2 Hovedtrekkene i kontantstøtteordningen

2.1 Bakgrunnen for innføringen av kontantstøtte til småbarnsforeldre

Innføringen av kontantstøtte til småbarnsforeldre var nedfelt i Voksenåsenerklæringen, som utgjorde det politiske grunnlaget for sentrumsregjeringen 1997-2000. I erklæringen heter det blant annet:

«Det innføres en ordning med omsorgstilskudd i barnetrygden/kontantstøtte til familier som ikke benytter seg av eller ikke har tilbud om offentlige omsorgsløsninger som drives med statlig driftstilskudd. Dette legges fram som en egen sak for Stortinget.»

Voksenåsenerklæringen ble fulgt opp i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 (1997-98):

«For å sikre en reell valgfrihet for barnefamiliene når det gjelder omsorgsform for barna, foreslår regjeringen å innføre en kontantstøtteordning. Reell valgfrihet innebærer både at det finnes barnehagetilbud til de som ønsker det og at familier som ønsker andre omsorgsformer gis økonomisk mulighet for dette valget. Ordningen vil også bidra til mer rettferdig fordeling av offentlige midler mellom de familier som henholdsvis har og ikke har barnehageplass.»

I budsjettinnstilling S. nr. 2 (1997-98) fra Familie-, kultur og administrasjonskomitéen uttales det blant annet følgende i forbindelse med avsetning av midler på budsjettet i 1998:

«Komitéens flertall, alle unnateke medlemene frå Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, sluttar seg til Regjeringa sitt framlegg om å innføre kontantstøtte, for å sikre reell valfridom for barnefamiliane når det gjeld omsorgsform for barna. Fleirtalet viser til at alle barn treng omsorg og tryggleik. Det grunnlag som vert lagt dei første åra er grunnleggjande viktig for barna si utvikling. Mange av småbarnforeldra i dag slit med ei alt for travel kvardag med både arbeid og omsorgsoppgåver. Mange uttrykkjer ønskje om å kunne bruke meir tid på borna, men vert hindra av den stramme økonomien som særleg barnefamiliane har. Fleirtalet meiner at innføring av kontantstøtte vil gi mange småbarnfamiliar høve til å få meir tid saman med borna sine.»

Arbeiderpartiets komitémedlemmer uttaler bl.a. at:

«Komitéens medlemmer fra Arbeiderpartiet ønsker ikke å støtte en kontantstøtte til småbarnsfamiliene, i tillegg til de kontantoverføringene vi allerede har gjennom småbarnstillegget og barnetrygden. Disse medlemmene viser til at vi overfører over ca. 13 mrd. kroner i kontantstøtte gjennom barnetrygden, og til sammenligning ca. 4 mrd på barnehager. Disse medlemmer mener at den beste måten å møte barnas og foreldrenes behov om mer tid sammen samtidig som en sikrer valgfriheten, er å bygge ut tjenestetilbud og utvide permisjonsordningene. Disse medlemmer mener at kontantstøtten står for et nytt prinsipp når det gjelder velferdsordninger, nemlig at man får utbetalt penger for et velferdsgode man ikke benytter seg av.»

Den 3. februar 1998 ble det sendt ut et høringsnotat vedrørende innføringen av en kontantstøtteordning. Høringsfristen ble satt til fire uker, og mange høringsinstanser uttrykte kritikk til at en så omfattende reform var gjenstand for så kort forhåndsutredning.

Forslaget om å innføre kontantstøtte til småbarnsforeldre ble fremmet i form av en stortingsproposisjon som ble lagt fram 17. april 1998 (St prp nr 53 (1997-98)), og forslag om egen lov om kontantstøtte ble fremmet 30. april 1998 i Ot prp nr 56 (1997-98).

