Del 1
Mål og perspektiver

1 Bakgrunn og hensikt

1.1 Innledning

Denne stortingsmeldingen drøfter grunnleggende utfordringer som Norge står overfor når borgerne blir mer forskjellige i livsstiler, trosspørsmål og verdiorientering. Endringene skjer i kjølvannet av globalisering og nyere innvandring, særlig fra ikke-vestlige land. Meldingens fokus er ikke på introduksjons- og integreringstiltak for nye innvandrere. Regjeringen mener at perspektivet må utvides. Samfunnsendringene det her snakkes om, har følger for langt mer enn norskopplæring, kvalifiseringstiltak og sosiale inkluderingstiltak for nyankomne. De nye utfordringene angår alle i samfunnet; nye innvandrere, etablerte innvandrere, deres barn og resten av befolkningen i Norge.

Regjeringen vil møte utfordringene med en prinsipiell holdning til mangfold og håndtering av forskjellighet. Noen av prinsippene er kjent fra andre politikkområder, bl.a. politikken for deltakelse og like muligheter, og mot rasisme og diskriminering. Der det er relevant, trekkes også introduksjonspolitikken for nyankomne inn. Erfaringer fra same- og minoritetspolitikken blir beskrevet, men er ellers ikke tema for meldingen. Hensikten er å se på helhet og sammenhenger, drøfte prinsipper og verdistandpunkt, og ikke gå i dybden på avgrensede fagtema eller enkelttiltak.

1.2 Meldingens vinkling og disposisjon

Norge har alltid hatt innvandring. Innvandringen de siste 35 år har imidlertid hatt større omfang og en annen sammensetning enn tidligere, og har således ført til betydelige endringer i befolkning og samfunnsliv. Ca. hver åttende innbygger har enten mor eller far, eller begge, som er født i utlandet. Innslaget av ikke-vestlige innvandrere har økt kraftig.

Regjeringen mener at utviklingen beriker Norge og gjør samfunnet mer variert og spennende. Innvandring medfører arbeidskraft og kompetanse, og øker samfunnets verdiskapning. Det nye mangfoldet betyr samtidig flere oppfatninger av hvordan det er godt og riktig å leve. Det blir synlig i bl.a. barneoppdragelse, familieforhold, kjønnsrollemønstre og religionens plass i folks dagligliv. Temaene utfordrer toleransegrensene, og setter følelser i sving. Tilsvarende spørsmål blir debattert i flere andre land. Mange bekymrer seg for kultur- og religionskonflikter og er redde for utviklingen. Regjeringen tar uroen alvorlig. Den leder oss til spørsmålet om hvordan flertallsinteresser skal balanseres mot mindretalls­interesser ut fra en demokratisk og menneskerettslig synsvinkel, og hvordan vi kan verne om enkeltmenneskets friheter, uten å undergrave samfunnsinteresser. Noe må være felles og holde samfunnet sammen.

Meldingens første del drøfter verdi- og prinsippspørsmål. Regjeringens hensikt er

• å skape ny oppmerksomhet og bred oppslutning rundt en kjerne av grunnleggende rettigheter, plikter og kjøreregler. Siktemålet er å legge grunnlaget for gode forhold mellom befolkningsgrupper og fortsatt harmonisk sameksistens i «det nye Norge». Tiltak som tilrettelegger for dette, kan kalles politikk for mangfold gjennom inkludering og deltakelse.

• å ta tydelig stilling til dagsaktuelle og kontroversielle saker på prinsipielt grunnlag. Frihet og ansvar for enkeltmennesket er sentrale verdier for regjeringen. Politikere, samfunnsledere og opinionsdannere har et spesielt ansvar for å innta prinsipielle og ikke situasjonsbestemte standpunkt.

• å gi en kortfattet framstilling av hvordan førstegenerasjons innvandrere og deres etterkommere plasserer seg i samfunnsbildet, og angi realistiske mål. Utviklingen mellom generasjonene er den viktigste målestokken på om politikken er på rett vei. Meldingen har et fyldig vedlegg som beskriver dagens situasjon på en rekke samfunns- og levekårsområder.

I meldingens andre del setter regjeringen søkelyset på viktige utfordringer framover og angir retning og prinsipper for virkemiddelbruk, eksemplifisert med konkrete tiltak og parallelle politiske prosesser.

• Nye forskjeller og nye behov i befolkningen krever nytenkning rundt samfunnsløsninger og ansvarsfordeling. Lik behandling av folk som er forskjellige, opprettholder ulikheten. Meldingen peker på fire fokus-områder: Voksnes ansvar for barns muligheter, like muligheter i utdanning, innpass og muligheter i arbeidslivet, og brukernes behov og tilpasning av offentlige tjenester.

Meldingen ser spesielt på situasjonen for barn og unge som vokser opp i Norge med foreldre som har innvandret.

• Regjeringen peker på sammenhengen mellom foreldrenes levekår og holdninger, og deres barns framtidsutsikter i Norge. Regjeringen venter at voksne innvandrere innretter seg slik at det ikke skaper hindringer for at barna kan delta i det norske samfunnet og gjøre selvstendige valg. Samtidig må myndighetene tilrettelegge for et samfunnssystem og et holdningsklima som bidrar til inkludering og likeverdighet.

Regjeringen vil med meldingen legge grunnlag for en ny og mer inkluderende forståelse av hva det vil si å være norsk.

• Regjeringen mener at mangfold, og ikke likhet, er det normale og ønskelige. Hvem som skal betraktes som norsk, må også omfatte innbyggere som ser annerledes ut enn flertallet, mennesker med ulike slektshistorier, hverdagsliv, religion, tradisjoner, skikker, verdiorienteringer og hjemmespråk.

1.3 Bred prosess, viktige spørsmål

Meldingens tema angår alle i Norge. Derfor ba regjeringen om synspunkter fra mange enkeltpersoner, forskere, interesseorganisasjoner, kommuner og andre på et tidlig stadium. Regjeringen inviterte til mer enn 20 konsultasjoner og idémøter i 2003. Det ble opprettet en elektronisk postkasse som var åpen for alle. Regjeringen formulerte et knippe overordnede spørsmål som utgangspunkt for refleksjon og innspill. Spørsmålene ble presentert på konsultasjonsmøtene og på Kommunal- og regionaldepartementets hjemmeside. Følgende spørsmål dannet utgangspunkt for meldingsarbeidet:

• Hvilke utfordringer står Norge overfor som flerkulturelt samfunn, og hvordan bør vi løse disse utfordringene?

• I hvor stor grad skal samfunnets offentlige tjenester tilrettelegges og tilpasses en befolkning som består av mennesker med ulik etnisk og religiøs bakgrunn, for eksempel i forhold til eldreomsorg, helsesektor, skole?

• Hva er et privat anliggende, og hva kan og bør styres?

• På hvilke områder er ulikhet ønskelig og uproblematisk, og på hvilke områder bør vi etterstrebe likhet?

• Hva bør offentlige myndigheter ta ansvar for, og hva bør være opp til frivillige organisasjoner og enkeltpersoner?

• I hvor stor grad skal man stille krav om at nyere etniske minoriteter og innvandrere skal tilpasse seg rådende normer, skikker og regler?

• Hva bør man kreve av majoritetsbefolkningen i møte med minoriteter?

Noen perspektiver har avtegnet seg klarere i løpet av prosessen. Disse gjenfinnes i meldingen. Andre innspill og problemstillinger har ikke fått samme plass og oppmerksomhet.

Regjeringen takker for stort og bredt engasjement fra alle som har bidratt.

1.4 Meldingens verdiplattform

Samarbeidsregjeringens verdigrunnlag er skissert i Sem-erklæringen. Erklæringen, og momentene nedenfor, beskriver hva regjeringen vil legge vekt på når ulike politiske hensyn må veies mot hverandre.

• Innvandring er en følge av Norges plass i verdenssamfunnet og gir et viktig bidrag til økonomisk og kulturell utvikling. Det medfører også humanitære forpliktelser. Regjeringen vil fortsatt føre en regulert innvandringspolitikk.

• Alle som bor i Norge, må sette seg inn i grunnlaget for norsk demokrati, samfunnsliv og politikk. Alle må følge Norges lover og respektere menneskerettighetene.

• Enkeltmennesket skal stå i sentrum. Regjeringen vil verne om respekten for å være annerledes. Alle må akseptere at andre har rett til å foreta selvstendige valg av meninger, verdier, religion og levemåte. Det gjelder både kvinner og menn.

• Kvinner og menn er likeverdige og må gis like rettigheter og muligheter til å delta i og påvirke samfunnsutviklingen.

• Respekten for andres valgfrihet og rettigheter gjelder også for unge mennesker som vil velge annerledes enn foreldrene. Regjeringen vil i gitte situasjoner, der barn og voksnes rettigheter er i konflikt, kunne tillegge hensynet til barns rettigheter større vekt enn rettigheter for voksne.

• Noen skikker, tradisjoner og handlinger som praktiseres i miljøer i Norge harmonerer dårlig med prinsippene foran, selv om de ikke rammes av norsk lov. Regjeringen vil søke å påvirke holdninger og handlemåter som den mener er uheldige eller uønskede. Dette vil vi gjøre ved å innta klare standpunkt, føre dialog, drive holdningsskapende arbeid og bruke demokratiske virkemidler. Retten til å være annerledes og verdsettingen av mangfold betyr ikke at regjeringen mener at all annerledeshet er udelt positiv.

• Staten og samfunnets ordninger må tilpasse seg mangfoldet i befolkningen, og tjenestetilbudet må tilpasses. Regjeringen ønsker likeverd – ikke likhet. Regjeringen vil aktivt motarbeide rasisme og diskriminering. Regjeringen vil arbeide for at det ikke utvikler seg systematiske og store levekårsforskjeller som følger etniske skillelinjer.

• Alle må lære seg tilstrekkelig norsk til å kunne være aktivt med i samfunnslivet. Norsk er viktig i arbeidsliv og utdanning, og for å forstå samfunnet man bor i og kunne samhandle med omgivelsene.

2 Norge i dag. Noen nøkkeltall og perspektiver

2.1 Tallenes tale

Ved inngangen til 2004 hadde 7,6 prosent av den totale befolkningen i Norge to utenlandsfødte foreldre, jf. vedleggets kapittel 1. Disse utgjør innvandrerbefolkningen , og omfatter ca. 349 000 mennesker. Av disse er nær 60 000 født i Norge, og omtales i meldingen som etterkommere i statistisk forstand, jf. meldingens begrepsliste. De øvrige – ca. 289 000 mennesker – utgjør førstegenerasjon innvandrere . Disse omtales i meldingen som førstegenerasjon innvandrere, eller bare innvandrere.

Hvis man i tillegg regner med personer som kun har en forelder som er født i utlandet, kommer tallet på personer med innvandrerbakgrunn opp i nær 12 prosent. Dette utgjør over en halv million mennesker – 542 000 – som alle har direkte slektstilknytning til utlandet gjennom mor eller far, eller begge. Mange har familie i flere verdensdeler.

Innvandrerbefolkningen i dag rommer folk fra 208 land. Siden 1990 er innvandrerbefolkningen fordoblet. Gruppen med ikke-vestlig landbakgrunn har økt mest, og utgjorde 72 prosent av innvandrerbefolkningen pr. 1. januar 2004, eller ca. 250 000 mennesker. Rundt 100 000 personer har kommet til Norge av fluktårsaker.

Et nytt utviklingstrekk er at barn født av innvandrere i Norge nå begynner å bli voksne selv. Imidlertid er etterkommer-generasjonen svært ung fremdeles. Knapt 4 prosent av de nær 60 000 etterkommerne er over 30 år, og nesten alle de eldste har foreldre fra Vest-Europa. Etterkommerne av de første arbeidsinnvandrerne fra ikke-vestlige land er i tyveårene eller yngre. Barn av pakistanske innvandrere er den klart største gruppen over 18 år. Litt over 60 prosent av de ikke-vestlige etterkommerne er under ti år ved inngangen til 2004. For de yngre årskullene kommer familiene fra mange flere forskjellige land enn de eldre.

Barn og unge under 25 år som enten selv har innvandret, eller som er født i Norge av førstegenerasjons innvandrere, utgjør drøyt en tredel av innvandrerbefolkningen. Det tilsvarer nesten 120 000 personer ved inngangen til 2004. Denne meldingen har barn og unge som vokser opp i Norge med innvandrede foreldre som gjennomgående fokus.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Befolkningsstatistikk pr. 2004

2.2 Etablert innvandrerbefolkning og nye innvandrere

Befolkningsbildet er i konstant endring. På en og samme tid vil den etablerte innvandrerbefolkningen øke, nye innvandrere og flyktninger komme til, og noen flytte ut. Det vil si at befolkningen alltid vil bestå av grupper med forskjellig botid og tilknytning til landet. Dette kan også være tilfellet innenfor en og samme familie. De siste årene har det til enhver tid bodd ca. 100 000 mennesker i landet som har vært her mindre enn fem år. EØS-utvidelsen i mai 2004, og internasjonaliseringen av økonomi og arbeidsmarked, vil på sikt kunne øke tallet på personer som vil bo og arbeide i Norge for en kortere periode. De viktigste gruppene av nye innvandrere er følgende:

• Flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag. Internasjonale avtaler forplikter Norge til å gi asyl og beskyttelse til mennesker på flukt. Dette er del av Norges internasjonale, humanitære ansvar.

• Arbeidsinnvandrere. Norge har i mange år hatt regulert arbeidsinnvandring. Det frie nordiske arbeidsmarkedet og EØS-avtalen er bakgrunn for en betydelig del av arbeidsinnvandringen. I tillegg legges det til rette for en viss arbeidsinnvandring fra land utenfor EU/EØS.

• Familiegjenforening og familieetablering. Dette er den viktigste innvandringsårsak de siste årene. Mange kommer for å gjenforenes med familie som bor her allerede. Andre gifter seg og danner nye familier.

Innvandring berører etter hvert mange familier og enkeltmennesker i alle deler av befolkningen. Hvert fjerde ekteskap som ble inngått i 2002, var mellom en norsk og en utenlandsk statsborger. Kun i et mindretall av giftemålene var den norske statsborgeren opprinnelig av en annen nasjonalitet. Det har vært en økende tendens til at norske menn gifter seg med ikke-vestlige kvinner. Kvinnene kommer de senere årene for en stor del fra Thailand, Filippinene og Russland.

Ca. 16 000 adoptivbarn fra utlandet bidrar også til den utseendemessige variasjonen i befolkningen. Adopterte utgjør ca. 1 – 1,5 prosent av de årlige barnekullene. Kina har fire år på rad vært det største adopsjonslandet med 280 adopterte barn i 2003. Selv om de er født i utlandet, og tidligere ble regnet til innvandrerbefolkningen, er adopterte i dag holdt utenfor statistikken fordi deres adoptivforeldre som regel har norsk bakgrunn. Å ha et utenlandsfødt barn betyr at mange familier må forholde seg til rasisme og diskriminering på måter de ellers ikke ville gjort.

Regjeringens oppfatning er at det i framtidens samfunn vil bli mindre meningsfylt å trekke strenge skiller mellom innvandrere og nordmenn, mellom «dem» og «oss». Regjeringen mener at samfunnsfellesskapet må basere seg på andre forhold enn utseendemessig likhet eller felles historie gjennom flere slektsledd.

2.3 Lokale innvandringshistorier og nye generasjoner

Nyere innvandring preger landsdeler, byer og småsteder forskjellig. Personer fra Bosnia – Hercegovina bor over hele landet. Personer med pakistansk opprinnelse er som regel Oslo-folk. Største grupper med bakgrunn fra Chile bor i Oslo, Bergen og Kristiansand. Flest iranere finnes i Oslo, Bærum og Trondheim. Det finnes like mange lokale innvandringshistorier som det finnes kommuner. Mange steder er innvandring nesten ensbetydende med bosetting av nyankomne flyktninger over siste tiårsperiode. Flyktninger fra Irak, Somalia, Afghanistan, Serbia og Montenegro og Iran har dominert de siste fem årene. Det trekker oppmerksomheten mot tiltak som skal innlemme de nye; introduksjons- og integreringstiltak, boligetablering, prosedyrer for familiegjenforening osv..

I Oslo og Drammen, for eksempel, er situasjonen annerledes. Der har det bodd arbeidsinnvandrere siden slutten av 1960-tallet. Disse to byene har også mange flyktninger og nyinnvandrede. I Oslo har en av fem innbyggere to utenlandsfødte foreldre. De utgjør en betydelig del av byens arbeidsstyrke og økonomiske liv, og har skapt synlige forandringer i detaljhandel og uteliv, ungdomsmiljøer og lokalpolitikk.

I Nord-Norge, og særlig Finnmark, har kontakten med Russland blomstret opp. Det har skapt nye impulser i handels- og kulturliv, og lagt grunnlag for vennskap, kjærlighet og ny innvandring. Utover dette har de tre nordligste fylkene mange arbeidsinnvandrere og også noen flyktninger. I Finnmark er det også mange vestlige innvandrere, særlig fra Finland. På landsbasis bor det innvandrere i alle kommuner , og bare to kommuner, Beiarn og Osen, hadde ingen innvandrere fra ikke-vestlige land pr. 1. januar 2004. I 397 av 434 kommuner bodde det minst en flyktning.

Mange av de mest mediefokuserte integreringsdebattene har tatt utgangspunkt i Oslos innvandrermiljøer. Ikke sjelden har ungdom med pakistansk familiebakgrunn fått mye omtale. Dette har naturlig sammenheng med at 37 prosent av alle personer med ikke- vestlig innvandrerbakgrunn i Norge bor i Oslo, og at personer med pakistansk bakgrunn er den klart største gruppen blant de ikke-vestlige i hovedstaden. Det finnes flere norskfødte barn av pakistanske foreldre i Oslo, enn det totalt sett finnes personer i den ikke-vestlige innvandrerbefolkningen i Bergen, både førstegenerasjon og deres barn medregnet.

De største gruppene av barn født i Norge av foreldre som selv er født i et annet land, har foreldre fra Pakistan, Vietnam, Tyrkia, Sri Lanka og Somalia. Samfunnets første erfaringer med etterkommerne, det positive som det negative, vil naturlig bli forbundet med disse gruppene. Om ti år vil andre grupper har vokst seg større. Det gjenstår å se om nye ungdomskull, med annen kulturell, sosial og religiøs bakgrunn enn de som får oppmerksomhet i dag, vil sette andre spørsmål på agendaen.

Regjeringen vil påpeke at det foregår en holdningsutvikling i befolkningen. Samfunnets reaksjoner på hva som anses som normale problemstillinger, og hva som oppleves som unntak, endrer seg med erfaring. Det man synes er vanskelig og fremmedartet i dag, kan være ukontroversielt i morgen. Dagsorden blir påvirket av hvem som har makt til å sette den. Den offentlige debatten var inntil nylig dominert av voksne mennesker med ungdomstid i Norge på 1950-, 60- og 70-tallet. Disse generasjonene har ikke det samme naturlige forhold til det nye utseendemessige, kulturelle og religiøse mangfoldet som mange av dagens unge. Også i andre land ser man at holdningen til mangfold varierer mellom generasjonene.

2.4 Økt mangfold i tros- og livssyn

Nyere innvandring, kombinert med utviklingen internasjonalt, har ført til større oppmerksomhet rundt det faktum at mennesker i Norge bekjenner seg til ulike trosretninger og livssyn. En økende andel i befolkningen er ikke medlemmer av Den norske kirke. I 2003 var 86 prosent av befolkningen medlemmer av statskirken. Fra 1980 til i dag har det nesten vært en tredobling av medlemmer i tros- og livssynsamfunn utenfor Den norske kirke. I 2003 var det 89 islamske menigheter i Norge med nærmere 76 000 medlemmer. Til sammenligning var det ca. 1 000 i 1980. Medlemstallet i pinsemenighetene talte i 2003 nærmere 46 000 medlemmer fordelt på 248 menigheter. Den romersk-katolske kirken og Den Evangelisk Lutherske Frikirken følger på de neste plassene i antall medlemmer, jf. vedleggets kapittel 7.

Mange innvandrere kommer fra land og samfunn der religion har en større plass i folks hverdagsliv enn i Norge. I noen religioner og trosretninger er den daglige religionsutøvelsen er viktig del av troen, for eksempel å behandle mat på spesielle måter. Religionsmangfoldet reiser spørsmål om hva som skal være myndighetenes oppgave å tilrettelegge for ut fra religiøse hensyn, og hva som ikke skal være det, overfor f.eks. pasienter på offentlige sykehus.

Det er ikke enkelt å trekke klare skiller mellom praksiser og handlemåter som er religiøst begrunnet, og hva som er tradisjon og skikk. Grensene ligger heller ikke fast over tid og kan være forskjellige for eldre og yngre, og ut fra religiøs fortolkning.

Det er fri religionsutøvelse i Norge. Den evangelisk lutherske lære, slik den er organisert i Den norske kirke, er statens offentlige religion. Regjeringen mener det pålegger myndighetene et større ansvar for å vise toleranse for religiøse minoriteter enn i sekulære stater, der alle religioner er prinsipielt sidestilte.

Informasjon og dialog mellom tros- og livssynsamfunn, og med myndigheter og befolkningen, er viktig for å unngå at det dannes fiendebilder og for å forebygge konflikter. De senere år er det etablert en rekke faste kontakt- og dialogfora om etikk, tros- og livssynspørsmål, i tillegg til mer ad hoc preget kontakt. Regjeringen mener interreligiøs dialog er ønskelig og nødvendig for å tilrettelegge for en harmonisk utvikling i flerreligiøse samfunn, og er en kilde til å finne løsninger i vanskelige saker.

2.5 Mye går bra, men mye kan gå bedre

Regjeringens syn er at mange sider ved nyere innvandring har gått bra. Samfunnet har unngått åpen sosial konflikt mellom etniske grupper, av typen man har sett i bl.a. England.

Mange positive utviklingstrekk

Blant innvandrere og deres etterkommere i Norge finner man noen av de mest utdanningsorienterte og skoleflinke, og den mest lovlydige ungdommen. En langt større andel av ungdom med innvandrerbakgrunn har ut fra hva de selv oppgir, ingen erfaring verken med kriminalitet, vold eller rus, sammenliknet med ungdom med norsk bakgrunn, jf. vedleggets kapittel 10. Flere jobber hardere med skolearbeidet enn gjennomsnittet, og de fleste oppgir å ha et godt og nært forhold til foreldrene, jf. vedleggets kapittel 2 og meldingens kapittel 6.

Regjeringen vil framheve at svært mange førstegenerasjons innvandrere har nedlagt, og nedlegger, en stor innsats i det norske samfunnet. De jobber hardt og målbevisst, forbedrer livssituasjonen for seg selv og sine og bidrar betydelig til økonomi og samfunnsfellesskap. Det registreres en forbedring av levekår med økt botid. To av tre eier f.eks. sin egen bolig blant innvandrergrupper som har bodd her relativt lenge, som personer fra Tyrkia, Pakistan, Vietnam og Sri Lanka. Innvandrere som slet for noen år siden, klarer seg bedre i dag. Vietnamesere som gruppe kom dårlig ut på bl.a. arbeidsmarkedet for ti år siden, men er i 2004 yrkesaktive over gjennomsnittet blant asiatiske innvandrere. Unge etterkommere fra vietnamesiske familier tar oftere høyere utdanning enn sine jevnaldrende i Norge, og særlig jentene ligger høyt. Utviklingen i levekår for alle grupper går i riktig retning mellom førstegenerasjon og deres etterkommere på de områder det finnes tall. Utdanningsstatistikken forteller at en stor andel barn av innvandrere tar utdanning ut over det foreldrene har.

