Del 1
Sikre likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager

3 Innledning

Kvalitet i barnehagene er først og fremst avhengig av de menneskelige ressursene, det vil si barna, foreldrene og barnehagens personale.

Barnehagesektoren har de siste årene vært gjennom store endringer. Myndighetenes satsing på barnehager gjennom en vekst i statlige overføringer til kommunene, har ført til en kraftig økning i antall barnehageplasser. Samtidig har det vært en økt satsing på kompetansetiltak for barnehagepersonalet og ulike rekrutteringstiltak. Kravene til innhold og kvalitet i barnehagen har økt gjennom den reviderte rammeplanen. Om lag halvparten av barnehagene har ikke-kommunale eiere. Barnehagesektoren har de siste årene blitt mer kompleks, både med henblikk på volum, innhold og struktur, og det er viktig å vurdere om alle barn får det tilbudet de har krav på. Barnehageloven og forskrift om rammeplan for barnehagers innhold og oppgaver skal sikre at alle barn får et likeverdig barnehagetilbud av høy kvalitet.

Kravet om likeverdig behandling av godkjente barnehager vil bedre rammevilkårene til ikke-kommunale barnehager og vil bidra til å utvikle tilbudet og kvaliteten i alle barnehagene, jf. kap. 1. Regjeringen forventer at eierne lar det økte tilskuddet komme barna og de ansatte til gode, slik at dette bidrar til å sikre kvaliteten på barnehagetilbudet.

Tilstrekkelig personale med relevant kompetanse er barnehagens viktigste innsatsfaktor. Barnehageeierne har ansvar for at barnehagen til enhver tid har de personalressurser som kreves for å kunne drive barnehagen i tråd med nasjonale føringer. Departementet mener det er helt avgjørende at hver barnehage har en styrer med pedagogisk kompetanse, og at det er en kvalifisert pedagogisk leder i alle barnegrupper, slik barnehageloven krever.

Et godt og tillitsfullt samarbeid mellom barnehage og hjem er grunnleggende for kvaliteten i tilbudet. God kunnskap om tilstanden i barnehagesektoren er avgjørende for kvalitetsutviklingen og for å kunne styre og utvikle sektoren i riktig retning.

4 Barnehagens personale

Barnehagens personale har en sentral rolle i barnehagebarns og deres familiers liv. Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver har fastsatt krav for hvordan personalet skal arbeide for å gi barna gode utviklingsmuligheter. De første årene i barnets liv er avgjørende for barnets videre utvikling. Personalet har ansvar for at alle barn, uansett funksjonsnivå, alder, kjønn og familiebakgrunn, får oppleve at de selv og alle de andre barna i barnehagen er betydningsfulle personer for fellesskapet. Personalet må også ha en aktiv rolle når det gjelder barnas læringsprosesser. De må dele av sin kunnskap og utvise engasjement og oppfinnsomhet for å vekke interesse hos barna. Kvaliteten på samspillet mellom barna og personalet har betydning for barnets læring.

Personalets faglige og personlige kompetanse er barnehagens viktigste ressurs og en forutsetning for at barnehagen skal være en god arena for omsorg, lek, læring og sosial utjevning. Alle ansatte har ansvar for å møte barna med omsorg og respekt og bidra til at læringsmiljøet byr på utfordringer tilpasset det enkelte barnets alder og funksjonsnivå. Kunnskap om barns utvikling og læringsstrategier på ulike alderstrinn er nødvendig for å kunne drive en pedagogisk virksomhet som gir alle barn gode utviklingsmuligheter. Kunnskap om barn er også en forutsetning for å kunne oppdage om barn trenger ekstra støtte, og for å kunne gi god og tidlig hjelp til barn med særskilte behov.

Styrer og pedagogisk leder har ansvar for at barnehagens samfunnsmandat blir klarlagt for hele personalgruppen, at det utvikles en felles forståelse for målene blant medarbeiderne, og for at foreldrene får god og tilstrekkelig informasjon om barnehagens virksomhet. Barnehagens ledelse har også et særlig ansvar for at den pedagogiske virksomheten planlegges, gjennomføres, dokumenteres og vurderes i tråd med barnehagelovens og rammeplanens føringer. Barnehagens styrer har hovedansvaret for å etablere et godt samarbeid med ulike instanser/etater som har medansvar for barns oppvekstmiljø.

4.1 Personalets utdanning

Antall årsverk i barnehagesektoren økte med 30 prosent fra 2004 til 2007, jf tabell 4.1. Til sammenlikning var tilsvarende økning i omsorgssektoren på nesten 9 prosent. 1 Antall ansatte i barnehagene økte med over 20 000 personer, det vil si med hele 39 prosent fra 2003 til 2008. Veksten i antall barn i barnehage var i samme periode på om lag 28 prosent. Hovedforklaringen på at det har vært en større vekst i antall ansatte enn i antall barn, er den sterke veksten i antall barn under tre år.

Ansatte i barnehagen er en mangfoldig gruppe. Personalet består av førskolelærere, personer med annen pedagogisk utdanning, personer med barne- og ungdomsarbeiderfag fra videregående skole, assistenter og annet personale. Andelen personale med førskolelærerutdanning er relativt stabil. I Sverige er andelen med førskolelærerutdanning i barnehagene 49 prosent (rundt 52 prosent inkludert lærer- og fritidspedagogutdanning) 2 , mens andelen er på 37 prosent i Danmark. 3 Finland ligger på samme nivå som Norge, med 33 prosent pedagoger i barnehagene. 4 Det har vært en økning i antall ansatte med barne- og ungdomsarbeiderutdanning de senere årene. I en tid med sterk utbygging av barnehageplasser er det positivt at andelen ansatte uten pedagogisk utdanning eller barne- og ungdomsarbeiderutdanning har gått ned fra rundt 60 til 53 prosent i perioden 2003-2008. Norge er likevel det eneste av 25 undersøkte OECD-land som verken har 50 prosent pedagoger eller 80 prosent av ansatte med barnefaglig («child care staff training») kompetanse. 5

4.1.1 Styrere og pedagogiske ledere

Styrer (daglig leder) skal lede barnehagen og legge til rette for den pedagogiske virksomheten. Pedagogisk leder har et spesielt ansvar for å lede barnegruppen og arbeidet på avdelingen. Barnehageloven med forskrifter fastsetter krav til pedagogisk bemanning og utdanningskrav for styrere og pedagogiske ledere.

Barnehagen skal ha forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Videre skal barnehagen ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Det stilles også krav om at hver barnehage skal ha en styrer, jf. barnehageloven § 17. Rent unntaksvis kan flere små barnehager organiseres sammen som én felles virksomhet med én styrer, for eksempel der det er vanskelig å få kvalifisert personale. Kommunen må ved godkjenning og tilsyn vurdere om den samlede virksomheten oppfyller barnehagelovens krav. Tilsyn med kommunene utført i 2007 og 2008, viser imidlertid at enkelte flere kommuner ikke har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse i tråd med barnehageloven § 17.

Etter dagens forskrift i barnehageloven skal det være minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år, og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år (pedagognorm). I henhold til barnehageloven § 18 skal pedagogisk leder ha førskolelærerutdanning. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treåring pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk.

Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder dersom det ikke finnes søkere som oppfyller lovens krav til utdanning. En undersøkelse utført av Agderforskning i 2007 om bruk av dispensasjoner i kommunene, viser at den typiske innehaver av dispensasjon har lang erfaring som assistent, pedagogisk leder eller styrer i barnehagen. En stor andel har også utdanning som lærer eller barne- og ungdomsarbeider. 6 Videre viser denne undersøkelsen at flere som er ansatt på dispensasjon ­ønsker å utdanne seg som førskolelærer, men at det må legges praktisk til rette for at dispensasjonsinnehaveren skal kunne gjennomføre utdanningen.

Om lag 27 000 personer arbeidet som styrer eller pedagogisk leder i barnehagen i 2008, en økning på om lag 8900 personer siden 2003, jf. tabell 4.2.

Andelen styrere og pedagogiske ledere uten godkjent utdanning var 11,5 prosent i 2008, en økning fra 2003. Styrere uten godkjent utdanning utgjorde i 2008 6,7 prosent av totalt antall styrere, mens andelen pedagogiske ledere uten godkjent utdanning var 13,2 prosent av totalt antall pedagogiske ledere i samme år.

Det er også mangel på samisktalende pedagoger i samiske barnehager og i barnehager med samiske barn.

Det har skjedd en endring i aldersprofilen til nyutdannede førskolelærere. Andelen under 30 år som fullførte utdanningen i 1990-årene, var 77 prosent, mens den ble redusert til 68 prosent i eksamensåret 2006-2007. 7 Gruppen av personer i henholdsvis alderen 35-39 år og 40 år eller eldre sto for den største økningen av nyutdannede førskolelærere fra eksamensårene 2000-2005 til eksamensåret 2006-2007. Økningen var på noe i overkant av 2,5 prosent for begge gruppene. Nye førskolelærere i alderen 25-29 år hadde en nedgang i samme periode. 8

Mange førskolelærere tar videreutdanning, men få tar videreutdanning på master eller hovedfagsnivå. 52 prosent av alle førskolelærere har en eller annen form for videreutdanning. Av disse har vel 2,5 prosent tatt utdanning på master- eller hovedfagsnivå. 9

Stabilitet i yrket

Stabilitet i førskolelæreryrket kan måles ved å se på andelen med førskolelærerutdanning som var ansatt i barnehagen noen år etter fullført utdanning. Statistikken viser en god stabilitet hos førskolelærerne, noe som er positivt for kvaliteten i tilbudet. Flere førskolelærere som var nyutdannet i 2005 enn i 2003, arbeidet i barnehage to år etter utdanningen. 10 Om lag 84 prosent av førskolelærerne som var ansatt i barnehage i 2003, var også ansatt i barnehage i 2007. 11 Tilsvarende arbeidet om lag 63,5 prosent av gruppen andre ansatte i barnehage i 2003 fortsatt i barnehage i 2007. Dette kan gi en indikasjon på at førskolelærere er en mer stabil yrkesgruppe enn andre ansatte i barnehagen. Dette underbygges av en undersøkelse om kvalitet i barnehagene. 12

Det ser ut til å være en tendens til at flere førskolelærere kommer tilbake til førskolelæreryrket i barnehagene. I 2008 var det langt flere nye førskolelærere som begynte i barnehage enn de som ble uteksaminert. 1365 studenter ble uteksaminert fra førskolelærerutdanningen, mens det kom 2680 nye førskolelærere inn i barnehagene. Til sammenlikning ble det i 2004 uteksaminert 1290 studenter fra førskolelærerutdanningen, og veksten i nye førskolelærere i barnehagene var på 835 personer.

Rundt 53 prosent av førskolelærerne som har fullført utdanning som førskolelærer fra og med 1971, arbeidet i barnehage i 2007. Dette gjaldt 50,5 prosent i 2005. 13 Den andre store arbeidsplassen for førskolelærere er grunnskolen (17,5 prosent i 2007 og 19,5 prosent i 2005). 14 I 2007 ble kompetanseforskriften for grunnskolen endret slik at førskolelærere må ha videreutdanning i begynnende lese- og skriveopplæring for å kunne arbeide på grunnskolens fire første trinn. Endring av kompetanseforskriften kan muligens bidra til at færre førskolelærere begynner å arbeide i grunnskolen. Rundt 21 prosent av personer som hadde førskolelærerutdanning, var sysselsatt i andre yrker enn i barnehage og skole i 2007.

4.1.2 Annet personale

Rundt halvparten av de ansatte i barnehagen er assistenter. De er en viktig gruppe fordi de står for mye av oppfølgingen og kontakten med barna. Av assistentene hadde om lag 26 prosent barnehagefaglig utdanning (førskolelærerutdanning, annen pedagogisk utdanning eller barne- og ungdomsarbeider utdanning) i 2008, jf. tabell 4.3. Andelen med fagbrev i barne- og ungdomsarbeid har vært økende siden 2003 og utgjorde 10,7 prosent av ansatte i barnehagene i 2008, jf. tabell 4.1. Barne- og ungdomsarbeidere er kvalifisert til arbeid i pedagogiske institusjoner, som for eksempel barnehage, fritidsklubb og skolefritidsordning. Det finnes to veier til fagbrev. Den ene veien er gjennom yrkesfaglig utdanning med to år i videregående skole og to år i lærebedrift. Den andre veien er fagprøve på grunnlag av allsidig praksis i faget. Dette er den såkalte praksiskandidatordningen. I dette tilfellet er det fylkeskommunen som avgjør om praksisen til kandidaten kan godkjennes. Mange kommuner har tilrettelagt for at assistenter kan ta fagbrev gjennom praksiskandidatordningen, blant annet ved å innvilge permisjons- og hospiteringsmuligheter til de ansatte.

Tospråklige assistenter i barnehagene utgjør kun én prosent av de ansatte i barnehagene. Av disse hadde rundt 17,4 prosent fagbrev i barne- og ungdomsarbeidutdanning i 2008, jf. tabell 4.3. I 2007 var om lag 6100 av de ansatte i barnehagene (7,5 prosent) innvandrere eller norskfødte med innvandrerforeldre, og av disse hadde om lag 19 prosent pedagogisk utdanning. 15

Om lag 23 prosent av de som var ansatt i barnehagene i 2007 har kun grunnskoleutdanning. Denne andelen er høyest blant de yngste og i aldersgruppen 45-49 år og de aller eldste. 16

4.2 Rekruttering av pedagoger til barnehagene

Barnehageeierne skal sørge for å ha tilstrekkelig bemanning i barnehagene. For å kunne videreutvikle barnehagen som en lærende organisasjon og oppfylle krav til utdanning i barnehageloven, må barnehagene få flere personer med pedagogisk kompetanse. Departementet har støttet opp om dette arbeidet med tiltak gjennom Strategi for rekruttering av førskolelærere til barnehagen 2007–2011 (rekrutteringsstrategien). Rekrutteringsstrategien skal bidra til å rekruttere og beholde førskolelærere i barnehagene. Strategien følges opp med årlige tiltaksplaner. Rekruttering av førskolelærere er også et prioritert område i Sametingets Strategisk plan for samiske barnehager (2008-2011) Tiden er den beste læreren .

Database for statistikk om høyere utdanning (DBH) viser at opptaket av studenter til førskolelærerutdanningen har økt med 560 personer siden 2003. Antall uteksaminerte førskolelærere økte fram til 2007, men ble redusert med rundt 5 prosent fra 2007 til 2008. 17 I tillegg har antall søkere til studiet økt de siste årene. Tall fra Samordna opptak viser at søkningen har økt med over 15 prosent fra 2007 til 2008. I 2009 gikk imidlertid søkertallet til førskolelærerutdanningen ned med om lag 3,5 prosent. Det har vært en økning i søkningen til deltids førskolelærerutdanning. 18

Statistisk sentralbyrå (SSB) har, på bakgrunn av ulike forutsetninger om utvikling i etterspørsel etter barnehageplasser og tilbud av førskolelærere, gjennomført framskrivninger for behov for utdanning av førskolelærere mot 2020. 19 Resultatet tyder på en balanse i arbeidsmarkedet for førskolelærere i 2013. Dette resultatet er bygd på et mellomalternativ for etterspørselen etter barnehageplasser. I dette alternativet vil dekningsgraden for barn i alderen ett til fem år i barnehage vokse videre i 2009 ved at den gjenstående køen for barn på venteliste blir avviklet, jf. tall fra kommunene over barn i barnehage og på venteliste per 20. september 2008. I tillegg har SSB lagt inn en framtidig befolkningsutvikling for barn under skolepliktig alder, noe som har betydning for etterspørselen etter barnehageplasser. Forutsetningen for tilbudet av førskolelærere er hovedalternativet, der studentopptaket til førskolelærerutdanningen utgjør et gjennomsnitt av opptakene i perioden 2006-2008. Videre er det forutsatt at 70 prosent av studentene fullfører førskolelærerutdanningen. Framskrivningene er bygd på forenklinger, og resultatene er derfor usikre. Departementets egne beregninger indikerer at vi vil mangle om lag 3000 pedagoger for å kunne innfri barnehagelovens krav til utdanning i barnehagene ved utgangen av 2009.