Komitéens mindretall bestående av medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk venstreparti var meget kritiske til den saksbehandling kontantstøttesaken hadde fått av Regjeringen. Etter mindretallets mening burde en rekke større uavklarte spørsmål vært behandlet før ordningen eventuelt skulle gjennomføres. Det ble blant annet uttalt følgende i Innst. S. nr. 200 (1997-98):

«Mindretallet konstaterer både gjennom debatt i mediene og ved skriftlige svar på spørsmål fra komitéen at kontantstøttetiltak bygger på opinionsundersøkelser, egne erfaringer og statsrådens tro på at kontantstøtte ikke har betydning for verken barnevernsbarn, likestilling eller barnehageutbygging. Mindretallet finner det underlig at flere tunge høringsinstanser understreker vesentlige problemområder som ikke er ivaretatt på annen måte enn at man skal være spesielt oppmerksom på disse områdene i evalueringen.»

Stortingets flertall vedtok 10. juni 1998 lov om kontantstøtte til småbarnsforeldre.

2.2 Kontantstøtteordningens utforming

Kontantstøtteordningen er utformet som et alternativ og supplement til barnehage og omfatter ett- og toåringer som ikke eller bare delvis bruker barnehage som mottar statlig driftstilskudd. Ordningen trådte i kraft 1. august 1998 for ettåringer og 1. januar 1999 for toåringer. En overgangsordning sikret at barn som utløste kontantstøtte som ettåring og som fylte to år i løpet av høsten 1998, ikke mistet kontantstøtten i tidsrommet fra fylte to år og fram til ordningen ble gjort gjeldende for alle toåringene.

Ut fra målet om likhet i statlige overføringer til barn med og uten barnehageplass ble full kontantstøtte satt til 36 000 kroner per barn per år (3 000 kr/mnd). Statstilskuddet til en heltids barnehageplass for barn under 3 år utgjorde på det tidspunktet 36 140 kroner. Av budsjettmessige grunner ble kontantstøtten i 1999 redusert til 27 156 kroner per barn per år (2 263 kr /mnd). Med virkning fra 1. januar 2000 ble støtten økt til 1998-nivå, og har siden vært på 3 000 kroner per måned.

Deltidsplass i barnehage gir rett til delvis kontantstøtte. Kontantstøtten ble innført med fire satser - 100, 80, 60 eller 45 prosent. Stortingsflertallet uttalte imidlertid i forbindelse med innføring av ordningen at det med virkning fra barnehageåret 1999 skulle innføres fem satser for kontantstøtte, og at det statlige barnehagetilskuddet skulle harmoniseres med en femdelt kontantstøtte. Under behandlingen av statsbudsjettet for 1999 vedtok Stortinget derfor at det skulle gjelde nye satser for barnehagetilskuddet fra 1. august 1999. Fra samme dato ble det innført fem satser for kontantstøtte. Formålet med en overgang til fem satser var at det skulle bli bedre muligheter for familiene til å kombinere deltidsplass i barnehage med delvis kontantstøtte.

Av administrative grunner er det barnets avtalte oppholdstid i barnehage som legges til grunn. Om barnet av ulike grunner gjør bruk av færre timer enn det som er avtalt, tillegges ikke dette vekt.

Barn i åpne barnehager har rett til kontantstøtte. Åpne barnehager skiller seg ut fra andre barnehagetyper ved at barna ikke blir tildelt faste plasser i barnehagen, og at barna oppholder seg i barnehagen sammen med foreldre eller andre omsorgspersoner. Da bruk av åpen barnehage verken er en fast ordning, eller kan anses som et omsorgsalternativ, gir bruk av åpen barnehage rett til kontantstøtte til tross for at det ytes statlig driftstilskudd til åpne barnehager. Dette statstilskuddet gis imidlertid etter egne satser.

Kontantstøtte ytes per barn. Foreldre med tvillinger på ett eller to år som ikke er i barnehage, vil få utbetalt 6 000 kroner per måned.

Det utbetales ikke kontantstøtte for fosterbarn og for barn som oppholder seg i institusjon.

Kontantstøtte skal som hovedregel utbetales til den som barnet bor fast hos. Hvis foreldrene ved et samlivsbrudd avtaler delt bosted for barnet etter barneloven § 35 a, er hovedregelen fremdeles at kontantstøtten utbetales til en av dem. Det kan foretas en deling av kontantstøtten i de tilfeller der det foreligger skriftlig avtale om delt bosted for barnet og foreldrene er enige om at kontantstøtten skal deles. Kontantstøtten vil i disse tilfellene kunne utbetales med en halvpart til hver av foreldrene.

