilsvarer vår tids heldagsbarnehager, kunne det være maksimum åtte barn i avdelinger med barn under tre år, 15 barn i avdelinger for barn i alderen tre til fem år og 18 barn dersom barna var i alderen fem til sju år. I tillegg til detaljerte bestemmelser om rammefaktorer, ble det lagt føringer for registrering av barnas trivsel og utvikling:

«Institusjonen bør ha et kartotek med kartotekkort for hvert enkelt barn, hvor de viktigste data om barnet er greitt og oversiktlig registrert.

Det bør videre føres journal (dagbok) over hvert barn. I Journalen føres de opplysninger om barnet som en mener er av betydning, om barnets fysiske og psykiske helsetilstand, dets atferd, framgang og trivsel ved institusjonen, kontakt med personalet, barnegruppen og de enkelte barn, spesielle interesser og anlegg etc. 6

Disse forskriftene gjaldt helt til den første barnehageloven kom i 1975.»

Den første barnehageloven

Den første barnehageloven var en viktig milepæl i barnehagens historie. Forarbeidet startet i 1969, da Forbruker- og administrasjonsdepartementet satte ned Daginstitusjonsutvalget, et offentlig utvalg med mandat å vurdere spørsmål i forbindelse med den framtidige utbyggingen av daginstitusjoner m.v. for barn. Utvalget leverte sin endelige innstilling NOU 1972:39 Førskoler i oktober 1972. Utvalget anbefalte at institusjonene for de minste skulle få navnet førskole, og begrunnet utbygging av førskoler ut fra individ-, familie- og samfunnsperspektiv. Videre slo de fast at førskolen var et pedagogisk tilbud, et sosialpolitisk virkemiddel og et sosialt hjelpetiltak. Behovet for samordning av det pedagogiske opplegget i skole og førskole burde utredes nærmere, og en burde ha et sammenhengende pedagogisk program fra førskole til skole. Da Ot.prp. nr. 23 (1974-75) Om lov om barnehager m.v. ble behandlet i Stortinget, ble det bestemt at all pedagogisk tilrettelagt virksomhet for barn i førskolealder skulle kalles barnehage, som ble et felles begrep på det som til da var kalt daghjem, barnehage, førskoleklasse og familiedaghjem.

Barnehageloven hadde to viktige siktemål: Å sikre barn gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barns hjem og å stimulere kommunene til økt utbygging av barnehager. I drøftingen av lovens formål ble det vist til den grunnleggende betydningen de tidlige barneårene har for barnets videre utvikling, og utviklende og gode aktiviteter ble framhevet som viktig i arbeidet med å utviske uønskete sosiale skiller.

I drøftingen av forslaget til formål ble det pekt på at kjernefamilien var blitt mindre og mer isolert pga. industrialisering og urbanisering, noe som hadde medført at familien og hjemmet var blitt mindre rikt og utviklende for barna. Departementet var opptatt av kvalitet og innhold i barnehagetilbudet, av forskning på området og at alle barn på sikt burde få et barnehagetilbud. Departementet viste videre til at kvaliteten i stor grad hadde vært bestemt av personalets kompetanse. Det ble også pekt på ulike problemstillinger om overgang barnehage – skole og at barnehagen ikke måtte innskrenkes til utelukkende å formidle kunnskaper og trene intellektuelle ferdigheter, men måtte sikte mot en allsidig utvikling av personligheten.

I proposisjonen drøftes også noen krav til den fysiske utformingen av barnehagene, og det ble sitert fra Daginstitusjonsutvalgets utredning:

«(…) at det er en klar tendens til at barnas utbytte av førskoleoppholdet henger sammen med faktorer som den totale størrelse, tilgang på plass, lokalenes innredning, mengden og kvaliteten av det pedagogiske materialet, gruppesammensetning, personalets kvalifikasjoner og forholdet mellom antall voksne og plasserte barn, barnas daglige oppholdstid og personalets arbeidsforhold». 7

Departementet sluttet seg til disse vurderingene og foreslo en forskriftshjemmel for driften av barnehager i samsvar med disse hensynene. Det ble påpekt at minimumskravet til areal ikke måtte settes for lavt, fordi for liten plass kan forårsake hyppigere konflikter og aggresjonsutbrudd og gi flere tretthetssymptomer enn ved bedre plass. Det ble gitt forskrifter om barnehagens areal fram til 1988. Fra 1989 ble det overlatt til eier å fastsette slike bestemmelser i vedtekter, mens departementet ga veiledende normer.