I det sivile samfunn deltar flere og flere i politikk og samfunnsdebatt blant både innvandrere og etterkommere, jf. vedleggets kapittel 9. Tatt i betraktning den korte, norske innvandringshistorien i nyere tid, og det faktum at etterkommerne knapt har rukket å bli voksne, er tendensen oppmuntrende. Innvandrerbefolkningen taler ikke med en røst, like lite som resten av befolkningen gjør det. Det gjelder også i såkalte «innvandrer-saker». Her kan frontene være meget skarpe innad i miljøene, og mellom miljøer. Dette mener regjeringen er et sunnhetstegn. Det bidrar til å rette søkelyset på hva enkeltmennesket står for, på den enkeltes politiske og verdimessige standpunkt, og ikke på innvandrerbakgrunn eller hva slags religion man tilhører. Mangfold i meninger er likeså en forutsetning for å føre en åpen og kritisk samfunnsdialog og skape et velfungerende demokrati.

Utviklingstrekk som bekymrer

Men bildet er svært sammensatt. Mønsteret når det gjelder samfunnsdeltakelse og levekår varierer mellom innvandrere og deres etterkommere, og etter botid for innvandrere. Situasjonen forbedrer seg over tid. For begge generasjoner ser man ulike mønstre for kvinner og menn, og store forskjeller etter hvilket land familien kommer fra. Noen er i full aktivitet i arbeidslivet og har brukbar inntekt, men lever mer sosialt tilbaketrukket fra storsamfunnet. Andre er mer synlige i offentligheten, men deltar som gruppe mindre i arbeidslivet og har lavere yrkesinntekt. Ulikt utdanningsnivå mellom ulike grupper gjør bildet enda mer komplisert, siden utdanningsnivå har stor betydning for situasjonen på andre levekårsområder. Dagens forskning og statistikk om innvandrerbefolkningens levekår i Norge forteller mye om forskjellene, men mindre om årsakene til disse forskjellene.

Selv om mye går i riktig retning, er det trekk ved situasjonen som skaper bekymring. Blant barn og unge med innvandrerbakgrunn er det en større andel som gjør det dårligere i skolen enn blant andre elever, og flere som faller fra underveis i skoleløpet, jf. meldingens kapittel 10 og vedleggets kapittel 2. Barn som ankommer Norge underveis i skolegangen står overfor ekstra store utfordringer.

Fattigdom rammer også skjevt. Kommer et barn fra en innvandret familie med ikke-vestlig bakgrunn, er sannsynligheten i dag mye større for at familien lever i vedvarende inntektsfattigdom enn for andre barn, eller at familien mottar sosialhjelp for en kort eller lengre periode jf. vedleggets kapittel 3. Dette kan igjen virke inn på barnas muligheter for å inkluderes i fritidsaktiviteter og knytte vennskap med andre barn, jf. vedleggets kapittel 8.

Også kriminalitetsstatistikken viser urovekkende og bekymringsfulle tall. Personer med innvandrerbakgrunn er overrepresentert på nesten alle kriminalitetsområder, jf. vedleggets kapittel 10. Selv om det dreier seg om en liten gruppe i den store sammenhengen, gir det grunn til bekymring og kan lett bidra til å stigmatisere hele befolkningsgrupper på et feil og unyansert grunnlag. Kriminalitetstallene for personer med innvandrerbakgrunn har ingen enkel forklaring, men man vet at det er nære koblinger mellom dårlige levekår og risiko for å begå kriminalitet. Faren for tilbakefall øker med antall ganger man kommer i kontakt med politiet, og det er sammenheng mellom tidlig problematferd og senere kriminalitet. Det er derfor viktig å reagere tidlig. Barn og unge, uansett bakgrunn, må få sjansen til å hevde seg i skolen og samfunnet ellers, så ikke kriminalitet blir en alternativ måte å søke status på, slik det er for enkelte i dag. De samme krav og forventninger til lovlydig atferd gjelder for alle i samfunnet. Straff må kombineres med forebyggende arbeid. Det forebyggende arbeidet må ta utgangspunkt i at borgernes forutsetninger er forskjellige.

Til tross for tendensen til økende deltakelse, finnes det unge med innvandrerbakgrunn som stiller seg spørsmålet om de er ønsket som del av det norske samfunnet. De opplever at det er snevre rammer for hva som er akseptert væremåte og hvordan man kan se ut for å kunne kalle seg norsk. En del opplever diskriminering, skepsis og fordommer og blir minnet om at andre ser på dem som annerledes. Andre har vært utsatt for rasistisk motivert vold og trakassering. Angrepet på World Trade Center i New York den 11. september 2001 innvarslet et stemningsskifte overfor muslimer over hele verden.

Blant innvandrerbefolkningen finnes det også enkelte grupper med store helseproblemer og sjeldne sykdomsbilder, jf. vedleggets kapittel 6. Flukterfaring og krigsopplevelser er noe mange må leve med i hverdagen. Noen pådrar seg sykdommer som de ikke hadde før de kom til Norge, fordi utvandringen har endret levemåten og medført ny livsstil eller nye belastninger. Det finnes også enkelte grupper med helseproblemer og sykdommer de har fått med seg fra opprinnelseslandet, og som de må leve med resten av livet. Blant de første større gruppene av arbeidsinnvandrere er det nå flere som er på trygd enn befolkningsgjennomsnittet. Det gjelder særlig marokkanere, pakistanere og tyrkere, og andelen uføretrygdete er høyere enn gjennomsnittet i befolkningen for alle aldersgrupper, jf. vedleggets kapittel 3.

I første kvartal 2004 var hver sjette arbeidsledige en innvandrer. Arbeidsledigheten er høyere enn gjennomsnittet for alle grupper med innvandrerbakgrunn. Forskjellene er minst for vest-europeiske innvandrere og størst for de fra Afrika. Også etterkommere som er blitt gamle nok til å gå ut i arbeidslivet har noe høyere arbeidsledighet enn andre i samme alder, men her er forskjellene mye mindre enn for førstegenerasjon. For gruppen 16 – 24 år er det ingen forskjell i forhold til jevnaldrende. Innvandrerbefolkningen har lavere inntektsnivå enn andre grupper, og inntektsgapet holder seg, selv om det reduseres over tid. Den nylig avsluttede Makt- og demokratiutredningen advarer mot en ny etnisk underklasse. Selv om stortingsmeldingen viser at bildet er sammensatt, er dette en utfordring som regjeringen tar svært alvorlig. Regjeringen tar sikte på å følge opp Makt- og demokratiutredningen med en stortingsmelding våren 2005.

At samfunnet klarer å inkludere alle, er en sentral utfordring for inkluderings- og mangfoldspolitikken og for å nå målet om harmonisk sameksistens. En effektiv introduksjons- og integreringspolitikk som korter ned tiden det tar før nyankomne kan stå på egne ben uten offentlig støtte, vil gi stor samfunnsøkonomisk gevinst.

Regjeringen konstaterer at summen av levekår forteller at en del er løsere tilknyttet samfunnsfellesskapet enn ønskelig. Noen har ikke lært seg tilstrekkelig norsk, noen lever isolert fra storsamfunnet. Det gjelder særlig en del kvinner. Isolasjonen kan skyldes egne, frie valg, andre ganger press fra miljøene. Noen ganger forklares situasjonen best som resultat av diskriminerings-, marginaliserings- og fattigdomsproblematikk. Noen ganger spiller personlige preferanser, tradisjoner og skikker sammen med fattigdom og dårlige levekår og forsterker hverandre med negativt resultat. Hvert enkelt element kan være vanskelig å skille ut. Offentlig innsats for å legge til rette for et mer inkluderende samfunn og forebygge sosial utstøting hører inn under et bredt spekter av politikkområder og omtales bl.a. i regjeringens tiltaksplan mot fattigdom.

Alle må yte

Regjeringen venter at alle borgere deltar og yter det de kan og makter. Det gjelder selvsagt også for innvandrere. Samtidig må kravene som stilles være realistiske, og politikken må legge til rette for at folk kan oppfylle dem. Denne stortingsmeldingen skiller klarere mellom mål for samfunnsdeltakelse og tilhørighet for innvandrere, og mål for deres etterkommere. Begrunnelsen er at de to gruppene har vesentlig forskjellig utgangssituasjon. Voksne innvandrere må overvinne noen særskilte hindringer, som å lære norsk og bli kjent med det nye samfunnet. Mange opplever at de ikke får full uttelling for medbrakt utdanning og arbeidserfaring. En voksen innvandrer som kommer til Norge, har i tillegg tilbrakt mange år i andre land. Båndene dit, og til mennesker der, påvirker hvor sterk det er realistisk at den følelsesmessige tilknytningen til Norge kan bli. Borgere som har vokst opp i Norge i innvandrede familier har et annet utgangspunkt. I den grad det oppstår politiske bekymringer for den ene gruppen, eller for den andre, er problemstillingene ulike og tiltakene som bør iverksettes forskjellige.

Regjeringen er særlig opptatt av hvordan det går med barn av innvandrere. De levekår, holdninger og verdiorienteringer som innvandrede foreldre har, er en viktig del av oppvekstvilkårene til neste generasjon, jf. meldingens kapittel 9. Det kobler meldingens tema til introduksjons- og integreringspolitikken for nyankomne voksne, som også omtales i meldingen. Hvordan etterkommerne vil plassere seg innenfor det norske samfunnet over tid, blir den viktigste målestokken på om inkluderings- og mangfoldspolitikken lykkes. Utjevning av levekårsforskjeller for barn må skje på mange måter, ved selektive tiltak og gjennom like muligheter i barnehage og utdanning.

2.6 Ny generasjon, nye muligheter

Barn og unge av innvandrede foreldre opplever mange av de samme konflikter i forhold til foreldrene som andre. I tillegg har de utfordringer som andre ikke har. Det gjelder særlig der hvor foreldrene har vokst opp under helt andre samfunnsforhold enn hva barna møter i dagens Norge. Dette kan skape konflikt mellom forventninger fra familien, og forventninger fra samfunnet ellers. Tema kan være grad av selvstendighet, retten til å gjøre valg på tvers av familiens ønsker, seksualitet, kjønnsrollemønstre, eller sterkt forventningspress om å ta utdanning og gjøre karriere på bestemte fagfelt. Foreldrenes verdiorientering, egne erfaringer, utdanningsnivå og kulturelle og religiøse bakgrunn spiller inn. I de senere år er det avdekket at undertrykkende tradisjoner og ulovlige skikker blir praktisert innenfor visse miljøer og nasjonalitetsgrupper som bor i Norge. Nye former for ungdoms- og kjønnsrolleproblematikk er løftet fram. Det er viktige tema i meldingens kapitler 5 og 6.

Shahzad Abid, økonom med bakgrunn fra en innvandret familie fra Pakistan, lanserte uttrykket «sjansegenerasjonen » i en aviskronikk høsten 2003. Poenget er at unge fra innvandrede familier har mange muligheter i det norske samfunnet, og at mulighetene må gripes. Dette er et optimistisk perspektiv som regjeringen deler. Etterkommerne går en vei som ingen i Norge har gått før dem. Enten de liker det eller ikke, vil de bli rollemodeller for dem som kommer etter. Hvilke valg de gjør, og hvordan de greier seg i samfunnet, vil virke inn på hvordan hele miljøer blir betraktet av befolkningen ellers. Det er i alles interesse at de lykkes på linje med andre.

Regjeringen vil at ungdommen skal gjøre selvstendige valg og bruke friheten som tilbys. Noen ganger vil valgene gå på tvers av familiens og venners forventninger. Omgivelsene kan likevel velge å støtte de unge som ønsker å benytte seg av samfunnets muligheter. Innsatsen må uansett den enkelte ta ansvar for selv.

Myndighetene kan på sin side legge til rette for at alle unge får anledning til å velge det de mener er riktig for seg selv. Regjeringen vil motarbeide forhold som hindrer like muligheter og valgfrihet, enten barrierene finnes i storsamfunnet eller i de unges sosiale omgivelser. Derfor vil den motarbeide skikker, tradisjoner og handlinger som virker undertrykkende og begrensende.

Hva dette innebærer, har vært lite konkretisert i politikken til nå, utover å hindre handlinger som er åpenbart ulovlige. Håndteringen av uønskede, men ikke ulovlige handlinger, er derfor blant de tema som meldingen drøfter. Dette berører blant annet spørsmålet om grensene for offentlige intervensjoner i personers private liv.

2.7 Noen internasjonale perspektiver

Europarådets ministerkonferanse ga i år 2000 sin tilslutning til rapportene Diversity and cohesion: new challenges for the integration of immigrants and minorities og Framework of integration policies. Også EU har satt integreringspolitikk høyere på den politiske dagsorden enn før.

Europarådet skisserer i rapportene en helhetlig politikk for integrering i et flerkulturelt samfunn. Flere elementer bør være på plass for å dekke utfordringene:

• Politikk og tiltak beregnet på nyinnvandrede. Denne gruppen har spesielle behov.

• Politikk og tiltak som sikrer like muligheter og etnisk likestilling. Målet er å gi alle samme muligheter til å lykkes sosialt og økonomisk og delta på linje med andre. Forebygging av rasisme og diskriminering går igjen som en rød tråd. Ingen må utestenges på usaklig grunnlag i arbeidslivet, boligmarkedet, ved helsetjenester eller i utdanning. Tema som kultur, religion og språk er også viktige.

Regjeringen har arbeidet aktivt for å forbedre innsatsen på disse områdene, bl.a. gjennom introduksjonsordning for nyankomne, forslag om inn­føring av obligatorisk norskopplæring, handlingsplan mot rasisme og diskriminering og ny lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv. Denne stortingsmeldingen dekker delvis også den tredje dimensjonen i Europarådets anbefaling:

• Politikk, tiltak og institusjonelle løsninger må være på plass for å håndtere et samfunn med en etnisk variert og flerkulturell befolkning, samt ny innvandring. Samfunnet må skaffe seg kunnskap om hva som er barrierer og muligheter, og evaluere virkningen av politikk og tiltak overfor ulike befolkningsgrupper.

I tillegg til punktene foran, nevner Europaråds-rapportene betydningen av rettslige forutsetninger for en god integreringsprosess. Det er bl.a. de rammer som gis av landenes utlendingslovgivning, statsborgerskapsbestemmelser og rettslige beskyttelse mot rasisme og diskriminering. Europarådet påpeker at det er nødvendig å ansvarliggjøre samfunnsaktører som har spesiell mulighet til å påvirke hvordan integreringsprosessene vil forløpe. Statlige myndigheter har et særlig ansvar. Det samme gjelder politikere og media.

Regjeringen mener at en politikk for mangfold bør etterstrebe å se sammenhengen mellom ulike politikkområder. En NOU med forslag til ny utlendingslov skal legges fram i oktober 2004, jf. ­meldingens boks 5.3, og en odelstingsproposisjon med forslag til ny statsborgerskapslov skal fremmes for Stortinget høsten 2004.

I forarbeidene til meldingen ble Canada studert spesielt. Årsaken er at Canada var det første land i verden som i 1971 vedtok en offisiell politikk for flerkulturalisme (Muliticulturalism Policy). Norge og Canadas innvandringshistorier er svært forskjellige, og erfaringer kan ikke overføres direkte. Canada har imidlertid en grunnleggende positiv holdning til innvandring som regjeringen mener at Norge kan lære av. Gjennom politiske og nasjonale symbolhandlinger legger canadiske myndigheter vekt på å inkludere innvandrere. «Vi som bor i Canada» omfatter alle med lovlig opphold. Landet ser på tilpasninger av samfunnets fellesordninger og tjenester til nye befolkningsgrupper som en naturlig del av politikk og samfunnsutvikling. Samtidig er myndighetene tydelige på hva som er canadiske fellesverdier, og på betydningen av å lære landets offisielle språk, som er engelsk eller fransk. Regjeringen mener at Canada kan gi Norge viktig inspirasjon ved måten de kombinerer en positiv og inkluderende holdning til innvandring, med tydelige krav og forventninger.

Sommeren 2004 la United Nations Development Programme (UNDP) fram sin årsrapport om Human Development. Rapporten heter Kulturell frihet i en mangfoldig verden. Rapportens budskap er at kulturell frihet er en vesentlig del av menneskelig utvikling. Mennesker må ha frihet til å velge hvordan de vil leve og uttrykke seg, uten å bli utsatt for diskriminering, undertrykking eller latterliggjøring. Det er behov for større respekt for mangfold og for sterkere forpliktelse til enhet. Nøkkelordene er toleranse og respekt for menneskerettighetene. Kulturell praksis som krenker menneskerettighetene og gir individene ulike muligheter, for eksempel kvinner, kan ikke aksepteres. Rapporten vier stor oppmerksomhet til identitetsproblematikk, og fastslår at det må anerkjennes at folk har flere og sammensatte identiteter. Rapportens problemstillinger drøftes i første rekke i forhold til urfolk og nasjonale minoriteter, men også til nyere innvandring. Flere problemstillinger er de samme som i denne stortingsmeldingen.

3 Perspektiver og begreper i den politiske debatten

Mange begreper i debattene om flerkultur og integrering innbyr til uklarhet. Det avspeiler at virkeligheten er kompleks. Det er en utfordring å skille problemstillinger fra hverandre, forenkle og samtidig se nødvendige sammenhenger. Dette kapittelet tar for seg hvordan en del sentrale begreper har vært brukt de siste årene. Gjennomgangen drøfter den politiske og faglige bakgrunnen for forslagene til nye mål i meldingens kapittel 4, for innvandrere, etterkommere og alle som bor i Norge. Regjeringens mål er et inkluderende samfunn der alle skal gis mulighet for å oppleve sosial tilhørighet, og gjennom deltakelse i arbeids- og samfunnsliv, jf. St.meld. nr. 6 (2002–2003) Tiltaksplan mot fattigdom.

3.1 Integrering: Forskjellige betydninger

Det blir ofte uttrykt bekymring for at enkeltpersoner, befolkningsgrupper eller miljøer ikke er «godt nok integrert». Enkelte hevder at integreringspolitikken er mislykket. Den som sier dette har sannsynligvis et bilde av hvordan det helst burde være. Problemet er at det ikke finnes en enhetlig oppfatning eller definisjon av hva integrering betyr. Begrepet gir forskjellige assosiasjoner, og brukes i ulik mening. Den ene hovedbetydningen er når integreringsbegrepet omtaler veien mot målet. Det omhandler integreringsprosessen og integreringsfremmende tiltak. Andre ganger snakker man om integrering som mål og resultat av en prosess. Grupper av mennesker eller enkeltpersoner kan være mer eller mindre godt integrert i forhold til politiske målsettinger, for eksempel i arbeidslivet. Hvis målene ikke er presise og etterprøvbare er det stor fare for at en snakker forbi hverandre.

3.1.1 Integrering som mål: Levekår og like muligheter

Like muligheter, rettigheter og plikter er viktige virkemidler for å skape det som blir omtalt som integrering. I denne forståelsen blir «integreringsgraden» gjerne målt i deltakelse for individer eller grupper: Er personene i lønnet arbeid? Hvordan kommer de ut på boligmarkedet? Deltar de i politiske valg? Søker de seg til høyere utdanning? Like muligheter til deltakelse, og fravær av rasisme og diskriminering, har ligget fast som politisk mål for flere regjeringer. Regjeringen ønsker ikke å endre disse målene. Samtidig kan man være fullt ut deltakende på noen områder, og mindre på andre, dvs. ulikt «integrert» i ulike sammenhenger. Det er en del av retten til å velge annerledes.

Levekårsundersøkelser som sammenlikner befolkningsgrupper er den vanligste måten å måle integrering på. Resultatet gir ikke et fullstendig bilde, og må suppleres av mer kvalitative data. Men levekårsdata er en indikator på tilstanden. Levekårstilnærmingen er sentral for å kunne følge opp velferdspolitikken. Systematisk dårligere resultater for en gruppe, sammenliknet med andre, er bekymringsfullt.

Regjeringen ønsker å motvirke systematiske skjevheter i levekår og muligheter som følger befolkningsgruppers etnisitet eller opprinnelse. Det finnes både positive og negative tegn i dag, og bildet er ikke entydig. Situasjonsbildet varierer mellom levekårsområder, og mellom grupper etter opprinnelsesland, botid, kjønn etc.

Et viktig spørsmål er hva forskjeller i levekår skyldes. Det er en utfordring å kunne skille og samtidig å kunne se sammenhengen, mellom det som kan forklares med innvandrerbakgrunn, herunder botid i Norge, og det som kan forklares med manglende ressurser og sosial bakgrunn, som for eksempel lav utdanning eller svak inntekt eller med individuelle, prioriteringer.

Det er en utfordring å lage mål som er realistiske i den forstand at de tar hensyn til at det er store variasjoner i målgruppenes utgangssituasjon.

3.1.2 Segregering og assimilering

Noen ganger brukes begrepet segregering som det motsatte av integrering. Da betyr det vanligvis at grupper av mennesker eller miljøer lever atskilt. Segregeringen kan være fysisk, som når ulike mennesker bor i ulike bydeler eller strøk. Segregeringen kan også være sosial. Fysisk segregering, for eksempel i boligmarkedet, øker sjansen for sosial segregering fordi det ikke finnes et felles nærmiljø hvor folk treffer hverandre naturlig. Konsekvensen kan bli at ulike sosiale og etniske miljøer får liten eller ingen kontakt. Et slikt samfunn ønsker ikke regjeringen.

Andre ganger brukes assimilering som motsats til integrering, og forstås som regel som at innvandrere oppgir sin egen kultur, tradisjoner og levesett og blir lik som majoriteten. Assimilering og segregering blir ytterpunkter på en tenkt skala. Fornorskningspolitikken og overgrepene som samene og nasjonale minoriteter er blitt utsatt for, er et skrekkeksempel på hvor langt man var villig til å gå for å ville utslette minoriteters kulturelle særtrekk.

3.1.3 Integrering som prosess: Tilpasning og gjensidighet

Som nevnt allerede, brukes integreringsbegrepet også om veien mot målet, ikke bare om målet selv. Gjennom integreringsprosessen skal enkeltmennesket innlemmes i samfunnsfellesskapet. Andre ganger viser prosessen til samspillet og dynamikken mellom nyinnvandrede og etablerte befolkningsgrupper, mellom samfunnets flertall og mindretall. Tanken om gjensidighet blir gjerne trukket fram innenfor denne forståelsen, men brukes om to litt forskjellige fenomener.

Den første forståelsen tar utgangspunkt i det faktum at alle parter farges av hverandre når de møtes og lever sammen. Slik forandrer kulturer seg kontinuerlig. Tidligere innvandring har på denne måten preget det som i dag forstås som norsk. I andre sammenhenger er gjensidighetsprinsippet mer normativt. Det er et selvstendig mål at samfunnspartene tilpasser seg hverandre.

Regjeringen er enig i at tilpasning er naturlig, nødvendig og ønskelig, men innenfor visse rammer. Hvilke rammer dette skal være, har i liten grad vært problematisert eller konkretisert. Tilpasning kan forstås som et honnørord som spenner forventningene høyt og skaper inntrykk av at partene gir og tar likt. Det gir imidlertid liten praktisk veiledning når man må ta stilling til interesse- og verdikonflikter i hverdagen, eller når knappe ressurser skal fordeles. Diffuse mål om tilpasning underslår for eksempel at makten ikke er likt fordelt i møtet mellom nyinnvandrede grupper, mindretallsgrupper og samfunnsflertallet. Meldingens kapittel 12 om brukernes behov og tilpasning av offentlige tjenester drøfter konkrete vurderingskriterier og tilpasningsprinsipper som regjeringen mener er aktuelle innenfor offentlige tjenestetilbud.

3.1.4 Nye perspektiver: Demokrati, vern av mindretallets rett og brukerretting

Regjeringen mener at spørsmålet om tilpasning i større grad bør ses på som en utfordring for demokratiet og for velferdspolitikken. For det første: Hvordan skal man avgrense flertallets makt i forhold til mindretallenes rettigheter og interesser? Hvem som er i mindretall og hvem som er i flertall, vil variere fra sak til sak. I mange saker inntar store grupper av innvandrere og deres etterkommere de samme standpunkt som flertallet. Ved politiske valg fordeler personer med innvandrerbakgrunn seg over hele det politiske spekteret. En av de demokratiske utfordringene er hvor langt flertallet vil gå i å forsvare mindretallenes rett til å leve andre liv enn dem selv. Spørsmålet har de siste årene blitt kontroversielt i forhold til religiøse og kulturelle praksiser innenfor familie- og privatliv. Hvor skal imidlertid grensen gå, mellom det privatliv som bør skjermes, og det som bør ha offentlig interesse, selv om det foregår i familiesfæren?