Det er store regionale forskjeller i mangelen på pedagoger. Oslo og Akershus er fylkene som mangler flest pedagoger i barnehagene. 20 Andelen førskolelærere som har annen beskjeftigelse enn arbeid i barnehage eller i grunnskole, er klart høyere blant dem som bor i Oslo enn andre steder i landet. 21

4.2.1 Tiltak i rekrutteringsstrategien

Mange barnehageansatte som ønsker å ta førskolelærerutdanning, har ikke mulighet til å studere på heltid. De ønsker derfor å få studiet tilrettelagt arbeidssituasjonen sin. 22 Arbeidsplassbasert førskolelærerutdanning er et studietilbud for assistenter, inkludert barne- og ungdomsarbeidere, i barnehagene. Studiet gjennomføres på deltid, og utdanningsinstitusjonene og arbeidsgiverne samarbeider om ordningen. Enkelte i fagmiljøet har uttrykt bekymring for at den akademiske kvaliteten på studiet ikke er god nok. 23 Kravene i studiet er imidlertid de samme som for den ordinære førskolelærerutdanningen. Arbeidsplassbasert førskolelærerutdanning gis i dag bl.a. ved Universitetet i Stavanger (UiS) og Høgskolen i Oslo (HiO). I 2008 bidro Kunnskapsdepartementet med midler til 120 studieplasser til denne ordningen, som vil bli ytterligere styrket i 2009. Studenter, flertallet av lærerne og koordinatorene, styrere og pedagogiske ledere uttaler seg positivt om dette studiet. 24 Det pekes spesielt på gevinsten ved at studiet har nærhet til praksisfeltet og til koblingen mellom teori og praksis. Arbeidsplassen blir en læringsarena og brukes aktivt i kvalifiseringen av arbeidstakeren. Departementet har i tillegg lagt bevilgningsmessig til grunn for økt studiekapasitet ved førskolelærerutdanningen med 150 studieplasser i 2009.

På bakgrunn av en endring i barnehageloven i 2005, har departementet gitt midler til et ettårig videreutdanningstilbud i barnehagepedagogikk for ansatte med annen barnefaglig og pedagogisk høgskoleutdanning. UiS og Høgskolen i Telemark fikk 10 heltidsstudieplasser i 2006 og har selv utvidet tilbudet senere. Ordningen vil bli styrket i 2009 med 150 studieplasser på deltid. HiO har på eget initiativ, i samarbeid med Fylkesmannen i Oslo og Akershus, opprettet et slikt studietilbud. Dette studiet kan forholdsvis raskt bidra til å øke antallet pedagogiske ledere med godkjent pedagogisk utdanning i barnehagene.

For mange nyutdannede førskolelærere er møtet med yrkeslivet i barnehagen vanskelig. 25 Veiledning og støtte den første tiden i yrket kan være av avgjørende betydning for å sikre at førskolelæreren blir værende i barnehagen. Det er barnehageeierne som har ansvaret for å ta i mot og motivere nyansatte på en god måte. Mange barnehageeiere har egne opplegg for å ivareta nyutdannede førskolelærere. Kunnskapsdepartementet finansierer ordningen Veiledning av nyutdannede lærere , som ble innført i 2003 og administreres av Utdanningsdirektoratet. Lærerutdanningene tilbyr skole- og barnehageeiere støtte i deres arbeid med oppfølging og veiledning av nyutdannede førskolelærere og lærere i barnehage og skole. Tilbudet gis til alle fylker, men ikke alle kommuner deltar. Dette er et samarbeid mellom universiteter, høgskoler, barnehager og skoler. I 2007-2008 omfattet dette tiltaket om lag 400 nyutdannede førskolelærere. Formålet med ordningen er at flere nyutdannede førskolelærere begynner i barnehage og at flere velger å bli i barnehagen. Ordningen ble evaluert av SINTEF i 2006, og resultatene viser at overgangen fra studiet til yrkeslivet blir bedre. 26 To av tre som har deltatt i ordningen, er svært godt eller godt fornøyd med veiledningen. De nyutdannede, ledelsen ved de involverte barnehager og skoler og de lokale veilederne synes veiledningen har bidratt til bedre evner til refleksjon over egen praksis. De mener også at veiledning har bidratt til bedre evner til refleksjon over hva som fører til et godt læringsmiljø, tro på egne evner, bedre håndtering og mestring av møtet med barna, og bedre håndtering og mestring av arbeidssituasjonen.

Høsten 2007 hadde 6,1 prosent av studentene i førskolelærerutdanningen minoritetsspråklig bakgrunn. Åtte høgskoler har fått midler til å utvikle og gjennomføre ulike tiltak for å øke rekruttering og gjennomstrømning av tospråklige studenter/assistenter i førskolelærerutdanningen i perioden 2007-2010. Generelt vil det settes søkelys på utvikling av fagplaner og ekstratiltak for å støtte de tospråklige studentene, særlig i norskfaget. Ved noen høgskoler er det øremerkede studieplasser til studenter med tospråklig bakgrunn.

Kunnskapsdepartementet har satt ned en arbeidsgruppe med representanter fra sentrale organisasjoner og aktører i barnehagesektoren som skal bidra til å sikre et forpliktende samarbeid om tiltakene i rekrutteringsstrategien. Arbeidsgruppen gir også innspill til vurdering av måloppnåelse underveis i strategiperioden og til de årlige tiltaksplanene.

4.2.2 Førskolelærerutdanningen

Førskolelæreren har gjennom sin utdanning fått en særlig kompetanse om barns utvikling og læring og om barnehagen som omsorgs- og læringsarena.

Rammeplan for førskolelærerutdanning fra 2003 har fastsatt følgende krav for hva slags kompetanse førskolelæreren skal utvikle gjennom utdanningen:

• Faglig kompetanse : kunnskap om barn, barndom og pedagogisk arbeid med små barn og kunnskap om teorier og arbeidsformer innenfor og på tvers av fag.

• Didaktisk kompetanse : evne til å vurdere, planlegge og gjennomføre tilpasset opplæring for barn med og uten særskilte behov, og evne til å sette i verk forebyggende tiltak.

• Sosial kompetanse : forståelsen av betydningen av et omsorgs- og læringsmiljø preget av samspill, varme, kreativitet, glede og humor og opplevelse av mestring for alle – og de må også ha evne til nært samarbeid mellom barnehage, hjem og andre samarbeidspartnere og kunnskap om og ferdigheter i ledelse, samarbeid og pedagogisk veiledning.

• Endrings- og utviklingskompetanse : evne til å vurdere organisasjonsutvikling og samfunnsendringer som har betydning for barnehagen, til å initiere og takle endringer og til å kunne prege utviklingen i barnehagen.

• Yrkesetisk kompetanse : evne til å reflektere over barnehagens og skolens verdigrunnlag, over egne verdier, holdninger og væremåte og over etiske utfordringer i yrket.

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) har, på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, satt i gang en evaluering av førskolelærerutdanningen. Bakgrunnen er store omlegginger i universitets- og høgskolesektoren siden innføringen av kvalitetsreformen, med bl.a. større frihet til ulik organisering av studietilbud og Rammeplan for førskolelærerutdanningen. Evalueringen skal særlig legge vekt på profesjonsinnretningen på utdanningen. Deltidsutdanning, desentralisert førskolelærerutdanning, nettbasert deltidsutdanning og forsøkene med arbeidsplassbasert deltidsutdanning inngår også i evalueringen. Evalueringen ble påbegynt høsten 2008 og vil bli avsluttet høsten 2010.

Det er avgjørende med et godt samarbeid mellom førskolelærerutdanningene og barnehagene, både for å sikre at førskolelærerutdanningen har nærhet til praksis og at studentene opplever sammenheng mellom teori og praksis i studiet. En undersøkelse om praksisopplæringen i lærerutdanningene gjennomført, på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, viser at samarbeid og arenaer for dialog er viktige suksesskriterier for god praksis. 27 I tillegg er kvalifiserte og motiverte øvingslærere av betydning, særlig de med formell kompetanse i veiledning. Rapporten peker også på at mangel på praksisbarnehager er et problem, og at mange faglærere ved førskolelærerutdanningen har lite kontakt med praksisfeltet. Fra 2007 har departementet finansiert et treårig regionalt prosjekt for å styrke samarbeidet mellom lærerutdanning og barnehage/skoleeier. Målet er å strukturere eksisterende samarbeid og utvikle lokalt/regionalt tilpassede modeller for samarbeid, der lærerutdanningene og barnehage/skoleeier deltar som likeverdige partnere.

4.3 Rekruttering av menn til barnehagene

Det europeiske Gender Loops-prosjektet 28 viser at Norge er et foregangsland når det gjelder forankring av likestilling i styringsdokumenter og antall menn som jobber i barnehage. 29 OECD pekte på at Norge er et av få land som tar utfordringen med å rekruttere menn til barnehagene alvorlig. 30

Kunnskapsdepartementet har utarbeidet Handlingsplan for likestilling i barnehage og grunnopplæring 2008-2010 , der ett av målene er at 20 prosent av de ansatte skal være menn. Det pedagogiske likestillingsarbeidet i barnehagen er omtalt i kapittel 9. For å påvirke kjønnsbalansen iverksettes det tiltak som bl.a. å:

• påvirke skole- og barnehageeiere til å ha jevnere kjønnsbalanse som et kvalitetsmål i planene sine

• oppfordre virksomheten til å ta i bruk forskriften om særbehandling av menn i forbindelse med undervisning av og omsorg for barn

• kåre demonstrasjonsbarnehager

• opprette rekrutteringsteam

• stimulere til lokalt arbeid med likestilling og dele ut en pris for arbeidet med å øke andelen menn i barnehagen.

Andelen menn ansatt i barnehagene økte fra 7,9 prosent til 9,3 prosent i perioden 2003-2008. 31 830 barnehager nådde målet om 20 prosent menn i barnehagene i 2007. 32 Opptaket av menn til førskolelærerutdanningen har vært relativt stabilt i perioden 2004-2008, men noe høyere i 2005 og 2006. Andelen menn som fullfører førskolelærerutdanningen har økt gjennom hele perioden, og utgjorde om lag 11 prosent av studentene i 2008. 33

42 prosent av uteksaminerte mannlige førskolelærere arbeidet i barnehage i 2007, mens 53,5 prosent av kvinnene gjorde det samme. 34 I 2008 var det minst én mannlig ansatt i 51 prosent av barnehagene, mens i 2002 var det minst én mannlig ansatt i 33 prosent av barnehagene. 35

Det har også vært gjennomført tiltak rettet mot mannlige assistenter. 8 prosent av assistentene i 2008 var menn. Høgskolen i Oslo har bl.a. utviklet en etterutdanningsmodell som er tilpasset mann­lige barnehageassistenter ( MiB-kompass ). 36

4.4 Kompetanse og kompetansebehov i barnehagesektoren

Barnehagen skal være en lærende organisasjon som skal være i stand til å møte nye krav og utfordringer, og som skal drive med kontinuerlig kvalitetsutvikling. Dette krever en stadig utvikling av kompetansen til alle grupper av ansatte i barnehagene. Alle ansatte er i kontakt med barna. Det er derfor viktig at alle ansatte har kunnskap om barn, barndom og barnehagens samfunnsmandat.

Barnehageloven har fastsatt krav til formell kompetanse for styrere og pedagogiske ledere i barnehagen, jf. 4.1.1. Loven har ikke fastsatt krav til formell kompetanse for andre ansatte i barnehagen, men fastsetter at bemanningen må være tilstrekkelig for å kunne drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet i tråd med kravene i loven og Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver.

I forbindelse med innføringen av revidert rammeplan i 2006 utarbeidet departementet Kompetanse i barnehagen – strategi for kompetanseutvikling i barnehagesektoren 2007-2010 (kompetansestrategien). Kartlegginger av kompetansebehov i sektoren var utgangspunktet for mål og satsingsområder i strategien. 37 Strategien skal bidra til å videreutvikle barnehagen som lærende organisasjon, med et aktivt forhold til kompetanseutvikling og med evne til å møte forventningene til barnehagens oppgaver og innhold som barnehageloven og rammeplanen definerer.

Målgruppen for satsingen er de ansatte i kommunale og ikke-kommunale barnehager. Strategien vektlegger barnehagemyndighetens ansvar for bl.a. å utvikle og gjennomføre planer for kompetanseutvikling innenfor de nasjonalt prioriterte områdene.

Fylkesmennene har en sentral rolle i gjennomføringen av kompetansestrategien og forvalter midler til kompetanseutvikling. Departementet og fylkesmennene samarbeider med Sametinget om tiltak rettet mot den samiske barnehagesektoren, jf. St.meld. nr. 28 (2007-2008) Samepolitikken .

Andre nasjonale tiltak er støtte til prosjektet Kompetansetiltak i språkstimulering og flerkulturell pedagogikk i regi av Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO), jf. omtale i kapittel 12, videreutdanning i pedagogisk utviklingsarbeid (PUB-studiet), utviklingstiltak knyttet til handlingsplanen for likestilling og forskning via Norges forskningsråd (PRAKSISFOU), jf. kapittel 6.

Asplan Viak og Fafo har fått i oppdrag av departementet å evaluere kompetansestrategien. 38 Første fase av evalueringen er samtaler med alle fylkesmenn, undersøkelser i alle kommuner og dybdeintervju med utvalgte aktører. Rapporten fra første fase viser at de statlige kompetansemidlene når de fleste kommunene i landet, og at de prioriterte satsingsområdene i stor grad samsvarer med sektorens egne behov. Den nasjonale strategien for kompetanseutvikling har hatt betydning for kommunenes satsing på tiltak for barnehageansatte. Evalueringen viser at det brukes mer midler (både statlige og kommunale) på kompetanseutviklingstiltak i 2008 enn i 2006. Ikke-kommunale barnehager mottar i mindre grad kompetansemidler enn de kommunale barnehagene. Asplan Viak og Fafo peker også på at strategien har bidratt til positive effekter i form av opplevd anerkjennelse av arbeidet som utføres av de barnehageansatte. Pedagogisk ledelse, språkmiljø og språkstimulering har vært hovedinnsatsområdene i kommunenes arbeid med kompetanseutvikling for de barnehageansatte. Barns medvirkning og samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole er noe lavere prioritert av kommunene. Kommunene svarer i undersøkelsen at det er behov for å øke det generelle kompetansenivået i barnehagene. Dette gjelder særlig den formelle kompetansen hos ufaglærte og faglærte assistenter, men også videreutdanning for høgskoleutdannede. 65 prosent av kommunene har gjennomført en kartlegging av kompetansebehov i 2007 eller 2008. Dette er en betydelig økning fra 2005/2006, da 37 prosent av kommunene hadde gjennomført en tilsvarende kartlegging. 39

Resultatene fra evalueringen viser at kommunene har tilrettelagt tiltak for alle grupper ansatte i barnehagene, men med en svak prioritering av styrere og pedagogiske ledere. Henholdsvis 97 og 96 prosent av kommunene svarer at disse to gruppene blir omfattet av tiltakene. Disse er også prioritert i kompetansestrategien. Videre svarte 91 prosent av kommunene at ufaglærte assistenter omfattes av tiltakene, og 86 prosent svarte at barne- og ungdomsarbeidere deltar. 40 Færre svarer at tospråklige assistenter, andre ansatte med annen høgskoleutdanning eller kommuneadministrasjonen er omfattet av tiltakene.

Kompetanseutviklingsmidlene har i stor grad gått til fellestiltak som seminarer og kurs. Slike tiltak gir mulighet til å nå mange uten store kostnader. Kommunene tilbyr et vidt spekter av kompetanseutviklingstiltak. 91 prosent tilbyr etterutdanning, 58 prosent videreutdanning og 75 prosent tiltak som gir uformell læring, for eksempel hospitering, nettverk, studieturer og veiledning. 41

44 prosent av kommunene gir støtte til lokale utviklingsarbeid i barnehagene. 42 Dette er tiltak som involverer hele personalet og bidrar til å utvikle barnehagens pedagogiske praksis.

