1 Situasjonsbeskrivelse og levekår

Innhold

1 Innvandring og befolkning i Norge 133

1.1 Innledning 133

1.2 Innvandrerbefolkningen i Norge – omfang og sammensetning 137

1.2.1 Annen innvandrerbakgrunn 137

1.2.2 Hvor kommer innvandrere fra? 137

1.2.3 Innvandring og utvandring i 2003 139

1.2.4 Norge sammenlignet med andre land 140

1.2.5 Skifte av statsborgerskap 140

1.2.6 Innvandrerbefolkning og aldersfordeling 141

1.2.7 Ulike innvandringsårsaker og kjønn 142

1.2.8 Botid i landet 143

1.3 Geografisk fordeling i Norge – flyktninger og arbeidsinnvandrere 145

1.4 Barn og unge med innvandrerbakgrunn 146

1.4.1 Barn født i Norge av førstegenerasjons innvandrere 146

2 Barnehager, skole, utdanning og språk 147

2.1 Innledning 147

2.2 Deltakelse i barnehage 147

2.2.1 Årsaker til lavere deltakelse i barnehage 147

2.3 Grunnskole og videregående opplæring 148

2.3.1 Rettigheter og plikter til grunnopplæring og særskilt opplæring 148

2.4 Deltakelse og prestasjoner i grunnskole og videregående opplæring 149

2.4.1 Minoritetsspråklige elever i grunnskolen og i særskilt undervisning 149

2.4.2 Deltakelse i videregående opplæring og særskilt undervisning 149

2.4.3 Faglige prestasjoner og progresjon i grunnopplæringen 150

2.4.4 Årsaker til prestasjonsgapet 150

2.4.5 Gjenkjennelse og trivsel i skolehverdagen 152

2.4.6 Kristendoms-, religions- og livssynskunnskap 152

2.4.7 Foreldreansvar og samarbeid mellom hjem og skole 153

2.5 Deltakelse i høyere utdanning 153

2.6 Utdanningsnivå blant voksne innvandrere 154

2.6.1 Liten eller ingen utdanning 155

2.6.2 Høyere utdanning 156

2.6.3 Utdanningsnivå fordelt på kjønn 156

2.7 Norsk med samfunnskunnskap 156

3 Deltakelse i arbeidslivet og inntekt 156

3.1 Innledning 156

3.2 Likheter og ulikheter i arbeidsmarkedet 156

3.2.1 Arbeidsledighet og sysselsetting blant innvandrere 157

3.2.2 Arbeidsledighet og sysselsetting blant etterkommere av innvandrere 160

3.2.3 Får innvandrere arbeid i tråd med utdanning/kompetanse? 161

3.2.4 Årsaker til ulikhet på arbeidsmarkedet 161

3.2.5 Formelle rettigheter og diskriminering 162

3.3 Inntekt og overføringer 162

3.3.1 Inntekt for par med innvandrerbakgrunn i 2001 163

3.3.2 Lavinntekt og fattigdom 163

3.3.3 Penger som sendes til hjemlandet 164

3.3.4 Pensjon mindre vanlig blant innvandrere 164

3.3.5 Innvandrere overrepresentert blant sosialhjelpsmottakere 165

4 Boforhold 165

4.1 Bosettingsmønster 165

4.1.1 Nyankomne flyktninger og bolig 165

4.2 Bolig 166

4.3 Faktorer som påvirker boligvalg 167

4.3.1 Økonomi 167

4.3.2 Diskriminering 167

4.3.3 Personlige prioriteringer 168

4.3.4 Forhold som påvirker boligkarrierer 168

4.4 Bokonsentrasjon 168

5 Ekteskap, familie og husholdning 170

5.1 Innledning 170

5.2 Ekteskap 170

5.3 Samboerskap 173

5.4 Skilsmisse 173

5.5 Fruktbarhetsmønstre 173

5.6 Familiemønstre og husholdningsstørrelse 174

6 Helse, sykdom og levekår 174

6.1 Innledning 174

6.2 Helse, sykdom og levekår 175

6.2.1 Helsen til barn og unge i forhold til voksne innvandrere 175

6.2.2 Kvinners helse og levekår 176

6.3 Enkelte helse- og omsorgsproblemer 176

6.3.1 Psykiske lidelser 176

6.3.2 Rusmiddelmisbruk 177

6.3.3 Livsstilssykdommer 177

6.3.4 Smittsomme sykdommer 178

6.3.5 Funksjonsnedsettelser 178

6.3.6 Omsorg for eldre 178

6.3.7 Helsetjenesten og kommunikasjon omkring temaer som kan oppleves som sensitive 179

6.4 Helse- og omsorgspolitiske utfordringer 180

7 Religion 180

7.1 Det flerreligiøse Norge 180

7.2 Medlemmer i tros- og livssynssamfunn 180

7.3 Religionsfrihet og kristne samfunnsstrukturer 181

7.4 Samarbeid og dialog 182

7.5 Religion i hverdagen 182

7.6 Religion, kultur og ulike tolkninger 183

7.7 Religion som døråpner til samfunnsdeltakelse 183

8 Kulturbruk, fritid og sosial omgang 184

8.1 Innledning 184

8.2 Et mer mangfoldig kulturliv 184

8.3 Kulturutøvere med innvandrerbakgrunn 185

8.4 Innvandreres kulturbruk 185

8.5 Fritidsaktiviteter 186

8.5.1 Voksne innvandreres fritid 186

8.5.2 Sosial omgang 186

8.5.3 Barn og unges fritid 186

9 Makt og innflytelse 188

9.1 Om demokrati 188

9.2 Politisk deltakelse 188

9.2.1 Valgdeltakelse 188

9.2.2 Representasjon i kommunestyrer og fylkesting 189

9.3 Sivil deltakelse og organisasjonsliv 190

9.3.1 Frivillige organisasjoner 190

9.3.2 Innvandrerorganisasjoner 190

9.3.3 Frivillig virksomhet i lokalsamfunn 192

9.3.4 Formelle samarbeidsarenaer i offentlig regi 192

9.3.5 Innflytelse gjennom media 193

10 Kriminalitet 193

10.1 Innledning 193

10.2 Kriminalitetens omfang 194

10.3 Type kriminalitet 195

10.4 Utviklingen i årene 1998-2002 195

10.5 Er innvandrere mer kriminelle enn resten av befolkningen? 196

10.5.1 Innledning 196

10.5.2 Demografiske trekk 196

10.5.3 Lavere mørketall for innvandrere? 197

10.5.4 Kulturforskjeller eller levekår? 197

10.6 Ungdom med innvandrerbakgrunn: flere lovlydige og flere kriminelle enn blant annen ungdom 197

10.7 Innvandrere som rammes av kriminalitet 198

10.8 Beskrivelse av forebygging og reaksjoner 199

1.1 Innvandring og befolkning i Norge

1.1.1 Innledning

Norge har alltid vært et innvandringsland, men sammensetningen har endret seg mye over tid. Innvandringen fra slutten av 1960-tallet og fram til i dag omtales gjerne som nyere innvandring, og har større omfang enn tidligere. Først etter 1970 har Norge hatt flere innvandrere enn utvandrere. Før den tid var Norge i 100 år et stort utvandringsland.

Tidligere innvandring bestod i hovedsak av innvandrere som representerte kompetanse og arbeidskraft som næringslivet trengte, og kom i all hovedsak fra våre nærmeste naboland. Det kom imidlertid også flyktninger, bl.a. i etterkrigstiden fra daværende kommunistiske regimer i Øst-Europa som Ungarn og Tsjekkoslovakia.

Nyere innvandring til Norge beskrives gjerne som tre bølger (Brochmann i Kjeldstadli (red.) 2003). Den første bølgen, som startet på slutten av 1960-tallet, bestod hovedsakelig av unge enslige menn på jakt etter arbeid. Foruten å komme fra andre vestlige land, kom innvandrerne fra land som Pakistan, det tidligere Jugoslavia, Tyrkia, Marokko, India m.fl.. Arbeidsinnvandrerne kom til Norge i økonomiske oppgangstider med sterk etterspørsel etter arbeidskraft, spesielt innen industri- og servicenæringer. Denne bølgen ble formelt avsluttet ved innføringen av «innvand­ringsstopp» i Norge i 1975, som er nærmere omtalt nedenfor.

Den andre bølgen var dominert av såkalt fam­ilieinnvandring, dvs. ektefeller, barn og til en viss grad foreldre av de opprinnelige arbeidsinnvand­rerne. Muligheten for familiegjenforening var også åpen for flyktninger og norskfødte norske statsborgere som ville inngå ekteskap med utenlandsk statsborger.

Den tredje bølgen, som startet på slutten av 1970-tallet og gjelder fremdeles, består av flyktninger og asylsøkere. I starten kom flyktningene og asylsøkerne fra land som Vietnam og Chile. Antallet som har kommet har variert fra år til år og de har kommet fra mange ulike land. Fra 1999 til og med 2003 er det flest personer fra Irak, Somalia, Afghanistan, Serbia og Montenegro og Iran som har fått opphold av beskyttelsesgrunner.

¹ Totalt i perioden var det i underkant av 25 300 flyktninger og asylsøkere som fikk permanent opphold i Norge. Flyktninger som har fått midlertidige tillatelser er ikke med.

Kilde: Utlendingsdirektoratet (UDI)

Det er viktig å understreke at bølgene i den nye innvandringen ikke kan holdes atskilt fra hverandre i tid. De nye bevegelsene har kommet i tillegg til de eksisterende. Det var aldri snakk om full stopp i arbeidsinnvandringen fra 1975, men heller om å innføre en politikk for begrenset og kontrollert innvandring. Etter 1975 har Norge bare i begrenset grad tillatt varig arbeidsinnvandring for personer fra land utenfor Norden og – etter 1994 – utenfor EØS. Det er først og fremst eksperter fra andre vestlige land som har kommet som arbeidsinnvandrere til Norge etter 1975. Mange av disse har også flyttet ut av landet etter noen tid. Arbeidsinnvandrere fra andre land enn vestlige har først og fremst fått midlertidig opphold, stort sett som sesongarbeidere i jordbruket, musikere, kunstnere, au-pairer o.a.. Unntakene fra dette er medlemmer av relativt små yrkesgrupper som f.eks. kokker, helsepersonell og religiøse ledere.

Familieinnvandringen har utgjort en betydelig andel av innvandringen til Norge i hele perioden fra 1975 fram til i dag, og omfatter flere fenomener. Det ene er reell gjenforening av en familie som har blitt splittet opp ved at den ene av ektefellene, som oftest mannen, har migrert til Norge. I perioden etter innvandringsstoppen dreide det seg i hovedsak om slik gjenforen­ing. Det andre fenomenet er etablering av ny familie, dvs. at migranten finner en partner i utlandet etter at vedkommende er etablert i Norge. Denne formen for familiegjenforening har fått større omfang på 1990-tallet (Brochmann i Kjeldstadli (red.) 2003). For det tredje dreier det seg om norskfødte statsborgere som inngår ekteskap med utenlandsk statsborger. De to siste formene omtales ofte som familieetablering.

En høy andel av nyere varig innvandring til Norge har bestått av personer som har søkt om beskyttelse i Norge, og personer som er blitt fam­iliegjenforente med disse. Innvandringen til Norge har i mindre grad enn i land som USA, Canada og Australia, vært styrt av behov i næringsliv og i samfunnsøkonomi. I dag har to av fem ikke-vestlige innvandrere i Norge flyktningbakgrunn (Østby (red.) 2004).

Figur 1.2 viser utviklingen 1994-2003 både i antall ikke-norske statsborgere som er kommet til Norge som innvandrere, antall som har søkt asyl uavhengig av utfallet av saken og antall tillatelser som er gitt for opphold i Norge av ulike typer. Det er viktig å merke seg at ikke alle som får en tillatelse vil benytte seg av den, og at det kun er nye typer tillatelser som er blitt talt med, ikke en fornyelse av en allerede gitt tillatelse.

Omfanget av innvandring av ikke-nordiske borgere og antall oppholdstillatelser i Norge lå på et klart høyere nivå i den siste del av ti-års perioden enn i den første. Unntaket er antall oppholdstillatelser på grunnlag av beskyttelsesbehov som har svingt sterkt i perioden. Det ekstraordinære høye tallet i 1999 gjaldt den særlige beskyttelse som ble gitt til personer fra det tidligere Jugo­slavia dette året. Tallet på nye asylsøkere nådde et foreløpig maksimumsnivå i 2002 med nesten 17 500. For 2004 indikerer utviklingen det første halvåret at tallet vil bli noe under 10 000 personer. I alt 3 549 personer, dvs. om lag 30 prosent av de asylsøkerne som fikk ferdigbehandlet søknaden sin av UDI, fikk i 2003 innvilget opphold før ev. klage 1 .