For det andre ønsker regjeringen å anlegge et brukerperspektiv på spørsmålet om gjensidighet i tilpasningsprosessene. Brukerretting står sentralt i regjeringens arbeid for å modernisere offentlig forvaltning, og har relevans utover saker som gjelder innvandrere og mangfold gjennom inkludering og deltakelse. Samfunnets offentlige tjenester er til for borgerne – ikke omvendt – og må derfor justeres etter vekslende behov i befolkningen.

3.1.5 Inkludering og deltakelse

Inkludering er et begrep som delvis blir brukt som erstatning for «integrering», delvis som motsats til ekskludering. Den som oppfordrer til inkludering, sier indirekte at noen har et ansvar for å få det til. Noen må åpne opp og invitere inn. Regjeringen mener at ansvaret normalt hviler på majoriteten, eller dem som har makt til å lukke folk ute, eller ta dem inn. Som målsetting er det å være inkludert nær beslektet med målet om deltakelse; i arbeidsliv, nabolag, foreningsliv, politikk etc. Aktiv inkludering kan være supplement til formelt like rettigheter, ut fra erkjennelsen om at like rettigheter ikke alltid gir ønsket resultat. Når man stiller krav og forventninger må man også legge til rette for inkludering. Regjeringens mål er et inkluderende samfunn uten sosial utstøting, marginalisering og ulikhet i muligheter. Inkludering forutsetter samtidig villighet til å delta.

3.1.6 Rasisme og diskriminering

Arbeid mot rasisme og diskriminering er et område som er av ekstra stor betydning i samfunn med stort mangfold. Det er større fare for at enkeltpersoner og grupper møter usaklig forskjellsbehandling når befolkningen har store synlige og usynlige forskjeller, enn i mer homogene samfunn. Den første handlingsplanen om rasisme og diskriminering ble laget internt for Kommunaldepartementet og Utlendingsdirektoratet i 1992. Noen år senere kom diskriminering på den alminnelige, politiske dagsorden med St. meld. 17 (1996 – 97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge. I den gjeldende Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002 – 2006) defineres en handling som diskriminerende hvis den har som effekt at noen kommer dårligere ut på grunn av hudfarge, etnisk opprinnelse mv., uavhengig av om hensikten var å forskjellsbehandle eller ikke. Forståelsen bygger på både FNs rasediskrimineringskonvensjon (ICERD) og EUs definisjoner.

Regjeringen mener at myndighetene og majoritetsbefolkningen har det største ansvaret for å forebygge og gripe inn overfor rasisme og diskriminering. Det er disse som kan hindre urett og usaklig praksis, og som kan endre på strukturelle samfunnsforhold som bidrar til usaklig forskjellsbehandling av borgere. Rasisme og diskriminering er imidlertid fenomener som kan forekomme blant alle mennesker. Fordommer om andre, skepsis, fremmedfrykt og direkte rasistiske holdninger og handlinger finnes innvandrere imellom, og kan også rette seg mot majoritetsbefolkningen. En viss grad av «vi-de» – tenkning er naturlig og viktig for å vite hvem man selv er. Men fordommer om andre kan hindre kontakt, og dermed også innskrenke enkeltindividets reelle muligheter til å bevege seg på tvers av sosiale, religiøse og kulturelle skiller. Regjeringen mener at alle former for rasisme og diskriminering, uansett hvem som står bak og hvem det rammer, bør forebygges og reageres mot. Rasisme og diskriminering er uforenlig med ideen om likeverdighet og like muligheter.

3.2 Flerkulturell befolkning eller flerkulturelt samfunn

Norge omtales gjerne som et flerkulturelt samfunn. Men er samfunnet flerkulturelt i dag?

Regjeringen mener det bør skilles mellom to sentrale forståelser. Den ene er å si at samfunnet er flerkulturelt når befolkningen er flerkulturell. I denne betydningen har Norge alltid vært et flerkulturelt samfunn, men har blitt mer flerkulturelt enn før som følge av nyere innvandring.

Det flerkulturelle samfunnet som begrep kan også brukes til å beskrive et samfunn som fører en politikk som har flerkultur som mål. Dette omtales ofte som multikulturalisme. Begrepet fortolkes nesten like forskjellig som integrering. Elementer som i ulik grad er til stede i en politikk for flerkultur, er imidlertid språklige og kulturelle rettigheter for urfolk og nasjonale minoriteter, respekt og aktiv støtte til mindretallsgruppers kultur og religion, og en grunnleggende positiv og oppmuntrende holdning til kulturell forskjellighet. Multikulturalisme som erklært politikk ser også for seg varige strukturer av minoritetsdannelse, som for eksempel den franske gruppen i Canada

Multikulturalisme er en politisk ide som forholder seg til det kulturelle mangfoldet som urfolk og nasjonale minoriteter representerer. Det brukes også i forhold til mangfold som knytter seg til innvandrere. Når det brukes slik, er det imidlertid mindre klart definert hva multikulturalisme innebærer for praktisk politikk.

Politikk for flerkultur kan kritiseres for at den med eller uten vilje fremmer en kulturforståelse som ser kultur som stivnet og uforanderlig. Politikk som er ment som respekt og anerkjennelse av mangfold og variasjon, kan tvert om låse folk fast i kulturelle båser som den enkelte ikke slipper ut av, selv om man ønsker det. Kultur kan i verste fall brukes som argument for å undertrykke og hindre positiv forandring. Å vise til rådende tradisjoner og skikker, og kreve lojalitet til dem, kan brukes som hersketeknikk innenfor alle miljøer, sosiale og kulturelle fellesskap.

Regjeringen har en dynamisk kulturforståelse. Den ønsker ikke sosial og kulturell segregering. Regjeringen ønsker heller ikke sosial og kulturell assimilering, i betydningen av at mindretallene uten videre må underlegge seg dominerende livsstiler, kulturuttrykk, religiøs tro, moralske normer, eller oppfatninger, selv om spilleregler og plikter skal gjelde alle. Fra historien vet man at sterkt assimileringspress ofte blir fulgt opp av tvang. Tvang fremmer motstand hos dem som må underkaste seg, snarere enn fellesskap og tilhørighet. Samtidig ønsker regjeringen at noen verdier skal være premisser i samfunnslivet og gjelde for alle, selv om man kan mislike verdiene personlig. Disse grunnleggende verdiene er omtalt i stortingsmeldingens plattform i kapittel 1.4, og i kapittel 3.4.

3.3 Likhet som uuttalt premiss

3.3.1 Likhet og mangfold: Et spenningsforhold

Regjeringens positive standpunkt for mangfold, og for individuell valgfrihet og ansvar, utfordrer tradisjoner i norsk politikk og samfunnsdebatt. Det gjelder bl.a. forholdet til likhet. Regjeringen mener det er viktig med like muligheter for alle. Likhetsidealet trekkes imidlertid ofte over i andre debatter, uten at det går klart fram at man har likhet som premiss for diskusjonen. Mange innvandrere blir møtt med en forventning i flertallsbefolkningen om at de bør bli «like,» i betydningen «å bli maken som». Noen blir provosert når personer med innvandrerbakgrunn ikke er enige med dem selv, eller uttrykker skepsis eller negative følelser om forhold i det norske samfunnet. Mange hevder derfor at integreringsretorikken dekker over et press mot kulturell assimilering.

Her ligger etter regjeringens mening noe av spenningsforholdet i «integreringsdebattene», og et dilemma knyttet til innvandring og nytt kulturelt, religiøst og verdimessig mangfold. Fordi det finnes forskjellige oppfatninger av hva likhet betyr, finnes det mange forskjellige mentale bilder av målet med politikken. Det finnes også ulike bilder av hvordan en flerkulturell befolkning skal leve sammen. Bildene ligger som uuttalte premisser og gjør mange debatter uryddige.

3.3.2 Likhetsarven i samfunnets oppbygging og virkemåte

Utviklingen i det norske samfunnet etter 2. verdenskrig har langt på vei vært sammenfallende med oppbyggingen av velferdsstaten. Likhetsideologien som grunnlag for velferdsstaten er viktig for å forstå hvordan politikk og politisk tenkning har utviklet seg i Norge. Målet har vært å fjerne urettferdige forskjeller. Regjeringen mener at det fortsatt bør være et mål å sikre borgerne størst mulig grad av like muligheter, uavhengig av bakgrunn, og de samme sivile og politiske rettigheter og plikter.

Regjeringen mener på den annen side at det er en stor utfordring å bidra til at tjenestene fungerer etter intensjonene for alle befolkningsgrupper. Det gjelder bruken av tilbudene, så vel som gruppenes forståelse av hva ordningene er ment å være.

Velferdsordningenes utforming og moralske intensjoner

Innbakt i velferdsstatens likhetstenkning er ideen om at alle borgere i bunn og grunn er like, har de samme ønsker og behov, og som hovedregel kan behandles likt. Velferdsordningene skulle opprinnelig dekke grunnleggende behov og sikre innbyggerne mot fattigdom etc. Dagens velferdspolitikk er i større grad innrettet mot å bistå innbyggerne i å sikre seg «gode liv». Det gjør politikken mer omstridt.

Integreringspolitikken for innvandrere har oppstått i forlengelsen av velferdspolitikken, og kan sies å bygge på tilsvarende forutsetninger og mål. Flere forskere påpeker at velferdsstatens likhetsskapende tradisjoner kan komme på kollisjonskurs med målet om kulturelt og sosialt mangfold. Måten for eksempel eldrepolitikk og helsetilbud er utformet på, avspeiler en oppfatning av en nokså ensartet befolkning. Dette passer dårlig sammen med det økende mangfoldet i befolkningen. Skal velferdsordninger fungere «rettferdig» i forhold til ulike befolkningsgrupper, må ordningene og premissene gjennomgås med kritisk blikk.

Velferdsstatmodellen bygger også på en forestilling om at medlemmene av velferdsstaten forstår og fortolker velferdsordningene på samme måte. Denne forutsetningen kan skape problemer når velferdsstaten etter hvert omfatter mange som ikke er oppdratt til å kjenne de moralske intensjonene med ordningene: «Gjør din plikt, krev din rett.» Ordningene skal ikke bli sovepute for egne anstrengelser. Man vet at disse premissene for å ta velferdsordningene i bruk ikke deles like lojalt av alle i befolkningen. Uavhengig av innvandring har misbruk og utnytting av velferdsordningene stått lenge på den politiske dagsorden. Mange innvandrere, særlig fra ikke-vestlige land, kommer fra samfunn hvor det ikke finnes offentlige økonomiske og sosiale sikkerhetsnett. Det kan stilles spørsmål om hvilke forutsetninger disse har til å forstå når den øvrige befolkningen – og politikerne – anser det som legitimt å benytte velferdstilbudene, og når det ikke er det, selv om retten er der. I enkelte tilfeller er ordninger utformet slik at det framstår som mer økonomisk fornuftig å velge offentlige velferdstilbud framfor egen innsats.

Regjeringen ønsker å komme bort fra dette. Regjeringen har derfor gjennomført en stor sosialpolitisk reform gjennom introduksjonsordningen, jf. meldingens kapittel 9.2.3. Hensikten er dreie støtten til nyankomne flyktninger bort fra passiv sosialhjelp til en form for «lønn» for egeninnsats. Introduksjonsordningen er etter regjeringens mening et godt eksempel på hvordan velferdsstatens ordninger kan moderniseres og tilpasses nye utfordringer. Regjeringen mener at introduksjonsordningen med introduksjonsstønad i stedet for sosialhjelp bør være modell for annen nytenkning i sosial- og velferdspolitikken. Ordningens innretning kan også bidra til å redusere mistanken om misbruk, og dermed bidra til større gjensidig tillit mellom innbyggerne. Å ha samfunnsordninger som virker tillitsbyggende er ekstra viktig når det ikke kan tas for gitt at borgerne deler de samme verdiene i utgangspunktet.

Hvem skal få medlemskap i velferdsstaten?

Ulike former for innvandring reiser spørsmål om hvem som skal anses som fullverdige medlemmer i velferdsstaten med alt det innebærer av rettigheter og ytelser. Velferdsstaten omfatter prinsipielt alle som har lovlig opphold i landet. Det er i dag en bred bekymring over at velferdsbudsjettene øker mer enn inntektene. Problemet er satt på dagsorden uavhengig av innvandring, i forkant av bl.a. den kommende eldrebølgen. Innvandring påvirker også utgiftene. Dette synliggjøres spesielt innenfor flyktningpolitikken. Norge har i henhold til internasjonale avtaler forpliktet seg til å gi mennesker beskyttelse. De som ikke klarer seg selv økonomisk, må sørges for av velferdsstaten. Å få folk selvhjulpne og i arbeid er derfor et overordnet mål i introduksjons- og integreringspolitikken.

3.3.3 Likhet som premiss i sosial omgang

Det er bred enighet om at Norge har vært et relativt homogent land, kulturelt og verdimessig, sammenliknet med mange andre. Samtidig har Norge et samisk urfolk og nasjonale minoriteter som jøder, kvener, rom, romanifolket (sigøynere) og skogfinner. Befolkningen har gjennom historien rommet både geografiske, sosiale og økonomiske forskjeller. Innvandrere og deres innflytelse er en del av denne forskjelligheten. Historisk sett har innvandrere i betydelig grad bidratt til samfunnets verdiskaping og kulturelle utvikling.

Likhetsidealet har likevel vært sentralt i samfunnsbygging og nasjonal selvforståelse. Mange institusjoner har forsterket og understreket likhetsorienteringen. Eksempler er statskirkeordningen og en sterk offentlig skole. Norsk Rikskringkasting sendte bare en norsk radiokanal frem til 1982, da NRK P2 gikk på lufta for første gang. TV 2 hadde sin første sending i 1992. Norge har en liten befolkning i et velregulert samfunn. Det gjør forholdene oversiktlige og mer gjennomsiktige enn mange andre steder.

Folk i Norge har langt på vei kunnet ta for gitt at de deler erfaringer og verdier med de fleste andre. Det har skapt trygghet og tilhørighet for dem som er innenfor fellesskapet, og fungert tilsvarende ekskluderende for andre. I Norge tas det ofte for gitt at folk er like, i motsetning til for eksempel i USA eller Canada, der det naturlige er at folk er forskjellige. Regjeringen ser en stor utfordring i å forandre bildet av «vi i Norge», slik at det stemmer bedre med den faktiske befolkningssammensetningen. Dette gjøres mest effektivt ved å sørge for at alle befolkningsgrupper inkluderes og deltar på forskjellige samfunnsområder.

Alle mennesker «integreres» i forhold til samfunnet og menneskene rundt. Vi knytter oss til hverandre gjennom omfattende sosialiseringsprosesser i familien, vennekretsen, skolen og arbeidslivet. I disse prosessene lærer vi å være mennesker i bestemte samfunn. En innvandrer er også utvandrer, og har vandret bort fra noe. Det er viktig bakgrunnskunnskap for å forstå hva som skjer ved migrasjon, og på hvilken måte det er realistisk at vedkommende vil identifisere seg med sitt nye land. Spørsmålet rører ved den mentale og følelsesmessige dybden i integreringsprosessene.

Regjeringens grunnholdning er at folk må få leve som de vil, så lenge det ikke er lovstridig eller begrenser andres frihet. Ingen kan avkreves et nært følelsesmessig forhold til Norge. Det er urimelig å vente at nye innvandrere skal synes at alt i det nye samfunnet er positivt, eller føle seg «helt norske», bare de bor her lenge nok. Innvandrere og deres etterkommere har samme rett som andre til å like og mislike trekk ved det norske samfunnet og gi uttrykk for det. Heller ikke andre borgere identifiserer seg med samfunnet og rådende normer i ett og alt.

På den annen side rører spørsmålet om følelsesmessig tilknytning ved noe vesentlig; at det er en målsetting at samfunnet skal være inkluderende og gi alle mulighet for å oppleve at de hører hjemme. Det må anerkjennes at det finnes flere måter å være norsk på, og anerkjennelse for at alle mennesker har sammensatte identiteter uten at det trenger å være problematisk. Regjeringen mener at målet kan oppnås gjennom å utvikle «vi-følelsen» bevisst. Innvandrere skal oppmuntres til å ta norsk statsborgerskap, jf. meldingens kapitler 7.2 og 9.4.5. Det skal legges til rette for deltakelse på alle områder. Kontakt og samhandling mellom grupper er viktig. Det bør ikke utvikle seg ulikheter som oppleves som så urettferdige at det undergraver samfunnslojaliteten. Identitet og tilhørighet, spesielt i etterkommer-perspektiv, er tema for meldingens kapittel 7.

3.4 Nytt perspektiv: Mangfold gjennom inkludering og deltakelse

Politikkens utfordring i en omskiftelig og mangfoldig verden er å balansere mellom å respektere og ivareta mangfold og individuelle rettigheter på den ene siden, og å sikre visse felles mål, delte verdier og gjensidig lojalitet på den andre.

Regjeringen mener at den flerkulturelle variasjonen i befolkningen må få følger for hvordan politikk og samfunnsordninger blir utformet. Det gjelder både det mangfoldet som følger av nyere innvandring, men også det mangfoldet som følger av individualisering og differensiering av verdier og levemåter i alminnelighet. Dette blir gjerne omtalt internasjonalt som «diversity policy», og er noe annet enn «multiculturalism». Diversity-tilnærmingen vinner fram i flere europeiske land.

Lojalitet til regelverk, respekt for rettigheter

Innenfor denne forståelsen blir det normalt forutsatt at alle samfunnsborgere respekterer og slutter seg til noen felles og grunnleggende verdier, samfunnsordninger og prosedyrer som danner rammeverket for det aktuelle samfunnet. Gitt at dette rammeverket finnes og følges av borgerne, står den enkelte samfunnsborger og gruppe fritt til å velge og utforme egne livsstiler, subkulturer etc. Dette gjelder både for medlemmer av flertallet i befolkningen og for mindretallene. Grensen går ved det som kommer i direkte konflikt eller motsetning til fellesverdiene. Dette reguleres blant annet ved universelle rettigheter og lovverk. Regjeringens syn på viktige kjerneverdier er nedfelt i Sem-erklæringen og verdiplattformen for denne stortingsmeldingen.

En politikk for mangfold gjennom inkludering og deltakelse krever en løpende og bevisst avveining av hvordan tilpasningen mellom flertall og ulike mindretall skal skje. Dette har en prinsipiell og en praktisk side. Ingen kan vente full praktisk tilrettelegging for egne behov og ønsker. På den annen side er det viktig å ha mekanismer og politiske prinsipper som sørger for at mindretallene har beskyttelse mot flertallsovergrep og utilsiktet forskjellsbehandling. Demokratiske spilleregler og effektiv beskyttelse mot rasisme og diskriminering er etter regjeringens mening helt avgjørende for å få mangfoldige samfunn til å fungere harmonisk. Det er også grenser for hvor mye sosial og økonomisk ulikhet det kan være uten at det oppstår åpen konflikt og sosial spenning. Man bør også se på om fellestjenester og samfunnsstrukturer fungerer nøytralt, eller om de utilsiktet favoriserer noen borgere eller støter andre bort.

Integreringspolitikk og mangfoldspolitikk

Politikk for mangfold gjennom inkludering og deltakelse, slik vi forstår det her, er dermed noe annet og mer enn integreringspolitikk, slik regjeringen mener den bør forstås. Integreringspolitikken, herunder introduksjonstiltak for nyankomne, har et mer avgrenset fokus. Den retter seg mot personer som har innvandret, og forutsetningene for at innvandrere skal kunne delta i samfunnet og forsørge seg selv i størst mulig grad.

Mangfoldspolitikken retter seg prinsipielt mot alle borgerne i samfunnet, og legger større vekt på forholdet mellom individuelle rettigheter og hensynet til fellesskapet, mellom flertallsinteresser og mindretallsinteresser, og på vilkårene for harmonisk sameksistens. Denne stortingsmeldingen legger et grunnlag for en videre utvikling av denne politikken.

3.4.1 Kjerneverdier: Bredt eller smalt fellesskap?

Hva som skal høre til samfunnets felles, grunnleggende verdier, og hva som skal aksepteres og respekteres som del av mangfoldet når det gjelder levesett og verdistandpunkt, må drøftes i forhold til konkrete spørsmål og over tid. Alle må respektere de regler for fellesskapet som gjelder. Samtidig har alle frihet til å søke innflytelse på innholdet i de grunnleggende samfunnsverdiene, gjennom politiske og sivile prosesser. Dette innholdet er ikke statisk. Et eksempel er hvordan vår forståelse av demokrati har utviklet seg. Da Norges grunnlov ble vedtatt i 1814, var det bare noen utvalgte menn som hadde stemmerett. Menn fikk allmenn stemmerett i 1898 og kvinner i 1913. I Sveits, som er et annet vestlig demokrati, hadde alle kvinner stemmerett først i 1971 ved nasjonale valg, og stemmerett i alle deler av landet ved lokalvalg så sent som i 1990.

Spørsmålet om kjerneverdier er også et spørsmål om hvilke ambisjoner vi har for grad av fellesskap mellom borgerne og mellom ulike grupper i befolkningen. Et standpunkt er å søke bredest mulig enighet – at vi kulturelt og verdimessig prøver å nærme oss hverandre. Et annet standpunkt er å definere et minimumssett av menneskerettslige og politiske spilleregler som alle må respektere. Maksimumsløsningen – det brede verdifellesskapet – har til hensikt å styrke enhetsfølelse mellom borgerne. Minimumsløsningen verner i større grad om retten til å være forskjellig, selv om menneskerettighetene og politiske spilleregler setter grenser for forskjelligheten. Denne meldingen legger seg nærmere den siste forståelsen.

Spørsmålet om graden av samfunnsfelleskap må ses i lys av hva det er realistisk å få til, hva det er mulig og ønskelig å påvirke politisk, og hva som bør overlates til prosesser i det sivile samfunn. Dette drøftes prinsipielt og med konkrete eksempler i meldingens kapitler 5 og 6.

4 Mål: For førstegenerasjon og for etterkommere

4.1 Nye mål for samfunnstilknytning

I vedlegget til stortingsmeldingen er det samlet statistikk, forskning og annen kunnskap om hvordan innvandrere deltar og plasserer seg i samfunnsbildet, blant annet når det gjelder levekår. Kunnskapen gir en pekepinn på hvor godt «integrert» innvandrerbefolkningen er i det norske samfunnet, målt etter bl.a. grad av deltakelse. Meldingens kapittel 2.5 omtaler de store linjene i bildet.

På bakgrunn av faktakunnskap, og kunnskap om identitets- og tilhørighetsproblematikk, foreslår regjeringen nye politiske mål for samfunnstilknytning for innvandrere og barn av innvandrere som vokser opp i Norge. De øvrige målene omfatter hele befolkningen, enten de har innvandrerbakgrunn eller ikke.

Regjeringens mål for samfunnstilknytning har to dimensjoner. Den ene dimensjonen omhandler deltakelse og levekår. Det andre dimensjonen gjelder samfunnstilknytning og tilhørighet. Ambisjonen er at alle som bor i Norge skal oppleve at de blir akseptert for den de er, og ha mulighet til å føle seg hjemme. Samtidig er det viktig å ha realistiske forventninger og lage mål som tar høyde for ulik grad av tilknytning, bl.a. ut fra botid. Målene om tilhørighet er vanskeligere å måle enn målene for deltakelse og levekår. Identitets- og tilhørighetsproblematikk må belyses gjennom egnede metoder.