I en undersøkelse om kompetansetiltak i kommunene for å styrke barnehageansattes kompetanse i språkstimulering og kartlegging av barns språk, svarte 18 prosent av kommunene at det ble tilbudt etterutdanning av tre dagers varighet eller mer, og 11 prosent av kommunene tilbød støtte til videreutdanning. 43 Mange kommuner svarer at kompetanseutvikling tar tid, og at det er vanskelig å organisere dette samtidig som barnehagene skal opprettholde ordinær drift. 44

I evalueringen av Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver svarer styrerne at mangel på ressurser og tilgang til kvalifisert personell er de største hindringene for innføringen av rammeplanen. 45 Videre kommer det fram i denne evalueringen at førskolelærerne har en positiv holdning til rammeplanen, men at førskolelærerne kan mangle kompetanse til å forstå og analysere tekster og fenomener knyttet til forholdet mellom rammeplan og praksis. I denne evalueringen kommer det også fram at rammeplanen stiller store krav til personalet. Dette forutsetter at personalet har mulighet til faglig fordypning. De ulike forvaltningsnivåene uttrykker bekymring for at den barnehagefaglige kompetansen ikke er blitt oppgradert i takt med økte oppgaver. Evalueringen har avdekket et stort kompetansebehov i hele sektoren. Dette gjelder også barnehagefaglig kompetanse i kommuneleddet.

Regionalt samarbeid i form av bl.a. nettverk og regionale kontorer spiller en rolle for mange kommuner i deres kompetanseutviklingsarbeid. 46 Barnehagemyndighet i både store og små kommuner ser betydningen av samarbeid på tvers av kommunene. 47

En rekke undersøkelser viser behov for en ­ytterligere generell kompetanseheving av personalet i barnehagene, dette gjelder også for samiske barnehager. 48 Kompetansen i barnehagene bør styrkes innenfor personalsamarbeid, ramme- og læreplankompetanse, pedagogisk dokumentasjon, kommunikasjon og ledelse, barns medvirkning og språkstimulering. 49 Evalueringen av kompetansestrategien viser behov for kompetanseheving i rammeplanen og fagområdene, pedagogisk ledelse, språkmiljø og språkstimulering. 50

Mange barnehager fungerer som læringsarena for elever og studenter i praksisopplæring. Mange barne- og ungdomsarbeidere har praksisperioder i barnehager. I tillegg har noen lærlingperioden sin i barnehage. Førskolelærerstudenter har 20 ukers praksisopplæring, hvorav 18 uker skal være knyttet til barnehage. Her skal studentene bli kjent med utfordringer og krav som blir stilt til en førskolelærer. I tillegg er det noen andre utdanningstyper som har deler av praksisopplæringen sin i barnehagen. Det er viktig at barnehagene stiller opp som praksisbarnehager for universitet, høgskoler og andre læresteder.

4.5 Vurderinger og tiltak

Regjeringen vil i løpet av 2009 styrke innsatsen for å rekruttere flere pedagoger og for å sikre relevant kompetanse i barnehagene. I statsbudsjettet for 2009 har regjeringen satt av noe over 25 mill. kr til rekrutteringstiltak, herunder økt studiekapasiteten med om lag 440 nye plasser til førskolelærerutdanning og videreutdanning. Regjeringen vil styrke innsatsen ytterligere, og foreslår derfor å øke bevilgningen med 10 mill. kr i revidert nasjonalbudsjett for 2009 til flere studieplasser til desentralisert førskolelærerutdanning og etter- og videreutdanning av førskolelærere, styrere og assistenter i barnehagene. 51 Dette utgjør om lag 365 plasser. I tillegg forslår regjeringen å øke bevilgningen til plasser i lærerutdanningene, herunder 145 plasser til førskolelærerutdanning og videreutdanningen i barnehagepedagogikk. Satsingen i revidert nasjonalbudsjett utgjør til sammen rundt 500 studieplasser.

Opptrapping av tilskuddet til ikke-kommunale barnehager vil sette disse i stand til å tilby likeverdige lønns- og arbeidsvilkår som i kommunale barnehager.

4.5.1 Øke rekrutteringen av pedagoger

Som tilstandsbeskrivelsen viser i punkt 4.2, er det behov for flere førskolelærere i barnehagene for å oppfylle pedagognormen. Den sterke veksten i antall barn i barnehage, flere små barn og overgang fra deltids- til heltidsopphold gir kommunene og barnehageeierne store utfordringer med å rekruttere nok førskolelærere og personer med annen pedagogisk utdanning til barnehagene (heretter kalt pedagoger). Dette gjelder særlig i storbykommuner og storbynære kommuner.

Selv om det er behov for flere førskolelærere i barnehagesektoren, er det likevel utviklingstrekk som tyder på at situasjonen gradvis vil bli bedre. Interessen for førskolelæreryrket har vært høy gjennom en lang periode. Førskolelærerne ser også ut til å være en stabil yrkesgruppe, og det er satt i gang flere tiltak for å øke rekrutteringen til utdanningen og til yrket. Departementet har, jf. punkt 4.5, økt antall ordinære studieplasser i førskolelærerutdanningen og gitt midler til Høgskolen i Oslo og Universitetet i Stavanger til ordningen arbeidsplassbasert førskolelærerutdanning for bl.a. assistenter som arbeider i barnehage. I tillegg har departementet tildelt midler til enkelte høgskoler og universiteter til studieplasser i videreutdanning i barnehagepedagogikk som kvalifiserer ansatte uten godkjent pedagogisk utdanning til å bli pedagogiske ledere.

Forutsetningene for framskrivningene til SSB om behovet for utdanning av førskolelærere fram mot 2020 er usikre, og det er derfor usikkert om mangelen på førskolelærere vil kunne vedvare til 2013. Departementet vil følge med på utviklingen av søkertall og opptak av studenter til førskolelærerutdanningen, og følge opp med ev. tiltak i rekrutteringsstrategien. Departementet vil også følge med på de regionale forskjellene i førskolelærerdekningen.

Pedagoger er kjerneressursen for å styrke kvaliteten i barnehagetilbudet. Departementet ser behovet for å øke antallet pedagoger, slik at barnehagene over tid får en høyere pedagogtetthet. Departementet vil styrke innsatsen for å rekruttere flere førskolelærere, og foreslår i revidert nasjonalbudsjett for 2009 en økning i bevilgningen til flere studieplasser, jf. punkt 4.5. Dette vil bidra til å få flere pedagoger om noen år og styrke kompetansehevende studietilbudet til andre ansatte.

Fordelingsutvalget peker på at pedagogtettheten er lavere i Norge enn i Sverige og Danmark, og at det bør vurderes å øke pedagogtettheten i barnehagene ved å innføre en mer ambisiøs pedagognorm. Utvalget påpeker at dette kan lette rekrutteringen av førskolelærere, siden førskolelærere som jobber i barnehage da vil få et bedre faglig arbeidsmiljø. 52 26 prosent av kommunene har vedtatt lokale mål om høyere pedagogtetthet. 53 Det er mange førskolelærere som arbeider i andre yrker, og det er ønskelig at flere av disse skal komme tilbake til førskolelæreryrket. Departementet mener at flere pedagoger i barnehagene vil bidra til økt kvalitet i barnehagene. Departementet vil videreføre innsatsen for å øke antall pedagoger i barnehagene med sikte på å kunne innfri dagens pedagognorm raskt. Det er også et mål å øke antall førskolelærere med innvandrerbakgrunn. Dette vil bidra til at personalet i barnehagene representerer det samme mangfoldet som barna, både når det gjelder landbakgrunn og kjønn.

Tilsyn med kommunene har avdekket at enkelte kommuner organiserer styrerressursene i strid med barnehageloven. I noen tilfeller har dette ført til at pedagognormen ikke oppfylles. Barnehageeier har da ikke søkt om dispensasjon og kommunen har ikke vurdert dette i tråd med regelverket om dispensasjoner. Departementet vil gi ut en veileder til kommunene om barnehagelovens krav til pedagogisk bemanning.

Departementet ønsker å styrke mangfoldet i personalet, og vil arbeide for å få flere personer med annen faglig bakgrunn til å jobbe i barnehagene. Dette kan for eksempel være personer med kunstfaglig utdanning, idretts- og friluftsfag og barnevernspedagoger. For å kunne gi barn med behov for særskilt oppfølging et godt tilbud, kan det for eksempel være en styrke at barnehagene rekrutterer fagpersonale med spesialkompetanse på enkelte områder. Flere yrkesgrupper i barnehagen kan i større grad bidra til å ivareta barnehagens mange oppgaver. Disse yrkesgruppene skal ikke erstatte pedagogene, men de kan være et viktig supplement til barnehagens samlede kompetanse. Departementet vil utrede hvordan det kan legges til rette for andre yrkesgrupper i barnehagen.

Bedre overgang mellom utdanning og arbeidsliv

Mulighet for kompetanseutvikling og faglig oppdatering er svært viktig for å øke barnehageansattes stabilitet i yrket. Førskolelærerutdanningen skal gi studentene best mulig forutsetning for å bli dyktige profesjonsutøvere, men kan ikke fullt ut forberede dem på hverdagen som venter ute i barnehagene. Enkelte deler av yrkesutøvelsen erfares og læres best i praksis.

Førskolelærerens første år i barnehagen er viktig. Det er her grunnlaget for videre yrkesliv legges. De nyutdannede førskolelærerne får prøvd ut det de har lært i utdanningen og testet sine idealer for å drive en god pedagogisk virksomhet. Mange nyutdannede førskolelærere opplever møtet med yrkeslivet i barnehagen som krevende. Dette kan føre til at de velger å slutte i barnehagen etter kun få år i yrket. Departementet mener det er behov for systematisk oppfølging og veiledning de første årene førskolelærerne er i arbeidslivet. God veiledning kan bidra til at flere velger å bli i yrket.

Departementet har satt av 2 mill. kroner til ordningen Veiledning av nyutdannede lærere i 2009 til veiledning av nyutdannede førskolelærere. Departementet mener at erfaringene med denne ordningen er så gode at alle nyutdannede lærere i barnehage og skole bør tilbys veiledning det første året i yrket. Veiledning bidrar bl.a. til at de nyutdannede bedre ser nytten av det de har lært i utdanningen og styrker sin faglige identitet. KS legger i sin Utdanningspolitiske plattform til grunn at alle kommuner skal tilby mentorordning for nytilsatte lærere i barnehage og skole. KS og Kunnskapsdepartementet har i forbindelse med St.meld. nr. 11 (2008-2009) Læreren – rollen og utdanningen inngått et forpliktende samarbeid for å kunne tilby veiledning til alle nyutdannede lærere i barnehage, grunnskole og videregående opplæring. For lærere i grunnskolen og den videregående skolen gjelder dette fra skoleåret 2010-2011. For nyutdannede førskolelærere i barnehage gjelder det fra barnehageåret 2011-2012. Dette vil ha stor betydning for å rekruttere flere førskolelærere inn til barnehagene og til at flere av disse blir i barnehagene.

Førskolelærerutdanning og yrkestittel

Førskolelærerutdanningen evalueres som tidligere nevnt av NOKUT. Departementet vil utvikle førskolelærerutdanningen i tråd med resultatene fra evalueringen. Departementet vil ta sikte på å endre tittelen fra førskolelærer til barnehagelærer. Barnehagelærer er en tittel som viser direkte til profesjonens kompetanseområde og det arbeidslivsområdet utdanningen kvalifiserer for. Samsvar mellom betegnelsen på arbeidslivsområdet og yrkestittelen kan bidra til at barnehagen får en tydelig og selvstendig plass i utdanningssystemet.

Rekruttering av menn til barnehagen

I forbindelse med handlingsplanen for likestilling i perioden 2003-2007 ble det satt i gang utviklingsprosjekter i en rekke kommuner. Erfaringer fra likestillingsarbeidet i handlingsplanperioden 2003-2007 tyder på at barnehagene og kommunene arbeider med å rekruttere og beholde menn i barnehagene. 54 Mannlige rollemodeller og studier tilrettelagt for menn har vist seg å være effektive når det gjelder rekruttering av menn til førskolelærerstudiet. Departementet vil følge opp tiltakene i den nye Handlingsplan for likestilling i barnehage og grunnopplæring 2008-2010 .

4.5.2 Behov for å styrke personalets kompetanse

Evalueringen av den første fasen i kompetansestrategien tyder på at strategien har hatt stor betydning for kommunenes satsing på kompetansetiltak for barnehageansatte. Mangelen på pedagoger og det varierende kompetansenivået blant personalet i barnehagene er imidlertid en utfordring. Det ser ut til at de private barnehagene i noe mindre grad har blitt inkludert i kommunenes kompetansetiltak.

Kontinuerlig kompetanseutvikling er viktig for å skape gode barnehager og for å utvikle barnehagen i tråd med samfunnets krav, foreldrenes forventninger og lov og rammeplan. Barnehageeiere har ansvaret for nødvendig kompetanseutvikling og etter- og videreutdanning for personalet. Departementet har støttet opp om dette gjennom tiltak i den nasjonale kompetansestrategien. Departementet vil understreke at kommunene som barnehagemyndighet i større grad må inkludere de ansatte i de ikke-kommunale barnehagene i sitt arbeid med kompetanseheving av ansatte i barnehagene. Departementet har initiert ulike kompetansetiltak, jf. omtale i statusbeskrivelsen i punkt 4.4. Det er satt av om lag 86 mill. kroner til kompetanse- og rekrutteringstiltak i 2009. Departementet vil videreføre tiltak knyttet til kompetansestrategien og styrke innsatsen på kompetansehevingstiltak for personalet i barnehagene. Regjeringen har derfor foreslått en økning i bevilgningen i revidert nasjonalbudsjett for 2009 til bl.a. etter- og videreutdanningstilbud for førskolelærere, styrere og assistenter i barnehagene, jf. punkt 4.5.

Som lærende organisasjon må barnehagen utvikle, fornye, forvalte og ta i bruk sine kunnskapsressurser på en slik måte at barn får et godt barnehagetilbud. Alle ansatte i barnehagene har mye kontakt med og ansvar for barna. Ulikt kompetansenivå blant ansatte i barnehagene vil kreve ulike kompetansetiltak.

Styrking av den barnehagefaglige og barnefaglige kompetansen

Utviklingen de siste årene, med flere ett- og to­åringer i barnehagene og større sosialt og kulturelt mangfold i barnegruppene, krever økt formell og reell kompetanse blant personalet. Barnehagen er en del av utdanningsløpet, noe som krever økt pedagogisk kompetanse blant de ansatte. En styrking av barnehagen som læringsarena kan ikke realiseres uten et kompetent personale. Alle som arbeider i barnehagen må ha kunnskap om barn, barndom og barnehagens samfunnsmandat. Det er også viktig at ansatte har tilstrekkelig med kompetanse for å møte kravene som ligger i barnehageloven og Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Det er derfor behov for at flere ansatte får barnehagefaglig eller barnefaglig kompetanse i tillegg til eventuell annen formell kompetanse. Kontinuerlig kompetanseutvikling er en forutsetning for å kunne utvikle barnehagen i samsvar med forventningene samfunnet har til barnehagen som arena for god oppvekst, tidlig innsats og sosial utjevning.

Regjeringens målsetting er å øke andelen ansatte med barnehagefaglig og barnefaglig kompetanse. Dette vil bidra til å heve kompetansenivået i barnehagene som i dag er lavt sammenlignet med andre OECD-land, jf. punkt 4.1. Ansatte med barnehagefaglig og barnefaglig kompetanse omfatter bl.a. førskolelærere, andre pedagoger og barne- og ungdomsarbeiderutdannede. I 2009 har departementet styrket innsatsen på kompetanseheving av personalet og økt studiekapasiteten til etter- og videreutdanningstilbud og førskolelærerutdanning, jf. punkt 4.5. Dette vil bidra til å øke antall med barnehagefaglig kompetanse på sikt. For å øke den barnefaglige kompetansen i barnehagen, vil det også være nødvendig å øke kompetansen til de ufaglærte assistentene.