Med utgangspunkt i at retten til kontantstøtte er nært knyttet opp til om, og i hvilken grad, barnet benytter barnehageplass med statlig driftstilskudd, utbetales som hovedregel kontantstøtten bare til støttemottaker bosatt i Norge, for barn som er bosatt i Norge. Det vil si at barnet og den som søker kontantstøtte må ha oppholdt seg, eller skal oppholde seg, i Norge i mer enn 12 måneder. Retten til kontantstøtte bortfaller hvis barnet oppholder seg i utlandet sammenhengende i mer enn tre måneder. I de tilfellene det på forhånd er usikkert om utenlandsoppholdet skal vare i over tre måneder, opphører retten til støtte fra og med måneden etter utreise, men med mulighet for etterbetaling dersom utenlandsoppholdet viser seg å bli på under tre måneder.

Kontantstøtten er en skattefri ytelse som ikke er behovs- eller inntektsprøvet. Ytelsen er ikke å regne som pensjonsgivende inntekt, og den gir ikke opptjening av rett til sykepenger eller fødsels- og adopsjonspenger.

Det er i utgangspunktet ikke mulig å motta fulle fødselspenger og kontantstøtte samtidig. Det er imidlertid en åpning for at det kan utbetales fødselspenger og kontantstøtte samtidig hvis foreldrene velger å forlenge uttaket av fødselspenger ved hjelp av tidskonto. En forlengelse av fødselspengeperioden som følge av flerbarnsfødsel får heller ikke innvirkning på retten til kontantstøtte.

Den øvre aldersgrensen for rett til kontantstøtte gjelder også for adoptivbarn. Det er med andre ord barnets alder som er avgjørende for rett til støtte, og ikke det tidspunkt barnet kommer til adoptivforeldrene. Adoptivforeldre har ikke rett til fulle adopsjonspenger og kontantstøtte samtidig. For å unngå dobbeltdekning kan kontantstøtte tidligst innvilges med virkning fra måneden etter at stønadsperioden for fulle adopsjonspenger utløper, forutsatt at barnet da har fylt ett år. Stønadsperioden for fulle adopsjonspenger er på 39 uker. Heller ikke de som mottar engangsstønad ved adopsjon, kan motta kontantstøtte før tidligst måneden etter at det har gått 39 uker fra barnets ankomst.

Etter arbeidsmiljølovens regler har hver av foreldrene rett til ett år ulønnet permisjon etter utløpet av den lønnede fødselspermisjonen. Foreldre som velger å være hjemme med barnet, har følgelig en lovhjemlet rett til dette fram til barnet er om lag tre år, forutsatt at de deler på å ta ut permisjon.

2.3 Forvaltningsordning - administrative erfaringer

Forvaltningsansvaret for kontantstøtteordningen er lagt til trygdeetaten. Trygdekontoret behandler søknad om kontantstøtte og foretar utbetalingen. Kommuner og bydeler har en lovfestet plikt til å føre register over barn i barnehage. Registeret brukes av trygdekontoret til kontroll av stønadsmottakernes opplysninger vedrørende avtalt oppholdstid i barnehage. Hensikten er å unngå feilutbetaling av kontantstøtte. Barne- og familiedepartementet har i samarbeid med IBM utarbeidet et dataverktøy til bruk for registrering. Dette ble tilbudt alle landets kommuner og bydeler vederlagsfritt.

For at de kommunale registrene skal kunne inneholde nødvendige opplysninger, er barnehageeier pålagt å sende opplysninger om det enkelte barns avtalte oppholdstid til barnets bostedskommune. Kommunen sender oppdatert oversikt over barn i barnehage til det lokale trygdekontoret en gang per måned.