Regjeringen skiller mellom mål for personer som har innvandret som voksne, og personer som har tilbrakt mesteparten eller hele oppveksten i Norge. Dette omtales som mål for innvandrere og mål for etterkommere. Utgangssituasjonen for de to gruppene er forskjellige. Begrunnelsen for å differensiere målene er kunnskap om ulemper og ekstra utfordringer som kan ligge i det å innvandre til Norge, og at forutsetningene er ulike for å utvikle følelsesmessige bånd.

4.2 Mål for voksne førstegenerasjons innvandrere

Deltakelse og levekår

Det er kjent at botid virker inn på levekår, både når det gjelder arbeid, inntekt, boligforhold osv.. Det er behov for mer kunnskap om prosesser som fører til at ulike grupper voksne førstegenerasjons innvandrere plasserer seg forskjellig i samfunnsbildet. Migrasjonsprosessen og innvandringsårsak kan også tenkes å påvirke kvinners og menns tilpasning forskjellig. Det finnes lite kunnskap om hvordan personlige preferanser og prioriteringer kan spille inn på levekårene. Noen vil for eksempel mene at det er viktigere å bistå familie i opprinnelseslandet økonomisk enn å øke egen materiell velstand i Norge. Målet for alle borgere, inkludert personer som har innvandret, er at de i størst mulig utstrekning er økonomisk selvforsørget. Det betyr at voksne innvandrere bør komme i inntektsgivende arbeid eller være sikret livsunderhold uten offentlig, økonomisk støtte.

Regjeringen mener at deltakelse i arbeidslivet er det viktigste enkeltstående målet for voksne innvandrere for å sikre økonomisk selvhjulpenhet. Samtidig er det viktig at innvandrere får brukt sine ressurser, enten det er utdanning eller arbeidserfaring. Deltakelse i arbeidsmarkedet og egen inntekt er viktig for å åpne dører mot andre deler av samfunnslivet også.

Tilknytning og tilhørighet – samspill med samfunnet omkring

Individuell integrering eller innlemmelse handler ikke bare om levekår som kan måles objektivt. Det har også en mental og følelsesmessig dimensjon jf. meldingens kapittel 3.3.3. Dette dreier seg bl.a. om hvilke mennesker, erfaringer og verdier man knytter ulike sider av identiteten til. Voksne innvandrere som kommer til Norge har blitt formet i andre samfunn enn det norske. De vil nødvendigvis ha mye av hjertet sitt og tankene sine der. Det må respekteres. Samtidig venter regjeringen at alle landets innbyggere slutter opp om noen grunnleggende verdier som det norske samfunnet bygger på, og tar ansvar for seg selv og andre. Det ligger ingen nødvendig motsetning mellom disse forventningene.

Regjeringen venter at innvandrere setter seg inn i og respekterer grunnlaget for norsk samfunnsliv og politikk. Regjeringen anser dette som en del av den uuttalte samfunnskontrakten man har som borger med det samfunnet man bor i. Alle inviteres til å delta i den demokratiske debatten om hvordan grunnlaget skal forstås og få praktisk innhold. Det er et mål for regjeringen at innvandrere i størst mulig grad deltar i det politiske og sivile liv.

Regjeringen forventer til gjengjeld at befolkningen og storsamfunnet viser vilje og evne til å inkludere nye borgere. Det betyr først og fremst å motvirke rasisme og diskriminering og at alle gis like muligheter, rettigheter og plikter. Det må ses på som normalt at en del innbyggere ikke snakker flytende norsk, eller at de snakker med aksent.

Mange førstegenerasjons innvandrere er også foreldre for barn og unge som vokser opp i Norge. Det kan være stort sprik mellom de forhold som foreldrene vokste opp under, og det barna møter. Enkelte miljøer har et negativt bilde av det norske samfunnet, mer basert på fordommer enn nyansert kunnskap. I den grad slike fordommer finnes, bør de brytes hvis de står i veien for barnas eller egen samfunnsdeltakelse.

Regjeringens mål er at alle foreldre, uansett om de har innvandret eller ikke, har innsikt i hvordan det norske samfunnet fungerer. Hovedhensikten er å kunne veilede og støtte barna ut fra den virkeligheten barna må forholde seg til. For innvandrere innebærer det at de må lære seg norsk. Regjeringen venter samtidig at alle som innvandrer til Norge inntar en aktiv og åpen holdning til de nye omgivelsene, og søker den nødvendige kunnskap ut fra idealet om å kunne ta informerte valg for seg selv og sine barn.

4.3 Mål for barn av innvandrere – etterkommere

Mange barn og unge fra innvandrede familier vil utvikle identiteter og levemåter som representerer nye måter å være norsk på. Dette er en del av den individuelle friheten som regjeringen verner om. De politiske målene for barn av innvandrere omfatter alle som vokser opp i Norge, enten de er født her av to utenlandsfødte foreldre eller har innvandret som små og tilbrakt mesteparten av oppveksten her, jf. etterkommer i meldingens begrepsliste. I dag er etterkommer-generasjonen, her forstått statistisk som barn født i Norge av foreldre som er født i utlandet, for ung til at man ut fra statistiske data kan si hvordan de vil plassere seg i boligmarkedet, arbeidsmarkedet eller på inntektsskalaen som voksne og dermed kunne sammenliknes med andre grupper i befolkningen. Man vet heller ikke hvordan de faktisk vil innrette sitt familieliv og fritid. Få har giftet seg eller blitt samboere. Erfaringer fra andre land tilsier imidlertid at det er viktig å følge utviklingen nøye slik at det er mulig å reagere tidlig dersom utviklingen oppfattes som urovekkende. På utdanningsfeltet viser statistikken allerede at det er stor variasjon mellom etterkommerne etter foreldrenes fødeland, og hvor tilbøyelige de er til å ta høyere utdanning. Det er også forskjeller mellom jenter og gutter. Situasjonen på arbeidsmarkedet ser lysere ut enn for foreldregenerasjonen, for de av etterkommerne som har blitt gamle nok til å ta arbeid. Men den er fortsatt noe dårligere enn for øvrig befolkning i samme aldersgrupper. Situasjonen krever politisk årvåkenhet.

Deltakelse og levekår

Regjeringens mål er at alle barn som vokser opp i Norge, uavhengig av foreldrenes fødeland, skal ha samme mulighet for å delta i samfunnet. For etterkommere av innvandrere er regjeringens mål at de som voksne ikke skal ha systematisk dårligere levekår enn andre, og at de sosiale og økonomiske ulemper foreldrene kan ha fordi de har innvandret, ikke skal gå i arv til barna. For å få dette til må utjevning av levekårsforskjeller for barn skje på mange måter, og så tidlig som mulig, blant annet gjennom selektive tiltak og ved like muligheter i barnehage og utdanning.

Regjeringen mener at nøkkelen for unge til å oppnå like muligheter som voksne, ligger i like muligheter til utdanning. Regjeringen mener at utdanning er det viktigste enkeltstående innsatsområdet for å forebygge et samfunn i framtiden, der store sosiale og økonomiske forskjeller i befolkningen følger etniske skillelinjer. Begrunnelsen er at utdanning har stor betydning for situasjonen på andre levekårsområder. Hvordan det går med barn av innvandrere i skole og utdanning blir derfor det viktigste målet på om politikken lykkes for denne gruppen.

Det generelle målet om at alle bør kunne delta i arbeidslivet og være økonomisk uavhengig av offentlig støtte gjelder også for barn og unge som vokser opp i Norge. De vil i hovedsak ha sin utdanning herfra. De bør ideelt sett ha samme utgangspunkt og like muligheter til å få jobb i Norge som andre. Hvis de ikke har det, må årsakene bli identifisert og håndtert. Hvis arbeidsgivere vegrer seg mot å ansette etterkommere, er det lite sannsynlig at årsaken er at de ikke vet hva utdanningen deres står for, eller at arbeidssøkeren ikke snakker norsk, slik det ofte argumenteres med i forhold til voksne innvandrere.

Regjeringens mener at det gir feil signaler å snakke om hvorvidt barn og unge som vokser opp i Norge er integrert eller ikke, som om de var voksne utlendinger som har innvandret og skal innlemmes i et nytt samfunn. Et riktigere perspektiv er om de unge deltar i samfunnet og faktisk er og føler seg inkludert. Enten de er født i Norge, eller kom til landet som små barn, har de fleste fått sin utdanning, oppvekst og viktigste erfaringer her. De blir som alle unge formet i en vekselvirkning mellom familie, hjemmemiljø, norsk skole og samfunnet omkring. Hvis barn av innvandrere faller utenfor, bør hovedregelen være å se etter årsaker i oppvekstvilkårene generelt, som for andre barn og unge som marginaliseres. Den samlede hjemmesituasjonen, og foreldrenes levekår, holdninger og verdier er del av det helhetlige oppvekstbildet. Det er også viktig å være klar over hva slags signaler barna opplever fra omgivelsene, og hvordan deres virkelighetsforståelse kan påvirkes positivt eller negativt ut fra responsen de får.

Tilknytning og tilhørighet – samspill med samfunnet omkring

For etterkommere bør målet om opplevd tilhørighet være mer ambisiøst enn for førstegenerasjon som innvandret som voksne. Norge er deres viktigste referanse og det samfunnet som har formet dem. Regjeringen mener etterkommerne må ha samme frihet som andre til å skape sin egen plattform og identitet, og stå fritt til kombinere impulser fra hjemmemiljøet med impulser fra samfunnet rundt. Nye former å være norsk på må respekteres. Barn og unge fra innvandrede familier opparbeider seg ofte variert erfaringsbakgrunn. Mange veksler mellom ulike sosiale og kulturelle miljøer, og har dermed et godt utgangspunkt for å utvikle bredere sosial kompetanse enn mange jevnaldrende uten samme varierte bakgrunn. Denne form for sosial kompetanse bør anerkjennes og være forbilde for resten av befolkningen.

Regjeringens mål er at alle som vokser opp i Norge skal oppleve at de hører til og at de aksepteres for den de er.

Regjeringen mener det er viktig at alle borgere blir vant til å håndtere det nye mangfoldet på en naturlig måte. Det oppnås gjennom erfaring og kontakt. Det er ikke å være snillistisk eller holdningsløs å ta hensyn til at behov og ønsker er forskjellige. Toleranse og sosial tilpasningsdyktighet er viktige egenskaper i arbeids- og samfunnsliv når vi blir mer forskjellige oss i mellom.

Regjeringen vil se det som en fallitterklæring for tanken om et inkluderende samfunn, der idealet er at alle kan kunne føle seg hjemme og delta aktivt, dersom etterkommerne ikke opplever samfunnet som «sitt». Meldingens kapittel 7 om tilknytning, identitet og tilhørighet drøfter vekselspillet mellom storsamfunnet, holdninger i majoritetsbefolkningen, medias rolle og holdinger i familien og innvandrermiljøene selv.

Det er likeså et faresignal hvis det utvikler seg sosialt segregerte miljøer med etniske kjennetegn, og som har liten kontaktflate mot andre grupper. I verste fall kan det utvikle seg til miljøer og subkulturer som opptrer avvisende eller fiendtlige overfor andre i storsamfunnet. Det er en utvikling som bare ekstremister tjener på.

Regjeringens mål er at barn med innvandrede foreldre skal delta på lik linje med andre i det sivile og politiske samfunn.

Regjeringen mener at mangfoldet blant dagens unge representerer likeverdige måter å være norsk på. Hvis mangfoldet i verdier, religiøs overbevisning eller livsstiler fører til spenning og konflikt, må dette håndteres innenfor demokratiske rammer og med legitime politiske virkemidler av alle parter.

5 Rammer for politisk styring

5.1 Innledning

Politikken for mangfold, slik den er beskrevet i meldingens kapittel 3, skal på den ene siden tilrettelegge for mangfold og valgfrihet, og på den andre siden sikre at det finnes felles spilleregler og oppslutning rundt visse grunnleggende verdier og mål for samfunnsutviklingen. Disse to målsettingene kan lett komme i et spenningsforhold. Dette skaper behov for å ta stilling til noen spørsmål om behovet for og grensene for politisk styring.

Regjeringens prinsipielle standpunkt er at mange problemstillinger ikke bør håndteres politisk, men overlates til prosesser i det sivile samfunnet. Det er ikke alt som egner seg til å styres politisk. Statlige myndigheter har imidlertid et ansvar for å stimulere til prosesser i det sivile samfunnet, for eksempel gjennom forskning, informasjon og tilrettelegging for et levende organisasjonsliv og en frivillig sektor.

Regjeringen vil motarbeide utviklingen av nye, store sosiale og økonomiske forskjeller som systematisk følger etniske skillelinjer. Like muligheter for alle til å delta på ulike samfunnsarenaer, som utdanning og arbeidsliv, er den viktigste forutsetningen for å hindre at det utvikler seg segregerte og isolerte miljøer.

Politikken må ta hensyn til at samfunnsborgerne har ulike prioriteringer, og at dette kan resultere i ulikhet i levekår og livsstiler. Atferd og forhold som strider mot norsk lov kan imidlertid ikke aksepteres. Det er en politisk utfordring å ta stilling til hvilke typer ulikhet og forskjellighet politiske myndigheter bør reagere overfor.

5.2 Internasjonale menneskerettigheter gir rammer for nasjonal styring

5.2.1 Innledning

Norge har sluttet seg til en rekke menneskerettighetskonvensjoner, som legger rammer for det nasjonale, politiske handlingsrommet. Konvensjonene fastsetter grunnleggende normer som skal beskytte individet mot vilkårlige overgrep fra myndighetenes side. Individet skal for eksempel sikres retten til privatliv og retten til ytrings- og trosfrihet. Menneskerettighetene skal videre sikre vern mot diskriminering, respekt for menneskeverdet, individets integritet, frihet, sikkerhet og livsutfoldelse. Staten har en forpliktelse til, ut fra sine egne økonomiske forutsetninger, å sikre individet økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter som arbeid, sosial trygghet, utdanning og helse. Menneskerettighetene er universelle og gjelder for alle, uansett kjønn, hudfarge, språk, religion, politisk oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, økonomisk posisjon etc. Staten har også plikt til å beskytte enkeltmennesker mot overgrep fra andre individer. En beskrivelse av menneskerettighetsinstrumenter som er spesielt relevante for politikken for mangfold og for innvandringspolitikken, finnes i boks 5.1.

Internasjonale menneskerettighetsforpliktelser er styrende for norsk lovgivning på en rekke områder. Den måten FNs barnekonvensjon er gjennomført i norsk lov, ved at konvensjonens regler bl.a. er tatt inn i barneloven, barnevernloven, adopsjonsloven, plan- og bygningsloven, forvaltningsloven og tvistemålsloven, er et eksempel på hvordan menneskerettighetene fungerer som et styringsinstrument i forhold til norsk rett.

En rekke lover inneholder også bestemmelser om at loven gjelder med de begrensninger som følger av folkeretten eller overenskomst med fremmed stat, bl.a. utlendingsloven, straffeloven og straffeprosessloven.

De to FN-konvensjonene av 1966 om henholdsvis sivile og politiske rettigheter og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og den europeiske menneskerettskonvensjonen er inkorporert i norsk rett gjennom lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven). Senere er også FNs barnekonvensjon inkorporert gjennom menneskerettsloven (lov 1. august 2003 nr. 86). Menneskerettslovens formål er å styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett. At konvensjonene (med tilhørende tilleggsprotokoller) er inkorporert betyr at de skal gjelde som norsk lov. Bestemmelsene i konvensjonene som er inkorporert gjennom menneskerettsloven, skal dessuten ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. lovens § 3. Regjeringen tar sikte på å fremme forslag for Stortinget i løpet av 2004 om at FNs kvinnekonvensjon inkorporeres gjennom likestillingsloven og at FNs rasediskrimineringskonvensjon inkorporeres gjennom den nye loven mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv.

5.2.2 Avveining mellom menneskerettigheter

Det kan oppstå et spenningsforhold mellom ulike menneskerettigheter. Religionsfriheten er sikret gjennom blant annet FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, artikkel 18, og den europeiske menneskerettskonvensjonen, artikkel 9. Etter FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, artikkel 27, har personer som tilhører etniske, religiøse eller språklige minoriteter rett til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion og bruke sitt eget språk.

Noen trossamfunn pålegger sine medlemmer forpliktelser som er i strid med for eksempel kvinners rett til likestilling med menn. Praktiseringen av kulturelle eller religiøse skikker og tradisjoner kan altså medføre brudd med eller begrensning av individuelle rettigheter, for eksempel retten til utdanning eller retten til fritt å velge ektefelle.

Når foreldre oppdrar barna sine etter strenge religiøse regler kan det også oppstå konflikter mellom barns selvstendige rettigheter på den ene siden og foreldrenes rettigheter på den andre siden. FNs barnekonvensjon gir barn rett til egne meninger og ytringer, rett til beskyttelse mot omsorgssvikt og overgrep, rett til religions-, tanke- og samvittighetsfrihet, rett til privatliv, helse, utdanning, hvile og fritid. På den annen side innebærer prinsippet om religionsfrihet at foreldre har rett til å oppdra og lære opp sine barn i sin religion, uten at det offentlige har myndighet til å overprøve dette. Uavhengig av barnets alder, kan foreldrenes veiledningsrett i religiøse spørsmål ikke innebære tvang overfor barnet. Dette følger bl.a. av FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, artikkel 18 nr. 2, hvor det heter at ingen må utsettes for tvang som vil kunne innskrenke hans frihet til å bekjenne seg til eller anta en religion eller tro etter eget valg. Dersom foreldrenes oppdragelse kommer i konflikt med lovgivningen, for eksempel i form av atferd som rammes av lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) eller lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova), har myndighetene plikt til å gripe inn.

Norsk lov gir barn rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem personlig. Lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barnelova) angir barns selvstendige rettigheter og foreldrenes plikter i forhold til barnet. Dette er bestemmelser som alle foreldre i Norge plikter å rette seg etter. Foreldrene skal gi barnet stadig større selvbestemmelsesrett med alderen og fram til det blir myndig, jf. barneloven § 33. Etter hvert som barnet blir i stand til å danne seg egne synspunkter, skal foreldrene høre hva barnet har å si før de tar avgjørelser om personlige forhold for barnet. Når barnet er fylt syv år, har foreldrene plikt til å la det få uttale seg før det blir tatt avgjørelser om personlige forhold som angår det. Barnets meninger skal vektlegges alt etter barnets alder og modenhet. Når barnet er fylt 12 år skal det legges stor vekt på hva barnet mener, jf. barneloven § 31. Norsk lov inneholder også bestemmelser som direkte gjelder barns medbestemmelsesrett og selvbestemmelsesrett på det religiøse området. Barn får full selvbestemmelsesrett på det religiøse området når de fyller 15 år. Da har barnet rett til selv å melde seg inn eller ut av trossamfunn. Når barnet er 12 år eller mer, skal det få si sin mening om innmelding eller utmelding, om det lar seg gjøre, jf. lov 13. juni 1969 nr. 25 om trudomssamfunn og ymist anna §§ 3 og 6 og lov 7. juni 1996 nr. 31 om Den norske kirke (kirkeloven) § 3.

Religionsfriheten og retten til respekt for privatliv og familieliv er grunnleggende menneskerettigheter. Ingen av disse rettighetene er imidlertid ubegrensede. Retten til fri religionsutøvelse innebærer ikke at alle handlinger som er religiøst motivert eller påvirket av religiøs overbevisning, er tillatt. De sentrale menneskerettighetskonvensjonene sier at disse rettighetene kan begrenses når dette har hjemmel i lov og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til andre interesser, blant annet for å sikre andres rettigheter og friheter. Statene har et visst skjønnsmessig spillerom når det gjelder hvordan de vil oppfylle konvensjonene. Det vil alltid være nødvendig å foreta en interesseavveining mellom de ulike rettighetene.

Regjeringens grunnholdning er at dersom individets rettigheter krenkes, må hensynet til individet gå foran hensynet til gruppers ønske om å opprettholde sine tradisjoner. Kvinners og barns rettigheter må gis et spesielt sterkt vern fordi de er mer sårbare for overgrep og frihetsinnskrenkninger enn menn. Det kan ikke aksepteres at kvinner og barn skades, undertrykkes, diskrimineres eller får begrensede muligheter til å gjøre egne valg. Undertrykkelse og overgrep kan ikke forsvares i religionens, kulturens eller tradisjonens navn.

5.2.3 Menneskerettigheter, demokrati og mindretallsinteresser

Det er ulike syn på internasjonale menneskerettigheters betydning for demokratiets og folkestyrets stilling. Denne debatten har relevans for politikken for mangfold. I Makt- og demokratiutredningen (NOU 2003: 19 Makt og demokrati s. 30-32) påpekes det at sosiale og kulturelle problemer i økende grad blir regulert gjennom lover og direktiver. Nedfelling av rett til likestilling og rettigheter for kulturelle minoriteter blir nevnt som eksempler. Flertallet i maktutredningens forskergruppe mener at denne rettsliggjøringen innebærer at rettsorganene får økt betydning på bekostning av folkevalgt myndighet. Utredningen viser også til at rettsvesenet er preget av en omfattende internasjonalisering, der EUs regelverk og internasjonale konvensjoner gjøres bindende i norsk rett. Flertallet mener at denne utviklingen betyr at Stortingets makt er svekket både i forhold til norske domstoler og i forhold til internasjonale rettsinstanser, men påpeker at dette er myndighetsforskyvninger som Stortinget selv aktivt har medvirket til. Et av medlemmene i forskergruppen er uenig i flertallets konklusjon om at «folkestyret forvitrer», og framhever at større vektlegging av menneskerettigheter utfordrer en tradisjonell forståelse av demokrati i betydning flertallsbeslutninger. Dette innebærer imidlertid ikke en svekkelse av demokratiet, men snarere en utvidelse av demokratiet, jf. NOU 2003: 19 s. 74 flg.

Regjeringen tar sikte på å følge opp Makt- og demokratiutredningen med en stortingsmelding våren 2005.

5.3 Hva kan og bør styres?

5.3.1 Innledning

Regjeringens mål er at alle skal ha like muligheter og rettigheter til deltakelse, uavhengig av kjønn og bakgrunn. Alle samfunnsborgere møter begrensninger i forhold til idealet om valgfrihet. Personer som tilhører ulike mindretall i befolkningen kan i tillegg møte andre hindringer enn flertallet, eller hindringene kan være flere eller opptre i en annen form.

• Skjev fordeling av økonomiske og materielle goder, og av kunnskap. Dårlige levekår hindrer like muligheter og begrenser individets valgfrihet. Innvandrere har oftere dårlige levekår sammenliknet med befolkningen for øvrig. Hvorvidt dette også vil gjelde deres etterkommere i Norge som voksne, er det for tidlig å si noe om. Man vet imidlertid at foreldrenes utdanningsnivå, yrke, tilknytning til arbeidsmarkedet og økonomi har stor betydning for barnas framtidsmuligheter, enten de har innvandrerbakgrunn eller ikke. Levekår er nærmere beskrevet i vedlegget til meldingen.

• Direkte og indirekte diskriminering. Diskriminerende holdninger og handlinger kan også begrense valgfriheten til innvandrere og minoriteter, blant annet på arbeids- og boligmarkedet. Kvinner risikerer i tillegg kjønnsdiskriminering og kan rammes dobbelt. Det samme gjelder funksjonshemmede og homofile innvandrere. Dersom tilsynelatende nøytrale strukturer, samfunnsordninger, regler eller praksis fører til at personer som tilhører en sosial eller etnisk gruppe kommer systematisk dårligere ut enn andre, kalles det indirekte diskriminering.

• Holdninger, tradisjoner og handlemåter hos individer eller innen grupper og miljøer. Enkeltpersoner kan bli utsatt for sosialt press, som i noen tilfeller går over i tvang, til å velge i tråd med tradisjon eller religion. I familier med patriarkalske trekk kan det sosiale presset ramme kvinner særlig hardt.