Tallet på familiegjenforeningstillatelser har også ligget noe høyere i den siste del av ti-års perioden. Mønsteret for hvem gjenforeningen skjer med har også vært relativt uendret i hvert fall de siste fem år, jf. figur 1.3 som viser ulike typer familiegjenforening 2 . I denne perioden har under 15 prosent blitt familiegjenforent med personer med flyktningbakgrunn. Mer enn halvparten har fått familiegjenforening som ektefelle til andre enn flyktninger. Av disse ble om lag to tredeler gjenforent med personer som ikke tilhører innvandrerbefolkningen slik Statistisk sentralbyrå (SSB) definerer den, f.eks. ved at norsk statsborger uten innvandrerbakgrunn har giftet seg med en utlending.

1.1.2 Innvandrerbefolkningen i Norge – omfang og sammensetning

I 1970 utgjorde innvandrerbefolkningen i Norge, dvs. personer med to utenlandsfødte foreldre, om lag 60 000 personer eller 1,5 prosent av folketallet. Ved inngangen til 2004 utgjorde innvandrerbefolkningen i Norge 349 000 personer, svarende til 7,6 prosent av folketallet. Av disse er nær 60 000 født i Norge. I løpet av de siste 10 årene har den samlede innvandrerbefolkningen økt med over 70 prosent. Andelen personer med ikke-vestlig bakgrunn i innvandrerbefolkningen økte i samme 10 års periode fra ca. 62 prosent til 72 prosent. I alt var det en økning fra under 128 000 personer med ikke-vestlig bakgrunn i 1994 til 249 600 i 2004. Til sammenligning var det under 10 000 personer med ikke-vestlig bakgrunn i 1970

Ved inngangen til 2004 bodde det nesten 100 000 personer i Norge som er kommet hit som flyktning eller som familiemedlem til flyktning, noe som utgjør om lag 29 prosent av innvandrerbefolkningen 3 . Tre av fire personer med flyktningbakgrunn har opphold på eget grunnlag. De aller fleste flyktninger har kommet som asylsøkere og fått innvilget asyl eller opphold på humanitært grunnlag. Omlag 18 000 er overføringsflyktninger (senere familiegjenforente ikke inkludert) og har kommet til Norge i samarbeid med FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR).

1.1.2.1 Annen innvandrerbakgrunn

Det er også andre grupper i befolkningen som har direkte tilknytning til utlandet selv om de ikke kommer med i SSBs definisjon av innvandrerbefolkningen. Dette er utenlandsfødte med en norskfødt forelder, norskfødte med en utenlandsfødt forelder og personer født i utlandet som har norskfødte foreldre. Adopterte fra utlandet kommer inn i den siste gruppen, dersom deres adoptivforeldre begge er norskfødte.

Om man til innvandrerbefolkningen legger til personer med «annen innvandrerbakgrunn», kommer det samlede tallet på personer med innvandrerbakgrunn opp i 574 609 personer ved inngangen til 2004.

1.1.2.2 Hvor kommer innvandrere fra?

Satt på spissen kan man si at det eneste innvandrerbefolkningen i Norge har felles, er at deres foreldre er født i et annet land enn Norge. Analyser av innvandrere og deres etterkommere må i stor grad ta hensyn til at ulike grupper har helt forskjellig utgangspunkt og migrasjonshistorie.

Pr. 1. januar 2004 rommet innvandrerbefolkningen personer fra 208 land. Fra de fleste land finnes kun et lite antall personer som har innvandret til Norge, f. eks. er det syv personer fra Swaziland og 26 personer fra Kirgisistan i Norge. Personer med ikke-vestlig bakgrunn utgjør, som nevnt ovenfor, 72 prosent av hele innvandrerbefolkningen. Det er klart flest personer med bakgrunn fra Asia (40 prosent). Øvrig fordeling, jf. figur 1.5

Årsakene til innvandring varierer mellom ulike nasjonalitetsgrupper. De tre landene som Norge har hatt størst innvandring fra, nemlig Pakistan, Sverige og Danmark, er først og fremst land det har kommet mange arbeidsinnvandrere fra. Deretter kommer land som Vietnam, Irak, Bosnia-Hercegovina, Somalia og Iran, som Norge har mange flyktninger fra. Hvilke grupper som har dominert innvandringen til Norge, har variert over tid. Nordiske borgere har hatt en tendens til å flytte til Norge når det er etterspørsel etter arbeidskraft, mens flyktninginnvandring i stor grad har hatt sammenheng med hvor i verden det er krig og konflikter. Stor flyktningtilstrøming ett år, eller mange arbeidsinnvandrere, fører som regel til en økning i familiegjenforening noen år etter.

Personer med en utenlandsfødt foreldre

Personer som er født i Norge med en utenlandskfødt forelder er den store gruppen blant dem som faller inn under kategorien «annen innvandrerbakgrunn», og som altså ikke inngår i innvandrerbefolkningen. Pr. 1. januar 2004 utgjorde denne gruppen totalt 167 493 personer av totalt 225 669 personer med annen innvandrerbakgrunn. Personer med europeisk bakgrunn dominerer denne gruppen, og særlig personer med en forelder fra Sverige, Danmark, Storbritannia eller USA. Det er relativt få barn som fødes i Norge med en norskfødt forelder og en forelder fra et land i den tredje verden 4 . For eksempel var det ved inngangen til 2004 om lag 11 400 barn født i Norge med to pakistanskfødte foreldre, mens kun om lag 1 800 barn har en forelder født i Norge og en i Pakistan. Videre er det om lag 5 600 barn født i Norge med to vietnamesiskfødte foreldre, mens i underkant av 900 barn født i Norge har en forelder fra Vietnam og en forelder født i Norge.

Adopterte

Adopsjon av barn fra utlandet til Norge skjøt fart på begynnelsen av 1970-tallet. Ved inngangen til 2004 bodde det om lag 16 000 utenlandsadopterte i Norge. Det største antallet utenlandsadopterte i Norge er fra Sør-Korea og Colombia. De siste årene har den største gruppen kommet fra Kina. Av alle utenlandsadopterte i Norge, utgjør andelen kvinner vel 55 prosent. Denne overrepresentasjonen av kvinner henger sammen med at det kommer nesten bare jenter fra Kina. De siste seks årene er det adoptert om lag 700 per år fra utlandet, opp fra et gjennomsnitt på om lag 550 de foregående 10 årene. De utenlandsadopterte utgjør om lag 1-1,5 prosent av antall fødte pr. år de senere årene.

1.1.2.3 Innvandring og utvandring i 2003

I 2003 var det 35 955 personer som innvandret til Norge, og 24 670 personer som utvandret. Det vil si en netto innvandring på 11 285 personer – en nedgang på nesten 6 000 fra året før. Selv om nettoinnvandringen var atskillig lavere enn i 2002, var den fortsatt over gjennomsnittet for de ti foregående årene. Blant de utenlandske statsborgerne var nettoinnvandringen størst for russere. Det var også stor nettoinnvandring av somaliere, afghanere og thailendere.

I 2003 meldte 10 325 norske statsborgere flytting fra Norge, mens 9 170 meldte flytting til Norge. Det var størst nettoutflytting av norske statsborgere til Sverige, men også til Danmark og Spania var det ganske stor nettoutvandring. Utvandringen til Spania dreier seg trolig i stor grad om nordmenn som søker seg til varmere strøk for noen år.

Oppholds- og arbeidstillatelser innvilget av Utlendingsdirektoratet i 2003

Utenlandske statsborgere, med unntak av nordiske borgere og EØS-borgere, må ha en tillatelse for opphold i Norge som skal vare utover tre måneder. EØS-borgere må ha en tillatelse for opphold i Norge som skal vare utover 6 måneder. Norske myndigheter ga i 2003 nærmere 47 000 nye oppholds- og arbeidstillatelser. Dette tallet inkluderer også sesongarbeidstillatelser og tillatelser knyttet til beskyttelse.

I overkant av 15 600 personer fra til sammen 111 land søkte asyl i Norge i 2003, en nedgang på 10 prosent i forhold til 2002. Dette er det nest høyeste antallet asylsøkere til Norge i et enkelt år noensinne. Over 43 prosent av asylsøkerne kom fra Europa, herunder fra land i Øst-Europa som i SSBs statistikker regnes som ikke-vestlige. 33 prosent kom fra Asia og 22 prosent fra Afrika. Det kom flest søkere fra Serbia og Montenegro, Afghanistan, Russland og Somalia.

I 2003 fikk over 3 750 personer opphold på bakgrunn av en søknad om asyl. I tillegg ankom mer enn 1 600 overføringsflyktninger til Norge. Om lag 10 500 personer fikk opphold som følge av familiegjenforening. De største gruppene som kom hit som følge av familiegjenforening kom fra Irak, Russland, Thailand, Somalia og Pakistan. Videre ble det utstedt om lag 25 600 arbeidstillatelser i 2003. De fleste arbeidstillatelser gis for en kortere periode. Totalt 1 100 personer fikk en arbeidstillatelse som gir grunnlag for varig opphold i Norge, mens 24 500 fikk en midlertidig tillatelse for å arbeide. I tillegg fikk 5 500 personer opphold i utdanningsøyemed. Ikke alle som innvilges en tillatelse reiser til Norge. Noen oppholder seg også bare kort tid i landet.

I 2003 ble det innvilget totalt 71 000 visum til Norge. Over 40 prosent av visumsøknadene ble mottatt ved en utenriksstasjon i Russland, og over halvparten av disse ble mottatt ved utenriksstasjonen i Murmansk.

1.1.2.4 Norge sammenlignet med andre land

Det er vanskelig å sammenligne omfanget av innvandrerbefolkningen i Norge med andre land. Statistikksystemene er svært ulike og landene opererer med ulike standarder for hva som defineres som innvandrere. Foreløpig har kun noen få europeiske land sammenlignbare resultater fra folketellinger. Disse viser at Norge nå plasseres i den øvre delen av et europeisk midtskikt når det gjelder antall innvandrere sammenlignet med det totale befolkningstallet. De europeiske landene som inngår i undersøkelsen har i likhet med Norge, langt færre innvandrere fra andre EØS-land enn fra land utenfor EØS. Norge har et noe annet rekrutteringsmønster enn det som er vanlig i resten av Europa. Det er en stor konsentrasjon av enkelte nasjonalitetsgrupper som ikke er like vanlige i andre europeiske land.

Innvandringen til Sverige og Danmark skiller seg også fra innvandringen til Norge. Sverige har hatt større innvandring fra andre nordiske land, særlig fra Finland, sammenlignet med Danmark og Norge. Danmark har på den annen side større innvandring fra andre EU-land enn hva tilfellet er i Sverige og Norge. Innvandringen fra Tyrkia og landene i det tidligere Jugoslavia utgjør også en betydelig andel av innvandringen til Danmark, bl.a. som følge av den tidligere store arbeidsinnvandringen derfra. I nordisk og europeisk sammenheng har Norge hatt en liten andel av innvandrerne fra Tyrkia og Nord-Afrika. Andelen innvandrere fra Asia, herunder pakistanere, er imidlertid større i Norge enn i Danmark og Sverige. En av ti innvandrere i Danmark og Norge kommer dessuten fra Afrika, mot bare en av 20 i Sverige.

Ellers i Europa kommer de største gruppene i innvandrerbefolkningen fra Tyrkia (særlig i Tyskland), tidligere Jugoslavia (i Østerrike, Tyskland og Sveits), Nord-Afrika (i Frankrike, Nederland og Belgia) og Sør-Asia (i Storbritannia). Til sammenligning har Norge altså relativt få fra Nord-Afrika og Tyrkia, men relativt mange fra Pakistan, Vietnam og Somalia (Østby (red.) 2004).

1.1.2.5 Skifte av statsborgerskap

Det bodde 204 731 utenlandske statsborgere i Norge pr. 1. januar 2004. Dette tilsvarer 4,5 prosent av befolkningen i Norge. De fleste er fra andre europeiske land. En del er også nyankomne innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn, som ikke har bodd i Norge lenge nok til å kunne søke norsk statsborgerskap.

De siste 15-20 årene har det vært en sterk økning i det årlige antallet personer som har skiftet til norsk statsborgerskap. Fra 1977 til 1987 var det omtrent 2000 som årlig fikk norsk statsborgerskap. Fra 1987 til midt på 1990-tallet ble antallet fire-fem doblet, til 10-12 000 årlig. Denne store økningen må ses i sammenheng med at det først var fra etter 1986 at særlig innvandringen av flyktninger til Norge skjøt fart. I og med at det alminnelige botidskravet etter statsborgerloven (lov av 8. desember 1950 nr 3 om norsk riksborgarrett) er syv år, viser økningen i antall nye norske statsborgere seg følgelig en del år etter at økningen i innvandring tok til. De siste årene har antallet som har skiftet statsborgerskap gått ned noe, til 9 000 i 2002 og 7 900 i 2003. En firedel av dem som skiftet statsborgerskap i 2003 var personer med tidligere statsborgerskap fra Bosnia-Hercegovina.