Trygdeetaten ble i 1998 tilført 29,4 mill. kroner til dekning av utgifter knyttet til iverksetting av kontantstøtteordningen. De årlige driftsutgiftene ble anslått til om lag 33 mill. kroner, som er tilført trygdeetatens budsjett. Som kompensasjon for merarbeidet med å opprette og ajourføre registrene over barn i barnehage fikk kommunesektoren en årlig økning i rammetilskuddet på 21 mill. kroner fra 1998.

Høsten 1999 ba Barne- og familiedepartementet Rikstrygdeverket om å foreta en evaluering av hvordan kontantstøtteordningen hadde fungert rent administrativt.

Rikstrygdeverkets hovedinntrykk er at de etablerte meldingsrutinene stort sett fungerer etter hensikten. Et problem i noen kommuner er imidlertid at ikke alle endringer rapporteres i tide til trygdekontoret, noe som resulterer i merarbeid for trygdeetaten og fare for feilutbetalinger. Det er svikt i meldingsrutinene fra barnehagene til kommunene som først og fremst er årsaken til at meldingene i noen tilfeller kommer for sent til trygdekontoret.

I kontantstøtteloven er det lagt opp til at støttemottakerne har en streng plikt til å melde fra til trygdekontoret om alle forhold som kan ha betydning for retten til kontantstøtte og størrelsen på denne. Rikstrygdeverkets inntrykk er at det er mange mottakere som ikke overholder meldeplikten, og at dette er en økende tendens. Det anføres at en medvirkende årsak til dette, kan være at det gis informasjon til foreldrene om at barnehagen melder fra om endringer til kommunen og trygdekontoret, og at foreldrene derfor tror at de selv ikke behøver å melde fra til trygdekontoret om endringene.

Støttemottakernes klart definerte opplysningsplikt overfor trygdeetaten og ordningen med kommunale kontrollregistre skulle tilsi at det ikke burde forekomme feilutbetalinger i noe særlig omfang. Når støttemottaker ikke overholder sin meldeplikt og meldingssystemet til trygdekontoret svikter, blir det allikevel feilutbetalinger. I 1999 var det gjennomsnittlig 87 600 mottakere av kontantstøtte hver måned. Det ble totalt registrert 2 342 feilutbetalingssaker. Dette vurderes av Rikstrygdeverket som et høyt tall.

I 1999 mottok trygdekontorene 397 klager på vedtak vedrørende kontantstøtte. Rikstrygdeverket har inntrykk av at de fleste klagene går på forståelsen av begrepet «avtalt oppholdstid i barnehage».

Fylkestrygdekontorets omgjøringsprosent i klagesaker vedrørende kontantstøtte lå i 1999 på 4,5 prosent. Sett i forhold til andre områder uttaler Rikstrygdeverket at omgjøringsprosenten i kontantstøttesaker er meget lav.

Som oppfølging av de forhold som Rikstrygdeverket påpekte i sin evaluering, sendte Barne- og familiedepartementet i juni 2000 et informasjonsbrev til alle landets kommuner, bydeler og private barnehageeiere. I brevet ble det understreket at både foreldre og barnehageeiere har plikt til å rapportere endringer i oppholdstider til henholdsvis trygdekontoret og kommunen, med andre ord at det er to separate og ufravikelige rapporteringsplikter. Forhåpentlig vil dette bidra til bedre rapportering og til reduksjon av antall feilutbetalingssaker.

2.4 Trygdemodellen

Under Stortingets behandling av forslaget om innføring av kontantstøtte til småbarnsforeldre ble det lansert ulike forslag til hvordan en slik støtte kunne forvaltes. Høyre og Fremskrittspartiet ønsket i utgangspunktet det som ble kalt «trygdemodellen». Denne går ut på at alle foreldre med barn i alderen 1 til 3 år får utbetalt kontantstøtte. Det statlige tilskuddet til barnehager fjernes. Det forutsettes at barnehagene da vil sette opp foreldrebetalingen tilsvarende statstilskuddet og basere seg utelukkende på foreldrebetalingen og eventuelle kommunale tilskudd.