De tre hovedtypene av begrensninger på idealet om retten til å gjøre selvstendige valg, kan i ulik grad påvirkes med politiske virkemidler. Det finnes allerede et sett etablerte politiske og rettslige virkemidler for å motvirke skjevheter i levekår. De siste årene er det også blitt utviklet en politikk mot rasisme og diskriminering i Norge. Regjeringen vil styrke det rettslige vernet mot etnisk diskriminering, og vil fremme en ny lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv. i løpet av 2004.

Betydningen av holdninger og handlinger som preger hvilke muligheter og begrensninger den enkelte erfarer, har i mindre grad vært problematisert i forhold til samfunnsdeltakelse blant personer med innvandrerbakgrunn. Dette er fenomener det er svært vanskelig å påvirke politisk. Spørsmålet er hva som skal gjøres til gjenstand for politisk styring og hvilke virkemidler som anses som legitime. Her er det mange parallelle utfordringer til tradisjonelt forebyggende arbeid og informasjons- og opplysningsarbeid overfor andre grupper i befolkningen.

Etter regjeringens syn går det et vesentlig skille mellom lovstridige handlinger og de som ikke rammes av norsk lov. Selv om enkelte handlinger ikke er lovstridige, kan flertallet i samfunnet eller myndighetene likevel mene at de er uheldige eller undertrykkende ut fra for eksempel målet om barns mulighet til meningsfull fritid, jenters og kvinners krav på likestilling også innenfor privatsfæren etc. Regjeringen anser det som politisk legitimt og ønskelig at man i noen tilfeller søker å påvirke lovlig atferd. Myndighetene kan dessuten ha plikt til å fremme enkeltmenneskers rettigheter også innenfor privatsfæren i henhold til for eksempel FNs kvinnekonvensjon og FNs barnekonvensjon. Hva man ønsker å påvirke, og hvilke virkemidler som skal tas i bruk, må vurderes nøye og prinsipielt, og i forhold til den enkelte sak.

5.3.2 Ulovlige handlinger

Når det gjelder handlinger som er forbudt ved lov, er det statens oppgave å arbeide for at lovene blir respektert og overholdt, og å sanksjonere eventuelle lovbrudd. Nyere innvandring stiller samfunnet overfor former for kriminalitet som det er begrenset erfaring med fra tidligere. Noen av disse omtales nedenfor, blant annet tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Dette er svært alvorlige saker fordi personene som rammes frarøves grunnleggende rettigheter. Sakene kan være vanskelige å avdekke, og de reiser spesielle problemer fordi de finner sted innen familien og i til dels lukkede sosiale miljøer.

Tvangsekteskap

Det er usikkert hvor stort omfanget av tvangsekteskap er i Norge. Det er en glidende overgang mellom sterkt sosialt press og tvang. Det kan også være ulik oppfatning mellom de unge og foreldrene om i hvilken grad sterkt press eller tvang er til stede. Økningen i antall kjente saker kan skyldes flere faktorer, blant annet at antallet unge fra utsatte miljøer øker, men også at større åpenhet rundt fenomenet gjør at flere tør å stå fram fordi de vet at det er hjelp å få.

Tvangsekteskap er forbudt etter straffeloven, ekteskapsloven og barneloven. Regler mot tvangsekteskap finnes også bl.a. i FNs kvinnekonvensjon artikkel 16, FNs ekteskapskonvensjon artikkel 1 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 23 nr. 3. FNs barnekonvensjon artikkel 24 nr. 3, som forplikter statlige myndigheter å treffe alle effektive og egnede tiltak for å avskaffe tradisjonsbunden praksis som er skadelig for barns helse, er også relevant i forhold til tvangsekteskap.

Regjeringen har over tid hatt en innsats mot tvangsekteskap gjennom Handlingsplan mot tvangsekteskap og senere tiltaksplaner. Tiltakene som er iverksatt omfatter i tillegg til styrket rettslig vern blant annet krisehjelp for ungdom, kompetansehevning i hjelpeapparatet, informasjon og holdningsskapende arbeid og internasjonalt samarbeid.

Kjønnslemlestelse

Det mangler kunnskap om omfanget av kjønnslemlestelse i Norge. Skikken praktiseres primært i 28 land som strekker seg som et belte over den midtre delen av Afrika samt Egypt, men også blant enkelte folkegrupper i Asia og Midtøsten. Flere kvinner som bor i Norge har vært kjønnslemlestet før de kom til Norge på tross av at kjønnslemlestelse også er forbudt i deres opprinnelsesland. Det finnes ikke holdepunkter for å si noe om i hvilket omfang tradisjonen videreføres etter ankomst til Norge, men det er et faktum at en del unge jenter frykter å bli utsatt for kjønnslemlestelse.

I Norge er det en egen lov som forbyr kjønnslemlestelse av jenter/kvinner (Lov 15. desember 1995 nr. 74 om forbud mot kjønnslemlestelse). En ny bestemmelse i loven om plikt til å avverge brudd på loven trådte i kraft 1. september 2004. Plikten gjelder for yrkesutøvere og ansatte i barnehager, barnevernet, helse- og sosialtjenesten, skoler, skolefritidsordninger og trossamfunn (herunder forstandere og religiøse ledere i trossamfunn).

Kjønnslemlestelse av jenter bryter med en rekke menneskerettigheter, herunder retten til helse (jf. bl.a. FNs barnekonvensjon artikkel 24, FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 12 og FNs kvinnekonvensjon artikkel 12). Ifølge FNs barnekonvensjon artikkel 24 nr. 3 plikter staten å treffe tiltak for å avskaffe tradisjonsbunden praksis som er skadelig for barns helse. Kjønnslemlestelse er også et brudd mot retten til vern mot inngrep i den private sfære (jf. bl.a. den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 8, som bl.a. omfatter rett til beskyttelse av den fysiske og psykiske integritet).

Regjeringen arbeider for å bekjempe kjønnslemlestelse blant annet gjennom ulike former for informasjons- og kommunikasjonstiltak (jf. handlingsplanen mot kjønnslemlestelse). Det er opprettet et prosjekt for å følge opp regjeringens handlingsplan mot kjønnslemlestelse (OK-prosjektet – Omsorg & kunnskap mot kvinnelig omskjæring). Det skal også innføres obligatorisk informasjon om forbud mot tvangsekteskap og kjønnslemlestelse til nyankomne. De nyankomne skal signere en erklæring om at de har mottatt og forstått informasjonen.

Ulovlig skolefravær

Det er et problem at noen barn i skolepliktig alder ikke møter til skolestart, eller blir tatt ut av skolen i lange perioder. Det gjelder barn med innvandrerbakgrunn, men også en del barn som tilhører den nasjonale minoriteten rom (sigøynere).

Høsten 2003 politianmeldte Oslo kommune 128 tilfeller der kommunen mente at foreldre holdt barna urettmessig borte fra skolen. Noen av anmeldelsene ble senere frafalt fordi det ble bekreftet flyttemelding på de aktuelle elevene eller fordi barna kom på skolen, men 85 anmeldelser ble opprettholdt. Sakene ble henlagt av politiet, men statsadvokaten har bedt politiet omgjøre henleggelsene og, i samarbeid med kommunen, foreta nærmere undersøkelser i hvert konkrete tilfelle. Denne typen saker angår flere offentlige myndigheter, bl.a. utdanningsmyndigheter, barnevern, politi og trygdekontor.

I juni 2004 publiserte organisasjonen Human Rights Service (HRS) en rapport der de hevder at det til enhver tid er flere tusen barn i skolepliktig alder som er norske statsborgere eller har oppholdstillatelse i Norge, som oppholder seg i familiens opprinnelsesland, særlig i Pakistan (Human Rights Service 2004). Tallene fra HRS er omstridte. Kommunal- og regionaldepartementet har gitt Statistisk sentralbyrå (SSB) i oppdrag å samle inn dokumentasjon om barn som er norske statsborgere eller som har oppholdstillatelse i Norge og som oppholder seg i foreldrenes opprinnelsesland. Formålet med datainnsamlingen er blant annet å få en bedre oversikt over hvor barn som uteblir fra skolen i lengre perioder befinner seg, hvor mange dette dreier seg om og hvor lenge de er borte fra Norge. Dokumentasjonen skal også inneholde en beskrivelse av den norske befolkningsgruppen i Spania.

Opplæringsloven § 2-1 sier at barn og unge har plikt til grunnskoleopplæring, og rett til offentlig grunnskoleopplæring. Plikten kan også ivaretas gjennom annen, tilsvarende opplæring. Opplæringsloven gjelder som hovedregel ikke utenfor Norges grenser. Nordmenn som bosetter seg i utlandet vil derfor ikke ha rett og plikt til grunnskoleopplæring etter opplæringsloven. Barnets statsborgerskap har i denne sammenhengen ingen betydning. Det avgjørende er om barnet anses som bosatt i Norge eller ikke. Ved kortvarige utenlandsopphold som ferier og liknende vil grunnskoleplikten være i behold. I disse tilfellene må det søkes om permisjon. Foreldre som holder sine barn ulovlig borte fra den pliktige opplæringen kan straffes med bøter. Det er kommunen der barnet er bosatt som er ansvarlig for at barnet får lovlig opplæring. Det er også kommunen som har ansvaret for å følge opp dersom en elev er borte fra pliktig opplæring og foreldrene er skyld i fraværet.

Retten til utdanning er bl.a. nedfelt i FNs barnekonvensjon artikkel 28 og 29, FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 13 og FNs kvinnekonvensjon artikkel 10.

Verken norsk lov eller menneskerettighetskonvensjonene pålegger norske myndigheter noen plikt til å forhindre at foreldre sender barna sine til opprinnelseslandet/utlandet. FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 12 sier at enhver har rett til å forlate et hvilket som helst land, også sitt eget, og at ingen vilkårlig skal berøves retten til å reise inn i sitt eget land. Retten til å forlate og vende tilbake til sitt land framgår også av FNs verdenserklæring om menneskerettighetene artikkel 13.

Regjeringen vil imidlertid understreke betydningen av at skolen raskt kommer i dialog med foreldrene hvis et barn uteblir fra undervisningen. Skolen har et ansvar for å avklare hva årsaken til fraværet er, hvor barnet oppholder seg og om det får den opplæringen det har krav på. Skolen har også et ansvar for å involvere skolemyndighetene i kommunen, som skal kontakte barnevern og politi dersom det foreligger mistanke om at barnet holdes ulovlig borte fra skolen. Den enkelte ansatte ved skolen har dessuten en selvstendig plikt til, uavhengig av taushetsplikten, å melde fra til barnevernet ved mistanke om alvorlig omsorgssvikt, jf. opplæringsloven § 15-3 og lov 4. juli 2003 nr. 84 om frittståande skolar (friskolelova) § 7-4.

Oslo kommune har utarbeidet en handlingsplan for hva som skal skje når et barn uteblir fra skolen. Handlingsplanen forplikter både skole og barnevern.

Kommunene har ansvar for å sikre at alle foreldre til barn som er bosatt i Norge, kjenner sine rettigheter og plikter etter opplæringsloven. Heftet Rettigheter og plikter i den offentlige grunnskolen er trykket på flere relevante språk. Det er sendt til alle grunnskoler og blir delt ut til alle elever i løpet av høsten 2004.

For at det skal foreligge rett til barnetrygd må barnet som hovedregel være bosatt i Norge. Ved utenlandsopphold på inntil tolv måneder regnes barnet fortsatt som bosatt i Norge og retten til barnetrygd er dermed i behold. Dette gjelder likevel ikke dersom barnet skal oppholde seg i utlandet mer enn seks måneder per år i to eller flere påfølgende år.

Foreldre har meldeplikt til trygdekontoret ved utenlandsopphold som overstiger vanlig ferie. I Oslo melder dessuten skoleetaten fra til trygdeetaten når barn har fravær fra skolen som kan skyldes utenlandsopphold. Dersom vilkårene for rett til barnetrygd ikke lenger er til stede, skal trygdeetaten stanse utbetalingen. I meldingens kapittel 9.4.4 er tiltak knyttet til dette problemet omtalt.

Bigami (flerkoneri)

En kartlegging av antall tilfeller/mulige tilfeller av bigami som fylkesmannsembetene gjennomførte i 1999 på oppfordring fra Barne- og familiedepartementet, gir ikke grunnlag for å konkludere med at bigami i juridisk forstand er et omfattende problem. I perioden 1. januar 1995 til 30. juni 1999 ble det inngått ca. 105 000 ekteskap i Norge. Det ble rapportert om 22 fastslåtte tilfeller av bigami. I ti av disse sakene var ekteskapet inngått i utlandet (seks i Pakistan og to i Somalia). Bare to av ekteskapene var inngått i registrerte trossamfunn som representerer innvandrerbefolkningen. I mange av de rapporterte sakene skyldtes bigamitilfellene misforståelser, for eksempel at partene trodde at separasjonsbevilling var lik skilsmissebevilling.

Det kan likevel være at bildet er mer sammensatt enn disse tallene viser. Det er mulig at trossamfunnene ikke alltid melder utførte vigsler til Folkeregisteret. Det er også grunn til å tro at en del av de såkalte vielsene som skjer i trossamfunn, ikke er vielser etter norsk ekteskapslovgivning, men kun religiøse seremonier.

Det har også kommet fram at en del ekteskap er oppløst etter norsk lov, mens ekteparet fortsatt anses å være gift etter sin religion. På denne måten kan en mann leve i religiøst ekteskap med flere koner, mens han juridisk sett bare er gift med en av dem, og slik ikke er bigamist i lovens forstand.

Bigami er forbudt etter norsk lov, jf. straffeloven § 220 og lov 4. juli 1991 nr. 47 om ekteskap (ekteskapsloven) § 4. FNs kvinnekonvensjon artikkel 16 forplikter statene til å avskaffe diskriminering mot kvinner i alle saker vedrørende ekteskap og familieforhold. FNs kvinnekomité (CEDAW) har uttalt at polygame ekteskap strider mot kvinners rett til likestilling med menn, og at de bør forbys 1 .

Fra 1. mars 2004 kan fylkesmannen reise sak om hvorvidt et ekteskap består eller ikke består, jf. ekteskapsloven § 16 a. Fra 1. oktober 2004 vil prøvingen av ekteskapsvilkårene overtas av folkeregistrene, jf. ekteskapsloven § 6 annet ledd. Det vil sikre en mer ensartet og grundigere prøving av ekteskapsvilkårene, og vil kunne forhindre både bigami og tvangsekteskap.

Etnisk diskriminering, rasistisk vold og trakassering

Etnisk diskriminering og rasistisk vold er ikke nye problemer i Norge, men de har blitt satt på dagsorden på nytt med ny innvandring. Rasisme og diskriminering er en stående utfordring i alle land med en etnisk og kulturelt heterogen befolkning. Etnisk diskriminering begrenser mulighetene og valgfriheten til mange mennesker i Norge i dag. Dette er helt uakseptabelt. Særlig er diskriminering på arbeids- og boligmarkedet problematisk, fordi like muligheter på disse arenaene er en sentral forutsetning for velferd. Tilfeller av rasistisk vold og trakassering forekommer også i Norge. Mest kjent er drapet på Benjamin Hermansen på Holmlia i 2001, som bidro til bred mobilisering mot rasisme.

Senter mot etnisk diskriminering (SMED) har gjennom sitt arbeid med enkeltsaker siden 1999 utarbeidet grundig dokumentasjon av art og omfang av rasisme og diskriminering i Norge. Frivillige organisasjoner og Utlendingsdirektoratet (UDI) bidrar også med regelmessig dokumentasjon av forholdene i Norge på dette området.

Regjeringen arbeider langsiktig mot rasisme og diskriminering gjennom blant annet Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006) og gjennom å styrke det rettslige vernet mot etnisk diskriminering. Den nye loven mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv. vil forby både direkte og indirekte diskriminering (herunder trakassering). Rasisme og diskriminering forekommer også mellom ulike sosiale og kulturelle mindretallsgrupper. Diskriminering på grunn av kaste er allment lite kjent i Norge. Dette er imidlertid aktualisert med innvandring fra land der kastesystemet fortsatt praktiseres, og omtales nærmere i meldingens kapitler 6.5 og 9.3.3. Diskriminering på grunnlag av kaste vil bli omtalt i Ot.prp. om lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv. under beskrivelsen av diskrimineringsgrunnlaget «avstamning».

Regjeringen har gått inn for å opprette et nytt Likestillings- og diskrimineringsombud og en nemnd for å håndheve likestillingsloven og lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv. Likestillingsombudet, Likestillingssenteret og SMED vil bli samlet i det nye ombudet, som etter planen skal være etablert 1. januar 2006. Intensjonen er at et felles ombud skal styrke arbeidet mot diskriminering.

5.3.3 Lovlige handlinger – nye dilemmaer

Hensynet til enkeltmenneskets valgfrihet tilsier at alle må akseptere at noen gjør valg og prioriteringer man er uenig i eller ikke forstår. Denne utfordringen om toleranse for annerledeshet går like mye til medlemmer av kulturelle og religiøse mindretall, som til kulturelle og religiøse flertall. At folk er forskjellige og har ulik kulturell forankring, vurderinger og verdiorienteringer er ikke et problem i seg selv. Av og til ønsker likevel myndighetene å påvirke handlingsvalg som kan virke undertrykkende eller begrensende for den enkelte eller for dennes familie eller barn, eller som kan ha uønskede konsekvenser for samfunnet, selv om handlingene ikke er ulovlige eller vurderes som egnet for lovforbud. Menneskerettighetene er et viktig grunnlag for myndighetenes ønske om å påvirke atferd og handlingsvalg. I meldingens kapittel 6 omtales nye utfordringer og dilemmaer knyttet til barns oppvekst, som er blitt aktuelle som følge av innvandring fra ikke-vestlige land.

Handlinger eller praksiser som oppfattes som ukloke eller undertrykkende, kan ha sin årsak i reelle verdi- eller interessekonflikter. I noen tilfeller kan imidlertid valgene være resultat av mangel på kunnskap. Andre ganger kan alle parter være enige om hvilke verdier som skal realiseres, men uenige om veien til målet. Noen foretar bestemte valg som følge av at de har opplevd at anbefalte handlemåter ikke fører fram, eller fordi de handler ut fra andre forutsetninger. Gjentatte opplevelser av å bli avvist og diskriminert, for eksempel som boligsøker eller arbeidssøker, vil naturlig få følger for den enkeltes vurdering av sine valgmuligheter.

Hvis uønskede handlinger er resultat av verdikonflikter, kan lover og regler i enkelte tilfeller være aktuelle virkemidler. I de fleste tilfeller vil imidlertid opplysning/informasjon og økonomiske incentiver være mer aktuelle. Dersom årsaken til bestemte handlingsvalg er kunnskapsmangel, er informasjon et nødvendig tiltak. Informasjonen må nå fram til målgruppene for å være effektiv. Dette er en stor utfordring i samfunn med stort verdimangfold og mange forskjellige levesett i befolkningen. Det krever at avsenderen bruker de riktige kanalene/arenaene, og at informasjonen blir gjentatt i flere sammenhenger. En påpekning av individets rettigheter og vern i henhold til internasjonale konvensjoner, for eksempel retten til ikke-diskriminering, kan være et viktig ledd i informasjonsstrategien.

Man kan ikke forutsette at alle er vant til å motta skriftlig informasjon. Erfaring viser at direkte, muntlig kommunikasjon kan være nødvendig for å nå fram til alle målgrupper, spesielt når det gjelder nyankomne innvandrere. Ofte vil tolk være nødvendig. Informasjon og tiltak må tilpasses målgruppens forutsetninger. Det er særlig viktig at gruppene selv tas med på råd i tiltaksutforming. I noen tilfeller bør også informasjons- og opplysningsarbeidet overlates til gruppene selv. Dette er nærmere omtalt i meldingens kapittel 9.

5.4 Grunnlag for tillit og prosedyrer for dialog

Mange bekymringer i norsk innvandrings- og integreringsdebatt handler om hvordan nye borgere passer inn i det som oppleves som et eksisterende verdifellesskap.

Lovgivning og politiske tiltak må oppfattes som legitime hvis de skal få tilsiktet effekt. De som berøres må ha tillit til myndighetenes målsettinger og framgangsmåter, og til at de blir hørt og behandlet rettferdig. Gjensidig tillit er spesielt viktig i samfunn der verdifellesskap og felles målsettinger ikke kan tas for gitt.

Det finnes flere måter å forebygge disse bekymringene på. En vei å gå er å styrke det politiske fellesskapet gjennom felles plikter og rettigheter som gjelder for alle, samt klare prosedyrer for samhandling og konfliktløsning. Det andre er å tilrettelegge for at det utvikler seg et visst sosialt «lim» mellom borgerne, gjennom felles erfaringer, historie og opplevelser. Det forutsetter at det eksisterer møteplasser og felles samfunnsordninger/institusjoner, for eksempel skolen, hvor borgerne treffes, blir kjent og lærer å forstå hverandres ulike forventninger.

Fellesskapet kan også være bygget på felles verdier i moralske og etiske spørsmål. Felles verdier vil ofte springe ut av at man deler opplevelser med andre. Men felles verdistandpunkt kan også oppstå og eksistere på tross av ulikhet i sosial bakgrunn og livserfaringer. Det finnes for eksempel mye felles etisk og moralsk tankegods på tvers av religioner.

At berørte grupper selv får mulighet til å påvirke hvilke tiltak som skal iverksettes og hvordan det skal gjøres, kan bidra til å gi politikken legitimitet. Å involvere berørte parter vil kunne bringe fram nye fakta, slik at resultatet for eksempel blir bedre lovgivning. Regjeringen mener at frivillige organisasjoner er viktige medspillere for å skape legitimitet for statlig styring. Organisasjoner som representerer innvandrere må involveres både når det gjelder utvikling og gjennomføring av tiltak. Deltakelse i det sivile samfunnet er også et mål i seg selv, og en forutsetning for at demokratiet skal fungere.

I et samfunn som består av mennesker med forskjellig bakgrunn og historie, vil det alltid være spenninger og debatter om hva som er riktig og galt, og om hvilke verdier, normer og regler en bør følge. Dette skaper behov for gode mekanismer for å håndtere uenighet og konflikt. I utgangspunktet er det et mål at innvandrere deltar i ordinære politiske organer og arenaer. I tillegg er det imidlertid behov for egne organer som kan ivareta innvandreres interesser, som for eksempel Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM).

Det er viktig at representanter for alle samfunnsinteresser får mulighet til å ytre seg. Organisasjonsstøtte og økonomisk støtte til medier har blant annet som formål å gjøre det mulig for flere interesser å komme til orde. Uavhengig av gruppetilknytning må den enkelte kjenne til og kunne benytte seg av kanaler for innflytelse. Politikk og organisasjoner må være åpne for deltakelse fra alle. Det kan være behov for tiltak som senker terskelen for at alle kan delta aktivt i samfunnsdebatten, for eksempel ved å tilby opplæring for organisasjoner om det norske politiske systemet. På sikt vil lik rett og mulighet til utdanning kunne øke sannsynligheten for likeverdig deltakelse i offentlig debatt og lik innflytelse. Brukerretting av offentlige tjenester og tilpassede ordninger som tar hensyn til ulike behov, er et av flere mulige svar på den demokratiske utfordringen som eksistensen av permanente mindretall innebærer.

5.5 Regulert innvandring og inkludering – avveining av hensyn

Politikken som føres for å regulere innvandringen er ikke tema for denne stortingsmeldingen. Reguleringspolitikken har likevel en nær sammenheng med meldingens tema. Måten reguleringspolitikken håndteres på er viktig for debattklimaet, for tillitsforholdet mellom grupper og for enkeltpersoners tillit til statlige myndigheter. Den gir muligheter og legger begrensninger på hvordan den enkelte og dennes familiemedlemmer kan forflytte seg over landegrenser, og for deres rettigheter i Norge.