Styrernes kompetanse

Styrer har ansvar for å lede hele barnehagens virksomhet og har en viktig rolle for oppfølging av det pedagogiske arbeidet. Utviklingen innenfor barnehagesektoren og barnehagens betydning som første trinn i et livslangt læringsløp stiller krav til god ledelse i barnehagen. Barnehagene har mange oppgaver, barnehagene blir større og må være i stadig utvikling for å møte nye krav og utfordringer. God ledelse er nødvendig for å kunne imøtekomme disse endringene. Styreren må ha forutsetninger for å følge opp den enkelte ansatte, herunder drive kompetanse- og kvalitetsutvikling, og lede barnehagens samlede kompetanseutvikling. Styreren har også ansvar for barnehagens samarbeid med andre aktører, for eksempel barnevernstjeneste og helsestasjon og pedagogisk-psykologisk tjeneste.

Ledelse er ikke et eget fag innenfor førskolelærerutdanningen. Utviklingen mot større barnehager vil kreve økt kunnskap om administrasjon og ledelse. Ledelsen har stor betydning for at institusjonen skal klare å møte de mange og komplekse kravene som stilles til deres virksomhet. Barnehageeierne har ansvar for at styrerne får tilstrekkelig tilbud om kompetansetiltak. Departementet vil bidra til at slike tilbud videreutvikles. Det er kun 1 prosent av førskolelærerne som har videreutdanning i organisasjon og ledelse. 55 Departementet vil vurdere ev. nye tiltak for å styrke styrernes ledelseskompetanse.

Pedagogenes kompetanse

Etter- og videreutdanning for pedagogene er av betydning for å styrke deres kompetanse i tråd med endringer i kravene til kvalitet og innhold i barnehagene og ny kunnskap om barns læring og utvikling. Kompetanseutvikling er også viktig for å motivere ansatte til å bli i barnehagen, og vil kunne bidra til å rekruttere personale til barnehagen. Etter- og videreutdanning kan foregå på flere måter. Departementet har gode erfaringer med studiet Pedagogisk utviklingsarbeid i barnehagen (PUB-studiet). Denne videreutdanningen styrker førskolelærernes formelle kompetanse og utvikler spisskompetanse på arbeid i barnehagen. I tillegg fører den til en positiv utvikling for hele barnehagen, da studiet i stor grad baserer seg på utviklingsarbeid i egen barnehage. Departementet vil videreføre satsingen på PUB-studiet. I 2009 er satsingen styrket og det er utlyst midler til universiteter og høgskoler for utvikling og igangsetting av PUB-studier innenfor aktuelle fagområder. Studiet innrettes mot områder der det er behov for kompetanseutvikling. Departementet vil styrke innsatsen på PUB-studiene ytterligere i forslaget i revidert nasjonalbudsjett for 2009, jf. punkt 4.5. Studiene knyttes i første omgang opp mot ett av følgende prioriterte fagområder:

• Kommunikasjon, språk og tekst

• Antall, rom og form

• Kunst, kultur og kreativitet

• Natur, miljø og teknikk.

Kompetansen til andre ansatte

Assistentene utgjør halvparten av de ansatte i barnehagen. De har stor betydning for hverdagen til barnehagebarna med hensyn til læring og omsorg. De skal iverksette store deler av det pedagogiske opplegget som den pedagogiske ledelsen legger opp til. Deres utdanning og kompetanse kan ha stor betydning for god kvalitet i tilbudet, for eksempel språkstimulering. Halvparten av de ansatte i barnehagene har ingen formell barnehagefaglig kompetanse. Departementet har en langsiktig ambisjon om å styrke kompetansen til denne gruppen ansatte.

Assistentene kan ta barne- og ungdomsarbeiderutdanning innenfor videregående opplæring. Fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget er en aktuell utdanning. Departementet vil styrke kunnskapsgrunnlaget om barne- og ungdomsarbeidere. Dette omfatter bl.a. hvilken arbeidsplass disse ønsker å gå til etter endt utdanning, hvilket yrke personer som avlegger fagprøve som praksiskandidater er i og omfanget av læreplasser i barnehagene. Med dette vil departementet få bedre grunnlag for å vurdere om det er behov for særskilte tiltak for å stimulere ansatte i barnehagene og personer på vei til å ta videregående utdanning til å velge denne fagutdanningen.

Barne- og ungdomsarbeidere i barnehagene har barnefaglig kompetanse fra videregående skole. Departementet mener at det er viktig at barne- og ungdomsarbeidere får styrket sin kompetanse gjennom tilpasset videreutdanning og kompetansetiltak.

Departementet vil videre følge med i utviklingen på kompetansebehovene innenfor ulike områder og fagområder i rammeplanen. Departementet vil vurdere kompetansetilbudet og etter- og videreutdanningstilbudet for alle grupper ansatte og hvilke områder det er behov for kompetanseheving på.

Departementet vil invitere til et nasjonalt barnehageforum for rekruttering og kompetanseutvikling. Forumet skal være en møteplass for dialog, debatt og kunnskapsdeling mellom sentrale aktører i sektoren. Forumet skal bidra til økt samarbeid om rekruttering av personale og kompetanseutvikling i barnehagen. Formålet er å bidra til å styrke kvaliteten i barnehagen.

Departementet vil:

• øke andelen ansatte med barnehagefaglig og barnefaglig kompetanse i barnehagene

• øke antall studieplasser i 2009 med til sammen om lag 940 plasser til ordinær førskolelærerutdanning, arbeidsplassbasert førskolelærerutdanning, videreutdanning i barnehagepedagogikk, desentralisert førskolelærerutdanning og etter- og videreutdanning av førskolelærere, styrere og assistenter

• videreføre tiltak i rekrutteringsstrategien for å få flere pedagoger i barnehagene

• tilby alle nyutdannede førskolelærere veiledning gjennom å utvide programmet «veiledning av nyutdannede lærere» i 2011-2012

• utrede hvordan det kan legges til rette for andre yrkesgrupper i barnehagene

• vurdere tilrådningene i NOKUTs evaluering av førskolelærerutdanningen

• ta sikte på å endre tittelen førskolelærer til barnehagelærer

• videreføre satsingen på kompetansetiltak og etter- og videreutdanningstilbud for alle grupper ansatte i barnehagen

• utarbeide en veileder til kommunene om kravene til pedagogisk bemanning i barnehageloven med forskrifter

5 Samarbeid mellom hjem og barnehage

Et godt og tillitsfullt samarbeid mellom hjem og barnehage er viktig for det enkelte barnets trivsel, utvikling og læring. Det første møtet med barnehagen kan være krevende for barn og foreldre/foresatte (heretter kalt foreldre). For barnet åpner det seg en ny verden som kan oppleves som både interessant og utfordrende. 56 Foreldrene overlater ansvaret for barna til et personale og en institusjon de i mange tilfeller ikke kjenner. Barnehagen og foreldre har daglig kontakt. Det gir mulighet til dialog og gjensidig informasjonsutveksling. Barnehagen må møte alle foreldre med åpenhet og legge til rette for et nært samarbeid om det enkelte barnets trivsel og utvikling.

Personalet i barnehagen har ansvar for å gi foreldrene nødvendig informasjon og invitere foreldrene til medvirkning. Gjensidig respekt og anerkjennelse er en betingelse for et godt samarbeid mellom foreldrene og personalet i barnehagen. Det er av stor betydning at samiske foreldre gis informasjon om hvilke rettigheter, tilbud og støtteordninger som finnes når det gjelder samiske barnehagetilbud. I Handlingsplan for samiske språk omtales tiltak om informasjon om etablering av barnehagetilbud til samiske barn.

Det er foreldrene som har hovedansvaret for barnets oppdragelse, jf. barneloven § 30. Foreldreansvaret innebærer at foreldrene har et omsorgsansvar for barnet, og at de har bestemmelsesrett på barnets vegne. I den tiden barnet er i barnehagen, tar barnehagen seg av deler av omsorgs- og oppdrageroppgavene. Barnehagen representerer et kompletterende miljø til hjemmet, og må vise forståelse og respekt for ulike familieformer.

Barnehageloven gir føringer for hvordan samarbeidet mellom foreldrene og barnehagen skal være. Barnehagen skal gi barn under opplæringspliktig alder gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem (barnehageloven § 1). Med begrepet forståelse menes gjensidig respekt og anerkjennelse for hverandres ansvar og oppgaver overfor barnet. Med begrepet samarbeid menes regelmessig kontakt der informasjon og begrunnelser utveksles. Barnehagen skal bistå hjemmene i deres omsorgs- og oppdragsoppgaver og på den måten skape et godt grunnlag for barnas utvikling, livslange læring og aktive deltakelse i et demokratisk samfunn (barnehageloven § 2).

Foreldre er også viktige samarbeidspartnere for barnehagen i utviklingen av barnehagens kvalitet og innhold. For å sikre samarbeidet med barnas hjem skal hver barnehage ha et foreldreråd og et samarbeidsutvalg (barnehageloven § 4). Denne bestemmelsen skal sikre foreldrenes rett til medvirkning i tråd med FNs barnekonvensjon artikkel 5 om foreldrenes ansvar for oppdragelsen. Foreldrenes formelle rett til medvirkning er på denne måten ivaretatt i den enkelte barnehage.

Barnehageloven stiller ingen krav om kommunale foreldreutvalg. Det er opp til hver enkelt kommune å vurdere behovet for dette. Enkelte kommuner har valgt å opprette lokale foreldreutvalg for barnehager. Slike kommunale foreldreutvalg har representanter fra foreldrerådene i barnehagene, og bidrar som høringsinstans i utforming av den lokale barnehagepolitikken. De kommunale foreldreutvalgene skal bidra til å ivareta interessene til alle foreldre, og støtte foreldrenes rolle i barnehagen.

Det finnes ikke et nasjonalt foreldreutvalg for barnehagen eller en interesseorganisasjon for foreldre med barn i barnehage i dag. Mange har etterspurt et slikt utvalg, bl.a. i høringssvarene til den nye barnehageloven av 2005 ble behovet for et nasjonalt foreldreutvalg for barnehager påpekt av flere. På oppdrag fra den gang Barne- og familiedepartementet utarbeidet en bredt sammensatt arbeidsgruppe en rapport om kvalitet i barnehagen med anbefalinger for utvikling av en framtidig barnehagesektor. 57 Arbeidsgruppen foreslo et nasjonalt foreldreutvalg for barnehagene (FUB), etter mønster fra Foreldreutvalget i grunnopplæringen (FUG), og at et slikt utvalg måtte omfatte hele sektoren uansett barnehageeier.

5.1 Informasjon og dialog

God informasjonsflyt mellom hjem og barnehage er viktig for både barna, foreldrene og for barnehagens virksomhet. Det er først og fremst den daglige dialogen mellom foreldre og barnehagen som bidrar til god kvalitet for det enkelte barnet. Ni av ti foreldre oppga i 2008 at de var fornøyd med samarbeidet og måten de ble møtt på av personalet i barnehagen. 58

Rutiner for informasjonsutveksling kan bidra til å sikre at alle foreldre blir behandlet likt. Undersøkelser tyder på at barnehagene i stor grad ivaretar sitt ansvar for å gi foreldrene tilstrekkelig informasjon. 59 I 2008 svarte hele 96 prosent av styrerne i barnehagene at de hadde nedskrevne rutiner for å informere nye foreldre om barnehagens innhold og arbeidsmåter. Denne andelen har vært stabil siden 2002.

Forekomsten av skrevne rutiner for utveksling av informasjon mellom barnehagen og foreldrene har økt de siste årene. I 2008 oppga 68 prosent av styrerne at barnehagene har nedskrevne rutiner for behandling av løpende informasjon til foreldrene. Dette er en økning på ni prosentpoeng fra 2004. Videre har 51 prosent av barnehagene nedskrevne rutiner for behandling av løpende informasjon fra foreldrene. I 2004 hadde 33 prosent av barnehagene dette på plass. 60

Forekomsten av formelle kontaktpunkter mellom foreldre og barnehage har vært relativ stabil de siste årene, jf. tabell 5.1. De kommunale barnehagene svarer jevnt over noe mer bekreftende enn de private at de har slik formalisert kontakt mellom barnehage og foreldre. Små barnehager har i mindre grad møter med samarbeidsutvalget enn de større barnehagene. Ellers ser det ut som om det er liten forskjell mellom store og små barnehager når det gjelder jevnlige foreldresamtaler og foreldremøter. 61

Kartlegging av foreldrenes tilfredshet er et hjelpemiddel i kvalitetsutviklingsarbeidet. Den gir barnehagen informasjon om foreldrenes synspunkter og meninger om det arbeidet som foregår i barnehagene. Det kan ofte være hensiktsmessig å gjennomføre brukerundersøkelser både før og etter større endringer i barnehagens arbeidsmåter eller organisering. På denne måten kan barnehagene få nyttige innspill til årsplanen og til en bevisst og planmessig utvikling av barnehagen. Regelmessige undersøkelser kan være ett av flere virkemidler for å følge med på utviklingen over tid.

Gjennomføring av brukerundersøkelser har økt i alle typer av barnehager i løpet av de siste årene, og ble i 2008 benyttet i nesten 90 prosent av barnehagene. Om lag 42 prosent av barnehagene bruker det hvert år, og 39 prosent hvert annet eller tredje år. Det er fortsatt i de store barnehagene at brukerundersøkelser blir mest brukt. 62

Undersøkelser viser at det viktigste for foreldrene er at barnet får leke med andre barn. Sosial kompetanse, trygghet og omsorg vurderes også som viktig av foreldrene. 63

5.1.1 Foreldres kjennskap til rammeplanen

Rammeplanen gir barnehagene en forpliktende ramme for planlegging, gjennomføring og vurdering av barnehagens virksomhet. Foreldre bør kjenne til rammeplanens krav til barnehagens innhold og oppgaver, slik at de kan delta i et reelt samarbeid om barnehagens innhold og kvalitetsutvikling.

Som nevnt har nesten alle barnehager nedskrevne rutiner for å informere nye foreldre om barnehagens innhold og arbeidsmåter. Kunnskapsdepartementet utarbeidet i 2006 en informasjonsfolder om rammeplanen til foreldre som har barn i barnehagen. Åtte av ti foreldre oppgir at de kjenner til at det finnes en nasjonal rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Mødre svarer i noe større grad ja på dette spørsmålet enn fedre (89 prosent mot 74 prosent). Over halvparten svarer at de har fått kjennskap til rammeplanen gjennom informasjonsskriv fra barnehagen, barnehagens årsplan og foreldremøter. 64

Til tross for at de fleste kjenner til at det finnes en rammeplan, vurderer et flertall av foreldrene sin egen kjennskap til rammeplanen som dårlig. På spørsmålet om hvor godt de kjenner innholdet i rammeplanen, svarer 41 prosent av foreldrene nokså dårlig og 18 prosent svært dårlig. TNS Gallups foreldreundersøkelse fra 2008 viser imidlertid at de aller fleste foreldrene er godt fornøyd med hvordan rammeplanen følges opp i barnehagen. 65

Resultatene om foreldrenes svar på en rekke utsagn om informasjon fra barnehagene må jevnt over tolkes som positive, jf. tabell 5.2. Minst enige er respondentene i utsagnet knyttet til dokumentasjon av det enkelte barns utvikling. Om lag en av seks av foreldrene er helt eller delvis uenige i at dette skjer i forståelse med barnas foreldre. Rammeplanen understreker betydningen av at dokumentasjonen skjer i samarbeid og forståelse med barnas foreldre.