Når den daværende regjeringen ikke fant å kunne gå inn for denne modellen, ble dette begrunnet med:

«Selv om den rene trygdemodellen administrativt er den enkleste og sannsynligvis den billigste modellen, mener regjeringen at bortfall av ordningen med driftstilskudd vil få så uakseptable konsekvenser for barnehagesektoren, og da spesielt for de private barnehagene, at modellen ikke er et aktuelt alternativ.»

Kilde: Høringsnotat om kontantstøtten, februar 1998.

Stortingsflertallet har ønsket at det skal settes i gang begrensede forsøk med trygdemodellen. Senest i forbindelse med behandlingen av stortingsmeldingen om barnehager sommeren 2000 vedtok Stortinget en anmodning til regjeringen om å sette i gang forsøk med trygdemodellen. I vedtaket ligger et forbehold om at forsøket ikke skal settes i gang før det er oppnådd større grad av likhet i rammevilkårene for private og kommunale barnehager.

Som omtalt i 2.3 er det ikke svært omfattende kostnader eller større problemer knyttet til dagens forvaltning av kontantstøtten.

Departementet vurderer det slik at det ikke er aktuelt å initiere et forsøk med trygdemodellen på det nåværende tidspunkt. En grunn til dette er at man må komme lenger i arbeidet med samarbeidsavtaler mellom kommunene og de private barnehagene. Viktigere er det imidlertid at Stortinget i de senere budsjettbehandlinger ikke har lagt vekt på likhet i kontantstøtten til familiene og statstilskuddet til barnehageplasser for barn under tre år. Modellen forutsetter etter departementets mening at kontantstøtten og barnehagetilskuddet er like store. Barnehagetilskuddet for en heldagsplass er i 2001 økt til 41 950 kroner, mens kontantstøtten er på 36 000 kroner. Dette kan gjøre det vanskelig å gjennomføre et forsøk som kommunene vil ønske å delta i.

2.5 Forholdet til EØS-avtalens regler

Et generelt vilkår for rett til kontantstøtte er at barnet og støttemottaker må være bosatt i Norge. Kontantstøtten faller imidlertid inn under begrepet «familieytelser» etter Rådsforordning (EØF) nr 1408/71 om anvendelse av trygdeordninger på arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og deres familiemedlemmer som flytter innenfor Fellesskapet. Dette innebærer at kontantstøtte i utgangspunktet skal utbetales for barn som er bosatt i utlandet, dersom forsørgeren (en av foreldrene) er EØS-borger og enten arbeider i Norge, på norsk skip, eller er omfattet av norsk lovgivning mens han/hun arbeider i utlandet.

Det er mulig å forhandle fram unntak fra eksport av visse ytelser som er omfattet av forordningen. Det ble fra norsk side tatt et initiativ i juni 1998 til å få forhandlet fram et slikt unntak fra regelen om eksport av kontantstøtte. Dette ble blant annet begrunnet ut fra den spesielle karakter kontantstøtten har som alternativ til bruk av barnehageplass i Norge. Det utbetales ikke kontantstøtte til EØS-borgere med barn som ikke er bosatt i Norge i påvente av utfallet av forhandlingene. Det foreligger fremdeles ikke en skriftlig tilbakemelding fra EU-kommisjonen. Regjeringen vil følge opp saken.

2.6 Utvikling i mottak av kontantstøtte

2.6.1 Andel ett- og toåringer med kontantstøtte

Barn i kontantstøttealder kan deles inn i tre kategorier. Den ene gruppen har ikke plass i barnehage og utløser full kontantstøtte. Den andre gruppen har barnehageplass på 33 timer eller mer per uke og får ikke kontantstøtte. Den tredje gruppen har deltidsplass i barnehage med inntil 32 timer per uke og har rett til delvis kontantstøtte.

Siden 1. januar 1999, da toåringene ble innlemmet, har kontantstøtteordningen vært i full drift. Ved utgangen av januar 1999 mottok om lag 68 prosent av ett- og toåringene kontantstøtte. Andelen økte månedlig fra januar til august hvor det ble mottatt kontantstøtte for i overkant av 80 prosent av barna i aldersgruppen. Fra august til september gikk over 9 000 barn eller 9,3 prosent av kontantstøttebarna ut av ordningen som følge av hovedinntaket i barnehagene. I siste kvartal var det igjen en månedlig økning i antall barn med kontantstøtte, og i 1999 ble det gjennomsnittlig utbetalt kontantstøtte for 75,1 prosent av ett- og toåringene.