Pr. 1. januar 2003 hadde om lag 46 prosent av personene i innvandrerbefolkningen norsk statsborgerskap, men det er stor variasjon mellom gruppene. Det er først og fremst personer med bakgrunn fra ikke-vestlige land som skifter statsborgerskap. Omtrent 90 prosent av de som fikk statsborgerskap i 2003, hadde tidligere statsborgerskap fra et ikke-vestlig land. Fordelene med norsk pass ved reiser til andre land, samt den trygghet for varig opphold i Norge som norsk statsborgerskap gir, kan være spesielt viktig for personer med ikke-vestlig bakgrunn.

Ved inngangen til 2003 hadde 57 prosent av innvandrerbefolkningen fra ikke-vestlige land norsk statsborgerskap. Hele 90 prosent av personer med bakgrunn fra Vietnam var norske statsborgere. Blant de med bakgrunn fra Sri Lanka, Pakistan, Marokko og Tyrkia hadde over 70 prosent norsk statsborgerskap i 2003. Kun 15-20 prosent av innvandrerbefolkningen fra vestlige land hadde norsk statsborgerskap samme år.

De fleste barn under 18 år som er født i Norge med to utenlandsfødte foreldre har norsk statsborgerskap. Blant barn under 18 år som selv har innvandret har flertallet utenlandsk statsborgerskap, jf. tabell 1.3.

1.1.2.6 Innvandrerbefolkning og aldersfordeling

Beskrivelsene nedenfor om aldersfordelingen i innvandrerbefolkningen baserer seg på tall pr. 1. januar 2003 (Østby (red.) 2004).

Aldersfordelingen for innvandrerbefolkningen sett under ett er nokså lik aldersfordelingen i totalbefolkningen. De største forskjellene finnes blant unge voksne og de eldre. I befolkningen i Norge er om lag 35 prosent mellom 20 og 44 år, blant innvandrerbefolkningen er andelen omlag 48 prosent; blant vestlige 45 prosent og blant ikke-vestlige 49 prosent. I befolkningen i alt er 19 prosent over 60 år. Blant personer med innvandrerbakgrunn er bare 9 prosent så gamle. Kun 4,5 prosent av personene med ikke-vestlig bakgrunn er over 60 år, mens andelen eldre med vestlig innvandrerbakgrunn er som for befolkningsgjennomsnittet.

Det er store forskjeller i aldersfordeling mellom ulike nasjonalitetsgrupper. I hele befolkningen er om lag 25 prosent under 20 år. Blant personer med bakgrunn fra Sverige er andelen bare ni prosent, mens den blant personer med bakgrunn fra Afrika er 38 prosent. For personer med bakgrunn fra Somalia er hele 48 prosent under 20 år. Blant personer med bakgrunn fra Asia er 35 prosent under 20 år.

Det er naturligvis store forskjeller i aldersfordeling mellom førstegenerasjons innvandrere og etterkommerne. Det er få unge blant førstegenerasjons innvandrere. Om lag fire prosent er under ti år. Når det gjelder etterkommere – født i Norge av innvandrede foreldre – er hele 60 prosent ti år eller yngre.

De eldre

Det er en langt mindre andel over 60 år i innvandrerbefolkningen sammenlignet med totalbefolkningen, og spesielt få eldre blant personer med ikke-vestlig bakgrunn. Til sammen er det om lag 30 000 personer i innvandrerbefolkningen som er 60 år eller mer. Mer enn halvparten av disse kommer fra Danmark, Sverige, Storbritannia, Tyskland og USA. I 2003 var det vel 16 000 personer med ikke-vestlig bakgrunn over 60 år, dvs. 4,5 prosent av hele den ikke-vestlige innvandrerbefolkningen.

Blant de eldre var om lag 1 600 personer fra Bosnia-Hercegovina, vel 900 personer fra Pakistan og vel 800 fra Vietnam i 2003. Andelen eldre blant ikke-vestlige innvandrere vil øke i årene framover. En befolkningsframskrivning tilsier at antallet pakistanere over 60 år vil være tredoblet om ti år. Det er lite som tyder på at eldre pakistanere flytter tilbake til Pakistan (Østby (red.) 2004).

1.1.2.7 Ulike innvandringsårsaker og kjønn

Det var pr. 1. januar 2003 litt i overkant av 50 prosent kvinner både i innvandrerbefolkningen og i resten av befolkningen. Tallene skjuler store forskjeller mellom nasjonalitetsgrupper. Fra de vanlige arbeidsinnvandrerlandene som Pakistan, Marokko og Tyrkia, og også Storbritannia, har det vært en stor overvekt av menn som har kommet til Norge. Likeledes er det mange menn blant flyktninger med kort botid, som fra Afghanistan, Irak og Somalia. Kjønnsfordelingen vil endre seg ved familiegjenforening med ektefelle og barn. Fra land som Thailand, Filippinene, Russland og Polen har det vært en stor overvekt av kvinner som har innvandret, mellom 65 og 85 prosent. Et ikke ubetydelig antall norske menn får årlig ektefeller fra disse landene og i det siste også fra Baltikum. Fra de nordiske naboland er det også et kvinneoverskudd.

Flyktninger fra Kosovo ble i 1999 forsøkt tatt ut som hele familiegrupper og gitt midlertidig beskyttelse i Norge. Derfor har denne gruppen en jevnere kjønnssammensetning.

1.1.2.8 Botid i landet

Førstegenerasjons innvandrere fordeler seg grovt sett i tre jevnstore grupper etter botid: de som har en oppholdstid på under 5 år, de med en oppholdstid mellom 5 og 14 år og de som har oppholdt seg her over 14 år. Botid blant etterkommere som er født i Norge inngår naturlig nok ikke her.

De grupper med kortest botid, dvs. mindre enn fem år, er flyktninger fra f. eks. Afghanistan, Irak og Somalia. Blant innvandrere fra Bosnia-Hercegovina og Chile er andelen med kort botid svært liten. Mer enn halvparten av innvandrere fra Pakistan og India har bodd i Norge lengre enn 15 år. Ellers er det bare blant innvandrere fra Danmark, Storbritannia og USA at flertallet har bodd her mer enn 15 år.

Hvem blir og hvem reiser ?

En studie av returmigrasjon av Tysse og Keilman (1998) konkluderer med at flyktninger i stor grad blir i landet de har flyktet til. Mange arbeidsinnvandrere fra ikke-vestlige land forblir også i landet de har innvandret til, mens arbeidstakere fra vestlige land, særlig fra nordiske land, reiser tilbake til opprinnelseslandet etter relativt kort tid. De som kommer gjennom familiegjenforening følger samme mønster som den gruppen de blir gjenforent med, men familiegjenforente har gjennomgående noe lavere andel som vender tilbake.

1.1.3 Geografisk fordeling i Norge – flyktninger og arbeidsinnvandrere

Det er store forskjeller i den geografiske fordelingen av innvandrerbefolkningen i Norge. De lokale innvandrerbefolkningene varierer mye etter landbakgrunn, hvor lenge de har bodd i Norge og innvandringsårsak.

Pr. 1. januar 2003 var det stor forskjell på hvor stor andel innvandrerbefolkningen utgjorde i de ulike fylker; fra vel 20 prosent i Oslo, til 2,5 prosent i Nord-Trøndelag. Oslo og Akershus hadde samlet sett om lag 45 prosent av innvandrerbefolkningen. 38 prosent av personer med bakgrunn fra vestlige land og 48 prosent av de med bakgrunn fra ikke-vestlige land, var bosatt i Oslo og Akershus i 2003. Oslo har flest fra nesten alle nasjonalitetsgrupper, regnet i antall personer.

Personer med bakgrunn fra arbeidsinnvandrerland er i mye større grad bosatt i Oslo enn personer med bakgrunn fra typiske flyktningland. Tre av fire i innvandrerbefolkningen med bakgrunn fra Pakistan, og en enda større andel med bakgrunn fra Marokko, bor i Oslo. Det er også store forskjeller i fordelingen av innvandrerbefolkningen i ulike bydeler i Oslo, jf. vedleggets kapittel 4.4.

Siden begynnelsen av 1990-årene har det vært et prinsipp at flyktninger skal bosettes over hele landet. Prinsippet har blant annet resultert i at det nå bor flere personer med ikke-vestlig bakgrunn enn personer med vestlig bakgrunn, i alle landets fylker.

Finnmark har en mindre andel personer med ikke-vestlig bakgrunn i fylkets innvandrerbefolkningen, sammenlignet med andre fylker. Det er særlig innvandrere fra Finland som trekker opp tallet på vestlige innvandrere. Samtidig er det nesten like mange innvandrere fra Russland i Finnmark som i Oslo, og flere enn i alle andre fylker.

Finnmark har lenge vært kjent for å sysselsette mange flyktninger (særlig fra Sri Lanka) i fiskeindustrien, men antallet med bakgrunn fra den tredje verden har sunket mye de siste årene gjennom utflytting til resten av landet. Antallet personer i Finmark med bakgrunn fra Sri Lanka gikk ned fra nesten fra 750 i 1998 til 200 i 2003, mens antallet med bakgrunn fra Russland økte fra 300 til 850 for Finnmark fylke i samme periode.

Når det gjelder personer med flyktningbakgrunn, bor det flere i antall i Oslo enn i andre fylker. Over halvparten av alle personer med afrikansk bakgrunn bor i Oslo. Personer med bakgrunn fra Chile, Vietnam og Bosnia-Hercegovina er derimot ikke samlet i like stor grad i Oslo, som mange andre grupper.

Den største konsentrasjonen av innvandrerbefolkningen finner man i og nær hovedstaden, rundt de større sentrene ellers i landet og i noen enkeltkommuner langt unna de store byene. Som eksempler på den siste typen kan nevnes at Båtsfjord kommune ved inngangen til 2003, hadde en innvandrerbefolkning på 16 prosent, hvorav 9 prosent hadde vestlig bakgrunn og 7 prosent ikke-vestlig bakgrunn. Større andel innvandrerbefolkning var det bare Oslo som hadde med vel 20 prosent. Også Fjaler i Sunnfjord og Vardø kommer nær 10 prosent, mens kommuner som Sør-Varanger, Gamvik, Lebesby, Tinn, Evje, Hornes og Tolga ligger omkring landsgjennomsnittet.

Det er i dag innvandrere i alle kommuner i landet. Innslaget av personer med ikke-vestlig bakgrunn varierte pr. 1. januar 2003 fra ingen i tre kommuner (Osen kommune, Høylandet og Beiarn kommune) til nesten 17 prosent av Oslos befolkning 5 . Drammen utmerket seg også med nærmere 13 prosent i 2003. Tallene omfatter både førstegenerasjons innvandrere og etterkommere. I alle land i den vestlige verden ser man et tilsvarende mønster med mange innvandrere og etterkommere i sentrale strøk, og særlig i og rundt hovedstaden.

1.1.4 Barn og unge med innvandrerbakgrunn

Barn og unge under 25 år som enten selv har innvandret, eller som er født i Norge av førstegenerasjons innvandrere, utgjør drøyt en tredel av innvandrerbefolkningen. Dette tilsvarer nesten 120 000 personer ved inngangen til 2004.

En statistikksamling SSB har utarbeidet om barn og unge med innvandrerbakgrunn med data pr. 1. januar 2003 viser at nesten en firedel av innvandrerbefolkningen er under myndighetsalder (Dzamarija og Kalve 2004). Barn med ikke-vestlig bakgrunn dominerer sterkt og utgjorde nær 90 prosent av alle barn under 18 år med innvandrerbakgrunn. Barn med bakgrunn fra Asia utgjorde over halvparten av alle barn under 18 med innvandrerbakgrunn i Norge. Av enkelt land kommer flest fra Bosnia-Hercegovina blant de østeuropeiske, og fra Pakistan og Irak blant det som kalles tredjeverdensland.

Over 40 prosent av alle barn med innvandrerbakgrunn bodde i Oslo ved inngangen til 2003. Halvparten av alle barn med ikke-vestlig bakgrunn bodde i Oslo og Akershus.

Over 70 prosent av alle ikke-vestlige førstegenerasjons innvandrere i alderen 0-17 år har flyktningbakgrunn (Dzamarija og Kalve 2004).

Nærmere 60 prosent av alle barn med innvandrerbakgrunn er født i Norge. Det er et stort innslag av små barn blant de som er født i Norge av innvandrede foreldre.

1.1.4.1 Barn født i Norge av førstegenerasjons innvandrere

Etterkommere av innvandrere, som er født og oppvokst i Norge, utgjorde pr. 1. januar 2004 nær 60 000 personer, jf. figur 2.1 i meldingens kapittel 2.1

Om lag 90 prosent av etterkommere av innvandrere har foreldre med bakgrunn fra ikke-vestlige land. Det er flest etterkommere med foreldre fra Asia. De utgjør om lag 60 prosent og nær 36 000 personer. Den nest største gruppen har foreldre fra Afrika (15 prosent), og deretter Øst-Europa (12 prosent).