En kontrollert og regulert innvandring er i mange sammenhenger en forutsetning for at samfunnet skal ha ressurser og kapasitet til en tilfredsstillende satsing på nødvendige tiltak med inkludering som mål. Sammenhengen mellom kontroll- og reguleringspolitikken på den ene siden og integreringspolitikken på den andre, er derfor viktig. I enkelte tilfeller brukes reguleringspolitikken som et virkemiddel for å oppnå integreringspolitiske målsettinger. Regjeringen har f.eks. foreslått at en betingelse for å få bosettingstillatelse skal være at man har gjennomført 300 timer norsk og samfunnskunnskap, eller at man gjennom test kan dokumentere tilstrekkelige kunnskaper i norsk. Hensikten er å sikre at alle innvandrere har grunnleggende kunnskaper i norsk språk og kjennskap til det norske samfunnet. Familiegjenforening er et annet område som illustrerer sammenhengen mellom kontroll og integrering. Muligheten til familiegjenforening og familieliv er viktig for den enkeltes tilpasning og inkludering i et nytt samfunn. Dersom Norge har mer liberale familiegjenforeningsregler enn sammenliknbare land, kan dette imidlertid bidra til økt tilstrømning av nye asylsøkere og innvandrere.

Som omtalt i meldingens kapittel 2 og vedleggets kapittel 1 er det i hovedsak tre måter å få varig opphold i Norge på: Behov for beskyttelse, familietilknytning og arbeid. Hvis hovedtyngden av innvandrerne har fått opphold fordi de har et beskyttelsesbehov, stiller det samfunnet overfor andre utfordringer enn om de har fått oppholdstillatelse fordi deres arbeidskraft og kompetanse er etterspurt. Årsakene og bakgrunnen for innvandringen har stor betydning for hvordan arbeidet med å inkludere innvandrerne skal organiseres.

For å sikre både offentlig og privat sektor tilstrekkelig arbeidskraft og nødvendig kompetanse i tiden framover, vil regjeringen legge til rette for arbeidsinnvandring til Norge. Samtidig skal det fortsatt føres en asylpolitikk der den enkelte asylsøkers beskyttelsesbehov er det sentrale. Dersom mange søker asyl, ikke fordi de har et reelt behov for beskyttelse, men fordi de har et forståelig ønske om å bedre livssituasjonen for seg selv og familien, vil det på sikte kunne medføre at asylinstituttet undergraves. Det er derfor nødvendig å skille klart mellom en aktiv og positiv politikk for arbeidsinnvandring, og en konsekvent asylpolitikk som sikrer at asylinstituttet har legitimitet og består som redskap for å gi beskyttelse til mennesker som trenger det.

Visuminstituttet er en av de viktigste måtene en stat kan kontrollere og regulere innvandringen på. Gjennom visumpolitikken forskjellsbehandler alle land ikke bare mellom borgere fra forskjellige land, men også mellom borgere fra ett og samme land. Schengen-samarbeidet innebærer at et Schengenvisum er et visum til alle Schengen-landene, og forplikter Norge til å samordne visumpolitikken med andre Schengen-land.

Når et visum innvilges, er det basert på en forutsetning om at den som får et visum til Norge vil reise ut av landet når visumet utløper. Erfaringen tilsier at ikke alle gjør det. Visum gis derfor ikke til personer som tilhører kategorier som erfaringsmessig har en høy avhoppsprosent. En totalvurdering av blant annet nasjonalitet, alder, kjønn og tilknytning til hjemlandet gjennom arbeid og familie, tillegges vekt når forutsetningene for at personen vil returnere til hjemlandet etter endt opphold vurderes ved behandling av visumsøknader. Dette kan føre til at medlemmer i samme familie behandles ulikt når det gjelder å få visum til Norge. Det kan oppleves som urettferdig.

Tiltak som iverksettes for å regulere innvandringen og måten disse omtales på i mediene har også utilsiktede virkninger. De påvirker offentlighetens bilde av innvandrere, og hvordan etablerte innvandrere blir behandlet av omgivelsene. En restriktiv innvandringspolitikk kan gi inntrykk av at innvandring er et problem og bidra til en oppfatning blant både flertallsbefolkningen og innvandrere selv om at innvandrere er uønskede i samfunnet.

Behovet for å kontrollere og regulere innvandringen, og målsettingen om inkludering og likeverdig deltakelse for alle innbyggere, står derfor delvis i et spenningsforhold til hverandre. Målsettingene må vurderes kontinuerlig i forhold til hverandre, og effektene av innvandringsregulerende tiltak må evalueres. Det er nødvendig for å unngå at omkostningene ved politikken for grupper og enkeltpersoner blir urimelig store i forhold til det man oppnår med tiltakene.

5.6 Hva kan vi lære fra andre politikkfelt?

5.6.1 Same- og minoritetspolitikken

I likhet med politikken overfor innvandrere, blir politikken overfor samer og nasjonale minoriteter til i et spenningsfelt mellom idealet om likhet og idealet om mangfold. Mens politikken overfor disse gruppene tidligere var preget av hard fornorsking og tvungen assimilering, står retten til å bevare og videreutvikle egen kultur sterkt i dag. Samepolitikken og politikken overfor nasjonale minoriteter har som målsetting at det skal være likhet i forhold til resten av befolkningen når det gjelder levekår, helsetjenester osv. Innenfor det kulturelle og språklige området vektlegger man derimot verdien av variasjon og kulturbevaring. Tidligere tiders assimilasjonspolitikk har forståelig nok skapt mye bitterhet, frustrasjon og mistillit til offentlige myndigheter som dagens myndigheter må respektere og ta hensyn til i politikkutviklingen.

Det norske samfunnets overgrep mot nasjonale minoriteter, som romanifolket (tatere/reisende), ble for eksempel gjort i den tro at det var til barnas beste, og har paralleller til deler av dagens integreringsdebatt. Det er viktig at tradisjoner, preferanser og levemåter som skiller seg fra flertallets, ikke automatisk tas som tegn på at noe er galt. Et forenklet syn fra omgivelsene på hva som er for eksempel er til barns beste kan føre til at feilgrep fra historien blir gjentatt.

En annen lærdom som kan trekkes fra same- og minoritetspolitikken er at tilpasning av tjenester ut fra kulturelle og språklige forutsetninger er nødvendig for å gi alle et likeverdig tilbud. Lik behandling av personer med ulik bakgrunn kan føre til ulikhet i resultat. En generell erfaring fra politikken som har vært ført overfor andre minoritetsgrupper, er dessuten at enkeltindividers og gruppers kulturelle bakgrunn kan medføre at tiltak slår annerledes ut enn tilsiktet.

Selv om det kan trekkes lærdom fra politikken som føres overfor samer og nasjonale minoriteter, er det en del grunnleggende forskjeller som gjør at politikken for nyinnvandrede grupper blir annerledes. Samer og nasjonale minoriteter har konvensjons- og lovfestede rettigheter som grupper. I forhold til samene har staten også en grunnlovsfestet forpliktelse til å legge forholdene til rette for at samene kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv, jf. meldingens boks 1.1, i motsetning til innvandrere og deres etterkommere, der regjeringens politikk bygger på individuelle rettigheter. Dette innebærer blant annet at staten har et ansvar for aktivt å opprettholde og støtte samers og nasjonale minoriteters kultur. For innvandrere er bevaring av egen kultur i hovedsak en privat og frivillig sak.

5.6.2 Likestillingspolitikken

Tidlige kampsaker for kvinner i Norge gjaldt blant annet adgang til høyere utdanning og til kvalifisert inntektsgivende arbeid. Kravene gjaldt ikke-diskriminering og formelt like rettigheter og muligheter. I dag er det tilsvarende utfordringer i forhold til likestilling for innvandrere og deres etterkommere.

Politiske tiltak kan ha utilsiktede virkninger. Mål og virkemidler må derfor hele tiden vurderes opp mot hverandre. Det er for eksempel viktig å vurdere hvordan aktuelle reformer påvirker forhold mellom kvinner og menn, og om den generelle familie- og likestillingspolitikken får andre konsekvenser for innvandrerbefolkningen enn for andre.

Et viktig krav fra kvinnekampen i Norge har vært å gjøre private spørsmål til offentlige anliggender, i den betydning at familielivet ikke skulle være unntatt fra offentlig innsyn og regulering. Det ble stilt krav om en offentlig politikk for å sikre ofrene for privat vold og seksuelle overgrep i og utenfor hjemmet beskyttelse og rettssikkerhet. Likestillingsloven er en anerkjennelse av kravet om offentlig innsyn i hjemmesfæren. Loven har ikke noe unntak for privatlivet, men håndheves heller ikke aktivt på dette området. Her antas loven å ha en normativ funksjon og signaleffekt. Prinsippet om at tvang, undertrykkelse og overgrep ikke er en privatsak, er grunnleggende og skal omfatte alle i Norge. Dette prinsippet er aktualisert på nytt med debatten om tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og andre kvinneundertrykkende praksiser knyttet til religion og/eller tradisjon.

En annen lærdom fra likestillingspolitikken er at formelt like rettigheter (ikke-diskriminerende lov og regelverk) er et nødvendig grunnlag, men ikke tilstrekkelig for å sikre reelt like muligheter. De senere årenes likestillingspolitikk har gått ut på å gjøre likestilling mellom kjønnene til et integrert perspektiv i all offentlig politikk. Erfaringen er at integreringsstrategien bør utfylles med positive særtiltak til fordel for det underrepresenterte kjønn. Her er det en vanskelig grenseoppgang mellom særtiltak som gagner gruppen, og særtiltak som fører til ytterligere stigmatisering eller motstand i andre deler av befolkningen. I forhold til innvandrerbefolkningen anser regjeringen kvotering for å være et uaktuelt virkemiddel. Regjeringen vil føre en politikk basert på individuell tilpasning av tjenester og et lovverk som gir beskyttelse mot diskriminering. Sammenslåingen av Likestillingsombudet, Likestillingssenteret og SMED fra 2006 vil gi økte muligheter til å bruke erfaringer fra kjønnslikestillingsarbeidet i arbeidet for etnisk likestilling, og omvendt.

6 Barns oppvekst – eksempler på nye utfordringer og dilemmaer

6.1 Innledning

Prinsippene som er nedfelt i lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barnelova) og FNs barnekonvensjon, jf. boks 6.1, skal være retningsgivende for samfunnets tilrettelegging av barns oppvekst. De ulike prinsippene kan innebære konflikter og dilemmaer, bl.a. når det gjelder barns selvstendige rettigheter i forhold til foreldrenes rettigheter, og foreldres og barns rett til å velge annerledes enn flertallet.

Det norske samfunnet har som mål at barns synspunkter skal bli hørt og at barn skal delta aktivt i samfunnslivet. Dette er idealer som det kan være vanskelig å realisere både for de som tilhører majoritetsbefolkningen og de som tilhører ulike minoriteter.

I vurderingen av hva som er barnets beste, kan foreldre ha helt andre synspunkter enn samfunnet rundt, fagfolk, media og opinionsdannere. Foreldre som gjør det andre anser som begrensende og undertrykkende valg på vegne av barna, gjør dette ofte fordi de mener at det er det beste for barnet.

6.2 Møte mellom ulike virkelighetsforståelser

6.2.1 Individuelt eller kollektivt orienterte samfunn

Ulike samfunn kan grovt deles inn i to hovedtyper når det gjelder forståelsen av individets plass i det sosiale fellesskapet. Begrepspar som brukes, og som uttrykker noe av det samme, er individuelt versus kollektivt orienterte samfunn, moderne versus tradisjonelle samfunn eller jeg-orienterte versus vi-orienterte samfunn.

Noen innvandrere kommer fra samfunn og kulturer som grovt sagt er mer kollektivt orienterte enn individorienterte. Det betyr at hensynet til familien, det sosiale miljøet og for mange også religionen, har stor betydning for hvordan den enkelte kan oppføre seg. Graden av sosial kontroll er stor. Barn forventes å gjøre som foreldrene vil. Mange av disse samfunnene har patriarkalske trekk. I det norske samfunnet er individorienteringen mer framtredende, med vekt på verdien av å gjøre selvstendige valg. Idealet er enkeltmennesket som foretar frie og opplyste valg, selv om praksis kan være annerledes. Graden av kollektiv orientering eller individorientering virker for eksempel inn på hvordan man ser på barneoppdragelse og hvem som berøres av et giftermål.

Det er viktig å understreke at ingen samfunn, ingen kulturer, ingen familier og ingen enkeltmennesker er enten rent kollektivt orientert eller rent individorientert. Et menneske kan for eksempel føle sterke forpliktelser i forhold til familien og foreldrene i noen spørsmål, og mindre i andre. Å ha respekt for andre og å ta hensyn til familiemedlemmer er imidlertid en verdi for de fleste. I forbindelse med Makt- og demokratiutredningen (Engelstad og Ødegård (red.) 2003) påpekes det at alle ungdommer i Norge, uansett bakgrunn, utsettes for massivt press i alle avskygninger, fra mild overtalelse til trusler om straff, for å holde dem på rett spor. Sanksjonene mot dem som bryter med omgivelsenes normer vil imidlertid kunne være sterkere og mer dramatiske for personer som tilhører mer kollektivt orienterte fellesskap hvor kravet om innordning er sterkt.

Både tenkning og praksis varierer fra det mer kollektivt orienterte, til det mer individuelt orienterte, mellom ulike personer og grupper innenfor samme samfunn og miljø. Ofte er det avvik mellom de dominerende idealene og det som er utbredt praksis. Hva man sier, og hva man gjør, kan være to forskjellige ting. Likestilling mellom kvinner og menn framheves for eksempel ofte som et trekk ved den moderne, vestlige familien. Ved nærmere ettersyn framstår likestilling likevel mer som et politisk ideal enn som en realitet. Det gjelder både i arbeidslivet og i familielivet. Til tross for disse forbeholdene, kan det grove skillet mellom individuelt og kollektivt orienterte samfunn være nyttig for å forenkle og oppsummere en kompleks virkelighet.

6.2.2 Holdninger til barneoppdragelse

Det er forsket lite på erfaringer med å være foreldre med innvandrerbakgrunn i Norge. Forskningsstiftelsen FAFO gjorde i 1995 personlige intervjuer med 329 flyktninger fra 6 forskjellige nasjonaliteter (somaliere, chilenere, iranere, tamiler, kurdere og vietnamesere). Alle hadde 5-7 års botid i Norge. De ble spurt om holdninger til religionsfrihet, demokrati, kvinners frie stilling, sosialt system, barneoppdragelse, nordmenns væremåte og grad av toleranse. Hovedfunnet er at flyktningene samlet sett deler mange av de verdiene som det norske samfunnet bygger på. De enkeltområdene flest er skeptiske til er norsk væremåte og ikke minst norsk barneoppdragelse. Det gjelder enten de spurte hadde barn eller ikke. Nærmere en av fire liker ikke barneoppdragelsen i Norge. Det framgår ikke av undersøkelsen hva de ikke liker.

Det er også gjort noen få, kvalitative undersøkelser hvor et lite antall familier med bakgrunn fra Vietnam og Pakistan er intervjuet om blant annet barneoppdragelse. Denne forskningen viser at både pakistanske og vietnamesiske foreldre opplever de dominerende verdiene i norsk barneoppdragelse som annerledes enn det de er vant med fra opprinnelseslandet. Foreldrene sier at de oppdrar sine barn annerledes enn de mener at norske foreldre gjør. Enkelte er skeptiske til det de oppfatter som norske foreldres mangel på autoritet og grensesetting. De forteller imidlertid at de selv revurderer sine egne oppfatninger i møtet med andre normer for barneoppdragelse, og fordi barna deres krever mer frihet. Resultatet er at de selv mener at de er mindre autoritære som foreldre enn deres egne foreldre var. De pakistanske foreldrene, særlig fedrene, framstår imidlertid som mer kontrollerende enn de vietnamesiske i en av studiene (Ebeltoft 2003). På den annen side er «den tyranniske far som sier nei til alt» heller ikke typisk i pakistanske familier, selv om det er et tydelig hierarki i disse familiene (Østberg 2003).

Det finnes også få studier om forholdet mellom innvandrede foreldre og deres barn i Norge. Det som finnes, tyder imidlertid på at forholdet i mange familier er mindre konfliktfylt enn man kan få inntrykk av fra media og offentlig debatt (Ebeltoft 2003, Fuglerud (red.) 2004, Selte 1998, Østberg 2003).

Likevel er det en del som lever under sterkt krysspress. Enkelte unge blir utsatt for uakseptebelt press og til og med lovbrudd fra foreldrenes side, jf. meldingens kapittel 5. Tema som seksualitet, kjærlighet, ekteskap og kjønnsroller er latent konfliktstoff (Bredal 1998, Moseng 2003, Prieur 2004).

En studie av materialet fra ungdomsundersøkelsen i 1996 tar spesielt for seg unge med somalisk og tamilsk bakgrunn (Engebrigtsen, Bakken og Fuglerud i Fuglerud (red.) 2004). Både de tamilske og somaliske foreldrene oppgir et sterkt ønske om at de selv og deres barn skal lykkes i Norge. Ifølge forskerne betyr foreldrenes forankring i egne kulturelle verdier, ikke at de ikke ønsker å delta i det norske samfunnet, men at de ser på det å holde fast på en bevissthet om sin egen opprinnelse, og å overføre denne til sine barn, som den eneste farbare veien til slik deltakelse. Foreldrene ønsker å forene det beste fra begge kulturene. Forskernes konklusjon i denne studien er at foreldrene langt på vei ser ut til å ha lykkes i dette.

6.3 Foreldrenes og myndighetenes ansvar

6.3.1 Innledning

Det er foreldrene som har hovedansvaret for barna og deres oppdragelse. Dette prinsippet er nedfelt blant annet i barneloven og i FNs barnekonvensjon. Samtidig har offentlige myndigheter et medansvar for barnas oppvekstvilkår. Det betyr at det kan oppstå uenighet mellom foreldre og representanter for myndigheter og storsamfunn, for eksempel lærere og fritidsledere, om hva som tjener barna best og hvordan foreldrene bør opptre i foreldrerollen. Det kan også være ulike oppfatninger om hva som er foreldrenes ansvar og hva som er samfunnets.

Konflikt og uenighet kan også oppstå innad i familiene, mellom voksne og barn. Slike konflikter oppstår i alle familier, uavhengig av bakgrunn. Noen innvandrede familier i Norge møter imidlertid særskilte problemer fordi foreldrene bygger barneoppdragelse og familieliv på verdier og normer som de vokste opp med i et annet samfunn. Disse verdiene kan være svært forskjellige fra verdiene som preger samfunnet for øvrig, og som barna møter utenfor hjemmet. Dette gjelder for eksempel syn på kjønnsroller, seksualitet, bevegelsesfrihet og grad av frihet til å velge annerledes enn foreldrene. Når disse normene og kontrollmekanismene overføres fra sitt opprinnelige miljø til en moderne, norsk storbyvirkelighet, kan følgene bli forskjellige for gutter og jenter. Forskning fra pakistanske innvandrermiljøer i Oslo indre by påpeker at jenter holdes strengere hjemme, mens gutter får mer frihet og mindre sosial kontroll. Det er heller ikke de samme sosiale kontrollmekanismene utenfor familien som i Pakistan (Lien i Engelstad og Ødegård (red.) 2003).

At ungdom ofte møter hverandre i det offentlige rom, der det er få ansvarlige voksne og tilsvarende liten formell kontroll, kan også virke negativt i forhold til å forebygge kriminalitet. Politiet kan ikke erstatte den kontrollen som er innebygd i samhandlingen mellom ungdom og voksne. Regjeringen er opptatt av at det skal finnes levende nærmiljøer for alle barn og unge, uansett familiebakgrunn, der voksne bryr seg om hva barna gjør, og hvor det kan utvikle seg en felles forståelse av normer og verdigrunnlag. Det enkelte individ må ta ansvar for egne handlinger.

Noen ganger utvikler familiekonflikter seg til saker av offentlig interesse. Det gjelder først og fremst hvis barn utsettes for ulovlig tvang. Fordi det er en flytende grense mellom sosialt press og tvang, kan det være vanskelig å vite når det faktisk er grunn til å reagere og aksjonere, og når det ikke er det. Dette drøftes prinsipielt i meldingens kapittel 5. Mange foreldre som har innvandret til Norge forteller at de kan føle seg mistenkeliggjort i møtet med skolen og det offentlige hjelpeapparatet, rett og slett fordi de er annerledes og gjør ting annerledes. Regjeringen vil peke på to hovedutfordringer i møtet mellom ulike idealer og praksiser for barneoppdragelse:

• Myndighetspersoner og offentlig ansatte kan mangle kompetanse til å skille mellom det som er ukjent og det som er bekymringsfullt. Behovet for generell kompetanseheving for å håndtere mangfold blant brukerne drøftes i meldingens kapittel 12 om tilpasning av offentlige tjenester.

• Ved at foreldrene har bosatt seg i Norge, er det lagt noen premisser for barnas oppvekst. Det må tilrettelegges for at foreldre får nyansert kunnskap og egen erfaring om hva slags samfunn barna deres vokser opp i, og å bekjempe tradisjoner og fordommer blant foreldre som begrenser barnas muligheter og fratar dem deres rettigheter. Voksnes egen deltakelse i arbeids- og samfunnsliv er den viktigste kilden til slik erfaring.

6.3.2 «Barnets beste»

Et gjennomgående prinsipp både i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) og i barneloven er prinsippet om «barnets beste». Det innebærer at lovene til enhver tid skal tolkes og praktiseres i forhold til hva en mener best gagner barnet i den foreliggende situasjonen. Et av barnerettens viktigste grunnprinsipper er at hva som er best for barnet skal være et grunnleggende hensyn når det treffes avgjørelser som angår barn. Dette er nedfelt som et grunnleggende prinsipp i FNs barnekonvensjon artikkel 3.

Barnevernets beslutningsgrunnlag skal bygge på prinsippet om barnets beste og tiltak skal iverksettes til barnets beste. Hvis barnet og foreldrene har motstridende interesser, er det hensynet til barnet som er det avgjørende. Barnevernet skal likevel ha samarbeid i fokus og legge vekt på å etablere tiltak i barn og unges nærmiljø i dialog med barna og familiene.

Hvem skal bestemme hva som er til barnets beste – barnet selv, familien, media eller offentlige myndigheter? Det finnes ikke en klar tolkning av begrepet «barnets beste». Hva man legger i begrepet vil avhenge av livssyn, verdier og av den konkrete situasjonen man står i når det er snakk om ta avgjørelser eller finne praktiske løsninger. Vurderingen av hva som er barnets beste i en bestemt situasjon kan også variere med kulturell, faglig og politisk forankring. Det må alltid gjøres en konkret vurdering av hva som er barnets beste i en aktuell situasjon. Regjeringen vil imidlertid understreke at alle barn i Norge skal ha det samme rettsvernet mot overgrep og omsorgssvikt. Prinsippet om barnets beste skal ligge til grunn i forhold til beslutninger som tas i forhold til alle barn, uavhengig av etnisk, nasjonal og kulturell bakgrunn.

6.4 Fordommer og myter blant innvandrere

Barn som vokser opp i innvandrede familier kan bli utelukket fra deltakelse på grunn av fordommer og diskriminering de møter fra samfunnet og majoritetsbefolkningen. Barnas deltakelse kan også bli hindret av foreldrenes holdninger og fordommer.

En del innvandrere har fordommer om og negative holdninger til det norske samfunnet og nordmenn. Holdningene kan skyldes manglende kjennskap til norsk familieliv og nordmenn som enkeltpersoner. Ved mangel på personlig kjennskap kan fordommer forsterkes av medieoppslag om f.eks. ungdoms alkoholvaner og norske jenters og kvinners seksualmoral og -praksis. Bildet som formidles er ofte generaliserende og overforenklet. Negative holdninger til storsamfunnet kan føre til at enkelte velger å isolere seg, og å begrense barnas muligheter til å ha kontakt med barn med annen bakgrunn enn dem selv og til å delta i ulike aktiviteter.