I proposisjonen ble også bemanningskrav drøftet. Daginstitusjonsutvalget hadde vist til forskning som viste nær sammenheng mellom antall barn per voksen og virkningen av oppholdet for barna. For de yngste barna kan underbemanning og for dårlig og ustabilt personale føre til understimulering med derav følgende skadevirkninger. Departementet foreslo en forskriftshjemmel og ville fastsette det som da var dagens krav for barn under tre år, åtte barn per førskolelærer og 16 for barn over tre år.

Når det gjaldt det pedagogisk utdannede personale til barnehager, ble det foreslått å stille krav om førskolelærerutdanning eller likeverdig utdanning basert på både praktisk og teoretisk kjennskap til småbarns utvikling, metodiske prinsipper i tilretteleggelse av et stimulerende miljø og kunnskap i arbeidsledelse og rådgivning. Departementet drøftet behovet for førskolelærere og utdanningskapasiteten for førskolelærere og ville utarbeide nærmere regler for godkjenning av allmennlærere til arbeid i barnehager. I innstilling fra den forsterkede sosialkomité (Innst.O. nr. 69 (1974-75) gikk komiteen i mot dette forslaget, og begrunnet det slik:

«Komiteen vil understreke den verdien den spesielle barnehagepedagogikken har for barna under skolealder, og delvis også i småskolealderen. Denne pedagogikken er på mange måter svært forskjellig fra den vanlige grunnskolepedagogikken, og komiteen vil advare mot godkjenning av allmennlærere som ikke er kvalifisert i barnehagepedagogikk til arbeid i barnehager.

Komiteen vil også peke på at tilknytningen mellom barnehage og vanlig grunnskole kan svekke barnehagens egenart i forhold til skolen.»

Begrepet «likeverdig utdanning» ble stående i loven, men på bakgrunn av komiteens innstilling ble det aldri utarbeidet retningslinjer for hva som var slik likeverdig utdanning. Førskolelærere ble derfor enerådende i styrer- og avdelingslederstillinger helt fram til dagens barnehagelov trådte i kraft.

Høringsuttalelsene til den første barnehageloven handlet i første rekke om innholdet i og kvaliteten på det pedagogiske tilbudet. Det er interessant å merke seg at det allerede tidlig på 1970-tallet var stor oppmerksomhet rundt dette spørsmålet.

Krav om årsplan for den pedagogiske virksomheten

I 1981 foreslo Forbruker- og administrasjonsdepartementet å innføre en kristen formålsbestemmelse i barnehagen. 8 Et annet element i lovforslaget var at oppgavene til barnehagens styre skulle rette seg mot «barnehagens indre liv», det vil si innholdet, og det ble i forskrift fastsatt at barnehagens styre skulle behandle barnehagens årsplan. Tidligere hadde årsplanen vært en strukturell oversikt over barnehagens organisasjon med antall barn i barnehagen, gruppefordeling, åpningstid, betalingssatser etc. Nå skulle barnehagens årsplan gi en oversikt over aktivitetene i barnehagen og den pedagogiske virksomheten gjennom året. Alle barnehager ble forutsatt å ha en årsplan, som styret skulle behandle. Styret besto av representanter for eier, eventuelt kommunen, ansatte og foreldre. Departementet fikk utarbeidet en veileder «Hvordan lage årsplan i barnehagen – En veileder i planleggingsprosessen». 9

St.meld. nr. 8 (1987–88) Barnehager mot år 2000

I St.meld. nr. 8 (1987–88) Barnehager mot år 2000 la Forbruker- og administrasjonsdepartementet vekt på at det var behov for en ny barnehagepolitikk. Hovedmålet var å nå full barnehagedekning kort etter årtusenskiftet. De to viktigste oppgavene i barnehagesektoren var å sikre høy utbyggingstakt og samtidig videreutvikle barnehagens faglige innhold. Departementet varslet et krafttak for kvalitet og framhevet barnehagenes betydning for at barn skal få et godt og likeverdig startgrunnlag. Barnehagen skulle gi barna omsorg og utviklingsmuligheter og kvalifisere dem til å møte et samfunn i rask forandring, og som stadig stiller nye krav til dem som vokser opp. Barnehager er nødvendig for å gi småbarnsfamiliene støtte og avlastning i den daglige omsorgen. Barnehager er en forutsetning for å gi kvinner, på lik linje med menn, adgang til utdanning og yrke, og for å sikre reell likestilling mellom kjønnene på alle områder. Meldingen viste til at barnehagen imøtekommer en lang rekke samfunnsmessige behov, og at barnehagen er viktig som forebyggende tiltak i barnevernsamarbeid. I meldingen ble det fremmet flere forslag som tok sikte på å sikre og videreutvikle kvaliteten i sektoren, med vekt på økt utdanningskapasitet for førskolelærere, faglig veiledning og etterutdanning, forskning og lokalt utviklingsarbeid.