Etterkommere av innvandrere fra Pakistan utgjør ved inngangen til 2004 den største gruppen på om lag 11 400 personer, dvs. om lag 20 prosent av alle som er født i Norge med to innvandrede foreldre. Om lag 5 600 barn og unge har foreldre fra Vietnam, om lag 4 300 har foreldre som opprinnelig kom fra Tyrkia og om lag 4 000 har foreldre fra Sri Lanka. Etterkommere med svensk og dansk bakgrunn hos begge foreldre utgjorde bare 1 000 og 1 400 personer ved inngangen til 2004.

De fleste er fremdeles svært unge

Barna som førstegenerasjons innvandrere har fått etter at de er kommet til Norge er fremdeles unge (Lie 2004). Pr. 1. januar 2003 var kun fire prosent over 30 år, 84 prosent var under 18 år og 65 prosent var under 10 år. De fleste over 30 år har foreldre fra andre land i Europa, mens de med foreldre fra land i Asia dominerer i alderen 15-30 år. Fra 0-15 år er det også et stort flertall med bakgrunn fra Asia med Tyrkia, men her er det også større innslag av barn med foreldre fra Afrika og Øst-Europa enn blant de litt eldre etterkommerne.

Unge voksne med pakistansk bakgrunn

Den første gruppen innvandrere fra ikke-vestlige land som fikk en viss størrelse i Norge var pakistanere. Blant barn født og oppvokst i Norge med foreldre som har innvandret, er det derfor unge med pakistansk familiebakgrunn som først blir voksne. Gruppen dominerer blant etterkommere som er over 18 år. Blant alle som er født i Norge av foreldre som har innvandret i aldersgruppen 18-30 år har nesten halvparten pakistanske foreldre. Etter 1980 er det kommet mange flere nasjonaliteter i innvandrerbefolkningen. I de yngre aldersgruppene av etterkommere er det mye større variasjon når en ser på foreldrenes opprinnelsesland.

Nesten halvparten av alle etterkommere, som er født i Norge, bor i Oslo. Dette er en langt høyere andel enn blant førstegenerasjons innvandrere.

1.2 Barnehager, skole, utdanning og språk

1.2.1 Innledning

Deltakelse i barnehage, skole og utdanning er viktig både for den enkeltes læring og personlige utvikling. Opplæringen skal gi faglige kunnskaper og sosial kompetanse, og formidle samfunnsmessige verdier som demokrati, toleranse, likestilling og internasjonalt medansvar. Målet for norsk skole er at barn, unge og voksne skal bli aktive og selvstendige deltakere i samfunnet.

For alle barn og unge, enten de er født og oppvokst i landet eller har innvandret, er utdanning nøkkelen til arbeidslivet. Utdanning har blitt viktigere og viktigere parallelt med framveksten av kunnskapssamfunnet.

Forskning viser at elevenes sosio-økonomiske bakgrunn har stor betydning for hvordan elevene klarer seg i skolen. Samtidig er god språkutvikling, allerede før skolestart, viktig for læringsutbyttet i skolen. Foreldrenes bakgrunn og erfaringer kan i mange sammenhenger representere en ressurs for barn av innvandrere, men i noen tilfeller kan det være en ulempe at foreldrenes utdanning, erfaringer, språk- og samfunnskunnskaper springer ut av forhold i andre land, og ikke uten videre kan overføres til samfunns- og hverdagsliv i Norge. For barn av innvandrere spiller uansett barnehage og skole en ekstra viktig rolle som veiviser inn det sivile samfunnet, i tillegg til det språklige og faglige utbyttet.

Det nye mangfoldet blant elevene – kulturelt, språklig, religiøst og i verdiorientering – stiller skole og utdanningssystemet overfor nye utfordringer i hvordan opplæringen skal tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger. Målet er at alle elever skal kjenne seg igjen i undervisningen og få muligheten til å utvikle sine evner og talenter. Skolen skal være inkluderende og ivareta retten til å være annerledes.

1.2.2 Deltakelse i barnehage

Barnehagen er det mest omfattende forebyggende og sosialt utjevnende tiltaket samfunnet kan gi barn i førskolealder. I 2003 var det over 12 000 minoritetsspråklige barn i barnehage. Dette utgjør seks prosent at det totale antall barn i barnehage. Fra 1997 til 2003 har antallet minoritetsspråklige barn i barnehage økt med over 3 000 barn.

Minoritetsspråklige barn i barnehage tilbringer som regel kortere tid i barnehagen før de begynner på skolen enn majoritetsspråklige barn.

Det finnes et eget tilskudd til barnehagetilbud for barn av nyankomne flyktninger. I tillegg gis det et eget tilskudd til korttidstilbud i barnehager for 4- og 5 åringer i asylmottak. Fra 1. august 2004 ble det innført et nytt tilskudd for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder. Tilskuddet erstatter tilskuddet til tospråklig assistanse i barnehage, jf. meldingens kapittel 10.2 for en nærmere omtale av den nye tilskuddsordningen spesielt og drøfting av regjeringens prioriteringer på barnehagesektoren spesielt.

1.2.2.1 Årsaker til lavere deltakelse i barnehage

En undersøkelse Fafo foretok i 1998 konkluderte med at pris, tilgjengelighet (dvs. avslag på søknad om barnehageplass) og mangel på informasjon er viktige årsaker til at foreldre med innvandrerbakgrunn ikke har barna i barnehage. Undersøkelsen viste samtidig at ønsket om en barnehageplass var stort blant foreldre med innvandrerbakgrunn, samtidig som en del ikke ønsker barnehageplass før barna er 4-5 år (Djuve og Pettersen 1998).

Forsøket med gratis korttidsplass i barnehage for alle 4- og 5-åringer i bydelen Gamle Oslo ser ut til å bekrefte konklusjonene i undersøkelsen over. Det at alle 4- og 5-åringer i bydelen fikk tilbud om en korttidsplass i barnehage, at tilbudet var gratis og at bydelen informerte godt om tilbudet, bidro til at de aller fleste barna med innvandrerbakgrunn i aldersgruppen begynte i barnehage, selv om deltakelsen ikke var like stabil gjennom hele året.

Ønsket om at barna skal lære norsk og bli kjent med norske barn, er blant de vanligste begrunnelsene for barnehagebruk blant foreldre med innvandrerbakgrunn (Djuve og Pettersen 1998). På samme tid viser en annen studie at en del foreldre forventer at barna automatisk lærer seg norsk når de begynner på norsk skole, får norske venner og er med på fritidsaktiviteter (Drøpping og Kavli 2002).

Det finnes ingen nyere undersøkelse om kontantstøttens påvirkning av barnehagebruk blant familier med innvandrerbakgrunn. En Fafo-rapport fra 2001 konkluderer med at kontantstøtten kan ha ført til en reduksjon i barnehagebruk på om lag 10 prosent blant 1- til 2-åringer med familiebakgrunn fra Pakistan, Somalia og Vietnam, men at den i svært liten grad har redusert barnehagebruken blant kontantstøttebarnas eldre søsken (Kavli 2001). Undersøkelsen er basert på intervjuer med 443 småbarnsforeldre bosatt i Oslo og Akershus. Foreldrene har bakgrunn fra Norge, Pakistan, Somalia og Vietnam.

1.2.3 Grunnskole og videregående opplæring

1.2.3.1 Rettigheter og plikter til grunnopplæring og særskilt opplæring

Barn og unge med innvandrerbakgrunn har i likhet med alle andre barn og unge i Norge rett og plikt til grunnskoleopplæring, og rett til videregående opplæring i samsvar med opplæringsloven og tilhørende forskrifter. Tilbudet skal være gratis.

Elever fra språklige minoriteter i grunnskolen har rett til særskilt språkopplæring, jf. § 2-8 i lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) og § 3-5 i lov 4. juli 2003 nr. 84 om frittståande skoler (friskolelova). På bakgrunn av Ot.prp. nr. 55 (2003-2004) ble bestemmelsene endret juni 2004. Etter de nye lovbestemmelsene, som trådte i kraft fra 1. september 2004, har elever i grunnskolen med et annet morsmål enn norsk og samisk rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen. Om nødvendig har slike elever også rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Sistnevnte vil gjelde nyankomne og andre elever med så dårlige ferdigheter i norsk at de ikke kan følge undervisning når denne gis på norsk. Dersom morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring ikke kan gis av egnet undervisningspersonale, skal kommunen så langt som mulig legge til rette for annen opplæring som er tilpasset elevenes forutsetninger. Lovendringen vil gi kommunene og skolene større mulighet til selv å finne fram til gode pedagogiske og organisatoriske modeller for særskilt språkopplæring.

For elever i grunnskolen gir staten tilskudd til særskilt norskopplæring, tospråklig fagopplæring og morsmålsopplæring. Også for elever i videregående opplæring gir staten tilskudd til ekstra språkopplæring for språklige minoriteter. Formålet med sistnevnte ordning er å stimulere skoleeiere til å gi ekstra språkopplæring, og kan nyttes til støtteundervisning i norsk, morsmål og engelsk.

Den offentlige skolen har stått sterkt i Norge. I skoleåret 2003/2004 gikk kun 2 prosent av grunnskoleelevene i frittstående skoler. Det var 110 grunnskoler og 75 videregående skoler som mottak tilskudd etter friskoleloven per 1. januar 2004.

1.2.4 Deltakelse og prestasjoner i grunnskole og videregående opplæring

1.2.4.1 Minoritetsspråklige elever i grunnskolen og i særskilt undervisning

I grunnskolestatistikken registreres bare antall minoritetsspråklige elever som får særskilt norskopplæring. Den enkelte skole foretar en vurdering av hvem som har behov for særskilt norskopplæring. Minoritetsspråklige elever som ikke har behov for særskilt norskopplæring registreres ikke i statistikken. Det finnes per i dag ikke individdata over elever i grunnskolen.

Høsten 2003 fikk flere enn 35 000 elever, eller 5,7 prosent av alle elever i grunnskolen, særskilt norskopplæring. I overkant av 3 prosent av alle elevene i grunnskolen deltok i morsmålsundervisning. Bortimot 20 000 elever fikk enten morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler høsten 2003. Urdu var det språket flest elever fikk morsmålsopplæring eller tospråklig fagopplæring på. Flere enn 2 500 elever fikk morsmålsopplæring i urdu. Somalisk, kurdisk, arabisk, vietnamesisk, albansk og bosnisk var også store språk med mellom 1 000 og 2 000 elever som fikk morsmålsopplæring på hvert (SSB, Utdanningsstatistikk pr. 2003).

Innvandrerbefolkningen i 2004 – både førstegenerasjons innvandrere og etterkommere – utgjorde 7,5 prosent av barna i barneskolealder (6-12 år), og 7 prosent av barna i ungdomsskolealder (13-15 år). Blant elever i barneskolealder med innvandrerbakgrunn, er 56 prosent født i Norge av to utenlandskfødte foreldre, for elever i ungdomskolealder er tallet 40 prosent (SSB, Befolkningsstatistikk pr. 2004).

1.2.4.2 Deltakelse i videregående opplæring og særskilt undervisning

Innvandrerbefolkningen i 2004 utgjorde 8,1 prosent av de unge i alderen for videregående skole (16-19 år). Blant elever i videregående skolealder med innvandrerbakgrunn er det 23 prosent som er født i Norge (SSB, Befolkningsstatistikk pr. 2004).

Tall fra KOSTRA 2003 viser at andelen elever i videregående opplæring som har annet fødeland, eller foreldre med annet fødeland, enn Norge, Sverige og Danmark var på 7,6 prosent. Svært få av disse fikk tilrettelegging i form av ekstra norskundervisning (om lag 1 prosent).

Andelen personer med innvandrerbakgrunn som deltar i videregående opplæring har økt de senere årene. Det var likevel noen færre med innvandrerbakgrunn som i 2002 påbegynte videregående opplæring etter fullført grunnskole (ca. 92 prosent) sammenlignet med befolkningen for øvrig (ca. 96 prosent) og frafallet var større (SSB, Utdanningsstatistikk pr. 2002).

I 2003 deltok 90,1 prosent av alle 16-18 åringer i videregående opplæring 6 . Til sammenligning var det 73,2 prosent av førstegenerasjons innvandrere i aldersgruppen 16-18 år som deltok.

Etterkommere av innvandrere, som er født og oppvokst i Norge, deltar i mye større grad i videregående opplæring enn førstegenerasjons innvandrere. Totalt 86,6 prosent av etterkommerne deltok i videregående opplæring høsten 2003, dvs. 3,5 prosentpoeng under gjennomsnittet for alle 16-18 åringer. Det er også ubetydelige forskjeller mellom gutter og jenter når det gjelder deltakelse (SSB, Utdanningsstatistikk pr. 2003).