5.2 Langvarige tendenser til stor foreldretilfredshet

En rekke undersøkelser og evalueringer de siste 20 årene viser at foreldre som har barn i barne­hager, jevnt over er fornøyd med barnehagetil­budet og opplever et godt samarbeid med barnehagen. 66 Sommeren 2008 gjennomførte TrygVesta en landsomfattende undersøkelse blant foreldre med barn i alderen 0-20 år. Også denne viser at foreldrene er fornøyd med barnehagetilbudet. Bedrekommune.no er portalen for kommuner som ønsker å kartlegge kvalitet og gjennomføre nettbaserte brukerundersøkelser i skole, pleie- og omsorg, barnehage, barnevern, sosialtjeneste og byggesaker. I 2007 gjennomførte totalt 58 kommuner en barnehageundersøkelse ved hjelp av denne portalen.

Foreldrenes tilfredshet med barnehagetilbudet ble tidligere kartlagt jevnlig gjennom TNS Gallups nasjonale kommuneundersøkelse (1995-2004/2005). De siste årene er ikke dette gjort, men i november 2008 gjennomførte TNS Gallup en tilsvarende undersøkelse på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet. Denne undersøkelsen viser at er klart flertall på 91 prosent er fornøyd med samarbeidet mellom foreldre og personalet i barnehagen. Generelt sett er de fleste fornøyd med samtlige forhold som vurderes, og samlet sett vurderes barnehagetilbudet omtrent som ved forrige måling i 2004/2005. Måten foreldrene blir møtt på av personalet i barnehagen skårer høyest. Her svarer 89 prosent at de er fornøyd. Dårligst vurderes muligheten for medinnflytelse. Her svarer 81 prosent at de er fornøyd, mens 19 prosent svarer de er misfornøyd. 67

Jevnt over virker det som om foreldrene i de private barnehagene svarer noe mer positivt på spørsmål som gjelder foreldresamarbeidet enn foreldre som har barn i offentlige barnehager, men forskjellene er ikke store.

Foreldre som har lav inntekt og utdanning, er mindre fornøyd med samarbeidet med personalet i barnehagen enn foreldre som har høyere inntekt og utdanning.

Undersøkelsene over viser at foreldrene er godt fornøyd med personalets innsats og med barnehagetilbudet. Foreldrenes perspektiv og synspunkter på barnehagekvaliteten blir bl.a. påvirket av foreldrenes forventninger og kunnskap om barnehagens samfunnsmandat slik det er uttrykt i rammeplanen. Forventninger mellom hjem og barnehage må avklares for at foreldre skal kunne delta aktivt i utvikling av barnehagens kvalitet.

5.3 Foreldrenes medvirkning

Rammeplanen sier at barnehagene bør legge til rette for en bredest mulig medvirkning fra barn, foreldre, barnehagens personale og eiere i planlegging, dokumentasjon og vurdering av barnehagens pedagogiske virksomhet. Rammeplanen stadfester at det er viktig å legge opp til drøftinger med foreldrene om hva de ønsker å medvirke i, og på hvilke måter de ønsker å delta.

På spørsmål om i hvor stor grad foreldrene deltar i planleggingen av barnehagens innhold og aktiviteter, rapporterer barnehagene at tre av fire foreldre deltar noe eller mye, jf. tabell 5.3.

Samme tendens finnes i evaluering av rammeplanen, der styrerne oppgir at fire av ti foreldre deltar lite eller ikke i planleggingen av barnehagens innhold. Hele sju av ti foreldre svarer imidlertid at de deltar lite eller ikke i planleggingen av barnehagens innhold og aktiviteter. Mødrene deltar litt mer enn fedrene, jf. tabell 5.4. 68 Forskjellene i styrernes og foreldrenes svar på dette spørsmålet, kan tyde på at styrerne og foreldrene ikke har samme oppfatning av hva det vil si å delta mye i planleggingen av barnehagens innhold og aktivitet.

Rammeplanen sier at foreldrene skal sikres medvirkning på barnehagens samlede virksomhet gjennom deltakelse i foreldreråd og samarbeidsutvalg. Om lag en av tre foreldre som er representert i valgte organer, svarer at de deltar lite eller ikke i planleggingen. 69

Brukerundersøkelsen som TNS Gallup gjennomførte i november 2008, viser at fire av ti foreldre er enige i påstanden om at barnehagen stiller for små krav til foreldrenes medvirkning i barnehagens virksomhet. I overkant av halvparten av foreldrene ønsker ikke å ha mer medvirkning i barnehagens virksomhet, mens 44 prosent av foreldrene ønsker mer medvirkning. Temaet medvirkning er et område som skiller seg litt ut når det gjelder forskjellene mellom private og offentlige barnehager. På spørsmål om muligheten for medinnflytelse over tilbudet i barnehagen svarer nærmere 86 prosent av foreldrene i de private barnehagene at de er fornøyd, mens om lag 78 prosent av foreldrene i de offentlige barnehagene er fornøyd. 42 prosent av foreldrene i de private barnehagene ønsker å ha mer medvirkning i barnehagens virksomhet, mens 46 prosent av foreldrene i de kommunale barnehagene ønsker det samme. En forklaring på denne forskjellen kan være at flere foreldre er med på eiersiden i de private barnehagene. 70 Andelen foreldre som deltar i vurdering av barnehagens arbeid, har i følge styrerne økt fra 80 prosent i 2004 til 85 prosent i 2008. Samtidig har andelen som deltar mye, gått ned fra 24 til 18 prosent. 71

5.4 Vurderinger og tiltak – Styrke samarbeidet mellom hjem og barnehage

Et likeverdig barnehagetilbud av høy kvalitet forutsetter et godt og tillitsfullt samarbeid mellom barnehage og hjem. Jo yngre barna er, desto viktigere er det for både barna og foreldrene at personalet har tid til daglig kontakt og dialog om barnets trivsel og erfaringer. I barnehagen møtes barn, foreldre og personale med ulik sosial bakgrunn, kjønn, religion, etnisk tilhørighet eller funksjonsevne. Med nesten full barnehagedekning vil barnehagen i stor grad gjenspeile mangfoldet i samfunnet.

Departementet mener det er svært positivt at foreldrenes tilfredshet er opprettholdt i en periode med sterk utbygging og økte krav til kvalitet og innhold i barnehagene. Dette tyder på at personalet gjør en stor innsats i de daglige møtene med barn og foreldre.

Mødre og fedre utgjør en viktig ressurs for utviklingen av og kvaliteten på barnehagetilbudet lokalt og nasjonalt. Det må derfor legges til rette for et godt samarbeid mellom hjem og barnehage. Foreldre har rett til medvirkning, og barnehagens ledelse har ansvar for å invitere foreldre til å delta aktivt i planleggingen og vurderingen av barnehagens innhold. Departementet har merket seg at mange foreldre ønsker mer medvirkning i barnehagen.

Barnehagene og myndighetene har et felles ansvar for å gi god informasjon om barnehagens innhold og oppgaver til foreldrene. Barnehagens formål, verdigrunnlag og oppgaver er omfattende. Foreldre har varierende kjennskap til rammeplanen. Departementet mener det er viktig at alle foreldre får tilstrekkelig informasjon om barnehagens oppgaver og innhold, og at informasjon blir formidlet slik at den blir forstått av alle, uavhengig av foreldrenes språklige og kulturelle bakgrunn. Departementet utarbeidet en informasjonsfolder på norsk til foreldrene da den reviderte rammeplanen ble innført i 2006. For å støtte barnehagene i arbeidet med å informere om rammeplanen, vil departementet sørge for at informasjon om rammeplanen blir utgitt på flere språk.

Foreldrerådene og samarbeidsutvalgene har en sentral rolle som deltakere i utvikling av barnehagens kvalitet. Det er viktig at samarbeidsutvalgene og foreldrerådene kjenner sitt mandat og sine muligheter til å påvirke barnehagens virksomhet. Undersøkelser kan tyde på at foreldremedvirkningen i foreldrerådene og samarbeidsutvalgene kan bli bedre. 72

De fleste barnehagene gjennomfører minst to foreldresamtaler årlig. 73 Departementet mener alle foreldre til barnehagebarn bør få tilbud om jevnlige samtaler med det pedagogiske personalet i barnehagen, og vil derfor sende på høring et forslag om at barnehagen skal tilby minst to foreldresamtaler per år.

5.4.1 Nasjonalt foreldreutvalg for barnehagen (FUB)

Departementet mener det er behov for å opprette et nasjonalt foreldreutvalg for barnehager (FUB) tilsvarende Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG). En lovfestet rett til barnehageplass, som nå er innført, vil kunne medføre et økende behov for veiledning og informasjon om denne rettigheten. I tillegg kan det forventes at barnehageforeldres engasjement i spørsmål knyttet til barnehagenes kvalitet og innhold vil øke når det er full barnehagedekning. Et nasjonalt FUB kan bidra til at foreldreressursen synliggjøres og foreldrestemmen høres i aktuelle barnehagepolitiske saker, og departementet vil få et rådgivende organ og en høringsinstans som ivaretar foreldreperspektivet. Utvalget kan bidra til å informere og veilede foreldre om deres rettigheter og muligheter til medvirkning på lokalt plan. Samarbeid mellom FUB og FUG vil stå sentralt i arbeidet med å skape sammenheng i utdanningsløpet og gode overganger fra barnehage til skole. Opprettelse av et nasjonalt foreldreutvalg for barnehagen markerer foreldrenes rett til å fremme sine interesser og foreldrenes ansvar for å bidra til samarbeid om barnas beste. Departementet vil utarbeide et mandat for foreldreutvalget for barnehagen.

5.4.2 Kommunale foreldreutvalg

Kommuneloven gir kommunene stor frihet til selv å velge hvordan de vil organisere seg. Kommunene står fritt til å bestemme om de vil etablere et kommunalt foreldreutvalg for barnehager. Både kommunene og foreldrene kan ha nytte av et forum for dialog og samarbeid om saker av felles interesse. Enkelte kommuner har i dag kommunale foreldreutvalg for barnehager. Et nasjonalt FUB vil kunne gi råd og veiledning til kommuner som ønsker å opprette kommunale foreldreutvalg. Departementet mener at kommunale foreldreutvalg kan gi verdifulle innspill i arbeidet med å styrke samarbeidet mellom hjem og barnehage, og vil derfor oppfordre kommuner til å etablere kommunale foreldreutvalg for barnehager.

Departementet vil:

• opprette et nasjonalt foreldreutvalg for barnehager i løpet av 2010

• sende på høring et forslag om at alle barnehager skal tilby minst to foreldresamtaler per år

• utarbeide informasjon om Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver på flere språk.

6 Kunnskap om barnehager

Forskningsbasert kunnskap er en forutsetning for kvalitetsutvikling i barnehagesektoren. Kunnskapsdepartementet har et overordnet ansvar for å sikre tilgjengelig kunnskap og statistikk innenfor barnehagesektoren. Departementet har også et ansvar for å sikre at det finnes forskningsmiljøer som har kompetanse til å utvikle relevant kunnskap om barnehager. Barnehagesektoren har gått gjennom store forandringer i løpet av de siste årene og står fortsatt overfor betydelige endringer i tiden som kommer. Dette påvirker i stor grad behovet for statistikk, forskning og utredninger.

6.1 Kunnskap om barnehagefeltet i dag

Forskning om og for barnehager er nødvendig både for å utvikle praksisfeltet og for å kunne drive god politikkutforming basert på oppdatert kunnskap. I dag er det en utbredt oppfatning at barnehager er et underforsket område og at kunnskapsgrunnlaget på barnehagefeltet ikke er godt nok. 74

6.1.1 Tema for barnehageforskning

Kvalitet har vært et sentralt tema i internasjonal barnehageforskning siden 1980-årene. Det har særlig vært fokusert på utvikling av kriterier for god kvalitet og på sammenhenger mellom innsatsfaktorer og resultater. 75

Forskning om barnehagesektoren i Norge har i stor grad dreid seg om problemstillinger knyttet til antall og fordeling av barnehageplasser. Barnehagens fleksibilitet og brukertilpasning er også blant de temaene det har vært forsket på. Det har vært gjennomført noe forskning om relasjonene mellom barn og voksne i barnehagen. Studier hvor personalet har vært i søkelyset er ofte knyttet til spesialpedagogiske problemstillinger. I 1990-årene var det en økning i forskning på barnehage og integrering, særlig når det gjelder språklige minoriteter. 76 Barneperspektivet og barns egne opplevelser i barnehagen har de senere årene vært inkludert i noe større grad enn tidligere. Forskningen har også vært mer opptatt av barn som medvirkende subjekter og meningsskapere i barnehagen. De siste årene har det dessuten vært en økning i antall studier som fokuserer på de yngste barna i barnehagen og på barnehagens fysiske miljø. 77 Til tross for denne økningen er det fortsatt en lav interesse for forskning der barn, og særlig de yngste, er studieobjekter. 78 Det er foretatt flere studier av språkopplæring i barnehagen både når det gjelder etnisk norske barn og andre etniske grupper. 79 Det finnes lite forskning om samiske barn, barnehager for samiske barn og samiske barns oppvekstvilkår.

Skandinavisk barnehageforskning i 2007 dreide seg i stor grad om temaer som kommunikasjon, relasjoner mellom barn og voksne og barns læringsprosesser. Effektstudier og undersøkelser med vekt på større samfunnsmessige sammenhenger som barnehager inngår i, ble viet mindre oppmerksomhet. 80

Sammenhengen mellom barnehagebruk og sosial utjevning

Det finnes lite nordisk forskning på forhold i utdanningssystemet som har betydning for sosial utjevning. For å kunne gjennomføre slike undersøkelser er det nødvendig med longitudinelle studier på individnivå. Flere internasjonale undersøkelser viser positive sammenhenger mellom barnehagedeltakelse og senere skoleresultater. 81 En engelsk undersøkelse viser bl.a. at barnehagestart ved to- til treårsalderen førte til bedre intellektuell utvikling (språk, leseferdigheter og matematikk), større uavhengighet, bedre samarbeidsevner og sosial kompetanse da barna var 10-11 år. Barnehage bidro positivt til alle barns utvikling. Kvaliteten på tilbudet var viktig for alle barn, men særlig viktig for sårbare grupper. 82 Amerikansk forskning har vist at barn født i vanskeligstilte hjem tar høyere utdanning og deltar mer aktivt i arbeidslivet som voksne dersom de får et trygt og stimulerende læringsmiljø i førskolealderen. 83 Kunnskapsdepartementet gir støtte til Folkehelseinstituttets mor og barn-undersøkelse (MoBa). I denne undersøkelsen blir bl.a. barnehagens betydning for barns språklige, sosiale, følelsesmessige og kognitive utvikling undersøkt. 84

Konsekvenser av barnehagepolitikken

En kunnskapsoversikt utarbeidet av Forskningsrådet i 2002 peker på at det finnes lite kunnskap om tilsiktede og utilsiktede virkninger, normative føringer og konsekvenser av barnehagepolitikk både for barn og personale i barnehagen, for foreldre og barnehageeiere. 85 Med utgangspunkt i at barnehagen har vært et knapphetsgode, har problemstillinger knyttet til barnehageplasser stått svært sentralt i forskningen, det vil si fordelingsspørsmål, barnehagedekning og forskning om kontantstøtten. Det har i mindre grad vært forsket på innhold og praksis i barnehagene. Kunnskapsoversikten viser også at det er mangel på forskning som ser barnehagene i en bredere utdanningspolitisk og samfunnspolitisk sammenheng, og studier som vurderer hvordan ulike rammebetingelser som eierform, kommunelokalisering og regelverk påvirker kvaliteten i barnehagen. Det er en viktig forskningsoppgave å etterprøve politikken og å gjennomføre kritiske analyser. Denne typen studier er manglende, og i en framtidig, langsiktig forskningssatsing bør dette, ifølge forskerne som utarbeidet kunnskapsoversikten, være en viktig oppgave. Det vil være behov for forskning av høy kvalitet som kan dokumentere og analysere dagens praksis. Dette kan i sin tur både bidra til kvalitetsutvikling i praksisfeltet og gi grunnleggende innsikt for videre politisk og pedagogisk handling. Oppdatert og relevant forskning er også viktig for utdanningen av førskolelærere.