Utviklingsarbeid og veiledning

I 1987 ble det satt i gang et treårig forsøk med lokalt utviklingsarbeid (LUA) i barnehager i ti fylker for å oppfylle en av stortingsmeldingens intensjoner: sikring og videreutvikling av den pedagogiske kvaliteten. Forsøket ble evaluert av Stavanger Lærerhøgskole i 1991. 10 Evalueringsgruppen vurderte forsøket med lokalt utviklingsarbeid som grensesprengende for mange prosjektbarnehager og for de enkelte prosjektdeltakerne. Det gjaldt særlig økt faglig kompetanse, større selvtillit, ny giv i det pedagogiske arbeid med barna, felles arbeid uavhengig av utdanningsbakgrunn og økt trivsel i barnehagen som arbeidsplass. Rapporten pekte videre på barnehagestyrerens avgjørende rolle som primus motor i lokalt utviklingsarbeid og kvalitetssikring. Ekstern veiledning var avgjørende for hvorvidt prosjektbarnehagene opparbeidet kompetanse i systematisk utviklingsarbeid.

Et landsomfattende veiledningsprogram for styrere ble iverksatt i 1990. Dette foregikk i Barne- og familiedepartementets regi, fra departementet ble opprettet i 1991 til og med 1996, for deretter å bli et lokalt ansvar. Veiledningsteam med ansvar for å veilede lokale prosjekter ble opprettet og skolert i alle landets fylker.

Statlige midler til lokalt utviklingsarbeid, informasjonstiltak og personal- og rekrutteringstiltak var inntil 1992 knyttet til enkeltprosjekter og spesifikke satsingsområder. For å kunne se de ulike tiltakene i sammenheng og i forhold til prioriterte mål i de årlige budsjettproposisjoner, ble midlene overført til fylkesmennene i form av en ramme fra 1992.

Barnehageloven av 1995 og den første rammeplanen

I Ot.prp. nr. 68 (1993 – 94) Om lov om barnehager la Barne- og familiedepartementet fram forslag om en ny barnehagelov. Begrunnelsen var at barnehageområdet hadde hatt en rivende utvikling de senere årene, og loven som helhet var ikke godt nok tilpasset dagens og morgendagens utfordringer. Behovet for barnehager og tilrettelegging av virksomheten skulle ses i sammenheng med familie- og oppvekstpolitikken generelt. Reformer som økt foreldrepermisjon, tidskontoordninger og senking av alder for skolestart, ble pekt på som grunner for at barnehagen i framtiden i hovedsak ville være for ett- til femåringer. Videre ble det vist til at tiden var inne for å styrke og tydeliggjøre barnehagens oppgaver overfor barna, foreldrene og samfunnet generelt, og det ble foreslått at barnehagene skulle få en rammeplan, som skulle hjemles i barnehageloven og konkretisere barnehagens rolle og oppgaver overfor barn og foreldre:

«Rammeplanen skal være grunnlaget for all barnehagevirksomhet. Planen skal angi barnehagens oppgaver i samfunnet, mål for barnehagen og retningslinjer for sentrale sider ved barnehagens innhold som omsorg, lek og sosial kompetanse. (…)Rammeplanen skal også behandle barnehagen som kultur- og kunnskapsformidler, og vil gi retningslinjer for fem fagområder.(…) Et svært viktig mål med planen er derfor å drøfte barnehagens oppgaver i å gi barn omsorg, oppdragelse og kvalifisering i videste forstand.»

Foreldrenes medvirkning ble drøftet, og i tråd med de oppgaver barnehagens styre hadde i dagjeldende barnehagelov, ble betegnelsen styre endret til samarbeidsutvalg. En av samarbeidsutvalgets viktigste oppgaver ble å fastsette barnehagens årsplan, ikke bare behandle slik tidligere regelverk uttrykte. Personalet ble omtalt som barnehagens viktigste ressurs. Departementet foreslo å åpne stillinger for pedagogiske ledere (tidligere kalt avdelingsledere) for personer med førskolelærerutdanning eller annen pedagogisk utdanning på høgskolenivå av minst tre års varighet eller barnevernpedagogutdanning. Forslaget om å åpne for andre utdanningsgrupper ble sterkt kritisert av stortingsflertallet, og forslaget ble ikke vedtatt.