Det er imidlertid store forskjeller mellom elever med ikke-vestlige innvandrerbakgrunn og øvrige elever når det gjelder valg av studieretning. Elever med ikke-vestlige innvandrerbakgrunn velger i større grad enn andre elever studieretninger som gir generell studiekompetanse, og i mindre grad yrkesfaglige studieretninger (Opheim og Støren 2001).

1.2.4.3 Faglige prestasjoner og progresjon i grunnopplæringen

Selv om mange elever med innvandrerbakgrunn klarer seg bra i skolen, viser en rekke studier at elever med innvandrerbakgrunn oppnår svakere resultater enn majoritetselever. En bredt anlagt studie av prestasjoner blant elever i ungdomsskolen og videregående opplæring (Ung i Norge 2002) viser at bildet er sammensatt 7 . Mer enn en av tre elever med innvandrerbakgrunn presterer f. eks. over det nasjonale gjennomsnittet. Blant majoritetselevene gjør likevel nærmere halvparten av elevene det samme. Det er nesten dobbelt så stor andel elever med innvandrerbakgrunn som er i det svakeste prestasjonsskiktet sammenlignet med majoritetselevene. Prestasjonsgapet er dessuten høyere på videregående skole enn på ungdomstrinnet. Sammenliknet med en tilsvarende undersøkelse fra 1992 er gapet mellom majoritetselever og elever med innvandrerbakgrunn blitt større. Særlig gjelder dette for elever som har foreldre født i ikke-vestlige land.

Mens jenter generelt gjør det betydelig bedre enn guttene på skolen, er det ingen forskjeller mellom jenter og gutter med innvandrerbakgrunn i denne studien. Studien viser heller ikke signifikante forskjeller i prestasjoner mellom elever med innvandrerbakgrunn som er født i Norge og de som er født i utlandet (Bakken 2003). Disse funnene står i kontrast til annen kunnskap på feltet.

For eksempel viser analyser av karakterene blant avgangselever på studieforberedende linjer, at jenter gjør det jevnt over bedre enn gutter, og at elever som er født i Norge av foreldre som er innvandret, gjør det bedre enn elever som er førstegenerasjons innvandrere (Læringssenteret 2003).

En studie av reformelever fra 1994 viser at etterkommere av innvandrere oppnår bedre resultater enn elever som er førstegenerasjons innvandrere, og at de fullfører i større grad enn elever som har innvandret. Etterkommere oppnår også studiekompetanse i like stor grad som majoritetselever, når det kontrolleres for andre viktige forhold, ikke minst foreldrenes utdanningsnivå.

Studien viser på den annen side at både jenter og gutter med innvandrerbakgrunn som startet på videregående opplæring, har svakere progresjon enn andre elever (Lødding 2003). Forskjellen i progresjon er større blant guttene enn blant jentene og det gjelder spesielt yrkesfagene (Opheim og Støren 2001).

Nyere studier viser imidlertid at det i løpet av de siste 10 årene har skjedd en betydelig forbedring i progresjonen blant elever med innvandrerbakgrunn, spesielt for gutter på allmennfag. Innenfor yrkesfagene har ikke progresjonen bedret seg vesentlig. Noe av dette kan skyldes at ikke-vestlige elever har større problemer med å finne lærlingeplass enn hva tilfellet er for øvrige elever. Det kan også skyldes at de ikke kvalifiserer seg for neste trinn (Støren 2003).

På yrkesfaglige studieretninger var elever som selv har innvandret, både fra vestlige og ikke-vestlige land, overrepresentert blant dem som kom ut med kompetanse på lavere nivå. Det vil si at de verken oppnådde studiekompetanse eller yrkeskompetanse (Lødding 2003).

SSBs analyser av gjennomstrømning i videregående opplæring viser at fire av ti elever med innvandrerbakgrunn som begynte i videregående opplæring i 1997 avbrøt opplæringen. Tilsammenligning var det i hele elevmassen en av fem som avbrøt videregående opplæring i samme elevkull. Elever med bakgrunn fra Europa (unntatt Tyrkia) har den høyeste gjennomføringsandelen, mens elever med bakgrunn fra Afrika kommer dårligst ut. Jenter med innvandrerbakgrunn avbryter opplæringen i mindre grad enn gutter med innvandrerbakgrunn.

Internasjonale studier viser at Norge, i likhet med Danmark og Sverige, plasserer seg omtrent på det som er gjennomsnittet for OECD-land når det gjelder resultatforskjeller mellom elever med innvandrerbakgrunn og andre elever. Flere land har lykkes bedre enn Norge i å utjevne denne type forskjeller mellom elever, uten at man per 2004 har kunnskap om hvorfor det er slik.

1.2.4.4 Årsaker til prestasjonsgapet

Sosio-økonomisk bakgrunn

Forskning tyder på at hjemme-bakgrunn betyr mye for alle elevers faglige prestasjoner i skolen. Dette bekreftes av en rekke studier. Samtidig er det visse forskjeller når det gjelder den relative betydningen av ulike ressurser i familien. Økonomiske forhold, og særlig hvorvidt foreldrene deltar i arbeidslivet og at det er tilgang til PC i hjemmet, har større innvirkning på skoleprestasjonene til elever med innvandrerbakgrunn enn for andre. Når det gjelder foreldrenes utdanning og familiens kulturelle ressurser, som f. eks. tilgang på bøker i hjemmet, gir dette større utslag på skoleprestasjoner for elever med majoritetsbakgrunn enn for elever med innvandrerbakgrunn (Bakken 2003).

Skoleprestasjoner er omtrent de samme for elever med innvandrerbakgrunn som for majoritetselever, i tilfeller der begge grupper har foreldre med lav utdanning. (Læringssenteret 2003).

Norskkunnskaper ved skolestart

Barnehagedeltaking er en vesentlig faktor i barnas norskspråklige utvikling (Øzerk 1992, 2003 og Nielsen 1997). En analyse av elever i Osloskolen (Bakken 2003b) viser at elever med innvandrerbakgrunn som både har gått i norsk barnehage og hatt morsmålsundervisning på småskole- og mellomtrinnet, oppnår bedre resultater enn andre. Blant de elevene som både har gått i norsk barnehage og har hatt morsmålsundervisning i 4–6 år, oppgir 42 prosent karakterer som ligger over grensen for godt prestasjonsnivå. Blant de elevene som har hatt like mye morsmålsundervisning, men som ikke har gått i norsk barnehage, har bare 22 prosent høyt prestasjonsnivå. Blant elever som har gått i norsk barnehage, men ikke hatt morsmålsundervisning har 31 prosent godt prestasjonsnivå.

Organisering av opplæringen

Andre studier peker på at skolenes måte å organisere og gjennomføre opplæringsaktivitetene har betydning for læringsresultatet i tillegg til sosio-økonomisk bakgrunn. Særlig elever med svake norskkunnskaper synes å oppnå dårligere læringsutbytte enn andre skolebarn, fordi de til dels faller utenfor undervisningen (Øzerk 2003). Øzerk mener at en rekke forhold ved skolens måte å organisere opplæringen på er viktig, og at disse faktorene samlet sett har mye å si for elevenes læring og utvikling. Eksempler på slike faktorer er skolens sosiale klima, at lærerne har høye forventninger til elevene, at lærerne setter søkelys på læring og at lærerne kommuniserer med elevene på en måte som fremmer læring blant elevene.

Erfaringer viser at elever med innvandrerbakgrunn både i grunnskolen og i videregående opplæring møter faglige problemer i for eksempel matematikk, historie og samfunnsfag, noe som kan skyldes at opplæringen ikke er tilpasset elevenes faktiske språkferdigheter. Selv om elevene tilsynelatende ofte behersker det norske språket bra, møter enkelte problemer når fagene blir mer teoretiske og begrepene mer abstrakte.

Botid i landet

Botiden i Norge blant førstegenerasjons innvandrere har betydning for kjennskap til norsk språk og kultur. Dette er igjen faktorer som kan påvirke skoleprestasjoner. Forskningen er imidlertid ikke entydig når det gjelder botidens betydning på skoleprestasjoner.

I en studie av et kull førstegenerasjons innvandrere på 21 år, er andelen med fullført videregående imidlertid svært mye høyere blant dem som har bodd lenge i landet, enn blant dem som kom i for eksempel 10-15 års alderen (Støren 2002).

Fullført grunnskole, i Norge eller i utlandet, er en forutsetning for å kunne nyttiggjøre seg retten til videregående opplæring. En del unge innvandrere som ikke har begynt i videregående opplæring, står uten registrert fullført grunnskole (Støren 2002). En del har avbrutte opplæringsløp i opprinnelseslandet på grunn av migrasjon, og mange har kommet til Norge i skolealder. Dette kan føre til at videre skolegang blir vanskelig og medføre store forsinkelser.

Landbakgrunn og erfaringsbakgrunn

Foreliggende studier har i liten grad foretatt analyser med utgangspunkt i elevenes landbakgrunn og skoleerfaringer. Dette skyldes først og fremst at datagrunnlaget i utvalgsstudier har vært for lite. En del studier i Norge viser imidlertid, i likhet med studier fra flere land, at det er prestasjonsforskjeller etter elevenes landbakgrunn (Bakken 2003). Det er imidlertid for lite kunnskap om hva disse forskjellene skyldes.

Opplevelser i hjemlandet og i tilknytning til flukt og migrasjon kan være viktige forklaringsfaktorer for skoleprestasjoner for noen elever, blant annet ved at det har stor betydning for hjemmemiljøet.

Stor egeninnsats

Lite tyder på at prestasjonsgapet skyldes at elever med innvandrerbakgrunn er mindre motivert for skolen enn andre, eller at de møter skolen med mer negative holdninger. Situasjonen er snarere omvendt. Forskning viser at elever med innvandrerbakgrunn bruker mer tid på lekser, og at de i større grad har planer om å ta langvarig utdanning for å kunne få en jobb med høy status. Høystatusyrker som ingeniør, lege, jurist og lederstillinger er svært populære hos unge med innvandrerbakgrunn. Motivasjonen for å ta høyere utdanning blant elever med innvandrerbakgrunn er imidlertid størst på ungdomstrinnet, og avtar noe på videregående. Blant majoritetselever øker andelen som ønsker seg høyere utdanning jevnt og trutt gjennom hele tenåringsfasen.

Foreldre til elever med innvandrerbakgrunn har dessuten høyere ambisjoner i forhold til hva barna skal oppnå i utdanningssystemet enn det foreldre til majoritetselever har (Bakken 2003). Dette støttes av flere studier.

Det er videre lite som tyder på at prestasjonsgapet mellom elever med innvandrerbakgrunn og majoritetselever kan forklares med at foreldrene engasjerer seg for lite i barnas skolegang (Bakken 2003).

1.2.4.5 Gjenkjennelse og trivsel i skolehverdagen

Læremidler, lærerstab og kompetanseutvikling

En rapport fra Høgskolen i Vestfold konkluderer med at læremidler utgitt de siste årene, bare delvis gjenspeiler befolkningens mangfold med hensyn til bakgrunn og erfaringer. Illustrasjoner og fotos av barn som er synlig annerledes enn majoritetselever har kommet inn i skolens lærebøker. Det er likevel majoritetsbefolkningens vaner med hensyn til f. eks. mat, ferie, religion, familie og boforhold, som gjenspeiles i det innholdsmessige (Skjelbred og Aamodtsbakken 2003). Lærerveiledningene gir heller ikke lærerne den hjelpen de trenger til å takle de utfordringene de står overfor i klasser med barn med ulik kulturell, religiøs og verdimessig bakgrunn.

Lærere med innvandrerbakgrunn er underrepresentert i skolen. Lærere med innvandrerbakgrunn har en særlig kompetanse i kraft av sin tospråklighet og kulturbakgrunn som skolen har behov for. Lærerne vil ofte fungere som viktige rollemodeller for elevene. Mange morsmålslærere/tospråklige lærere arbeider imidlertid i skolen uten å ha formell kompetanse og uten å ha andre undervisningsfag. Mange arbeider deltid.

Ny rammeplan for lærerutdanning fastsetter at høyskolene skal ta det flerkulturelle og internasjonale perspektivet inn i arbeidet med de ulike fagene for alle studenter. En stor del av de lærere som allerede arbeider i skolen, møter imidlertid en virkelighet som utdanningen deres ikke tok høyde for. Videreutdanning i faget flerkulturell forståelse og migrasjonspedagogikk er derfor viktig for denne gruppen, og ulike tilbud tilbys ved mange høyere læresteder både som en del av grunnstudiet og som videreutdanning.