I 2000 hadde man de samme svingningene som i 1999, med en topp i kontantstøttemottak i august på over 80 prosent, og en nedgang på 10 prosent i forbindelse med barnehageinntaket. Gjennomsnittlig ble det mottatt kontantstøtte for 76,6 prosent av ett- og toåringene i 2000. Andelen barn som mottar kontantstøtte har altså ligget stabilt på om lag tre fjerdedeler av barna i aldersgruppen både i 1999 og i 2000.

Det er en større andel av ettåringene enn av toåringene som mottar kontantstøtte. I gjennomsnitt for 1999 ble det mottatt kontantstøtte for 82,1 prosent av ettåringene, og i 2000 for 81,5 prosent.

Det ble mottatt kontantstøtte for 68,3 prosent av toåringene i 1999, mens det i 2000 ble mottatt kontantstøtte for 71,7 prosent.

I den perioden kontantstøtteordningen har eksistert har den gjennomsnittlige andelen ett- og toåringer med kontantstøtte holdt seg forholdsvis stabil. Når det er en viss nedgang i andelen ettåringer og en viss oppgang i andelen toåringer fra 1999 til 2000, skyldes dette sannsynligvis at toåringene i 1999 var nye som kontantstøttebarn og dermed ikke brukte ordningen fullt ut. Sammenlikner vi februartallene for kontantstøttemottak i 2000 og 2001 ser vi en svak nedgang for begge årskull. Ved utgangen av februar 2001 ble det utbetalt kontantstøtte for om lag 80 prosent av ettåringene og for 70 prosent av toåringene.

Ved utgangen av 1998 var det 1,02 barn med kontantstøtte per støttemottaker. Etter at toåringene også ble omfattet av ordningen økte tallet til 1,04.

2.6.2 Barn med delvis kontantstøtte

De fleste som mottar kontantstøtte, får full støtte. Statistikken for 2000 viser at dette gjelder vel 85 prosent av kontantstøttebarna. Bare rundt 15 prosent får delvis kontantstøtte. Det er imidlertid mer vanlig å motta delvis kontantstøtte for toåringene enn for ettåringene. I gjennomsnitt fikk om lag en femtedel av toåringene som mottok kontantstøtte i 2000, delvis støtte. Blant ettåringene var det under 10 prosent som hadde delvis støtte.

Tabell 2.5 viser at det har vært en liten økning i andelen med delvis kontantstøtte fra 1999 til 2000, dvs. at det forholdsvis er litt flere som kombinerer deltidsplass i barnehage med delvis kontantstøtte.

Noe over halvparten av de som mottar delvis kontantstøtte, får 40 prosent støtte, mens vel en tredjedel får 20 prosent. Det er med andre ord en svært liten andel av kontantstøttebarna som får 60 eller 80 prosent støtte.

2.6.3 Regionale forskjeller

Andel barn med kontantstøtte har helt siden ordningen ble iverksatt i 1998 vært høyest i Oppland, Agderfylkene og Nord-Trøndelag og lavest i Oslo og Finnmark. Ved utgangen av februar 2001 mottok henholdsvis 88,6 og 88,1 prosent av ett- og toåringene i Oppland og Vest-Agder kontantstøtte, mens 54,1 prosent av barna i Oslo og 59,5 prosent av barna i Finnmark var med i ordningen.

Det er også store fylkesvise forskjeller når det gjelder hvor stor andel av kontantstøttebarna som mottar delvis kontantstøtte. Ved utgangen av februar 2001 var denne andelen på 29,9 prosent i Sogn og Fjordane og henholdsvis 7,0 og 9,4 prosent i Oslo og Akershus. De regionale forskjellene speiler forskjellene i barnehagedekning og forskjeller i oppholdstider mellom fylkene.