Rammeplan for barnehagen (1996) var en milepæl i det nasjonale engasjementet for å sikre likeverdige barnehagetilbud av god kvalitet. Forut for den første rammeplanen for barnehagen lå innstillingen NOU 1992:17 Rammeplan for barnehagen , et forslag fra Sametinget om en samisk del av planen og to omfattende høringsrunder. Rammeplanen ga barnehagen et samfunnsmandat som alle barnehager var forpliktet til å følge. De overordnede rammene for barnehagens virksomhet ble formulert av myndighetene, ikke den enkelte barnehage på bakgrunn av den relativt vide formålsbestemmelsen. Å bidra til at barna utviklet basiskompetanse, definert som sosial handlingsdyktighet og utvikling av språk og kommunikasjonsevne i vid forstand, ble fastsatt som en grunnleggende oppgave for barnehagen. Det faglige og kulturelle innholdet ble delt inn i fem fagområder eller lærings- og opplevelsesområder:

• Samfunn, religion og etikk

• Estetiske fag

• Språk, tekst og kommunikasjon

• Natur, miljø og teknikk

• Fysisk aktivitet og helse

Rammeplanen hadde et eget kapittel om samisk språk og kultur, med beskrivelse av hovedtrekkene ved samisk kultur og spesielle mål for samiske barnehager. Videre handlet kapitlet om betydningen av å styrke barnas samiske identitet, bruk av samisk språk og det særskilte ved innholdet i samiske barnehager.

Rammeplanen hadde et uttalt syn på hva en god barnehage er. Denne beskrivelsen omfatter både barn, foreldre, ansatte og barnehagen som organisasjon:

«Den gode barnehage gir barna muligheter for å utvikle en basiskompetanse gjennom lek og læring i sosialt samspill og gjennom arbeid med ulike fagområder. Barna utvikler kunnskaper, ferdigheter og holdninger på sentrale fag- og livsområder. En god barnehage gir barna frihet, med mulighet for selv å kunne styre sin hverdag innenfor grenser som de kan mestre i forhold til alder og utvikling. Den gode barnehage har ikke et program som er fasttømret, men er fleksibel i sin bruk av planene og åpner opp for gode opplevelser. Den gode barnehage møter foreldre med åpenhet, innsikt i deres behov og ønsker og forståelse for deres livssituasjon. En slik barnehage gir de ansatte yrkesglede og muligheter til faglig og personlig utvikling. En god barnehage er hele tiden i utvikling: Organisatorisk, pedagogisk, i forhold til målene som er satt opp og ikke minst til det omgivende miljøet. Den gode barnehagen stagnerer ikke, men har hele tiden en målbevisst styring av sine endringsprosesser». 11

St.meld. nr. 27 (1999 – 2000) Barnehage til beste for barn og foreldre

Forrige stortingsmelding med vekt på kvalitet ble lagt fram for nesten ti år siden. I St.meld. nr. 27 (1999-2000) Barnehage til beste for barn og foreldre ble kvalitet, kvalitetssikring og kvalitetsutvikling drøftet. Regjeringen presenterte fire mål for barnehagepolitikken:

• Barnehage til alle barn

• Barnehage i nærmiljøet som integrerer pedagogikk og omsorg

• En barnehage også for de med spesielle behov

• En barnehage som er variert, fleksibel og brukervennlig

I meldingen pekte regjeringen på at barnehagesektoren var blitt en viktig sektor i kommunene, og at det økende behovet for barnehager avspeilet de store samfunnsmessige endringene i familiestruktur, bo- og nærmiljø, utdanning og arbeidsliv. Meldingen understreket barndommen som en livsfase med egenverdi, der barns egen frie tid, egen kultur og egen lek var grunnleggende. Andre momenter som skulle tillegges vekt var lek og læring i et kjønnsperspektiv, barnehagen som forebyggende arena, tiltak for barn med et annet morsmål enn norsk og barn med funksjonshemminger. Barnehagens samarbeid med hjemmene omtales, og det sies at et viktig mål for barnehagen er å sikre barn basiskompetanse. Barnehagen skal være med å legge grunnlaget for livslang læring og verdibevissthet og kvalifisere barn til å møte et samfunn i rask endring. Meldingen varslet en treårig kvalitetssatsing i perioden 2001-2003.