Holdninger til skolen, trivsel og mobbing

Ung i Norge studien viser at elever med innvandrerbakgrunn trives like godt som andre på skolen og mener at skolegang kommer godt med uansett hva de skal gjøre videre. Et stort flertall mener også at det er viktig å få gode karakterer. Det er små forskjeller mellom elever med innvandrerbakgrunn og majoritetselever når det gjelder atferdsproblemer i skolen. Flere av elevene med innvandrerbakgrunn (29 prosent) gruer seg imidlertid oftere til å gå på skolen sammenlignet med majoritetselever (16 prosent). Dette skyldes dels at de er mer utsatt for mobbing enn andre (Bakken 2003). Også andre studier viser høyere forekomst av mobbing av elever med innvandrerbakgrunn (Hansen Wagner 2003).

1.2.4.6 Kristendoms-, religions- og livssynskunnskap

Dagens elevsammensetning i grunnopplæringen representerer et vidt spenn av ulike religioner og livssyn i skolen. Faget Kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering (KRL- faget), som ble innført i 1997, har skapt spenninger i forhold til en del foreldre med tilhørighet til andre religioner og livssyn. Høyesterett har konkludert med at faget ikke er i strid med norsk lov og internasjonale forpliktelser. Avgjørelsen er klaget inn for den internasjonale menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg.

Faget har vært behandlet av Stortinget i flere sammenhenger, senest i 2001, etter evaluering med påfølgende revisjon av læreplaner, samt presisering og forenkling av fritaksretten til deler av faget. Stortinget bestemte da at faget skal ha navnet Kristendoms-, religions- og livssynskunnskap. Evalueringen som ble gjennomført av KRL-faget, som en del av evalueringen av Reform 97, tyder på at en del av tidligere skepsis til faget har avtatt.

Målsettingen med KRL-faget er å skape et samlende fellesfag som skal bidra til innsikt, respekt og dialog på tvers av tros- og livssynsgrenser, og fremme forståelse og toleranse i religiøse og moralske spørsmål. Opplæringen skal ikke inneholde forkynnelse eller gi opplæring til en bestemt tro.

Utfordringen for skolen er på den ene siden å skape forståelse og respekt for forskjellige religioner og livssyn og på den annen side gi solid kunnskap om kristendommen, fordi kristendommen har spilt og spiller en særlig rolle i det norske samfunnet historisk og kulturelt.

Alle elever skal ha anledning til å ta del i denne felles kunnskapsbyggingen og dialogen om grunnleggende verdier for den enkelte og for samfunnet. Det gis derfor kun anledning til begrenset fritak fra deler av faget.

Til hjelp i informasjonsarbeidet har Utdannings- og forskningsdepartementet i 2002 utgitt KRL- BOKA. Den inneholder læreplan for KRL-faget, læreplanveiledning, rundskriv om fritak, samt informasjon til foreldre.

1.2.4.7 Foreldreansvar og samarbeid mellom hjem og skole

Foreldrenes forventninger og involvering i barnas skolegang blir ofte trukket fram som en viktig faktor for å forstå elevenes tilpasning til skolen. Foreliggende forskning gir imidlertid ikke entydige svar på årsakssammenhenger.

Studien Ung i Norge viser at ungdom med innvandrerbakgrunn i likhet med majoritetsungdom, opplever at foreldrene er svært interessert i skolegangen. Elever med interesserte og forventningsfulle foreldre trives bedre, bruker mer tid på lesing og lekser og er sjeldnere involvert i problematferd i skolen. Det er imidlertid en tendens til at elever med innvandrerbakgrunn opplever at foreldrene er noe mindre interessert i skolearbeidet sammenlignet med majoritetsungdom. Både blant majoritetselever og elever med innvandrerbakgrunn opplever de med størst tilgang på økonomiske og kulturelle ressurser i familien, også at foreldrene er mest interessert i skolegangen. Litt færre elever med innvandrerbakgrunn bruker foreldrene når de trenger hjelp til skolearbeidet sammenlignet med majoritetselever. Elever med innvandrerbakgrunn henvender seg oftere til lærere og søsken for å få hjelp. Samtidig viser studien at foreldrenes involvering i skolen i seg selv har moderat betydning for de unges skoleprestasjoner (Bakken 2003).

Andre studier viser at det finnes sammenhenger mellom hvor mye støtte og hjelp elevene får hjemme og resultater på skolen (Birkemo 2002). Foreldrenes involvering i barnas skolegang er igjen avhengig av at de har en god kontakt med skolen og god oversikt over hva det jobbes med i klassene. Et godt skole-hjem samarbeid er derfor viktig for elevenes utbytte av skolegangen.

Forventninger om foreldreengasjement er sterkere i Norge enn i mange andre land, og er også nytt for mange foreldre som har sin skolegang i Norge for en generasjon siden. Evalueringen av Reform 97 konkluderer med at foreldresamarbeidet i norsk skole generelt er preget av uklare målsettinger og tilfeldig organisering (Nordahl 2003). Mye tyder på at det framstår som noe uklart for alle foreldre – ikke bare innvandrere – hva hjem-skole samarbeid egentlig skal innebære. I St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring, kapittel 11 drøftes ansvarsforholdet mellom hjem og skole. Det vises for øvrig til meldingens kapittel 10.7 for mer om dette.

Flere studier viser at dagens modeller for skole-hjem-samarbeid fungerer dårligere for elever med innvandrerbakgrunn enn for øvrige elever. Mens 88 prosent av majoritetselevene i ungdomsskolen oppgir at foreldrene som regel går på foreldremøtene, gjelder dette 69 prosent av elevene med innvandrerbakgrunn (Bakken 2003).

En kartleggingsundersøkelse på 12 skoler i Oslo, Akershus, Buskerud og Østfold om samarbeid mellom skole og hjem for elever med innvandrerbakgrunn, viser at det er relativt godt oppmøte på konferansetimer, mens det er færre som går på foreldremøter. Undersøkelsen viser at foreldre med høy utdanning deltar i større grad enn foreldre med lav utdanning. Grunnen til at mange ikke møter opp, er at de ikke kan norsk godt nok til å kunne følge med på møter, spesielt foreldremøter. Dette kan også tyde på at skolene i for liten grad bruker tolk. Det går også fram at flere ikke forstår hensikten med foreldremøter, i motsetning til konferansetimer om eget barn (FUG 2003).

Andre erfaringer tilsier at det kan være en del misforståelser om hva skolen og foreldrene forventer av hverandre. I flere tilfeller ser man at foreldre forventer at skolen i Norge skal være lik den de kjenner fra hjemlandet (FUG 2003).

1.2.5 Deltakelse i høyere utdanning

Ungdom med innvandrerbakgrunn som fullfører videregående opplæring med studiekompetanse, har tilnærmet like høy tilbøyelighet til å gå videre til høyere utdanning som majoritetsungdom. At ungdom med innvandrerbakgrunn fortsatt er underrepresentert i høyere utdanning i Norge skyldes først og fremst at rekrutteringsgrunnlaget er smalere. Ungdom med innvandrerbakgrunn påbegynner videregående opplæring i mindre grad enn majoritetsungdom. Blant de som påbegynner er frafallet dessuten større sammenlignet med majoritetsungdom, og mange er noe eldre enn majoritetsungdommen når de fullfører videregående opplæring.

Andelen personer med innvandrerbakgrunn som tar universitets- og høgskoleutdanning er lavest blant førstegenerasjons innvandrere. I aldersgruppen 19-24 år, tar imidlertid en stadig større andel av førstegenerasjons innvandrere høyere utdanning. Høsten 2003 lå deltakelsen likevel 12,3 prosent poeng lavere enn for befolkningen totalt sett, dvs. 28,6 prosent. Etterkommere, som er født i Norge, hadde langt høyere deltakelse enn førstegenerasjons innvandrere, og lå kun 1,7 prosentpoeng under gjennomsnittet for befolkningen totalt i aldersgruppen 19-24 år.

I aldersgruppen 25-29 år er forskjellene mellom førstegenerasjons innvandrere og befolkningen totalt betydelig mindre. Høsten 2003 lå deltakelsen i høyere utdanning blant førstegenerasjons innvandrere mellom 25 og 29 år kun 4,8 prosentpoeng under gjennomsnittet for befolkningen totalt. Deltakelsen i høyere utdanning blant etterkommere mellom 25 og 29 år lå kun 1 prosentpoeng under gjennomsnittet for befolkningen totalt, jf. tabell 1.6.

Det er store variasjoner i studiedeltakelsen sett i forhold til opprinnelsesland. Blant etterkommere med ikke-vestlig bakgrunn er studiedeltakelsen særlig høy blant personer med foreldre fra Vietnam, Kina, India, Sri Lanka og Iran. I aldersgruppen 19-24 år har etterkommerne med bakgrunn fra disse landene en gjennomsnittlig høyere deltakelse i høyere utdanning enn befolkningen for øvrig. Tendensen til nå har også vært at flere jenter enn gutter tar høyere utdanning, både blant dem som selv har innvandret og blant etterkommere av innvandrere.

Etterkommere av innvandrere som kommer inn på universiteter eller høyskoler, har høyere ambisjoner enn andre studenter. Blant ungdom med innvandrerbakgrunn er det en sterk tro på at det er gjennom utdanning man har sjanse til å lykkes i Norge (Lødding 2003).

Når det gjelder frafall og gjennomføring av studier ved universiteter og høyskoler, synes studentene med innvandrerbakgrunn ved universitetene å ha minst like god gjennomføring som majoritetsstudentene. For høyskolestudenter er frafallet blant studentene med innvandrerbakgrunn litt høyere enn gjennomsnittet (Opheim 2001b).

Studenter med innvandrerbakgrunn velger oftere enn andre realfag og teknologi, mens de i liten grad velger lærerutdanning (Opheim og Støren 2001). Dette gjelder både gutter og jenter. Det er også relativt få studenter med innvandrerbakgrunn som søker samfunnsvitenskaplige-, humaniora og journalistiske fag. Det er viktig å minne om at det foreløpig finnes relativt få unge i de aktuelle aldersgruppene som er etterkommere av innvandrere, og derfor vanskelig å trekke klare konklusjoner.

¹ I figur 1.8 er studievalgene til førstegenerasjons innvandrere og personer født i Norge av to utenlandsfødte foreldre sammenlignet med studievalgene til de øvrige studentene.

1.2.6 Utdanningsnivå blant voksne innvandrere

Førstegenerasjons innvandrere er en svært heterogen gruppe når det gjelder alder ved ankomst, botid, tidligere utdanning, foreldrenes bakgrunn etc. Dersom man ser på innvandrere under ett, er ikke bildet så veldig forskjellig fra det man finner i befolkningen for øvrig. Det er imidlertid store forskjeller i utdanning mellom landgrupper. Noe av dette skyldes også at aldersfordelingen imellom gruppene varierer mye.

Nedenfor presenteres noen analyser SSB har gjort av utdanningsnivået til personer med innvandrerbakgrunn i aldersgruppen 30-44 år pr. 2001. Oversikten over høyeste fullførte utdanning er minimumstall, ettersom andelen med uoppgitt utdanningsnivå er høy, dvs. 21 prosent (Lie 2003). Begrepet innvandrere benyttes nedenfor både om førstegenerasjons innvandrere og deres etterkommere. Andelen etterkommere er imidlertid svært liten i aldersgruppen 30-44 år.

1.2.6.1 Liten eller ingen utdanning

I Norge er det kun 0,1 prosent som ikke har noen fullført utdanning. 9 prosent har utdanning kun på grunnskolenivå. Blant innvandrere fra ikke-vestlige land i alderen 30-44 år, er det 15 prosent som ikke har utdanning utover grunnskolenivå. Blant innvandrere fra vestlige land er tallet 8 prosent. I aldersgruppen 30-44 år er det 1,6 prosent av innvandrerne som ikke har fullført grunnskoleutdanning.

Det er blant innvandrere fra Asia, inkl. Tyrkia en finner den største andelen personer som ikke har utdanning utover grunnskolen, totalt 19 prosent. Blant innvandrere med bakgrunn fra Afrika er det 12 prosent som ikke har utdanning utover grunnskole. Det er 3 prosent av innvandrere fra Asia og Afrika som oppgir at de ikke har noen fullført skolegang, mens det for andre verdensregioner er 1 prosent eller mindre. Samtidig er det viktig å påpeke at det er store forskjeller mellom de ulike landene innenfor de enkelte verdensregioner. I aldersgruppen 30-44 år er det særlig store andeler som ikke har utdanning utover grunnskolen blant innvandrere fra Thailand (40 prosent), Tyrkia (36 prosent) og Pakistan (32 prosent).