6.1.2 Statistikkgrunnlaget for barnehagesektoren

Nasjonale myndigheter samler i dag inn data om den enkelte barnehage og barnehageeier. Opplysningene fra barnehagene er grunnlag for tildeling av statlig driftstilskudd. I tillegg er dataene grunnlag for offisiell norsk statistikk utarbeidet av Statistisk sentralbyrå (SSB).

Rapporteringen skjer ved at den enkelte barnehage sender inn en årsmelding per 15. desember. Årsmeldingen inneholder opplysninger om barnehagens navn, hvilken type barnehage det dreier seg om, barnehagens organisering og eierform, leke- og oppholdsareal, arealutnytting, åpningstid, antall barn fordelt på alder og avtalt oppholdstid per uke, antall minoritetsspråklige barn med annet morsmål enn norsk, samisk, svensk, dansk og engelsk, antall barn som får særlig tilbud om språkstimulering, hvilke tjenester barnehagen samarbeider med, prioritet ved opptak, foreldrebetalingen og tall på stillinger, årsverk, personalets utdanning og kjønn.

Fra og med 2008 rapporterte barnehagene årsmeldingen elektronisk gjennom det webbaserte rapporteringsverktøyet BASIL (BArnehage-Statistikk-Innrapporterings-Løsning). SSB bruker dataene fra årsmeldingen til å produsere og publisere statistikk på nasjonalt nivå, fylkesnivå og kommunalt nivå. På nasjonalt nivå publiseres det statistikk om antall barn i barnehage fordelt på alder, oppholdstid og barnehagens eierform, dekningsgrad for ulike aldersgrupper og de ulike betalingsordninger som gjelder i de enkelte kommunene. SSB utarbeider også nasjonal statistikk om ansatte og årsverk i barnehagene, fordelt etter stillingskategori og utdanning. Barnehagestatistikk på kommunenivå publiseres i KOSTRA (KOmmune-Stat-RApportering), et nasjonalt system som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. KOSTRA gir bl.a. mulighet til å sammenlikne kommunenes tjenestetilbud.

I samarbeid med flere departementer, Statistisk sentralbyrå, Helsedirektoratet og Nasjonalt folkehelseinstitutt, har Helse- og omsorgsdepartementet nedsatt et prosjekt som skal danne grunnlaget for et nasjonalt barnebarometer. Hensikten med barnebarometeret er å styrke kunnskapsgrunnlaget om barns helse og miljø, og gjøre kunnskapen tilgjengelig for myndigheter, forskere og befolkningen generelt. Barnebarometeret skal etter planen realiseres i 2010. 86

6.2 Forskningsprogrammer

Departementet har gitt støtte til Program for velferdsforskning (2004-2008), der det ble gjennomført to større forskningsprosjekter om barnehager. Norsk senter for barneforskning (NOSEB) og Institutt for sosiologi og statsvitenskap ved NTNU fikk midler til prosjektet Institusjonalisering av barns liv i det moderne velferdssamfunnet (2003- 2008). Norsk institutt for oppvekst, velferd og aldring (NOVA) samarbeider med Høgskolen i Oslo (HiO) om den longitudinelle studien Barns omsorgskarrierer .

Departementet har etablert forskningsprogrammene Praksisrettet FoU for barnehage, grunnopplæring og lærerutdanning (PRAKSISFOU), Strategisk høgskoleprosjekt (SHP), Virkemidler for regional FoU og innovasjon (VRI), og Utdanning 2020 for å styrke forskningen på utdanningsområdet.

6.2.1 PRAKSISFOU

I 2006 ble barnehageforskning innlemmet i programmet PRAKSISFOU i regi av Norges forskningsråd. Programmet skal bidra til kunnskapsutvikling om barnehagens innhold og kvalitet. Hovedmålsettingene med programmet er å fremme forsknings- og utviklingsarbeidet i lærerutdanningene, bedre sammenhengen mellom yrkesutdanning og yrkesutøving og å bidra til at forskningsbasert kunnskap tas i bruk. Programstyret har utarbeidet en egen formidlingsplan. Resultatene formidles i vitenskapelige artikler, på konferanser og på prosjektets nettsted. Det er gjennom programmet gitt støtte til 13 prosjekter som omhandler barnehager, se boks 6.1. Det er stor tematisk og geografisk bredde i prosjektene, som til sammen er tildelt 62 mill. kroner over en fireårsperiode. Dette er den største satsingen på barnehageforskning i Norge noensinne.

6.2.2 Utdanning 2020

Kunnskapsdepartementet har lagt fram Strategi for utdanningsforskning (2008-2013) for å styrke kunnskapsgrunnlaget om og for utdanningssektoren. Barnehageforskning er et prioritert område i denne strategien. Norges forskningsråd har, på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, utformet et nytt forskningsprogram for utdanningsområdet og utarbeidet en programplan for Utdanning 2020 for perioden 2009-2018. 87 Dette er ett av tiltakene i departementets strategi for utdanningsforskning. Programmets hovedmålsetting er å øke omfanget av norsk utdanningsforskning og styrke kunnskapsbasen på utdanningsområdet fra barnehage til høyere utdanning, heve kvaliteten og den vitenskapelige forankringen i norsk utdanningsforskning, bedre relevansen på bruksrettet/anvendt forskning og å styrke rekrutteringen til utdanningsforskningen. 88

6.2.3 Andre FoU-prosjekter i regi av Norges forskningsråd

Strategiske høgskoleprosjekter (SHP) er en FoU-satsing som ble etablert i 2002. SHP er rettet mot de statlige høgskolene under Kunnskapsdepartementet. Satsingen skal styrke forskning, faglig utviklingsarbeid og FoU-kompetanse i sektoren. Den skal gi de statlige høgskolene mulighet til å bygge opp FoU-kompetanse av høy kvalitet. Det er per dags dato to prosjekter innenfor SHP som har relevans for barnehager. Dette er Utdanning og oppvekst i grissgrendt busetting ved Høgskolen i Nesna og Multimodalitet, leseopplæring og læremidler ved Universitetet i Agder.

Norges forskningsråd utviklet i 2007 programmet Virkemidler for regional FoU og innovasjon (VRI). Ett av målene for programmet er å videreutvikle samarbeidet mellom høgskolene og andre regionale utviklingsaktører. Programmet skal også bidra til dialog om institusjonsstrategier. Det er per dags dato ett prosjekt som har relevans for barnehagesektoren: Høyr og sjå. Audiovisuell språkstimulering i barnehagen. Norges forskningsråd har også en satsing kalt Institusjonsforankrede strategiske prosjekter i pedagogikk (PedISP). Her er det særlig et prosjekt som er relevant for barnehagesektoren: Barnehagen som arena for pedagogisk forskning ved Høgskolen i Oslo.

6.3 Forskningsmiljøer og forskerkompetanse

Barnehagerelatert forskning gjennomføres av institutter, universiteter og høgskoler. Det er ulike fagdisipliner som forsker på utdanningsfeltet, bl.a. pedagogikk, antropologi, fagdidaktikk, sosiologi, økonomi og statsvitenskap. Feltet er med andre ord vidt og tverrfaglig. I Norge er det få personer som har doktorgrad med barnehageforskning som tema, og svært få har professorkompetanse på området. I 2009 er den første doktorgraden tatt med utgangspunkt i samiske barnehager.

Selv om forskningsmiljøene er relativt små, har det skjedd en gradvis oppbygging de siste årene. Dette gjelder blant annet Norsk senter for barneforskning (NOSEB) ved NTNU i Trondheim, som er et nasjonalt tverrfaglig senter. NOSEB driver grunnforskning og anvendt, langsiktig forskning om barn, barnehager og barndom. NOSEB formidler forskning i tidsskriftet Barn . Senteret legger også stor vekt på internasjonalt samarbeid, og gir ut tidsskriftet Childhood.A global journal of child research i samarbeid med forlaget Sage i London.

Forskningsnettverket Barnehageliv , som ble etablert i 2004 av forskere ved Universitetet i Stavanger, Høgskolen i Oslo, Høgskolen i Vestfold og Dronning Mauds Minne Høgskole i Trondheim, er også et miljø som har bidratt til å sette barnehageforskning på dagsordenen. Nettverket har som mål å bidra til økt praksisnær forskning om barnehagens indre liv, og opprettet i 2008 tidsskriftet Nordisk barnehageforskning . Dette er et nettbasert og fagfellevurdert nordisk tidsskrift, der artiklene kan skrives på engelsk eller nordiske språk. 89

Det er viktig at det eksisterer gode formidlingsplaner for forskningen og at resultatene når fram til praksisfeltet, forskningsmiljøene, politikkutformere og andre. Norsk barnehageforskning publiseres primært i rapport- og bokform, og som et eventuelt supplement i skandinaviske tidsskrifter. Hoveddelen av publikasjonene skrives på norsk. 90

6.4 Vurderinger og tiltak – Styrke kunnskapsgrunnlaget

Etter departementets vurdering, er barnehager fortsatt et underforsket område sett i forhold til sektorens størrelse og betydning for barn, foreldre og samfunnet. Det er nødvendig å styrke kunnskapsgrunnlaget for å kunne nå målet om likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager. God og pålitelig statistikk og oppdatert forskning er viktig som grunnlag for både politikkutforming, førskolelærerutdanningen og for faglig utvikling i barnehagene. Dette fordrer bedre system for formidling av informasjon og forskningsresultater enn det som finnes i dag. Departementet vil derfor vurdere å opprette en nettportal om og for barnehager tilsvarende Skoleporten.

6.4.1 Forskning

Selv om det har vært en betydelig styrking av barnehageforskning de siste årene, er barnehageforskningen fortsatt preget av små miljøer med få personer som har forskerkompetanse på doktorgradsnivå. Det er derfor behov for å styrke forskningsmiljøer og forskningskompetanse på barnehageområdet. Departementet vil opprette en nasjonal forskerskole for lærerutdanningene. Forskerskolen skal bidra til å gi lærerutdanningene en solid plattform for å øke FoU-kompetansen, styrke samarbeidet mellom institusjoner og legge til rette for forskning av høy kvalitet. Forskerskolen skal gi et tilbud til stipendiater i lærerutdanningene med prosjekter som har relevans for lærerutdanningene og læreryrket i barnehage og skole. Departementet har gitt Norges forskningsråd i oppdrag å gjennomføre en nasjonal utlysning for å etablere en nasjonal nettverksbasert forskerskole rettet mot lærerutdanningene og læreryrkene. Forskerskolen skal etableres for en periode på åtte år, og vil bli vurdert etter halvgått tid. Departementet vil også vurdere å opprette et kunnskapssenter for utdanningsforskning, jf. strategi for utdanningsforskning. Senteret skal bidra til å koordinere den brukerrettede forskningen innenfor utdanningssektoren, slik at ny kunnskap når ut til og blir relevant for de ulike brukerne i sektoren.

Det tar tid å frambringe ny kunnskap, og det er en krevende oppgave å dokumentere og analysere praksis og utvikling i en sektor som er så mangfoldig som dagens barnehagesektor. Nye spørsmål og utfordringer vil dukke opp i takt med ny kunnskap om barn og barndom og endringer i barnehagesektoren og i samfunnet generelt. Som vist i statusgjennomgangen har departementet iverksatt flere tiltak de siste årene. De pågående forskningsprogrammene i regi av Norges forskningsråd vil etter hvert bidra til å styrke kunnskapsgrunnlaget på barnehageområdet og tette noen av kunnskapshullene som norske og nordiske kunnskapsoversikter har pekt på. Departementet vil også ta initiativ til oppdragsforskning og kartlegginger som kan gi svar på problemstillinger som til enhver tid er aktuelle i forbindelse med departementets sektoransvar.

Regjeringen er opptatt av barnehagens potensial som arena for tidlig innsats og sosial utjevning. Fordelingsutvalget viser til internasjonale studier som dokumenterer at læring i småbarnsalderen legger grunnlaget for det videre læringsløpet. 91 Internasjonale undersøkelser har også påvist positiv sammenheng mellom barnehagedeltakelse og kognitiv utvikling. Utvalget peker samtidig på at forskningsresultater fra barnehager i andre land ikke uten videre kan overføres til norske forhold. Departementet støtter Fordelingsutvalgets vurdering, og vil fortsette de siste årenes satsing på å styrke kunnskapen om og for barnehager.

Kvaliteten på barnehagetilbudet som gis er helt avgjørende for barnas trivsel og utvikling i barnehagen. Dette omfatter både kvaliteten på relasjonene mellom ansatte og barn, relasjoner mellom barna, de ansattes kompetanse, fysiske omgivelser, antall barn per ansatt, kontroll og barnehagens innhold og aktiviteter. Selv om kunnskapsgrunnlaget er betydelig styrket i løpet av få år, mener Kunnskapsdepartementet det er behov for mer forskning på alle disse områdene. Det trengs mer kunnskap om hva som faktisk skjer i barnehagene, og hva slags sted barnehagen er for barn. I tillegg er det behov for mer forskning som tar utgangspunkt i barns perspektiv.

Barnehagenes innsats for sosial utjevning må bygge på kunnskap om faktorer som hemmer og fremmer læring og utvikling i alderen null til seks år. Departementet vil særlig framheve behovet for mer kunnskap om barnehagen som omsorgs- og læringsarena for de aller yngste barna. Antall barnehageplasser for barn under tre år har økt kraftig de siste årene. Det er godt dokumentert at de første årene i menneskers liv både er læringsintensive og at grunnlaget for livslang læring blir lagt tidlig.

SSB har tidligere gjennomført barnetilsynsundersøkelser for daværende Barne- og familiedepartementet. Forrige gang undersøkelsen ble gjennomført, var i 2002/2003. Undersøkelsen har til nå sett på sammenhenger mellom ønsket tilsynsordning for barnet, foreldres utdanning og inntekt, bruk av kontantstøtte, yrkesdeltakelse og arbeidsdeling i hjemmet. Kunnskapsdepartementet vil ta initiativ til å få gjennomført en ny og revidert barnetilsynsundersøkelse, som kan gi detaljert informasjon om barns deltakelse i barnehage, foreldrebetaling, brukertilfredshet osv. Undersøkelsen vil omfatte et bredt utvalg foreldre, og gi kunnskap om bl.a. foreldrenes sosioøkonomiske bakgrunn, og om denne har betydning for foreldrenes valg, bruk av og holdninger til barnehager. Departementet vil vurdere om det er behov for å gjennomføre jevnlige undersøkelser av denne typen.

Departementet tar også sikte på å initiere eller støtte opp under longitudinelle studier som kan belyse barnehagens betydning for sosial utjevning, variasjoner i kvaliteten på barnehagetilbud, foreldres sosiale bakgrunn og bruk av barnehage, hvilke faktorer som har betydning for kvaliteten på tilbudet til barna, og langsiktige effekter av barnehagebruk i Norge. Det vil også bli igangsatt studier som undersøker kvalitetsutvikling i barnehagene sett i lys av nasjonale mål og ressursbruk.

Departementet mener det er behov for systematiske kunnskapsoversikter på barnehagefeltet både i Norge og i Norden, og vil derfor gi støtte til å få utarbeidet slike kunnskapsoversikter.

6.4.2 Statistikk

Grunnlaget for nasjonal barnehagestatistikk må opprettholdes også etter at rammefinansiering er innført. Rapporteringsløsningen BASIL gir mulighet for å publisere data på ulike nivåer, på samme måte som det gjøres på skoleområdet gjennom Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Når rammefinansiering av barnehagene innføres, vil BASIL være et viktig verktøy for departementet for å innhente opplysninger om barnehagene. Løsningen gir svært gode muligheter for effektiv innsamling og publisering av data på flere nivåer. I dag publiseres det statistikk på nasjonalt nivå, fylkesnivå og kommunenivå, mens det publiseres lite statistikk på barnehagenivå. For å få kunnskap om kvalitet og kvalitetsforskjeller i barnehagene, er det nødvendig å produsere statistikk på barnehagenivå. Departementet ser derfor at det kan være formålstjenlig å publisere statistikk som viser hvordan barnehagene er fordelt etter ulike variabler, for eksempel type barnehage, antall barn og ansatte, barnegruppenes størrelse og pedagogtetthet, og vil legge til rette for publisering av slik statistikk i BASIL.