Fordommer og diskriminering kan også gjøre seg gjeldende mellom grupper av innvandrere, for eksempel mellom klaner og kaster med samme nasjonale opprinnelse. Noen nasjonaliteter eller etniske grupper utsettes dessuten for fordommer også fra andre innvandrergrupper. Dette kan føre til at grupper isolerer seg fra hverandre, og at kontakt på tvers av grupper møter sosial motstand.

Regjeringen mener at arbeidet mot rasisme og diskriminering må utvides til å omfatte mindretallenes fordommer mot majoriteten, og fordommer og diskriminering mellom etniske, sosiale og religiøse mindretall, klaner, kaster etc. For at denne typen arbeid skal lykkes, er det viktig at innvandrermiljøene selv tar initiativ til å bekjempe fordommer og diskriminering.

Det er viktig å oppmuntre miljøer og enkeltpersoner til å sette i gang sosiale endringsprosesser i egen krets, i den grad det praktiseres tradisjoner og handlemåter i miljøene som enten er lovstridige, fungerer undertrykkende eller er lite egnet for å fremme barnas interesser, jf. meldingens kapittel 9.3.5. Som regel vil det være mindretall og enkeltpersoner som står for undertrykkende praksiser. For å endre disse praksisene kan de som ønsker endring inngå samarbeid og allianser med meningsfeller i forskjellige miljøer. Arbeidet mot et felles mål gir anledning til å bryte med vi- og dem-tenkningen og åpner for at folk med ulik bakgrunn kan finne sammen ut fra felles verdier og standpunkt.

6.5 Eksempler på utfordringer og dilemmaer

Nedenfor følger fire eksempler på dagsaktuelle utfordringer og dilemmaer som kan oppstå i familier der foreldrene har innvandret fra samfunn med andre normer for forholdet mellom foreldre og barn enn de som dominerer i dagens Norge 3 . Dette er tenkte tilfeller, men basert på reelle problemstillinger. De knytter sammen stortingsmeldingens verdi- og prinsippdiskusjon med konkrete dilemmaer fra hverdagslivet. Eksemplene illustrerer at barn og unge preges både av foreldrenes idealer og kultur og av de rådende idealene i samfunnet utenfor familien. Gjensidig respekt og toleranse fra alle parter er viktig når samfunnet er preget av verdimangfold. Samtidig er det noen verdier og prinsipper som er grunnleggende, og som skal omfatte alle som bor i Norge. Bestemmelser i internasjonale konvensjoner som er relevante for eksemplene er omtalt i boks 6.4. Konvensjonene omtales også i meldingens boks 5.1.

6.5.1 Eksempel 1: Press til å gifte seg innenfor kasten

Mina (23 år) har sagt tydelig fra til sine foreldre at hun ikke vil gifte seg med den gutten slekten har valgt for henne i India. Hun vil gifte seg med Rakesh, som også har indiske foreldre og er født og oppvokst i Norge. De har truffet hverandre på universitetet hvor de studerer. Men foreldrene til Mina vil ikke godta Rakesh. Selv om familien hans er fra Punjab, og han er hindu, har høy utdanning og kan forsørge Mina, har han likevel ikke oppfylt et viktig kriterium: Han kommer fra en annen kaste, og familien hans er ikke religiøs. Mina kommer fra en religiøs prestefamilie. Foreldrene til Mina er svært opptatt av at datteren gifter seg med en som tilhører samme kaste som dem, og som kommer fra en religiøs familie. Moren har sagt klart i fra, at dersom hun gifter seg med Rakesh, vil de kutte all kontakt med henne.

Foreldrene til Rakesh er overhodet ikke opptatt av kaster eller religion, men de vil ikke ha en svigerdatter som ikke har foreldrenes velsignelse og samtykke med seg. Det handler om deres ansikt utad og hennes verdighet som svigerdatter i deres familie. Ei jente som ikke adlyder sine foreldre, kan heller ikke være en god hustru, svigerdatter og mor.

I utgangspunktet er saken et familieanliggende. Saken blir først offentlig hvis en av partene gjør den kjent for andre eller søker hjelp. Det forutsetter igjen at det finnes steder å henvende seg. Samtidig består sakskomplekset av mange ulike konflikter. Saken kan få offentlig interesse av flere grunner.

Sosialt press

Situasjoner der det sosiale presset er så sterkt at ungdom føler at de ikke har noe annet valg enn å adlyde foreldrene, er problematiske. Sosial utstøting er en stor personlig belastning for den som rammes, og opprivende og vondt for alle involverte parter. Et brudd med familien vil ofte være ekstra vanskelig for barn av innvandrere fordi det foreløpig er lite samarbeid og kontakt på tvers av kultur og religion mellom minoritetsmiljøer og majoritetsbefolkningen. De unge risikerer å bli stående alene etter et eventuelt brudd.

Hvis påvist tvang

Det kan stilles spørsmål ved om det sosiale presset familien utøver på de unge, har fått karakter av en tvangssituasjon. Tvangekteskap er ulovlig, jf. omtale i meldingens kapittel 5.3.2.

Kasteproblematikk

Kasteproblematikk er en del av problemstillingen. Omfanget av denne praksisen i Norge er ikke kjent. Kastesystemet eksisterer først og fremst som tradisjon i enkelte familier med indisk og tamilsk bakgrunn, og blant noen pakistanske. Kaste er en tradisjon som virker diskriminerende. Diskriminering på grunnlag av kaste vil bli omfattet av forslaget til ny lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv. ved at diskriminering på grunnlag av avstamning blir forbudt. I det omtalte eksempelet er imidlertid kasteproblematikken en del av et internt forhold i familien, som ikke vil rammes av loven.

Mulige løsninger

Det finnes ingen direkte politiske virkemidler som kan regulere sosialt press av den typen som er omtalt i eksempelet ovenfor. I størst mulig grad bør man etterstrebe løsninger som ivaretar hele familien, og som hindrer splittelse. Det viktigste er at det finnes steder å søke hjelp hvor alle parter blir lyttet til og kan få hjelp til å takle krisen. Det er ikke ønskelig at konflikter blir så tilspisset at enkeltpersoner føler seg tvunget til å bryte med sin familie. Forebyggende arbeid og megling med sikte på å skape forståelse og løsninger bør som hovedregel forsøkes først. Dersom enkelte likevel velger å bryte med familien og det sosiale nettverket, er det myndighetenes ansvar å hjelpe dem i den vanskelige situasjonen. Selvhjelpsgrupper, rådgivningstjenester, krisesentre og meglingsinstanser er eksempler på aktuelle tiltak i denne typen saker.

6.5.2 Eksempel 2: Leirskole

Læreren til Safia har sendt hjem et skriv om at klassen skal på leirskole. Safia vet at hun aldri kommer til å få lov til å reise på leirskolen. Hun gir skrivet til foreldrene sine, og svaret blir som forventet. «Nei, dette har ingenting med undervisning å gjøre. «Du får ikke lov, Safia», sier de. Foreldrene til Safia kommer fra landsbygda i Somalia. Begge har lav utdanning. De hadde ingen slike utflukter med sine skoler i sin barndom. Far sier at han ikke skjønner hvorfor nordmenn skal på fjellet eller til havet i ett sett. «Det er et underlig folkeslag, først fryse, og så drikke alkohol for å varme seg.» Faren til Safia husker hvordan han reagerte på nordmenns oppførsel overfor sine barn da han for første og siste gang var på fjelltur sammen med jobben. Små barn i fire-fem-årsalderen gråt og frøs på fjellet, mens ivrige foreldre på død og liv skulle lære dem å stå på ski. Det var et forferdelig press fra foreldrenes side om at barna skulle lære å stå på ski. «Nei, du får være hjemme og hjelpe mor med husarbeid de dagene klassen er ute og fryser», sier far. Safia er den eneste som ikke skal reise. Hun ønsker ikke å være den som alltid er annerledes, derfor velger hun å late som om hun skal være med. Dagene før klassen reiser, planlegger hun turen med de andre i klassen. På avreisedagen ringer far til skolen og sier at hun er syk. Etterpå snakker alle i klassen om oppholdet på leirskolen. Safia har ikke opplevd det samme som de andre. Hun føler seg isolert og ensom.

Alle barn bør få anledning til å delta i sosiale og fysiske aktiviteter og til å bli kjent med muligheter som livet i Norge kan gi. Det er et positivt trekk ved det norske samfunnet at barn og unge treffes på tvers av sosiale skiller og ulik bakgrunn. Skolen bidrar til det, gjennom opplæringen og gjennom tilbud som bl.a. leirskole.

Ulik problemforståelse og manglende dialog

Det vesentlige i denne saken er at foreldre og skole har helt ulike forventninger til hverandre. Skolen har ikke forstått hva foreldrene reagerer på og er bekymret for. Foreldrene aner ikke hva leirskole er. I deres hjemland var skolens oppgave å lære elevene å lese og skrive. Skrivet fra skolen innholdt ingenting om hva man gjør og lærer, om gutter og jenter bor på atskilte rom eller ikke, om hvor mange mannlige og kvinnelige ledere som skal være med, og om de voksne skal nyte alkohol. Dette er sentrale verdispørsmål for mange foreldre. Uvisshet kan skape unødvendig utrygghet og negativ innstilling.

Mulige tiltak

Måten den norske skolen fungerer på, skiller seg mye fra hvordan skole drives i mange andre land, også i Europa. Skolen og lærerne må bli bevisste på hva de tar som en selvfølge. De må unngå å diskvalifisere foreldrene eller sette dem i forlegenhet. Det øker faren for tilbaketrekning. Det er viktig at skolene lærer av hverandre om hvilke kontaktmetoder som fungerer i skole-hjem-samarbeidet, og hva det er viktig å informere spesielt om, til hvem. Skriftlig informasjon når ofte ikke fram. For foreldre med kort botid i landet og svake norskferdigheter, vil tolk og oversatt materiale være viktig.

Opplæringen i norsk og samfunnsfag for voksne kan ta opp temaet leirskole og andre spesielle forhold ved norsk skole. Det kan arrangeres utflukter for å avmystifisere hva leirskole er. Erfaringen viser at mange føler seg tryggere hvis «en av deres egne» inviteres med, eller at de kjenner læreren godt nok til å stole på at alt foregår i betryggende former. Skolen må også ta hensyn til at mange familier med kort botid i Norge kan ha langt svakere økonomi enn gjennomsnittet og ikke kan prioritere utgifter i forbindelse med skoleturer og fritidsaktiviteter. Det gjelder særlig nyankomne flyktninger. Å forhindre at barn og unge faller utenfor vennegjenger og sosiale aktiviteter pga. dårlig familieøkonomi, med effekter på senere tilpasning i samfunnet, er en viktig del av arbeidet mot fattigdom i Norge.

6.5.3 Eksempel 3: På skole i familiens opprinnelsesland

Både Steven og Imran er tatt ut av klassen. Steven har britiske foreldre og er sendt til London på kostskole. Imran er sendt til en kostskole i Islamabad i Pakistan. Det er andre gang foreldrene sender Imran til Pakistan. Forrige gang var fra andre til fjerde klasse. Nå er han tatt ut i åttende klasse. Det er usikkert når han kommer tilbake. Skolen har ikke fått beskjed. Skolen vet heller ikke når Steven kommer tilbake, men dette oppleves ikke som så problematisk. Skolen er bekymret for begge elevene, men særlig for Imran, som er sendt til Pakistan. Lærerne bekymrer seg for om han får god nok utdanning, og for hva fraværet betyr i forhold til venner, norskferdigheter etc. Lærerne er oppgitt over foreldrenes manglende innsikt i hva som er til beste for de to guttene Imran og Steven. Når det gjelder Imran, mistenker noen foreldrene for å ville av-norske gutten; at de ikke liker hvordan barna preges av norske væremåter.

I begge de to tenkte tilfellene er det først og fremst misnøye med norsk skolesystem som gjør at foreldrene sender barna utenlands. De legitimerer valget ved å henvise til at også misjonærer, diplomater og vellykkete forretningsfolk ofte gjør det samme. Begge foreldreparene har utdanningsbakgrunn fra et engelsk skolesystem. Der var det høye krav til disiplin og karakterer. Foreldrene opplever at norsk skole er utflytende, at mye overlates til elevens eget initiativ og læring, og at lærerne mangler autoritet. Imrans foreldre hadde merket seg at sønnen var lite interessert i skolearbeid og oppførte seg udisiplinert. De var redde for at han ikke ville makte å oppfylle deres ønske om å bli lege. De var også bekymret for at gutten skulle få «dårlige venner» i ungdomsmiljøet i bydelen. De tenkte lite over at han ville bli dårligere i norsk. Å lære engelsk godt er etter deres syn viktigere. Engelsk er et verdensspråk som foreldrene rangerer foran norsk. Da han var i Pakistan sammen med mor som åtteåring var bakgrunnen foreldrenes ønske om at han skulle bli bedre kjent med besteforeldrene. De så ingen skadevirkninger ved å ta ham ut av skolen ett år hvor det var mest lek og lite læring.

Å ta barn ut av skolen

Problemstillingen og reglene for rett og plikt til grunnskoleopplæring er omtalt i meldingens kapitler 5.3.2 og 9.4.4. Hvis foreldrene har meldt flytting til utlandet for barna, er de ikke omfattet av plikten til grunnskoleopplæring etter norsk lov. Med tanke på at disse barna etter all sannsynlighet skal bo i Norge som voksne, kan det være problematisk at de får hele eller store deler av skolegangen sin i et land og en sosial situasjon hvor de ikke får mulighet til å lære norsk språk og å få kunnskaper om norsk kultur og samfunnsliv. Dette kan gjøre det vanskelig for dem å delta i samfunnet på like vilkår som andre når de vender tilbake til Norge. Noen har tilbrakt mesteparten eller hele oppveksten i foreldrenes opprinnelsesland og kommer til Norge først som ungdommer, men har norsk statsborgerskap fordi foreldrene er norske statsborgere. Disse ungdommene står overfor mange av de samme utfordringene som førstegenerasjons innvandrere, til tross for at de har formell tilknytning til Norge gjennom sitt statsborgerskap.

Ulik virkelighetsforståelse og mulige løsninger

Dialog og kontakt er viktige virkemidler. Skolen har en utfordring i å forklare hva som læres bort, og hvordan læringen skjer. Det er viktig at foreldrene har tillit til skolesystemet for at foreldrene skal motivere barna til innsats. Dagens undervisningsformer er ikke bare fremmede for foreldre som er oppvokst i andre land. De kan også være svært annerledes enn i norsk skole for 30 år siden. Skolen har en utfordring i å forklare alle foreldre hvordan opplæringen er lagt opp. Samarbeid mellom skole og hjem er nærmere omtalt i meldingens kapittel 10.7 og i vedleggets kapittel 2.4.7.

Det er viktig å komme i dialog med foreldre som flytter barna mellom familiens opprinnelsesland og Norge i skoleårene om hva dette kan bety for språkutvikling og senere muligheter i Norge. Det er også viktig at foreldrene er bevisste på om barna får god nok omsorg og en skolegang som er faglig og pedagogisk tilfredsstillende i opprinnelseslandet. Ved å ta utgangspunkt i erfaringer blant familier som har prøvd ut «kostskole-modellen» tidligere, kan foreldrene få økt kunnskap om hvilke konsekvenser et valg om å sende barna alene på skole i utlandet kan ha. Foreldregrupper kan være velegnet for en slik kunnskapsutveksling (jf. omtale av Foreldreveiledningsprogrammet i meldingens boks 9.2).

6.5.4 Eksempel 4: Kvinnerollen og utdanning

Hatije er nesten 18 år. Hun vil studere etter videregående skole og ønsker å bli lærer. Foreldrene til Hatije nekter henne å ta høyere utdanning fordi de mener at hennes framtidige oppgave er å bli en god mor og en god hustru. Foreldrene har lav utdanning og kommer fra den tyrkiske landsbygda. Etter deres syn er det opp til Hatijes framtidige mann å avgjøre om hun får lov til å studere videre eller ikke. Foreldrene til Hatije har allerede bestemt seg for at de skal gifte henne bort før hun blir ferdig med videregående skole. Etter deres mening skal ikke kvinnen ut i arbeid, hun skal være hjemme og passe barn.

I likhet med i det første eksempelet, er det spørsmål om presset til å gifte seg er så sterkt at det skaper en tvangssituasjon i dette tilfellet.

Tradisjonelt kvinnesyn

Eksempelet illustrerer også en typisk konflikt mellom moderne og tradisjonelt kvinne- og familiesyn. Hatijes foreldre er redde for at høyere utdanning skal gjøre henne «krevende» og mindre attraktiv som ektefelle. Det finnes naturligvis mange tyrkiske menn som gjerne vil ha ektefeller med høyere utdanning, og det finnes tyrkiske kvinner med høy utdanning, men disse er ikke en del av Hatijes foreldres omgangskrets.

Mulige løsninger

Skolen kan spille en rolle i dette tilfellet ved å ta kontakt med foreldrene. Foreldreveiledning er også aktuelt i denne situasjonen. Det bør være en målsetting å utvide foreldrenes forståelse av kvinners rettigheter og rådende oppfatninger av kvinnerollen i Norge. Temaene kan også diskuteres i forbindelse med samfunnsfagsdelen i norskundervisningen for voksne innvandrere. Megling og metoder for konflikthåndtering er aktuelle verktøy, som i eksempel 1. Vedvarende arbeid for å skape kontakt og samhandling på tvers av grupper er nødvendig, slik at myter og fordommer kan avlives og korrigeres, og ikke skape barrierer for de unge. Flere andre tiltak er omtalt i veilederen Tiltak mot tvangsekteskap, utgitt av Barne- og familiedepartementet.

7 Tilknytning, identitet og tilhørighet

7.1 Innledning

Nyere innvandring setter identitet og tilhørighet på den politiske dagsorden, fordi borgerne har mer forskjelligartet bakgrunn, og fordi de har ulik botid i Norge. Evnen til å håndtere identitetsspørsmål blant borgerne er en viktig premiss for å få mangfoldige samfunn til å utvikle seg uten for store sosiale spenninger.

Samfunnstilknytning måles som regel etter levekår og grad av deltakelse på ulike samfunnsområder. Men samfunnstilknytning har også en følelsesmessig side. Denne dimensjonen berører hvem man selv mener at man er, hvordan man vil uttrykke det, og i hvilken grad samfunnet og menneskene rundt respekterer og anerkjenner disse identitetene. Regjeringen foreslår i meldingen nye mål for samfunnstilknytning som tar hensyn til levekår og deltakelse på den ene siden, og tilhørighet på den andre, jf. meldingens kapittel 4. Levekårssituasjonen på ulike samfunnsområder er beskrevet i vedlegget. Dette kapittelet drøfter ulike aspekter ved identitet og tilhørighet knyttet til migrasjon generelt, men legger særlig vekt på barn og unge som vokser opp i Norge. Når det gjelder tilknytning og tilhørighet, er regjeringens mål at alle skal oppleve aksept for den de er. Dette er et vanskelig politisk mål å måle, og kan ikke besvares fullt ut uten å spørre dem det gjelder.

I diskusjonen rundt identitet stilles ofte spørsmålet om hva det vil si å være norsk. Problemstillingen blir mer aktuell når befolkningens utseende og levemåte blir mer forskjelligartet. Det finnes flere innfallsvinkler til svar. Å være norsk kan henspeile på statsborgerskap. Statsborgerskapet viser at en person er medlem av det nasjonale, politiske fellesskapet. Forståelse av hva det vil si å være norsk kan også knyttes til hvor en har sine slektsbånd og hvilket utseende en har, eller at en tilhører kulturelle fellesskap med bestemte levesett og verdier. Hva er da et norsk levesett? Er det «norsk» mat eller «norske» fritidssysler? Og hva er det? Ris eller poteter? Ski eller hip hop? Sjakk eller tv-spill? Generasjonsbolig med besteforeldre eller leilighet med kun mor? Kirkebesøk, besøk i synagogen, borgerlig konfirmasjon eller ingen av delene? Slektsbesøk i Nordfjordeid eller i Ankara? Eller handler det å være norsk rett og slett om å føle seg hjemme her?

7.2 Statsborgerskap

Å ha norsk pass dokumenterer formell tilknytning til Norge. Statsborgerskapet innebærer rettigheter og plikter som bare statsborgere har. Disse er blant annet stemmerett og valgbarhet ved stortingsvalg, verneplikt, rett til diplomatisk beskyttelse, ubetinget rett til opphold og til å ta arbeid i riket, beskyttelse mot utvisning og rett til å inneha visse stillinger og verv – spesielt innen rettsvesen, politi- og fengselsvesenet og utenrikstjenesten.

Utviklingen i Norge har de siste tiårene gått i retning av at statsborgerskapet har fått mindre å si for innbyggernes formelle rettigheter og plikter. En kan uten særlige problemer leve hele sitt liv i Norge som utenlandsk statsborger og delta aktivt i samfunnslivet. Det er for eksempel tilstrekkelig med oppholdstillatelse etter utlendingsloven for å ha tilgang til en rekke velferdsgoder. Norge har siden 1983, som et av få land, hatt stemmerett ved lokalvalg for utenlandske statsborgere med minst tre års botid. I EU har imidlertid EU-borgere rett til å stemme ved lokale valg og ved valg til Europa-parlamentet, på linje med innbyggerne i landet de bor.

Regjeringen mener likevel at statsborgerskap har en positiv sammenheng med deltakelse, og dermed den enkeltes tilknytning til samfunnet. Regjeringen vil oppfordre personer som er født her eller har langvarig opphold i riket, og som fyller vilkårene, om å søke norsk statsborgerskap. Med statsborgerskap kan en stemme ved stortingsvalg og slik ta aktivt del i det norske demokratiet. Regjeringen ønsker at flest mulig av borgerne har denne muligheten, og benytter den. Slik kan hver enkelt være med å påvirke sin hverdag og samfunnet rundt seg. Det er både en viktig demokratisk rett og et ansvar for den enkelte, jf. meldingens kapittel 9.4.5.

Meldingen understreker betydningen av lojalitet til de grunnleggende verdiene i det norske samfunnet, som demokratiske spilleregler, menneskerettigheter og kjønnslikestilling. Dette er i stor grad politiske fellesverdier, som ikke er særnorske. Regjeringen mener at statsborgerskapet, symbolsk og faktisk, understreker at statsborgerne slutter seg til disse verdiene. Statsborgerskapet kan sees som en formalisering av den uuttalte samfunnskontrakten som finnes mellom stat og borger. I et samfunn hvor befolkningen har ulik opprinnelse og erfaringer, og ulik religiøs og kulturell tilhørighet, spiller denne samfunnskontrakten en viktig rolle, siden borgerne i større grad vil ha ulikt syn i verdispørsmål enn i mer homogene samfunn.

Regjeringen ønsker som hovedregel at norske borgere bare har ett statsborgerskap, og ikke flere, slik noen land tillater. En person bør kun ha anledning til direkte deltakelse i nasjonal politikk i ett land, og da fortrinnsvis i det landet hvor vedkommende bor på permanent basis. Det kan tenkes tilfeller hvor ulike land har motstridende interesser, og det er ikke rimelig at personer skal kunne påvirke de demokratiske prosessene i begge land. Et tilfelle hvor spørsmålet om lojalitet kan settes på spissen er i væpnede konflikter. Det bør derfor være klart hvor den primære politiske lojaliteten ligger.

Ikke-vestlige innvandrere blir norske statsborgere.

Ved inngangen til 2003 hadde om lag 46 prosent av personer i innvandrerbefolkningen norsk statsborgerskap. Blant personer med bakgrunn fra ikke-vestlige land, hadde 57 prosent norsk statsborgerskap. Det er store variasjoner mellom grupper. Hele 90 prosent av personer med bakgrunn fra Vietnam er norske statsborgere, mens 73 prosent av de med bakgrunn fra Pakistan og Sri Lanka har norsk statsborgerskap, jf. vedleggets kapittel 1.2.4. Dette er innvandrergrupper som har bodd lenge i Norge. Blant personer med bakgrunn fra Irak og Somalia er det få som har norsk statsborgerskap, henholdsvis 20 og 38 prosent. Irakere og somaliere er blant de nyligst ankomne innvandrergruppene.