1.2.6.2 Høyere utdanning

Blant befolkningen i Norge i alderen 30-44 år er det 30 prosent som har høyere utdanning. Blant innvandrere fra vestlige land er det en enda større andel som har høyere utdanning, totalt 39 prosent. Det er imidlertid store forskjeller avhengig av landbakgrunn. Blant innvandrere fra ikke-vestlige land er andelen med høyere utdanning betydelig lavere, totalt 21 prosent. Men også her er det store forskjeller. Blant innvandrere fra Filippinene, Polen, Russland, India, Kina og Iran er det f. eks. forholdsvis flere med høyere utdanning, enn blant dem som ikke har innvandret. Innvandrere fra Tyrkia, Somalia, Pakistan og Thailand kommer dårligst ut, med rundt 10 prosent som har høyere utdanning.

1.2.6.3 Utdanningsnivå fordelt på kjønn

Blant personer utenfor innvandrerbefolkningen er det flere kvinner enn menn med høyere utdanning. For innvandrere fra alle vestlige land har kvinner gjennomsnittlig et høyere utdanningsnivå enn menn. For innvandrere fra ikke-vestlige land er det omvendt. Forskjellene i utdanningsnivå mellom kvinner og menn er størst blant innvandrere fra Asia og Afrika. For alle landgruppene en har sett på i studien er andelen med ingen eller kun grunnskoleutdanning større blant kvinner enn menn, med unntak av Kina, Russland og India.

1.2.7 Norsk med samfunnskunnskap

Voksne innvandrere får i dag tilbud om opplæring i norsk med samfunnskunnskap til et visst nivå av språkferdigheter, men likevel innenfor visse timerammer. Regjeringen har fremmet forslag om rett og plikt til deltakelse i norskopplæring, jf. Ot. prp. Nr. 50 (2003-2004). Dette omtales nærmere i meldingens kapittel 9.2.

1. oktober 2003 var det 29 320 deltakere i norsk med samfunnskunnskap (Kilde: GSI). Til sammenlikning var det 12 867 deltakere i undervisning per 1. desember 1997. Økningen skyldes både at timerammen i 1998 ble utvidet slik at deltakerne blir værende lenger i undervisningen og at antallet nye innvandrere har økt.

Blant både kvinner og menn er motivasjonen for å lære norsk i hovedsak knyttet til ønsket om mer utdanning og jobb. I tillegg vurderer kvinnene i langt større grad enn menn norskferdigheter som viktig for deltakelse på andre samfunnsområder. Kvinner fullfører imidlertid sjeldnere norskopplæring enn menn. Omfattende omsorgsoppgaver trekkes fram som en viktig årsak til frafall fra norskopplæringen. Verdiforankrede holdninger i forhold til menns og kvinners oppgaver har også betydning for kvinners opplevde behov for å lære norsk. Tilbud om barnepass vurderes som viktig for få kvinner for å delta i norskopplæring (Drøpping og Kavli 2002).

1.3 Deltakelse i arbeidslivet og inntekt

1.3.1 Innledning

Arbeidslivet er for de fleste voksne den viktigste arenaen for å bli en del av samfunnsfellesskapet. Å være i lønnet arbeid har positive ringvirkninger på flere områder. Den enkelte sikres økonomiske midler til å forsørge seg og sin familie. Arbeid bidrar til selvstendighet og gir anerkjennelse og status i samfunnet. I tillegg er arbeidslivet et sted for læring og utvikling, sosial kontakt og samhandling med andre mennesker.

Den demografiske utviklingen går i retning av at befolkningen i Norge blir stadig eldre. Samtidig som andelen som utgjør arbeidsstyrken etter hvert blir mindre, øker presset mot offentlige stønadsordninger. Det er derfor viktig at alle med arbeidsevne får anledning til å delta på arbeidsmarkedet, og at ingen støtes ut. Målsettingen om å få til et inkluderende arbeidsliv vil få stadig større aktualitet i årene som kommer.

Pr. 1. januar 2004 utgjorde innvandrere og etterkommere av innvandrere 8,1 prosent av andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder (dvs. mellom 16-74 år). Personer med innvandrerbakgrunn fra vestlige land utgjorde 2,6 prosent og personer med bakgrunn fra ikke-vestlige land utgjorde 5,5 prosent. Innvandrere og etterkommere representerer således en viktig del av rekrutteringsgrunnlaget for arbeidsgivere.

1.3.2 Likheter og ulikheter i arbeidsmarkedet

De fleste studier om innvandrere og arbeidsmarked har tatt utgangspunkt i personer som selv har innvandret. Statistisk sentralbyrå (SSB) har i lang tid fulgt utviklingen i arbeidsledighet og sysselsetting blant innvandrere, og sett på hvordan den har variert med varierende konjunkturer, hvordan den påvirkes av oppholdstiden i Norge, og hvordan den varierer mellom ulike grupper innvandrere. Etterkommere av innvandrere har inntil nylig vært for unge til å delta i arbeidslivet. Det har derfor ikke vært mulig å foreta noen gode sammenlikninger mellom generasjonene basert på arbeidsmarkedsstatistikk. I dag er antallet etterkommere i yrkesaktiv alder høyt nok til at SSB nå regelmessig lager statistikk basert også på deres arbeidsmarkedsdeltakelse.

Tallene må imidlertid tolkes med varsomhet, da de fortsatt er unge, og antall etterkommere som er kommet med i arbeidsmarkedsstatistikken fortsatt er beskjedent og utgjør i overkant av 7 000 personer pr. fjerde kvartal 2003. Over halvparten av disse har bakgrunn fra Asia, og et stort flertall har foreldre fra Pakistan. Bare vel 1 800 har bakgrunn fra Vest-Europa. Når etterkommerne igjen fordeles på ulike nasjonalitetsgrupper, blir hver gruppe liten.

De undersøkelser som er foretatt til nå gir likevel en indikasjon på at etterkommerne av innvandrere kan være en mer sårbar gruppe enn andre ungdomsgrupper når de trer inn i arbeidslivet. Studier fra Danmark og Sverige viser det samme (Välfärdspolitiska rådets rapport 2002).

1.3.2.1 Arbeidsledighet og sysselsetting blant innvandrere

Gjennomgående har innvandrere fra Norden, resten av Vest-Europa og fra Nord- Amerika og Oceania en arbeidsdeltakelse som i nivå og utvikling ligger nær gjennomsnittet i Norge. For disse gruppene spiller botid liten rolle for deltakelse på arbeidsmarkedet. Innvandrere fra ikke-vestlige land viser et annet mønster. Arbeidsledigheten blant ikke-vestlige innvandrere er gjennomgående tre til fem ganger høyere enn landsgjennomsnittet, og de har betydelig lavere andel sysselsatte enn befolkningen totalt i Norge. Blant ikke-vestlige innvandrere øker sysselsettingen med antall år bosatt i Norge, i hvert fall inntil 10-15 år. Sysselsettingen stiger markant etter 4 års botid i Norge. Etter 7 års botid er økningen i sysselsettingen mindre.

Arbeidsledigheten og yrkesdeltakelsen varierer avhengig av hvilken region/land innvandrere kommer fra. Det er større forskjeller i ledighet og yrkesdeltakelse mellom de ulike nasjonalitetsgruppene enn mellom innvandrere i alt og personer som ikke har innvandrerbakgrunn. Forskjellene mellom nasjonalitetsgrupper kan bl.a. skyldes at gruppenes sammensetning er ulik med hensyn til kjønn, alder, utdanning, botid etc. Særlig høy ledighet og lav sysselsetting finner man blant innvandrergrupper med flyktningbakgrunn.

Variasjoner i sysselsetting etter opprinnelsesland og kjønn

Tall fra fjerde kvartal 2003 viser at 55,6 prosent av førstegenerasjons innvandrere i alderen 16-74 år er sysselsatte, mot 69,4 prosent i hele befolkningen. Tar en aldersfordelingen i betraktning, skulle innvandrerne hatt høyere andel sysselsatte enn hele befolkningen, fordi de er så mange i de mest yrkesaktive aldersgruppene. Høyest sysselsettingsprosent blant ikke-vestlige innvandrere har de fra Filippinene. Dette henger både sammen med rekrutteringsmønsteret og det særs høye utdanningsnivået de har. Sammen med somalierne, er det færrest sysselsatte fra Afghanistan og Irak. Dette er nasjonalitetsgrupper som består av en forholdsvis høy andel nyinnvandrede flyktninger. Også innvandrere fra de tradisjonelle arbeidsinnvandringslandene, som Pakistan, Tyrkia, og Marokko har en sysselsetting betydelig under det som er gjennomsnittet for ikke-vestlige innvandrere, og andelen i arbeid har sunket de siste 15 år. Det kan spille en rolle at andelen uføretrygdede er relativ stor i disse gruppene. Dessuten er dette land hvor tradisjonen for at kvinner ikke arbeider utenfor hjemmet er ganske sterk, også når de bor i Norge (Østby (red.) 2004).

Menn har generelt høyere yrkesdeltakelse enn kvinner, selv om forskjellene har avtatt de siste årene. Blant innvandrere er kjønnsforskjellene større, men den avtar også her. Igjen er det er store forskjeller mellom personer fra ulike opprinnelsesland. Dette kan avspeile flere forhold, deriblant også grunnleggende forskjeller i kjønnsrolleoppfatninger. Blant kvinner fra ikke-vestlige land har de fra Øst-Europa og Sør-Amerika høyest yrkesdeltakelse. Kvinner fra Afrika deltar minst i arbeidslivet, men forskjellen mellom kjønnene er størst for innvandrere fra Asia.

Variasjoner i ledighet etter opprinnelsesland og kjønn

Tall første kvartal 2004 viser at hver sjette arbeidsledig er en innvandrer. Over 80 prosent av de ledige innvandrerne kommer fra ikke-vestlige land. Innvandrere fra Afrika ligger høyest når det gjelder registrert arbeidsledighet med 19,1 prosent. Arbeidsledigheten er på 13,5 prosent blant innvandrere fra Asia, mens innvandrere fra Sør- og Mellom-Amerika og Øst-Europa ligger litt over 11 prosent. På samme tid var den registrerte ledigheten i hele befolkningen på 4,1 prosent (regnet som andel av arbeidsstyrken).

Innvandrere fra Somalia og Irak har høyest andel ledige, med henholdsvis 33 og 26 prosent ledige pr. første kvartal 2004. Begge grupper har kort botid i Norge. En gruppe med lav ledighet er innvandrere fra Chile med en ledighet på 11 prosent, alt regnet som arbeidsledige førstegenerasjons innvandrere i prosent av arbeidsstyrken.

Kvinner har lavere arbeidsledighet enn menn i alle grupper. Når arbeidsledigheten er lavest for kvinner, skyldes det ikke primært at kvinner generelt og kvinner med innvandrerbakgrunn spesielt har bedre muligheter enn menn på arbeidsmarkedet, men kanskje heller at kvinner i mindre grad melder seg arbeidsledige. Forskjellen er størst for kvinner innvandret fra Afrika. 21 prosent av arbeidsstyrken av menn innvandret fra Afrika var registrert arbeidsledige første kvartal 2004 mot 15,6 prosent av kvinnene.

Yrkesaktive innvandrere fordelt på næring og yrker

Ikke-vestlige innvandrere er overrepresentert i hotell- og restaurantvirksomhet og innen rengjøringsbransjen. De er til gjengjeld dårlig representert i bygg- og anlegg, foretningsmessig tjenesteyting utenom rengjøring, og til dels også i industrien. Innenfor offentlig forvaltning er andelen ikke-vestlige innvandrere litt mindre enn gjennomsnittet, unntatt for helse- og sosialtjenester.

Tall over yrkesfordelingen blant lønnstakere pr. fjerde kvartal 2003 viser at ikke-vestlige lønnstakere har en relativt høy andel i gruppen «andre yrker» som i hovedsak omfatter yrker uten spesielle krav til utdanning 8 . Her finner man 26,4 prosent av de ikke-vestlige mot 6,7 prosent av lønnstakerne totalt (med oppgitte yrkesopplysninger). Ikke-vestlige innvandrere har videre en betydelig lavere andel i akademiske yrker sammenlignet med lønnstakere totalt, mens vestlige innvandrere har en langt høyere andel.

Innvandrere i statlig sektor

I statlig sektor arbeidet det i 2003 totalt 6,12 prosent innvandrere. Dersom man ser på andelen ikke-vestlige innvandrere utgjorde disse 2,98 prosent av arbeidsstyrken. Tilsvarende arbeidet det i privat sektor i 2003 totalt 6,86 prosent innvandrere og 4,26 prosent ikke-vestlige innvandrere. Dette viser at for gruppen innvandrere totalt er andelene ganske jevnt fordelt mellom sektorene. Når det gjelder ikke-vestlige innvandrere er derimot forskjellene mellom sektorene større. Disse forskjellene kan tildels tilskrives at statlig sektor har en radikalt annerledes næringsstruktur enn privat sektor. De næringer hvor ikke-vestlige innvandrere er overrepresentert (eks. varehandel, hotell og restaurantvirksomhet) utgjør en stor andel av privat sektor og er omtrent fraværende i statlig sektor.

