4 I hvilken grad er målene for kontantstøtten oppfylt?

I en evaluering av kontantstøtten er det nødvendig å se på om ordningen har gitt de virkninger den var tiltenkt. I kontantstøtteloven er det nedfelt følgende mål for ordningen:

• Familiene skal sikres mer tid til selv å ta omsorgen for egne barn.

• Familiene skal gis reell valgfrihet når det gjelder hvilken omsorgsform de ønsker for sine barn.

• Det må bli mer likhet i overføringene den enkelte familie mottar til barneomsorg fra staten, uavhengig av hvordan tilsynet ordnes.

I det følgende drøftes kontantstøtteordningen i forhold til hvert av disse målene.

4.1 Sikre familiene mer tid til selv å ta omsorgen for egne barn

For å vurdere om dette målet er oppfylt, må vi se på om småbarnsforeldre faktisk bruker mer tid sammen med barna etter innføring av kontantstøtten. Vi bygger her på det evalueringen forteller om endringer i barnetilsynsordninger og i foreldrenes arbeidstid.

Undersøkelsene tyder på at foreldrene står for en noe større del av barnetilsynet etter innføringen av kontantstøtten. Tiden barna ble passet av andre enn foreldrene gikk ned med 2,3 timer per uke for ettåringene og 2,5 timer per uke for toåringene.

Tid sammen med barna kan også måles indirekte ved å se på hvor mye tid foreldrene bruker til lønnet arbeid utenfor hjemmet. Vi forutsetter her at mindre tid til arbeid gir mer samvær med barna. Som det framgår under 3.4.2 har mødre med barn på ett og to år i gjennomsnitt redusert sin arbeidstid med 1,5 timer per uke etter innføringen av kontantstøtten. Fedrene til ett- og toåringer har ikke redusert sin arbeidstid.

Når vi sammenholder tallene for barnetilsyn og yrkesdeltakelse ser vi at familiene bruker 2,3 - 2,5 timer mindre barnetilsyn utenom familien samtidig som de bare har redusert arbeidstiden med 1,5 timer. Dette kan skyldes at foreldrene i større grad deler på tilsynet ved små forskyvninger i arbeidstiden. Svarene på spørsmål om barnetilsyn kan imidlertid også være preget av at det har vært en utvikling fra 1998 til 1999 i retning av økt bevissthet om foreldre som en del av tilsynet. Muligens var det en underrapportering av foreldre som tilsyn i 1998, eventuelt en overrapportering i 1999.

Undersøkelsene tyder altså på at kontantstøtten har ført til at småbarnsmødre deltar litt mindre i arbeidslivet og at foreldrene står for en litt større del av barnetilsynet. Arbeidstidsreduksjonen er liten, men vi har også sett at det er de mødrene som i utgangspunktet hadde de lengste arbeidsukene som har redusert arbeidstiden mest. Fra kontantstøtten ble innført og fram til i dag har vi hatt et stramt arbeidsmarked. Dette må også antas å ha hatt innvirkning på mødrenes arbeidstilpasning.

Arbeidstidsreduksjonen bryter med en trend som har vært tydelig de siste 15 år i retning av økende arbeidstid for mødre med barn i denne aldersgruppen. Samtidig finnes det indikatorer på at denne langsiktige trenden har fortsatt etter det første året med kontantstøtte slik at arbeidstiden nå er på vei opp igjen.

Det vil være delte meninger om hvorvidt 1,5 timer kortere arbeidstid per uke er en stor eller liten endring i foreldreatferd, og hvorvidt man kan si at målet om mer tid til barna er oppfylt. Etter regjeringens syn er det to viktige aspekter ved dette. For det første må effekten av ordningen vurderes i forhold til hva den koster, og tatt i betraktning at kontantstøtten koster om lag 3 milliarder kroner per år, må ordningen sies å ha gitt liten effekt. For det andre er det mødrene som står for hele mertiden til omsorg; fedrene arbeider like mye som før. Det illustrerer at kontantstøttens virkninger følger et tradisjonelt kjønnsrollemønster. Kontantstøtten har ikke vært et incitament for fedrene til å bruke mer tid på barna.

4.2 Valgfrihet

I St.prp. nr. 1 (1997-98), tillegg nr. 3 sies det følgende om valgfrihet:

«Reell valgfrihet innebærer både at det finnes barnehagetilbud til de som ønsker det og at familier som ønsker andre omsorgsformer gis økonomisk mulighet for dette valget.»