Departementet vil i samarbeid med andre aktører videreføre arbeidet med å utvikle kvalitetsindikatorer som kan publiseres regelmessig i KOSTRA og BASIL. Departementet vil også vurdere mulighetene for å produsere barnehagerelevant statistikk basert på opplysninger fra ulike eksisterende SSB-registre. Videre vil departementet vurdere om det er behov for å utvikle nye indikatorer som kan gi departementet grunnlag for å vurdere hvor langt barnehagene og kommunene har kommet i arbeidet med å nå regjeringens tre hovedmål for barnehagesektoren. Det vil særlig bli lagt vekt på å utvikle nye indikatorer knyttet til personalets kompetanse, kvaliteten på læringsmiljøet i barnehagen og tilbudet til barn med behov for særskilt oppfølging, jf. omtale av mål og indikatorer i kapittel 1.

Statistikken som samles inn på barnehagefeltet, bør i større grad enn i dag bearbeides og analyseres på nasjonalt nivå. Departementet vil ta initiativ til at det utarbeides en årlig tilstandsrapport fra barnehagesektoren etter mønster om Utdanningsspeilet , som er en årlig tilstandsrapport om grunnopplæringen. Publikasjonen skal sammenstille statistikk, forskning og analyser og belyse sentrale utviklingstrekk i barnehagesektoren. En slik tilstandsrapport kan bidra til kvalitetsutvikling i sektoren og danne et godt beslutningsgrunnlag for aktører på lokalt og nasjonalt nivå.

6.4.3 System for å følge med på utviklingen av kvalitet i barnehagesektoren

Dagens statistikk og de siste årenes periodiske kartlegginger gir et visst grunnlag for å vurdere utviklingsretning på kvaliteten i sektoren, men departementet har i dag ikke god nok oversikt over hvordan regelverket om barnehagens innhold og kvalitet følges opp i praksis. Oppfølging og kontroll på nasjonalt nivå har historisk sett vært sporadisk og ufullstendig, noe som bl.a. ble påpekt i OECD-rapportene Starting Strong 92 og i rapporten Klar, ferdig, gå! Tyngre satsing på de små . 93 Manglende oppfølging kan bl.a. skyldes at forvaltningen på kommunalt og nasjonalt nivå ikke har vokst i takt med sektorens vekst.

Barn er en sårbar gruppe som trenger de voksnes omsorg og beskyttelse. Kommunen som barnehagemyndighet har ansvar for tilsyn med barnehagene og fylkesmannen har ansvar for å føre tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Overordnet sektorovervåking er et nasjonalt ansvar. FNs barnekonvensjon artikkel 3 Til beste for barnet slår fast at

«Ved alle handlinger som angår barn som foretas av myndigheter og organisasjoner skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Staten skal sikre at de institusjoner og tjenester som har ansvaret for omsorgen eller beskyttelsen av barn, har den standard som er fastsatt, særlig med hensyn til sikkerhet, helse, personalets antall og kvalifikasjoner samt tilsyn». 94

Departementet vil sette i gang arbeidet med å utvikle et bedre system for å følge med på kvalitetsutviklingen i barnehagesektoren. Dette systemet vil også omfatte de samiske barnehagene. Formålet med systemet vil være å skaffe oppdatert, vesentlig og tilstrekkelig informasjon om tilstanden i sektoren. Dette er nødvendig for at departementet skal kunne ivareta sektoransvaret på en tilfredsstillende måte. Behovet for systematisk datainnsamling vil bli ytterligere forsterket når finansieringssystemet etter planen legges om i 2011.

Det nasjonale systemet skal primært kontrollere at nasjonale mål og kvalitetskrav blir innfridd og ivareta behovet for løpende oppdatering av kunnskap om ressursinnsats og barnehagenes, kommunenes og fylkesmennenes arbeid.

Departementet mener det er nødvendig å innhente informasjon fra flere aktører og ved hjelp av ulike metoder, slik at tilstanden i sektoren blir godt belyst. Data kan for eksempel innhentes gjennom tilsyn, årlig statistikk, periodiske brukerundersøkelser og egenrapporteringer fra barnehager og kommuner. De ulike metodene har sine styrker og svakheter. Brukerundersøkelser kan for eksempel tenkes å si mer om brukernes forventninger enn om kvaliteten på tilbudet. Egenrapporteringer er ofte mer positive enn andres vurderinger. Men til sammen kan data fra flere kilder gi et bredt og tilstrekkelig pålitelig bilde på status og utfordringer i sektoren.

Videre vil det bli foretatt jevnlige kartlegginger av kommunenes og barnehagenes oppfølging av barnehageloven og rammeplanen og foreldrenes tilfredshet med barnehagetilbudet. Systematisk kunnskapsinnhenting fra barnehager, foreldre og kommuner vil inngå som sentrale elementer i et system for å følge med på kvalitetsutviklingen i sektoren.

Mange av elementene i et nasjonalt system er på plass, men systemet skal videreutvikles og bygges opp over tid. Det er mange likhetstrekk mellom barnehagene i Norden. Erfaringer fra våre naboland kan derfor komme til nytte i arbeidet med å utvikle et bedre system for sektorovervåking og kvalitetsutvikling. Danmarks Evalueringsinstitutt EVA utarbeider kunnskapsoversikter over skandinavisk barnehageforskning og er i ferd med å bygge opp et system for formidling av kunnskap. Sverige har i løpet av de siste årene etablert et nasjonalt system for kontroll og utvikling av barnehagesektoren, der Skolverket har ansvar for kontroll og utvikling og Skolinspektionen gjennomfører tilsyn.

Departementet vil:

• utvikle et nasjonalt system for å følge med på utviklingen av kvaliteten i barnehagesektoren

• utarbeide en årlig nasjonal rapport om tilstanden i barnehagesektoren

• etablere en nasjonal forskerskole for stipendiater i lærerutdanningene

• initiere eller støtte longitudinelle studier om kvalitet og langsiktige effekter av barnehagetilbudet

• opprette en nettportal om og for barnehager.

7 Ansvarsfordeling og styring av barnehagesektoren

Barnehagesektoren reguleres først og fremst gjennom barnehageloven med forskrifter. Sektoren består av barnehagene, både kommunale og ikke-kommunale, kommunene som lokal barnehagemyndighet og staten ved fylkesmannsembetene som regional myndighet og Kunnskapsdepartementet som nasjonal myndighet.

Barnehagesektoren skiller seg fra andre offentlige tjenestetilbud ved at 46 prosent av barna går i privat barnehage. Til sammenligning gikk 2,2 prosent av grunnskoleelevene i private skoler høsten 2007. Det store innslaget av private aktører gir noen særskilte styringsutfordringer. Kommunen har i barnehagesektoren en dobbeltrolle som både eier og myndighet. Dette kan være en utfordring fordi kommunen både skal godkjenne kommunale og ikke-kommunale barnehager, føre tilsyn med at lovens krav overholdes og finansiere alle barnehagene. De private aktørene er også svært forskjellige. De består av bl.a. foreldredrevne, ideelle og kommersielle utbyggere og drivere. Det er en utfordring med hensyn til å etablere systemer som sikrer at nasjonalt vedtatte mål oppfylles i alle de ulike barnehagene.

Loven har bestemmelser om barnehagens formål og innhold, barns og foreldres medvirkning, godkjenning, personalet, tilsyn og ansvars- og oppgavefordeling.

Barnehageloven regulerer en virksomhet der brukerne er de yngste medlemmene av samfunnet, barn under opplæringspliktig alder. Dette er ikke en brukergruppe som kan utøve brukerinnflytelse i vanlig forstand. Prosedyrer for godkjenning av nye virksomheter, et hensiktsmessig system for tilsyn med eksisterende virksomheter og bestemmelser som sikrer kvalitet, er utformet med dette perspektivet for øye.

7.1 Barnehageeier

Barnehageeier har ansvaret for kvaliteten på barnehagetilbudet i den enkelte barnehage, og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Både de kommunale og de ikke-kommunale barnehagene er underlagt de samme reglene i barnehageloven med forskrifter.

Loven inneholder en rekke generelt utformede mål for barnehagen og har få standardkrav. Barnehageloven gir dermed barnehageeiere handlingsrom og muligheter for lokale tilpasninger. På enkelte områder gir loven imidlertid relativt detaljerte føringer, for eksempel om styrers og pedagogisk leders utdanning, pedagogtetthet, daglig ledelse og politiattest. Reglene er gitt for å sikre nasjonale mål om kvalitet på barnehagetilbudet.

7.2 Kommunen som barnehagemyndighet

Kommunen som lokal barnehagemyndighet har et overordnet ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Kommunen skal gjennom aktiv veiledning, godkjenning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Aktiv og god veiledning er et viktig virkemiddel for å oppnå gode barnehager og effektiv etablering og drift.

I flertallet av kommunene er kommunen både barnehageeier og barnehagemyndighet. Dette innebærer at barnehagemyndigheten (det vil si kommunen selv) skal forholde seg både til barnehager som de eier selv, og til barnehager som eies av private. Myndighetsoppgavene omfatter alle barnehagene i kommunen, både kommunale og ikke-kommunale.

Kommunen er godkjenningsmyndighet og skal avgjøre søknad om godkjenning av ordinære barnehager og familiebarnehager. Som barnehagemyndighet har kommunen en plikt til å føre tilsyn med den enkelte barnehage, jf. barnehageloven § 16. Plikten til å føre tilsyn skal bidra til å sikre at barna har det trygt mens de er i barnehagen og at målene om barnehagens innhold kan nås. Kommunen beslutter selv hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres.

Barnehageloven av 2005 justerte ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene. Tilsynsmyndigheten ble endret. Tidligere hadde både kommunen og fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med den enkelte barnehage. Endringen besto i at fylkesmannen ikke lenger har hjemmel til å føre tilsyn med den enkelte barnehage. Det er det nå bare kommunen som har hjemmel til. Fylkesmannen fikk isteden hjemmel til å føre tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den er pålagt som barnehagemyndighet.

Daværende Barne- og familiedepartement påpekte i Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) at nyere kommunal organisering med en flatere struktur kan gi særskilte utfordringer når det gjelder utøvelsen av tilsyn med både egne kommunale barnehager og ikke-kommunale barnehager. På bakgrunn av dette ble det bl.a. utarbeidet en veileder om tilsyn med barnehager. 95

Tall fra en undersøkelse utført av NOVA viser at 85 prosent av barnehagene sender barnehagens årsplan til kommunen. Av disse får bare en tredjedel tilbakemelding på årsplanene av kommunen. I samme undersøkelse svarte 43 prosent av styrerne at de hadde hatt tilsynsbesøk i 2008.

Kommunen vil få mer omfattende ansvar og plikter som barnehagemyndighet som følge av endringene i barnehageloven, innføring av rett til plass i barnehage fra 2009 og når sektoren rammefinansieres fra 2011. 96 I dag finansieres barnehager i hovedsak med statlig øremerkede tilskudd. Det er altså en sterk statlig føring på bruk av midlene og også tilhørende kontroll med om midlene brukes etter formålet.

Barnehageloven stiller ikke særskilte krav om barnehagefaglig kompetanse i kommunen. I opplæringslova § 13-1, fjerde ledd er det krav om at kommunen skal ha skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivået.

7.3 Statlig styring av barnehagesektoren

Fylkesmannen bidrar til gjennomføring av barnehagepolitikken gjennom forvaltning av statlige tilskudd, oppgaver etter barnehageloven og veiledning av kommuner. Fylkesmannen koordinerer og initierer utviklingsarbeid i kommuner og barnehager. Fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den er pålagt som barnehagemyndighet.

Fylkesmannen er klageinstans i vedtak fattet av kommunen vedrørende godkjenning av barnehager og familiebarnehager og vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet i barnehageloven §§ 17 og 18 og fra pedagognormen, jf. forskrift om pedagogisk bemanning. I tillegg er fylkesmannen klageinstans for fastsetting av foreldrebetaling etter forskrift om foreldrebetaling i barnehager og vedtak om tilskudd etter forskrift om likeverdig behandling.

Fylkesmannen er i barnehageloven § 9 gitt veiledningsansvar. Fylkesmannen har samme ansvar overfor alle barnehageeiere. Fylkesmannen har ansvar for å gi aktiv veiledning på det området barnehageloven dekker, både overfor kommunen som barnehagemyndighet og overfor kommunale og ikke-kommunale barnehageeiere.

Fylkesmannen skal etter barnehageloven § 9 føre tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Statlig tilsyn er et verktøy for å følge opp intensjonene i lovverket. Tilsyn skal medvirke til at befolkningens behov for tjenester blir ivaretatt, at tjenestene blir drevet på en faglig forsvarlig måte, at svikt i tjenesteytingen forebygges, og at ressursene i tjenestene blir brukt på en forsvarlig og effektiv måte.

I embetsoppdraget for 2009 framkommer det at fylkesmannen i sitt tilsynsarbeid særlig skal fokusere på å føre tilsyn med kommunen som godkjenningsmyndighet, kommunen som tilsynsmyndighet og kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning, herunder pedagognorm, dispensasjoner og organisering av styrerressurser.

I Sverige fører Skolinspektionen tilsyn med kommunene. Skolinspektionen kontrollerer at kommunen følger de lover og andre bestemmelser som gjelder for barnehager og skole. Skolinspektionen har om lag 200 ansatte i fem regionale inspeksjonsenheter. Formålet med kontrollene er å bidra til utvikling og forbedring i sektoren. Skolinspektionen ble opprettet i 2008.

Kunnskapsdepartementet er øverste myndighet for barnehagesektoren og har det overordnede ansvar for utvikling av kvalitet og for styring og finansiering av barnehagesektoren. Videre forvalter departementet barnehageloven med forskrifter. Oppdragene til fylkesmennene er nærmere beskrevet i de årlige embetsoppdragene fra Kunnskapsdepartementet og Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

Kunnskapsdepartementet er klageinstans for vedtak fattet av fylkesmannen om tildeling av statstilskudd. For at det skal være en god dialog mellom staten og kommunesektoren, er det etablert en ordning med konsultasjoner mellom staten ved regjeringen og kommunesektoren ved KS.

Sametinget forvalter tilskudd til samiske barnehager. Målet for tilskuddsordningen er å sikre samiske barn et barnehagetilbud bygd på samiske språk og kultur. Målgruppe er samiske barnehager og norske barnehager med samiske barn. Sametinget veileder foreldre, barnehageeiere og andre i spørsmål angående samisk barnehagesektor. Sametinget arrangerer nettverksmøter og barnehagekonferanser og tildeler midler til prosjekter og læremidler. Sametinget har utarbeidet Strategisk plan for samiske barnehager 2008-2011. ­Mer informasjon om Sametinget finnes på www.sametinget.no.

7.4 Vurderinger og tiltak – Sikre god styring av barnehagesektoren

God styring av barnehagesektoren kan etter departementets syn bidra til å redusere kvalitetsforskjellene mellom barnehagene i Norge. Kunnskapsdepartementet er derfor opptatt av at de styringsvirkemidlene som benyttes i barnehagesektoren, bidrar til å sikre likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager. For å kunne vurdere hvilke virkemidler som skal benyttes for å oppnå målet om kvalitet, er det nødvendig å kjenne til barnehagesektorens mangfoldige struktur, kommunenes dobbeltrolle som eier og myndighet og sektorens behov for kompetanse og ressurser.