Personer med vestlig landbakgrunn skifter langt sjeldnere til norsk statsborgerskap enn de med ikke-vestlig bakgrunn. Kun 18 prosent av personer med bakgrunn fra Storbritannia, 28 prosent av de med bakgrunn fra Tyskland og 30 prosent av personer med bakgrunn fra USA, har norsk statsborgerskap.

Når det gjelder barn og unge under 18 år som er født i Norge med to utenlandsfødte foreldre, har et stort flertall norsk statsborgerskap. For barn og unge under 18 år som selv har innvandret, har flertallet sitt opprinnelige statsborgerskap, jf. vedleggets tabell 1.3.

7.3 Voksne innvandrere og forhold til opprinnelseslandet

Alle som har innvandret til Norge i voksen alder, har mange av sine barndomsminner, slekt og venner i et annet land enn Norge. Mange har familie spredt over flere land. Selv om samfunnet de forlot kan være radikalt forandret, kan det de føler som «hjemme» fortsatt være opprinnelseslandet.

Årsaken til utvandring antas å ha stor betydning for hva slags tilpasningsstrategi en velger i de nye omgivelsene, både praktisk og mentalt. Dersom årsaken til utvandring er flukt, vil en del oppleve det nye landet som et midlertidig eksil. Mange vil etter hvert avfinne seg med at de ikke kan flytte tilbake, og at det er i Norge deres barn skal vokse opp. Likevel lever drømmen om opprinnelseslandet. Tanken på landet de flyktet fra og på familie og venner som befinner seg der, preger mye av hverdagen, og hvor mye en mentalt investerer i livet i Norge. Undersøkelser viser at motivasjonen for å opprettholde sterke bånd til opprinnelseslandet også påvirkes av situasjonen i det nye landet. Er en på bunnen av den sosiale rangstigen eller blir utsatt for diskriminering, kan det motivere til å holde mulighetene åpne for å flytte tilbake til opprinnelseslandet, hvor en føler seg verdsatt og respektert i større grad (Carling 2004).

Innvandrere som kommer til Norge for å gifte seg, kan møte den nye tilværelsen på en annen måte. Å flytte til familie, og ikke fra familie er en viktig forskjell i seg selv. En kommer lettere inn i nye sosiale nettverk som kan være til hjelp på arbeidsmarkedet og som kan fungere som erstatning for det sosiale nettverket en har forlatt.

Transnasjonalisme

Noen innvandrere kommer for å arbeide i Norge for kortere eller lengre perioder. Denne formen for innvandring vil trolig tilta i takt med økende globalisering og internasjonalisering av arbeidsmarkedet. Det er for tidlig å si hvilken tilknytning nye arbeidsinnvandrere vil få til Norge. Mange i den første store gruppen arbeidsinnvandrere som kom til Norge fra Pakistan, forteller at de ikke hadde regnet med å bli i Norge så lenge som mange faktisk har gjort (Østby (red.) 2004, Carling 2004, Danielsen, Moen og Helseth i Fuglerud (red.) 2004). Selv om mange en gang hadde en drøm om å flytte tilbake, er flytting ikke lenger aktuelt. Det er i Norge de har bodd i mesteparten av sitt voksne liv, og det er her de har sine barn.

Mer flytting over landegrensene og økt globalisering på alle samfunnsområder, vil trolig bidra til at flere mennesker utvikler det forskere karakteriserer som transnasjonale tilværelser og identiteter. Transnasjonalisme setter fokus på at innvandreren også er en utvandrer, og opprettholder bånd og relasjoner til sitt opprinnelsesland, selv lenge etter at han eller hun har emigrert. Den enkelte forholder seg til flere land i sitt hverdagsliv (Carling 2004, Fuglerud (red.) 2004).

7.4 Nye måter å være norsk på

Mange barn med innvandrede foreldre forteller at de er lei av «å skulle bli integrert». Ungdommen kan være flinke på skolen, aktive i elevrådet, drive med sport og ha et godt forhold til sine foreldre. De deltar og yter på flere arenaer. De opplever seg som akseptert, men aksepten kan være skjør. Ønsker de å gifte seg med en person fra sine foreldres opprinnelsesland, eller går med klær som signaliserer religiøs eller kulturell tilhørighet, ­forteller mange om reaksjoner som gir uttrykk for at de ikke er «integrerte» likevel. Det opplevde presset om å leve på en bestemt måte kommer til uttrykk på ulike måter, som i reportasjer om innvandrere på Galdhøpiggen. Må «norskheten» bevises med fjellvandring?

Regjeringens mål for all ungdom som vokser opp i Norge, er at de i størst mulig grad skal kunne velge hvem de vil være, hvem de vil identifisere seg med, og hvordan de vil uttrykke seg selv. Ingen skal bli begrenset i sine muligheter i samfunnet på grunn av hudfarge, religion eller kulturell bakgrunn, eller fordi de har innvandrede foreldre. Retten til å gjøre selvstendige valg, innebærer også retten til å velge bort noe som andre legger stor vekt på.

7.4.1 Identitet og tilhørighet

I de siste års studier av barn av innvandrede foreldre står forskning rundt personlig identitet og endring sentralt. Identiteten blir ikke fastlagt en gang for alle, men skapes kontinuerlig i samhandling med andre. Forskning viser at mennesker lett kan skifte mellom ulike sider ved sin identitet. En 24-åring fra Drammen kan for eksempel identifisere seg selv som kvinne, som apotektekniker, som drammenser, som venninne, som leder av det lokale partilaget, som datter av foreldre som har vokst opp på Sørlandet – eller i Konya-området i Tyrkia. Hvilken side ved identiteten som blir uttrykt, avhenger av situasjonen en opptrer i, og av hvordan en blir møtt av andre. Her ligger også majoritetens ansvar for å akseptere og inkludere medlemmer av mindretall.

En person som evner å skifte mellom ulike roller og bruke ulike sider ved seg selv, viser sosial kompetanse og evne til omstilling. Ungdom med tilknytning til flere land og kulturtradisjoner, med familie og nettverk over hele verden og som kanskje behersker flere språk, har ressurser som kan være nyttige både for dem selv og for samfunnet. Det er opp til samfunnet å benytte seg av disse ressursene. Regjeringen ser ingen motsetning mellom å være en lojal og aktiv samfunnsborger og samtidig ha tilknytning og tilhørighet til mange miljøer, kulturelle fellesskap og mennesker med ulik bakgrunn. Regjeringen ønsker at alle, også ungdom med familie fra Norge i flere slektsledd bakover, utvikler evnen til sosial tilpasning, ved å være åpne for mennesker og miljøer som er annerledes enn dem selv.

Et eksempel fra USA illustrerer hvor sammensatt virkeligheten allerede er i mange land. Svaralternativene i den amerikanske folketellingen fra 2000 (United States Census 2000) innebærer at innbyggerne kan velge mellom 14 forskjellige alternativer for hvilken opprinnelse de selv mener å ha. For første gang i amerikansk folketellingshistorie fikk de anledning til å krysse av for flere opprinnelser på en gang. 2,4 prosent av befolkningen oppga at de hadde flere opprinnelser enn én.

Spesielt i de større byene i Norge har det utviklet seg nye former for ungdomskulturer på tvers av språklig, religiøs eller kulturell bakgrunn (Søholt 2001, Vestel i Fuglerud (red.) 2004). I flerkulturelle bomiljøer utvikles omgangsformer og væremåter som tar med seg elementer fra de ulike kulturene og språkene som er representert blant barna og ungdommen. «Kebab-norsk», dvs. norsk iblandet ord og uttrykk fra andre språk, er en følge av dette. Fellesskapet i disse miljøene bygger på en erkjennelse av at ingen er like fordi alle er forskjellige, med hensyn til språklig, religiøs, kulturell eller nasjonal bakgrunn. Det er videre felles interesser, som idrett eller musikk, som knytter de unge sammen.

Ny forskning viser imidlertid at ungdom søker mot andre unge med samme bakgrunn og tradisjoner når de blir eldre (Prieur 2004, Østberg 2003). Ulike oppfatninger om seksualitet, alkohol og familie er spørsmål som kan skape avstand mellom ungdom i dagens Norge. Det er imidlertid for tidlig å si hvordan vennskapsmønstrene vil utvikle seg, og om unge mennesker vil søke sammen igjen på tvers av kulturell og religiøs bakgrunn hvis de møtes senere i livet, for eksempel gjennom studier og arbeid.

7.4.2 Rasisme, diskriminering og fordommer

Mange hverdagssituasjoner kan bidra til en følelse av å ikke være akseptert. En rektor markerer avstand når han kommenterer på at elever har «rare» navn ved opprop på første skoledag. Slike møter og opplevelser, som ikke nødvendigvis har onde hensikter, kan, dersom det blir mange av dem, skape usikkerhet om hvor den enkelte hører hjemme. Mange «uskyldige» bemerkninger kan forsterke barnets opplevelse av å være i mindretall.

Flere unge med innvandrede foreldre forteller at de opplever diskriminering og forskjellsbehandling i ulike hverdagssituasjoner. Dette kan ha form av å nektes adgang på utesteder, å møtes med negative kommentarer på bussen, å mobbes på skolen, eller ikke å bli innkalt til jobbintervju fordi en potensiell arbeidsgiver avskriver dem på bakgrunn av et «fremmed» navn. Ifølge forskning, samt rapporter fra blant annet Utlendingsdirektoratet (UDI) og Senter mot etnisk diskriminering (SMED), er diskriminering særlig et problem i arbeidslivet, på boligmarkedet og i forhold til enkelte typer privat og offentlig tjenesteyting. Når det gjelder offentlig forvalting spesielt, trekkes politi, rettsvesen, utlendingsforvaltning, skole og utdanning fram.

Det er ofte problematisk å vurdere om en handling er rasistisk motivert. Regjeringen mener imidlertid at så lenge en handling har som virkning at noen kommer dårligere ut på grunn av etnisk opprinnelse, hudfarge eller liknende, er det diskriminering, uavhengig av motivet som ligger bak.

Den individuelle opplevelsen av å bli forskjellsbehandlet på bakgrunn av hudfarge, navn eller klesplagg, har stor betydning for selvfølelsen og følelsen av tilhørighet. SMED påpeker i sin rapport Underveis mot et bedre vern (2002), at å bli utsatt for generaliseringer og å bli frarøvet retten til å møte andre som seg selv, på mange måter er selve kjernen i spørsmålet om diskriminering. En konsekvens av negative møter kan være at man trekker seg unna liknende situasjoner. Noen velger for eksempel kun å omgås ungdom med samme bakgrunn som dem selv. På denne måten bidrar diskriminering og rasisme til å begrense enkeltmenneskers valgmuligheter og muligheter til bred samfunnsdeltakelse.

De unges eget sosiale miljø kan også bidra til å begrense handlingsrommet. Noen miljøer i Norge oppfatter det som negativt å kle seg vestlig. «Vestlige klær er et tegn på «wanna-be norsk«», uttalte en jente med pakistansk opprinnelse på fjernsyn høsten 2003. Uttalelsen viser til en erfaring om at det ikke er mulig å være begge deler, at det er en usynlig, men absolutt grense mellom det å være «norsk» og det å være «pakistansk». I tillegg formidler uttalelsen et negativt bilde av hva det vil si å være norsk. Tilsvarende fordommer, men med motsatt fortegn, finnes også i flertallsbefolkningen. Mange ser bare «en utlending», uansett hvordan man går kledd eller oppfører seg. Resultatet er at jenta med pakistansk opprinnelse og med vestlige klær, ikke blir akseptert i noen av fellesskapene.

Å vise toleranse og respekt for individuelle valg og hvem andre ser seg selv som, er en utfordring som går til alle individer og grupper i samfunnet, både de som defineres som majoritetsbefolkningen og til medlemmer av mindretallene.

7.4.3 Samfunnsstrukturer og nasjonale symboler

Det norske samfunnets strukturer er i stor grad basert på premisset om sosial og kulturell likhet i befolkningen. Men ikke alt som oppfattes som kulturnøytralt av flertallet, oppfattes på samme måte av personer med annen bakgrunn og erfaring. Et eksempel kan være hva slags mat som blir ansett som alminnelig og som dermed blir servert som fellesmeny på institusjoner, eller hvordan man tar hånd om døde. Det kan være pensum og ritualer i skolen, som hvordan skolens juleavslutning legges opp, eller hva slags bakgrunnskunnskap som forutsettes kjent for å gjøre leksene riktig, jf. meldingens kapittel 12.

Forsking påpeker at nasjonale symbolhandlinger også kan uttrykke et premiss om likhet i befolkningen (Aagedal 2003). Det kan slå både positivt og negativt ut for mindretallene. Feiring av kristne høytider preger det offentlige rom i stor grad; i skolen, hos handelsstanden og i offentlige institusjoner. En del ikke-kristne opplever dette som ekskluderende. Med 17. mai-feiring er det motsatt. Nasjonaldagen symboliserer nasjonal identitet og fellesskap, men ser ut til å fange opp alle i befolkningen. En forklaring er at skolen spiller en stor rolle i selve feiringen. Gjennom skolen blir alle barnefamilier invitert med. Å ekskludere mindretall fra nasjonaldagen ville være en form for nasjonalisme som er vanskelig å legitimere ut fra 17. mai-tradisjonen, som nettopp feirer frihet og demokrati for alle. Undersøkelser viser at mange innvandrere opplever at «den norskeste av alle dager» er inkluderende og fungerer som en invitasjon inn i det nasjonale fellesskapet. Det er lettere for innvandrere å delta i dette ritualet, som foregår i det offentlige rom og som ikke oppfattes som religiøst, enn for eksempel i de norske juleritualene, jf. vedleggets kapittel 7.3.

7.5 Medias ansvar

Det kan diskuteres i hvor stor grad mediene gjenspeiler befolkningens holdninger, eller om mediene selv bidrar til å skape holdninger. Blant medieforskere er det imidlertid en utbredt oppfatning at mediene ikke bare har makt til å sette dagsorden, men også til påvirke folks holdninger. Medienes påvirkningskraft øker hvis det er overensstemmelse mellom ulike mediers behandling av et tema og hvis mediene bringer et stort antall ensartede historier over lengre perioder. Men media kan også bidra til større forståelse og kunnskap. Aldri har så mange hatt så mye informasjon om andre land og samfunn som i dag. Dette bidrar til at «de fremmede» ikke er så fremmede likevel.

I regjeringens møter med ungdom med innvandrerbakgrunn, blir medias framstillinger hyppig trukket fram som forklaringer på negative holdninger til innvandrere i befolkningen. Ungdommen mener mediene har mye ansvar for hvordan de blir møtt av storsamfunnet. Den samme oppfatningen kommer til uttrykk hos lokale innvandrerorganisasjoner (UDI rapport 2001-2002). I en undersøkelse foretatt av Opinion i mai 2003, mener over halvparten av de spurte at mediene gir et negativt inntrykk av innvandrere. Undersøkelsen omfattet også journalister.

En utbredt kritikk er at mediene framstiller personer med innvandrerbakgrunn som representanter for en gruppe, og ikke som selvstendige individer. Medienes tendens til å kulturforklare for eksempel kriminelle handlinger begått av personer med innvandrerbakgrunn, blir også trukket fram som problematisk. Flere hevder at mediene bidrar til å spre stereotypier og forenklede bilder av «de andre».

Det har imidlertid vært flere positive utviklingstrekk de siste årene. Flere personer med innvandrerbakgrunn er synlige i media enn tidligere, både som journalister, debattanter, kilder og intervjuobjekter. Norges første flerkulturelle avis «Utrop» kom med sin første papirutgave i juni 2004.

Det er også en økende bevissthet i media om eget ansvar for holdningsdannelse. Det er en utfordring å balansere mellom det å sette fokus på faktiske problemer og samtidig unngå stigmatisering og generaliseringer av hele befolkningsgrupper. NRK Østlandssendingen har for eksempel utviklet en egen «svarteliste» over ord og begreper man bør være varsom med (www.nrk.no/migrapolis). Hensikten er å forhindre utilsiktet negativ holdningsdannelse gjennom ubevisst og unyansert språkbruk. Enkelte mediebedrifter har også en bevisst politikk i forhold til å rekruttere journalister med innvandrerbakgrunn.

Medias framstilling av innvandrere har betydning for hvem som framstår som positive rollemodeller og hvem som framstilles negativt eller får sine handlinger mistenkeliggjort eller gjort eksotiske. Dersom noens levesett, tro og erfaringer gjentatte ganger blir problematisert og kritisert i media, påvirkes det generelle bildet av innvandrere. Medias omtale påvirker også gruppers og enkeltpersoners selvbilde og selvforståelse. Dersom barns viktigste rollemodeller – foreldrene – ikke blir møtt med tillit eller respekt av andre voksne, faller utenfor i arbeids- og samfunnslivet, og omtales negativt eller som tapere, vil det påvirke barnas tanker om egen familie og egen framtid. Fremdeles er få personer med innvandrerbakgrunn synlige i offentligheten, selv om utviklingen går i riktig retning. Autoritetspersoner med innvandrerbakgrunn, for eksempel næringslivsledere, samfunnsdebattanter og lærere, må oppmuntres og synliggjøres som rollemodeller. Forutsetningen er at voksne innvandrere deltar og får sjansen til å lykkes på ulike samfunnsområder, slik at de dermed kan spille roller som forbilder.

Politikere har også et stort ansvar. Måten politikere tar saker opp på, hvilke begreper som benyttes og hvordan problemer adresseres, er av avgjørende betydning for om debattene blir konstruktive og redelige, og for at løsninger og tiltak blir gode og treffer det som egentlig er problemet.

7.6 Begrepsbruk, holdninger og sosial kontakt

7.6.1 Begrepsbruk

Innvandrer, utlending, tokulturell, innvandrerbakgrunn, minoritet, andregenerasjons innvandrer og fremmedkulturell er begreper som benyttes i diskusjoner rundt det flerkulturelle Norge. Det er delte meninger om hvilke begreper som er gode eller nøytrale, og hvilke som inneholder skjulte budskap og bidrar til forenklinger.

Analytiske begreper og kategorier er nødvendig for å kunne identifisere behov i befolkningen og for å følge med på samfunnsutviklingen. Angsten for å bruke feil ord må imidlertid ikke bli et hinder for meningsutveksling. Målet er å være presis og relevant for diskusjonstemaet. Hvis bekymringen er manglende norskferdigheter, er det som regel ikke relevant å trekke inn religiøs tilhørighet eller hudfarge. Er bekymringen knyttet til fundamentalistiske islamister, bør debatten ikke dreie seg om innvandrere i sin alminnelighet.

Mange begreper i offentlig debatt oppfattes som negative av dem som blir omtalt. Regjeringen mener det må vises respekt for at det kan oppleves slik, og om nødvendig bør en endre begrepsbruken. Problematikken er kjent fra arbeidet for kjønnslikestilling. Å utvikle kjønnsnøytrale ord og begreper, og å bli bevisst på bruken av nedsettende og kvinnediskriminerende utrykksformer, er viktig for holdningsdannelsen.

7.6.2 Befolkningens holdninger

Statistisk sentralbyrås (SSB) undersøkelse av den norske befolkningens holdninger til innvandrere og innvandring fra 2003, viser et sammensatt bilde. Hovedtendensen er imidlertid at befolkningens holdning til innvandrere er stabil, samtidig som den har blitt noe mer positiv (www.ssb.no).

Det store flertall – 83 prosent – sier seg helt eller nokså enige i at «alle innvandrere i Norge bør ha samme mulighet til arbeid som nordmenn». To av tre mener at «innvandrere flest gjør en nyttig innsats i norsk arbeidsliv», mens nesten like mange – 70 prosent – mener at innvandrere beriker det kulturelle livet i Norge. På den annen side ga 45 prosent uttrykk for at de mener at innvandrere flest er en kilde til uttrygghet i samfunnet, og ca. halvparten av de spurte sa seg enig eller nokså enig i påstanden «innvandrere i Norge bør bestrebe seg på å bli så like nordmenn som mulig». De som er enige i denne påstanden er ofte kritiske til innvandrere i andre spørsmål også.

Samtidig viser undersøkelsen at ni av ti ikke ville hatt noe imot å få en innvandrer som ny nabo. Ni av ti ville heller ikke hatt noe imot å ha en innvandrer som hjemmehjelp hos seg selv eller for noen i den nærmeste familie. 58 prosent ville ikke hatt noe imot at deres sønn eller datter ønsket å gifte seg med en innvandrer, mot 53 prosent året før.

Alder har en relativt klar sammenheng med holdningen til innvandrere og innvandring. Personer i eldste alderskategori er systematisk mer skeptisk innstilt til innvandrere og innvandring enn de yngre. Den yngste aldersgruppen (16-24 år) er mest positive når det gjelder å ha inn­vandrere som naboer og potensielle svigerdøtre og -sønner. Positive holdninger og mindre skepsis til innvandrere og innvandring følger også med utdanningsnivå. Mens for eksempel 58 prosent av befolkningen med utdanning på grunnskolenivå mener at innvandrere flest misbruker de sosiale velferdsordningene, er det bare 5 prosent av de med lang universitets- eller høyskoleutdanning som mener det samme. Det er ikke gjort tilsvarende undersøkelser om innvandreres holdninger til majoritetsbefolkningen.

7.6.3 Sosial kontakt

Regjeringen ønsker å fremme et samfunn som legger til rette for kontakt på tvers av sosiale, kulturelle og religiøse forskjeller mellom borgerne. Skolen og nærmiljøet er viktige treffpunkter – særlig for barn. For voksne har arbeidsplassen noe av samme funksjon. Her treffes man naturlig, og ofte med utgangspunkt i felles interesser og mål.

SSBs holdningsundersøkelse fra 2003 viser at personer som har kontakt med innvandrere har mer positive holdninger til innvandrere enn personer uten slik kontakt. Ifølge undersøkelsen oppgir to tredeler av den voksne befolkningen å ha kontakt med innvandrere, og arbeidsplassen er det vanligste møtestedet. Fire av ti har en eller annen kontakt med innvandrere gjennom jobb. To av ti har kontakt med innvandrere i nabolaget, og knapt tre av ti har kontakt gjennom venner/kjente. En av ti oppgir at de har kontakt med innvandrere i nær familie. Det kommer også fram av undersøkelsen at personer i tettbygde strøk, spesielt i Oslo/Akershus-området der det også finnes flest innbyggere med innvandrerbakgrunn, er mer velvillig innstilt til innvandrere og innvandring enn personer bosatt andre steder i landet.

Hvem som gifter seg med hvem er et vanlig brukt mål på i hvilken grad innbyggerne har sosial kontakt med hverandre på tvers av grupper etter ulike kjennetegn som for eksempel familiens opprinnelsesland, jf. boks 7.8. Å finne ektefelle blant personer med en annen bakgrunn enn en selv, kan tolkes som fordomsfrihet eller åpenhet overfor det som er annerledes.

Det er imidlertid ikke uproblematisk å benytte giftemål som mål på «sosial integrering», fordi valg av ektefelle styres av en rekke personlige, sosiale og kulturelle forhold. «Krake søker make» og «like barn leker best» uttrykker folkelig innsikt i hva man ofte søker etter. Debatten om mønstre rundt ekteskapsinngåelser dreier seg ofte om hvorvidt man finner ektefelle i landet der man bor, i utlandet, eller i familienes opprinnelsesland. Valget styres imidlertid av en rekke forskjellige forhold. Dersom det er viktig for en ung sikh at den tilkommende har samme religiøse forankring som en selv, er utvalget i Norge begrenset. Slike forhold kan være med på å rette blikket ut av landet, og sier ikke nødvendigvis noe om hvor godt sosialt inkludert en person er i det store og hele.