Dersom kontantstøtten har hatt den tiltenkte effekten skulle det være et høyere samsvar mellom det tilsynet foreldrene foretrakk og det tilsynet ett- og toåringene faktisk hadde våren 1999 sammenlignet med året før. Begge de to kontantstøtteundersøkelsene spurte om foretrukket tilsyn, samtidig som de kartla hvordan barna faktisk ble passet. Når spørsmålet allikevel ikke kan besvares på en enkel måte, skyldes dette i hovedsak to forhold. For det første er ulike kombinasjonsløsninger som tidligere nevnt et kjennetegn ved barneomsorgen for denne aldersgruppen. Dette gjør det vanskelig å knytte for eksempel tilfredshet til bestemte løsninger. For det andre viser undersøkelsene en stor forskyvning i retning av at langt flere av foreldrene i 1999 enn i 1998 ønsket annet tilsyn enn foreldrene for kontantstøttebarna, en forskyvning som er vanskelig å forklare (Hellevik 2000).

Med disse forbeholdene kan vi oppsummere følgende: Det var færre ett- og toåringer som var i barnehage når foreldrene ikke ønsket denne tilsynsformen. Samtidig var det noe flere barn som ikke var i barnehage der foreldrene ønsket barnehageplass. Reduksjon i barnehagebruk i de to årsklassene våren 1999 var altså ikke bare kommet blant foreldre som ikke ønsket et barnehagetilbud. I familier der foreldrene ønsket å passe barna selv, var det i 1999 blitt klart flere som ikke benyttet seg av annet tilsyn. Det var også en økning i den tilfredse andelen blant de som ønsket å kombinere eget pass med andre tilsynsordninger.

For dem som foretrekker dagmamma har kontantstøtten gitt en mulighet til å få subsidiert sitt førstevalg med hensyn til type tilsyn. Forholdet mellom faktisk og foretrukket dagmammabruk var tilnærmet uendret fra 1998 til 1999 (Hellevik 2000). Få foreldre begrunner imidlertid sitt valg av dagmamma med økonomi. Gruppen er også liten i forhold til de andre hovedkategoriene.

I undersøkelsen til Magnussen m.fl. (2001) som har en mer kvalitativ tilnærming, er 40 mødre intervjuet. De er inndelt i 4 grupper etter barnepassordning: barnehage, dagmamma/praktikant, foreldrepass og kombinasjonsløsninger. De mødrene som hovedsakelig har barna hjemme på dagtid sier at kontantstøtteordningen ikke har påvirket deres valg av type tilsyn, men mange mener at den ekstra inntekten likevel har gjort det lettere å være hjemme eller redusere arbeidstiden. Noen av disse mødrene sier at de jobber mindre enn de ville gjort uten kontantstøtten. For disse mødrene kan kontantstøtten sies å ha økt valgfriheten. Blant dagmammabrukerne og de som har barna hjemme er det imidlertid noen mødre som ville ha foretrukket barnehageplass på heltid eller deltid framfor kontantstøtten, for disse gir ikke kontantstøtten økt valgfrihet. Stort sett mener imidlertid mødrene at de har funnet fram til gode løsninger som passer dem og barna.

I følge Helleviks rapport var det våren 1999 37 prosent av de som mottok full kontantstøtte og altså var uten barnehageplass, som oppga barnehage som del av foretrukket tilsyn. Dette tilsvarer - sett i forhold til antallet barn på full kontantstøtte våren 1999 - 31 000 barn. Dette er neppe sammenfallende med den reelle etterspørselen etter barnehageplass; en del familier vil for eksempel mene at barnehage blir for dyrt eller de vil la være å søke av andre grunner. Imidlertid kan det konstateres at kontantstøtten ikke har gitt de familiene som ønsker barnehageplass, men mangler tilbud, den omsorgsformen som de ønsker for småbarna.

4.3 Likhet i overføringene til småbarnsfamilier

Det tredje målet med kontantstøtten var å gi mer likhet i overføringene den enkelte familie mottar til barneomsorg fra staten, uavhengig av hvordan tilsynet ordnes. Likhet ble definert slik at kontantstøtten skulle tilsvare statstilskuddet til en barnehageplass. Da kontantstøtten ble innført 1. august 1998, utgjorde statstilskuddet til en heltids barnehageplass for barn under 3 år 36 140 kroner. Full kontantstøtte ble satt til 36 000 kroner. Det var således høy grad av likhet i de statlige overføringene til barneomsorg for 1- og 2-åringene uavhengig av om de var i barnehage eller ble passet på andre måter. Seinere har det blitt større avstand i kroner mellom barnehagetilskuddet og kontantstøtten. I 1999 ble full kontantstøtte redusert til 27 156 kroner per barn per år. Støtten ble satt opp igjen til 36 000 kroner i 2000 og har siden vært på dette nivået. I 2000 ble statstilskuddet til en heltids barnehageplass for barn under 3 år økt til 39 780 kroner, og i 2001 er tilskuddet økt ytterligere til 41 950 kroner, med andre ord nær 6 000 kroner mer enn full kontantstøtte. Det er bred politisk enighet om at barnehagetilskuddet skal økes ytterligere i årene som kommer. Ingenting tyder på at det stortingsflertallet som har innført kontantstøtteordningen, har planer om en tilsvarende opptrapping av kontantstøtten.