Når sektoren rammefinansieres, innebærer det at det økonomiske styringsvirkemiddelet får redusert betydning. Staten må fra dette tidspunktet hovedsakelig styre via lov og myke virkemidler, for eksempel veiledere. Kunnskapsdepartementets mulighet til å sikre at de mål og ambisjoner Stortinget vedtar blir oppfylt, vil være mer krevende i en sektor som har større oppmerksomhet på innhold og kvalitet enn i en sektor i en utbyggingsfase. Det er lettere å følge med på og måle om utbyggingsmålene nås, enn om den enkelte barnehage gir et godt pedagogisk tilbud. En hensiktsmessig regulering av sektoren for å oppnå de nasjonale målene om kvalitet og møte endrede rammebetingelser er svært viktig. Departementet vil gjennomgå barnehageloven med forskrifter og vurdere eventuelle behov for endringer i lovverket for å se om styringsverktøyet er godt nok tilpasset framtidens barnehagesektor.

7.4.1 Kommunens dobbeltrolle som eier og myndighet

I et flertall av kommunene skal barnehagemyndigheten, det vil si kommunen selv, forholde seg både til barnehager som den selv eier, og til barnehager som eies av private. Som lokal barnehagemyndighet har kommunen et overordnet ansvar for barnehagetilbudet til innbyggerne. Kommunen er i en dobbeltrolle der den både er godkjennings- og tilsynsmyndighet for egne barnehager samtidig som den er godkjennings- og tilsynsmyndighet for private barnehager. Kommunens rolle som henholdsvis lokal barnehagemyndighet og barnehageeier ble tydeliggjort i den nye loven av 2005. Loven skal være et hjelpemiddel i håndteringen av dobbeltrollen. Departementet har også gitt ut veiledere om godkjenning av barnehager 97 og om tilsyn med barnehager. 98 Veilederne har som formål å hjelpe og støtte kommunene ved godkjennings- og tilsynsarbeidet.

Departementet ser det som viktig at alle forvaltningsnivåer har tilstrekkelig og nødvendig kompetanse for å møte utfordringene i barnehagesektoren. Kommunen har et helhetlig ansvar for å sikre alle barn et kvalitativt likeverdig barnehagetilbud i sin kommune.

Det er krav om at kommunen skal ha skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivået. Det har vært reist spørsmål fra ulike hold i sektoren om hvorvidt et tilsvarende krav burde stilles i barnehageloven.

Departementet mener det er av stor betydning at kommunen har god kompetanse som barnehagemyndighet for å kunne sikre et barnehagetilbud med høy kvalitet framover. Kommunen skal anvende et skjønnsmessig regelverk ved godkjenning av barnehager og ved behandling av søknader om midlertidige og varige dispensasjoner fra utdanningskravet for styrere og pedagogiske ledere. Videre skal kommunene forvalte nær 30 mrd. kroner i henhold til et omfattende regelverk. I tillegg til dette må kommunen kunne føre kontroll med det pedagogiske tilbudet i den enkelte barnehage.

Departementet mener det er viktig at kommunen er bevisst sine ulike roller, og at den likebehandler de kommunale og ikke-kommunale barnehagene ved sin myndighetsutøvelse. En undersøkelse utført av NOVA viser at det kan forekomme ulik behandling av de ikke-kommunale og kommunale barnehagene. 99 På spørsmål om barnehagen har årlige kontaktmøter med kommunen, om den mottar veiledning fra kommunen og om barnehagen informerer kommunen om personalsituasjonen, viser svarene at det er klare forskjeller mellom de ikke-kommunale og kommunale barnehagene, uavhengig av barnehagens størrelse. En annen undersøkelse viser at det er ulikheter mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager når det gjelder involvering og deltakelse i kompetanseutviklingstiltak igangsatt av kommunen. 100 Departementet mener dette er bekymringsfullt når kommunene skal få det helhetlige ansvaret for barnehagesektoren ved ramme­finansiering.

Tilstrekkelig kompetanse i forvaltningen er en nøkkelfaktor for å nå og opprettholde de nasjonale målene. Departementet vil vurdere om kompetansen hos lokale barnehagemyndigheter er tilfredsstillende.

7.4.2 Kommunalt tilsyn

Kommunen er tilsynsmyndighet og skal føre tilsyn både med ikke-kommunale barnehager og egen virksomhet. Omfang og metode for kommunens tilsyn med barnehagene er ikke lovfestet. Kommunens tilsyn skal være en kontinuerlig oppgave, og det er viktig at kommunene selv vurderer behovet for tilsyn ut fra lokale forhold og risikovurderinger. Dersom kommunene ikke fører tilsyn med den enkelte barnehage, kan ikke kommunen være sikker på at det er likeverdig høy kvalitet i alle barnehagene. Tilsynshjemmelen er gitt kommunen som et verktøy for og et pålegg om å kunne kontrollere og sikre at barna har det trygt, og at det pedagogiske tilbudet er i samsvar med lov og rammeplan.

Det er positivt at nær halvparten av barnehagene i undersøkelsen utført av NOVA har hatt tilsyn det siste året. Dette indikerer at kommunene bruker myndighetsrollen for å sikre kvaliteten i tilbudet, selv om det har vært en nedgang i tilsynsbesøk i barnehagene på 8 prosentpoeng fra 2002 til 2008. Tilsyn med kommunene gjennomført av fylkesmennene i 2007 viste imidlertid store mangler ved kommunens tilsynsvirksomhet i de utvalgte kommunene. Hele 65 prosent av kommunene det ble ført tilsyn med, fikk avvik for ikke å ha gode nok systemer for tilsynsvirksomhet av de enkelte barnehagene i kommunen. Fylkesmannen velger ut tilsynsobjektene ut fra en risikovurdering. Departementet kan derfor ikke på bakgrunn av fylkesmennenes årsrapporter si om regelverket generelt etterleves på landsbasis. Undersøkelsen utført av NOVA viser dessuten at mange kommuner fører tilsyn med barnehagene. Sektoren har ved flere anledninger påpekt at det er uheldig at kommunen har tilsynsansvaret for barnehagene. Departementet mener det er svært viktig at tilsynsmyndigheten har den nødvendige legitimitet og troverdighet. En sentral funksjon ved tilsynet er at omverdenen har tillit til og opplever at tilsyn blir ført av en nøytral og uhildet instans. Kommunen må ha nødvendig kompetanse og ressurser til å kunne utføre den lovpålagte oppgaven med å føre tilsyn med barnehagene. Departementet ser at det kan være utfordrende for kommunene å føre tilsyn med både egne barnehager og de ikke-kommunale barnehagene. Departementet vil derfor foreta en overordnet og prinsipiell vurdering av hvem som bør ha tilsynsansvaret for barnehagene og organiseringen av dette.

7.4.3 Statlig tilsyn

Fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Formålet er å sikre oppfyllelse av barnehagelovens krav både i den enkelte barnehage og på kommunalt nivå. Gjennom tilsyn med kommunene bidrar fylkesmennene til å sikre en enhetlig lovforståelse og praktisering. Loven stiller krav om at barnehagetilbudet skal tilpasses lokalt, og dette vil medføre variasjoner. De lokale variasjonene må samtidig være innenfor rammene av regelverket. Det er ikke noe krav om å ha barnehagefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen, og mange kommuner har små administrasjoner. I mange kommuner vil det være lite kompetanse og ressurser satt av til utvikling og oppfølging av barnehagesektoren. Risikoen for at kommunen ikke klarer å oppfylle sine plikter som barnehagemyndighet, er derfor til stede.

Det er grunn til å tro at det er en del regionale forskjeller i sektoren. Disse kan bli ytterligere forsterket ved overgang til rammefinansiering. Kommunene får da i større grad enn i dag råderett over de økonomiske midlene. Staten må endre kontrollsystemet fra å føre kontroll med ressursbruken til å følge med på om barna får tilbudet de har krav på, og om loven etterleves.

Departementet er opptatt av at kommunene må føre tilstrekkelig tilsyn med barnehagene. Departementet har derfor gitt fylkesmennene i oppdrag å føre tilsyn med bl.a. kommunen som tilsynsmyndighet. Departementet har per i dag ikke fullstendig oversikt over hvordan regelverket følges opp i praksis. Departementet er opptatt av å sikre et best mulig statlig tilsyn og vil arbeide for at tilsynet skal bli mest mulig effektivt og av god kvalitet. Departementet vil videreutvikle og styrke det statlige tilsynssystemet på barnehageområdet og vil se på erfaringer fra andre sektorer og sammenlignbare land.

7.4.4 Forvaltningsapparat

Den kraftige volumøkningen og den økte kompleksiteten i barnehagesektoren de senere årene skaper utfordringer for det statlige apparatet for styring og kvalitetsutvikling.

De pågående reformene vil kreve en annen tilnærming fra staten i årene som kommer, for å sikre at barna får det tilbudet loven og rammeplanen foreskriver. Det statlige apparatet må ha den kompetansen som er nødvendig for å møte de nye utfordringene og for å kunne bidra til å sikre høy kvalitet i sektoren.

OECD har i Starting Strong II anbefalt at det skapes nødvendige styringsstrukturer som sikrer et ansvarlig system og kvalitetssikring. I rapporten framhever OECD spesielt tre forhold. For det første et aktivt sentralt styringsapparat som til enhver tid er tilpasset sektorens behov og utfordringer. For det andre å sikre at sentrale føringer kommuniseres effektivt slik at alle forvaltningsnivåer får en felles forståelse for sektorens overordnede mål. For det tredje må det sikres at forvaltningsnivåene har tilstrekkelig kompetanse.

Målet er at sektoren skal forbedres slik at økte forventninger fra befolkningen, sektoren selv og det politiske nivået møtes på en god måte. Departementet mener at Utdanningsdirektoratet kan ha en sentral rolle også på barnehageområdet. Kunnskapsdepartementet tar sikte på å delegere oppgaver på barnehagefeltet til Utdanningsdirektoratet. Hvilke oppgaver som skal delegeres, må utredes nærmere.

Departementet vil:

• foreta en gjennomgang av barnehageloven med forskrifter for å se om styringsverktøyet er godt nok tilpasset dagens og framtidens barnehagesektor

• vurdere om kompetansen hos lokale barnehagemyndigheter er tilfredsstillende

• vurdere organiseringen av tilsynet med barnehagene i framtiden

• videreutvikle og styrke det statlige tilsynssystemet på barnehageområdet

• utrede hvilke oppgaver som bør delegeres til Utdanningsdirektoratet.

7.5 Familiebarnehager

Ett av familiebarnehagenes særlige kvalitetstrekk er deres «hjemlige» preg. Det er derfor en hovedregel at familiebarnehagedriften skal foregå i bebodde hjem.

Barnehageloven regulerer den særskilte barnehagetypen familiebarnehager. En godkjent familiebarnehage innebærer at tilbudet blir en pedagogisk virksomhet som veiledes av en førskolelærer og følger rammeplanen. Familiebarnehager skiller seg dermed fra dagmammavirksomhet og blir en del av kommunens samlede barnehagetilbud. Godkjente familiebarnehager har rett på offentlige tilskudd, og må følge forskriften om foreldrebetaling i barnehager.

Familiebarnehager er en driftsform med særegne krav. Kommunens skjønnsmessige vurderinger i godkjenningsprosessen er avgjørende for kvaliteten på tilbudet. Det er gitt utfyllende regler om familiebarnehager i forskrift om familiebarnehager.

Ved godkjenning av det enkelte hjem og eventuelt baselokale skal det vurderes om hjemmet og lokalet egner seg for familiebarnehagedrift. Kommunen kan i særlige tilfeller, der bebodde lokaler ikke kan skaffes, godkjenne ubebodde lokaler som et hjem i en familiebarnehage. Etter reglene i forskriften er utgangspunktet at et hjem kan godkjennes for maksimalt fem barn over tre år. Dersom hjemmet er særskilt godt egnet for det, kan det godkjennes for dobbel gruppe med maksimalt ti barn over tre år.

Det er ikke gitt en bemanningsnorm i regelverket for ordinære barnehager. I familiebarnehager er det gitt en slik bemanningsnorm. Én assistent kan ha ansvaret for inntil fem barn der flertallet av barna er over tre år. Er flertallet av barna under tre år, må antallet reduseres. Dette er en maksimumsbestemmelse. Bemanningen må også i familiebarnehager være forsvarlig i forhold til barnas alder og forutsetninger. I dette ligger et krav om vurdering i det enkelte tilfellet.

Familiebarnehager har ikke krav om peda­gogisk bemanning, men det skal gis pedagogisk veiledning til assistenten i det enkelte hjem av en person som oppfyller utdanningskravet i loven § 18. En pedagogisk veileder kan ha ansvar for maksimalt 30 barn i familiebarnehage. Det stilles også krav til at familiebarnehagen har en styrerressurs, men det er ikke stilt krav til omfanget av styrerressursen i regelverket. Personen i stillingen som pedagogisk veileder, vil ofte ha funksjon også som styrer i familiebarnehagen.

7.6 Vurderinger og tiltak – Økte kvalitetskrav til familiebarnehager

Ordningen med familiebarnehager har en rekke svakheter, og det er grunn til å stille spørsmål ved om familiebarnehager som driftsform ut fra dagens regelverk er forenlig med målet om et likeverdig barnehagetilbud av høy kvalitet.

Intensjonen bak ordningen med familiebarnehager er å kunne tilby et pedagogisk alternativ til dagmamma i private hjem. Assistentene i familiebarnehagen skal motta veiledning av en førskolelærer for å sikre det pedagogiske tilbudet. Bemanningsnormen tillater at en pedagogisk veileder kan ha ansvar for inntil 30 barn. Det er ikke skilt mellom barn over og under tre år når det gjelder normen for pedagogisk veiledning i familiebarnehager. I praksis betyr dette at i en dobbel gruppe med åtte barn under tre år veiledes assistentene bare 12 timer per uke. Til sammenlikning skal det i en ordinær barnehage være minimum en pedagogisk leder i full stilling per 7-9 barn når barna er under tre år.

Per i dag går det om lag 9200 barn i familiebarnehager. KOSTRA-tall viser at gjennomsnittstallet for antall barn per hjem er 5,2. Dette betyr at det er mange barn som går i doble grupper. Departementet mener det er uheldig at mange barn går i doble grupper med lite pedagogisk veiledning av assistentene.

Familiebarnehagene skal som hovedregel ha tilhold i private hjem. Unntaksbestemmelsen om ubebodde lokaler gir kommunen anledning til å foreta en skjønnsvurdering av hvorvidt lokalet har såkalte hjemlige kvaliteter. En slik skjønnsmessig unntaksbestemmelse kan være krevende for kommunene å håndtere. Det kan stilles spørsmål ved om unntaksbestemmelsen i praksis gir åpning for å omgå regelverket som er knyttet til godkjenning av ordinære barnehager. Det stilles også strengere krav til lokaler som skal godkjennes som ordinær barnehage når det gjelder leke- og oppholdsareal både inne og ute og til pedagogisk bemanning.

Departementet vil sette i gang en utredning for å vurdere behovet for å endre forskriften om familiebarnehager, for å sikre god kvalitet også i denne særskilte barnehagetypen.

I flere kommuner utgjør familiebarnehager i dag et supplement for å dekke behovet for tilstrekkelige antall barnehageplasser. Det er grunn til å tro at familiebarnehagene også i framtiden vil benyttes av enkelte kommuner for å møte mindre svingninger i barnetallet. Familiebarnehagene kan da være ett av flere virkemidler kommunen kan velge for å kunne oppfylle retten til barnehageplass.

En vesentlig faktor for å sikre kvaliteten i familiebarnehagene er at kommunen ivaretar sitt ansvar som godkjenningsmyndighet og påser at forskriften om familiebarnehager følges opp. Departementet vil følge opp kommunens rolle som godkjenningsmyndighet, veileder og tilsynsmyndighet for å hindre uheldige tilpasninger til regelverket.

Departementet vil:

• vurdere behov for endringer i forskriften om familiebarnehager for å sikre god kvalitet.