Tre områder var sentrale i kvalitetssatsingen, som fikk navnet Den gode barnehagen: En barnehage for alle barn, varierte og brukertilpassede barnehager i tråd med barns og foreldres behov og et kompetent barnehagepersonale.

Det viktigste målet for den treårige kvalitetssatsingen var at alle barnehager skulle etablere redskaper for å opprettholde og videreutvikle kvaliteten i løpet av 2003. Den nasjonale satsingen skulle bygge på disse forutsetningene: Kvalitet i barnehagene må ta utgangspunkt i de krav loven og rammeplanen for barnehagen stiller, og kriterier for kvalitet må utvikles lokalt. Kvalitetsbegrepet måtte favne vidt.

Kvalitetssatsingen ble gjennomført på lokalt nivå. Fylkesmennene hadde en sentral rolle som pådrivere og tilretteleggere av møteplasser for barnehager og kommuner. Satsingen ble ikke evaluert, men innsatsen ble i noen grad dokumentert. Dronning Mauds Minne Høgskole fulgte sats­ingen i utvalgte barnehager i Sør-Trøndelag, og NOVA gjennomførte kartlegginger på barnehagenivå i 2002 og 2004. Barne- og familiedepartementet arrangerte nasjonale konferanser og formidlet barnehagers og kommuners erfaringer i publikasjonen Familia og på et nettsted 12 der barnehager, kommuner og høyskoler kunne legge ut dokumentasjon om sine prosjekter.

Klar, ferdig, gå! Tyngre satsing på de små.

Barne- og familiedepartementet nedsatte i 2004 en bredt sammensatt arbeidsgruppe ledet av professor Frode Søbstad. Arbeidsgruppa skulle levere innspill til revidert barnehagelov og rammeplan og til departementets videre arbeid med sikring og utvikling av kvalitet i barnehagen. I sluttrapporten Klar, ferdig, gå! Tyngre satsing på de små. (2005) drøftet arbeidsgruppa kvalitetsbegrepet og la til grunn at kvalitet er et relativt, dynamisk og verdiavhengig begrep. Ulike aktørers oppfatninger av hvordan den gode barnehagen ser ut, er avhengig av synet på barn, barndom og småbarns status samt barnehagens oppdrag. Bevissthet om barnehagens verdigrunnlag og komplekse oppdrag må derfor ligge til grunn for arbeidet med å støtte og utvikle barnehagens kvalitet.

Gruppa anbefalte en deltakende tilnærming til kvalitet, noe som krever at alle interessenter kommer til orde i diskusjonen om hva en god barnehage er. De pekte videre på at det ikke finnes enkle og entydige sammenhenger mellom strukturer, prosesser og resultater i barnehagesammenheng, men at strukturelle faktorer skaper handlingsrom og setter grenser for barns livsutfoldelse og læring. Både aktørenes subjektive opplevelser, barnehagens tilpasning til lokale forhold og krav som stilles fra offentlige myndigheter, bør derfor være utgangspunkt for planlegging og vurdering av kvalitet i den enkelte barnehage og for nasjonal vurdering av tilstanden i sektoren.

Arbeidsgruppa vurderte finansiering og lovgivning som de viktigste virkemidlene på nasjonalt nivå for å sikre og videreutvikle kvalitet i barnehagen. Videre pekte de på at det er et nasjonalt ansvar å følge med på hvordan virkemidlene fungerer og om det er samsvar mellom barnehagelovens intensjoner og virkeligheten som barn og foreldre møter i barnehagene. Nasjonale krav om barnehagens fysiske og psykososiale miljø, bemanning og personalets pedagogiske kompetanse er etter arbeidsgruppas vurdering nødvendig for å sikre barn gode og likeverdige utviklingsmuligheter.

Barnehageloven av 2005

I Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) Om lov om barnehager la Barne- og familiedepartementet igjen fram forslag til ny barnehagelov. Den nye loven skulle styrke forutsetningene for at barnehagene kunne gi barna omsorg og et godt pedagogisk tilbud. Gjeldende formålsbestemmelse ble foreslått videreført med henvisning til opplæringslovens kristne formålsbestemmelse og at barnehage og skole bør bygge på samme verdigrunnlag. Videre ble det lagt fram forslag om en egen innholdsparagraf og en bestemmelse om barns rett til medvirkning i barnehagen.

Stortinget sluttet seg til departementets forslag, og barnehagene fikk for første gang i historien en bestemmelse om barnehagens innhold.