I lov om kontantstøtte §1 er målet om likhet i overføringer fra staten til barneomsorg imidlertid formulert som mer likhet, ikke full likhet. Prinsippet om at kontantstøtten skulle tilsvare statstilskuddet til en barnehageplass for barn under 3 år ble ikke lovfestet. I og med at kontantstøtten er utformet slik at alle som ikke benytter heltids barnehageplass, får utbetalt et beløp fra staten, vil ordningen bidra til mer likhet i de statlige overføringene til barn med og uten barnehageplass selv om beløpene ikke er like. Måloppnåelsen ligger implisitt i selve ordningen.

Likhet i overføringer fra staten til barn med og uten barnehageplass kan tilsynelatende framstå som rettferdig, spesielt når det er mangel på barnehageplasser. Det er imidlertid etter regjeringens vurdering en mekanisk likhetstankegang som ikke korresponderer med et mål om en best mulig barneomsorg for alle barn. For å kunne benytte en barnehageplass, og derved nyte godt av den statlige subsidieringen av barnehager, må foreldrene betale en høy egenandel. Det er ikke uvanlig å betale rundt 3 500 kroner per måned for en barnehageplass. De som ikke benytter barnehage, mottar 3 000 kroner per måned i kontantstøtte, som for eksempel kan bidra til å betale en dagmamma eller en praktikant. Kontantstøtteordningen skaper dermed svært ulike økonomiske betingelser for valg av omsorgsløsning. Forutsatt at ikke alle omsorgsløsninger er like gode, kan likhetsprinsippet gi som resultat stor ulikhet. I et samfunn der det er bred enighet om at barnehage er det beste og tryggeste omsorgstilbudet utenom foreldrene, og der det fortsatt er mangel på barnehageplasser, bør den primære oppgaven for offentlige myndigheter være å sørge for at alle som ønsker barnehageplass, får det til en overkommelig pris.

Kontantstøtten representerer et nytt prinsipp når det gjelder velferdsordninger, nemlig at man får utbetalt penger for et velferdsgode man ikke benytter seg av. Etter regjeringens syn er selve idéen om at de som ikke benytter seg av en offentlig tjeneste, skal få en kompensasjon, prinsipielt betenkelig. Det er utenkelig at dette prinsippet skulle gjøres gjeldende på andre samfunnsområder, for eksempel innenfor helse eller eldreomsorg.

I forhold til målet om mer likhet i overføringer er det ikke måloppnåelsen som er problemet; problemet er selve målet og den utforming kontantstøtten er gitt.

4.4 Oppsummering

Det er oppstilt tre ulike mål for kontantstøtteordningen; ordningen skal både gi mer tid til barna, større valgfrihet for foreldrene og mer likhet i statlige overføringer til barn med og uten barnehageplass. Kontantstøtten er utformet som et supplement og alternativ til statsstøttet barnehage - en kontantoverføring til familier med barn som ikke eller bare delvis er i barnehage. Ordningen er dermed først og fremst tilpasset målet om mer likhet i statlige overføringer. Det er ikke noe vilkår om at foreldrene passer barna selv eller reduserer arbeidstiden for å få kontantstøtte. Undersøkelsene tyder på at mødrene har redusert arbeidstiden med gjennomsnittlig 1,5 timer per uke. Tatt i betraktning hva ordningen koster over statsbudsjettet har den etter regjeringens syn gitt en svært liten økning i foreldres tid til omsorg for egne barn. Det er dessuten bare mødrene som bruker noe mer tid - fedrene arbeider like mye som før. Når det gjelder målet om valgfrihet, er det bekymringsfullt at det har blitt en liten nedgang i barnehagetilbudet til ett- og toåringer; utbyggingen har stoppet opp. For de foreldre som ønsker barnehageplass til barna er det dermed ikke blitt økt valgfrihet.

Etter regjeringens syn viser gjennomgangen at det bare er ett av målene for kontantstøtten som kan sies å være oppfylt - målet om at det i større grad enn tidligere blir utbetalt like mye i statlige overføringer til barn med og uten barnehageplass.