Statlig forvaltninger (departementene med underliggende etater), som utgjør ca halvparten av statlig sektor, er karakterisert av lav turnover. Sammensetningen av den totale arbeidsstyrken endrer seg sakte, det er relativt få nyansettelser og relativt få som slutter. Ikke-vestlige innvandrere utgjør en større andel av arbeidstakerne med lav ansiennitet enn blant de med høy ansiennitet. I 2002 var det 3,7 prosent ikke-vestlige innvandrere blant arbeidstakere med mindre enn 5 års ansiennitet. Tilsvarende var det bare 1,2 prosent av ikke-vestlige innvandrere blant arbeidstakere med 20-30 års ansiennitet.

Det er store forskjeller i andelen ikke-vestlige innvandrere mellom de ulike virksomhetene i statlig forvaltning. Disse forskjellene indikerer at det er et potensial for forbedring.

Gründervirksomhet blant innvandrere

Det er ikke så vanlig blant innvandrere å skaffe seg egne virksomheter som det er i resten av befolkningen, og det er mindre vanlig blant ikke-vestlige innvandrere enn blant vestlige innvandrere. Pr. fjerde kvartal 2003 var 5 prosent i hele befolkningen selvstendig næringsdrivende. Innvandrere fra Norden og resten av Vest-Europa lå noe høyere, mens innvandrere fra Afrika, Asia, Øst-Europa og Sør- og Mellom-Amerika lå lavere, med mellom 2-3,5 prosent. Det er imidlertid viktig å påpeke at andelen selvstendig næringsdrivende varierer mye etter landbakgrunn innen de ulike verdensregionene.

Noe av dette kan ha sammenheng med hvor lenge gruppene har bodd i Norge. Det antas at det tar lengre tid å etablere seg som selvstendig enn å bli ansatt av en arbeidsgiver. Blant ikke-vestlige innvandrere er det høyest andel som driver egne virksomheter blant innvandrere fra Asia. I 2003 var f. eks. 11 prosent av alle mannlige førstegenerasjons innvandrere fra Pakistan selvstendig næringsdrivende. Blant kvinner fra Pakistan var andelen selvstendige 2,1 prosent. Noe som tilsvarer gjennomsnittet for kvinner fra Asia. Også blant personer fra India var det mange selvstendige, men ikke så stor andel som fra Kina hvor 11 prosent av mennene og 7 prosent av kvinnene var selvstendige. I alle grupper av befolkningen er det mye vanligere for menn enn for kvinner å være selvstendig næringsdrivende, men forskjellen er mindre blant innvandrere. For innvandrere fra Vietnam er andelen selvstendige faktisk høyere blant kvinner enn menn, med kvinnene over og mennene under det asiatiske gjennomsnittet.

Blant selvstendig næringsdrivende fra vestlig land finner en relativt mange innenfor helse- og sosialtjenester. Nesten halvparten av alle selvstendige fra Asia er innenfor varehandel etc., mange innenfor detaljhandel, men konsentrasjonen er spesielt stor i hotell- og restaurantdrift. Det er mange fra Asia også innen transport.

Gründervirksomheten blant ikke-vestlige innvandrere i Norge har i særlig grad funnet sted innenfor matrelaterte næringer. På få tiår har det i Norge skjedd en stor omveltning i matveien. Befolkningen i Norge har latt seg inspirere av de mattradisjoner som innvandrere bringer med seg til Norge, og har endret sine matvaner. Selvstendige næringsdrivende blant innvandrere har satt sitt tydelige preg på bybildet i storbyene, og særlig i Oslo. Mange matrelaterte forretninger i Oslo er eid av personer med innvandrerbakgrunn. Restauranter som selger ikke-europeisk mat i Oslo har en høy markedsandel, og store deler av Oslos befolkning handler i forretninger eid av personer med innvandrerbakgrunn (Krogstad 2002).

Det er ulike årsaker til at innvandrere starter egen bedrift. Både frykt for å bli arbeidsledig eller varig tilknyttet en jobb preget av hardt arbeid og lav lønn, og et ønske om å tjene egne penger og være egen sjef er viktige årsaker (Onsager og Sæther 2001). Samtidig er det også etter hvert flere innvandrere i Norge, gjerne med høyere utdanning, som i likhet med andre i Norge, velger å satse på egen bedriftsetablering som et ledd i sin yrkeskarriere. Bl.a. finnes det eksempler på at innvandrere har bygget opp og leder større bedrifter i Norge med mange ansatte.

Innvandrere har skaffet seg et selvvalgt og meningsfullt arbeid gjennom sin selvstendige næringsvirksomhet, men for mange har dette også medført lange dager og hardt arbeid (Krogstad 2002).

Deltakelse på arbeidsmarkedstiltak blant innvandrere

Innvandrere er i en utsatt situasjon på arbeidsmarkedet, og utgjør derfor en sentral målgruppe for regjeringens arbeidsmarkedspolitikk. Innvandrere skal blant annet prioriteres ved inntak på ordinære arbeidsmarkedstiltak, dersom tiltak anses som nødvendig for å få til overgang til arbeid. I februar 2004 utgjorde innvandrere nesten 30 prosent av alle deltakerne på ordinære arbeidsmarkedstiltak, mens de utgjorde 17 prosent av alle registrerte ledige. Over 90 prosent av innvandrerne som deltok på tiltak hadde ikke-vestlig bakgrunn. I hele befolkningen er det flere menn enn kvinner som deltar på tiltak, mens bildet er omvendt når det gjelder innvandrere.

1.3.2.2 Arbeidsledighet og sysselsetting blant etterkommere av innvandrere

Det skjer en positiv utvikling mellom generasjoner når det gjelder arbeidsmarkedstilnytning. Etterkommere av innvandrere, som er født og oppvokst i Norge, har betydelig lavere arbeidsledighet og høyere sysselsetting enn foreldregenerasjonen. Likevel er det et stykke igjen til arbeidsdeltakelsen er like høy blant etterkommerne som den er for befolkningen totalt.

Andelen sysselsatte blant etterkommere av innvandrere, som er født i Norge, var 57,9 prosent pr. fjerde kvartal 2003. Tilsammenligning var andelen sysselsatte i hele befolkningen på 69,4 prosent. Andelen registrerte arbeidsledige blant etterkommerne var pr. første kvartal 2004 på 4,3 prosent mot 2,9 prosent i befolkningen totalt (regnet i prosent av hele befolkningen 16-74 år). Etterkommere i alderen 16-24 år har samme arbeidsledighet (3 prosent) som gjennomsnittet for denne aldersgruppen.

Også blant etterkommere av innvandrere har menn gjennomgående høyere sysselsetting enn kvinner. Det er allikevel langt flere kvinner født i Norge av foreldre som har innvandret som er i arbeid enn det er blant kvinner som selv har innvandret.

Det kan synes som om familiens bakgrunnsland har mindre å si for muligheten til å få jobb for de som er født i Norge enn for de som selv har innvandret. Likevel har etterkommere av innvandrere fra Afrika, Asia (inkl. Tyrkia) og Sør- og Mellom- Amerika en lavere sysselsettingsprosent enn befolkningen generelt. Etterkommere med bakgrunn fra Europa har samme eller høyere sysselsettingsprosent som befolkningen generelt.

Etterkommere av innvandrere med bakgrunn fra ikke-vestlige land har svært ulik fordeling mellom næringene sammenlignet med innvandrere fra ikke-vestlige land. Det er over 40 prosent som arbeider innen gruppen varehandel, hotell og restaurantvirksomhet, særlig innen detaljhandel. Det er langt flere enn blant førstegenerasjons ikke-vestlige innvandrere. Det er noe færre som arbeider innen hotell- og restaurantdrift og langt færre som arbeider innen helse- og sosialtjenester sammenlignet med dem som selv har innvandret fra ikke-vestlige land. Det er også en klart mindre andel som arbeider innen industrien. Det er imidlertid flere blant etterkommere av innvandrere som arbeider innenfor transportnæringen sammenlignet med dem som selv har innvandret fra ikke-vestlige land.

1.3.2.3 Får innvandrere arbeid i tråd med utdanning/kompetanse?

Flere studier viser at ikke-vestlige innvandrere med høyere utdanning har større vanskeligheter med å få seg en jobb, og i større grad arbeider med oppgaver de er overkvalifisert for enn personer med norsk bakgrunn med samme utdanningsbakgrunn (Støren 2004, Djuve og Hagen 1995 og Vassenden 1997).

En undersøkelse utført av NIFU har sett på overgang fra høyere utdanning til arbeid basert på tall fra kandidatundersøkelsen i 2002. Undersøkelsen viser at sannsynligheten for å være arbeidsledig, når alt annet er likt, er betydelig høyere for kandidater med ikke-vestlig bakgrunn sammenlignet med kandidater med norsk bakgrunn eller vestlig bakgrunn. Betydningen av å være arbeidsledig tidlig i arbeidskarrieren virker dessuten langt mer stigmatiserende for ikke-vestlige innvandrere enn for personer med norsk bakgrunn i samme situasjon. Undersøkelsen finner ingen effekt av å ha gode norskkunnskaper (selvvurderte), men botid har betydning. Ikke-vestlige innvandrere med kortest botid har høyest arbeidsledighetsrisiko. Grunnen er trolig at de har færre kontakter/mindre nettverk enn dem som har bodd her lenge.

Undersøkelsen viser også at ikke-vestlige innvandrere har høyere risiko for å være i en jobb de føler seg overkvalifiserte for sammenlignet med personer med norsk bakgrunn (Støren 2004).

Utlendingsdirektoratets rapport Rasisme og diskriminering i Norge 2001-2002 avdekker også at innvandrere selv opplever at de har mindre karrieremuligheter på arbeidsmarkedet. Innvandrere opplever at de avanserer i mindre grad enn de norske kollegaene når det gjelder lønn og stilling. De får lite attraktive arbeidsoppgaver, og de får ikke samme muligheter som de andre ansatte til videreutdanning. Dette bildet får støtte også i andre rapporter og studier.

1.3.2.4 Årsaker til ulikhet på arbeidsmarkedet

Årsaker til at personer med innvandrerbakgrunn kommer dårligere ut på arbeidsmarkedet enn majoriteten er mange og sammensatte, og varierer mellom ulike grupper. Det vil også være ulike årsaksforklaringer for personer som har innvandret til Norge som voksne sammenlignet med etterkommere av innvandrere som er oppvokst i Norge.

Faktorer som påvirker innvandreres muligheter i arbeidslivet er blant annet:

• om de har den formelle og uformelle kompetanse som arbeidsgivere etterspør, dvs. språkferdigheter, relevant og dokumentert utdanning og arbeidserfaring og kjennskap til norsk arbeidsliv

• botid i landet

• alder ved innvandringstidspunktet

• om de har et sosialt nettverk som kan bistå med jobbsøking

• innvandringsgrunn og om oppholdet er ment å være midlertidig eller permanent

• holdninger til kvinners yrkesdeltakelse og familiesituasjonen

• konjunktursituasjonen, både på innvandringstidspunktet og det aktuelle, og

• arbeidsgiveres holdninger og diskriminering.

Kunnskapen om hvilke faktorer som påvirker situasjonen på arbeidsmarkedet for etterkommere av innvandrere spesielt, er mangelfull. Etterkommere av innvandrere, som er oppvokst i Norge, og som har utdanning herfra, vil i mye større grad enn førstegenerasjons innvandrere ha den formelle og uformelle kompetansen som arbeidsmarkedet etterspør. Spørsmålet er om de likevel møtes med ekskluderende holdninger og problemer med å bli akseptert som «norske».

Foreldrenes sosio-økonomiske bakgrunn har stor betydning for de unges skoleprestasjoner og dermed også senere muligheter i arbeidslivet, jf. vedleggets kapittel 2.4. Ettersom flere unge med innvandrerbakgrunn enn andre ungdommer i Norge har foreldrene med lav utdanning og løs tilknytning til arbeidslivet, har etterkommerne også et sosialt nettverk som i mindre grad kan hjelpe dem med rekruttering til arbeidslivet sammenlignet med ungdom for øvrig.

En intervjuundersøkelse forskningsstiftelsen Fafo gjennomførte i perioden 1998 til 2001, som omfattet 1 100 innvandrere fra 7 etniske grupper, tyder på at personer som er født i Norge av to innvandrede foreldre eller selv har innvandret til Norge før fylte 16 år, er mer positive til kvinners yrkesaktivitet enn de som har innvandret som voksne. Disse holdningsvariasjonene mellom generasjoner gjenspeiles i kvinners yrkesaktivitet i småbarnsfasen. Andelen småbarnsmødre i jobb eller utdanning er mer enn dobbelt så høy blant kvinner født i Norge av to utenlandskfødte foreldre enn blant kvinner som selv har innvandret som voksne. Samtidig er det fortsatt mindre vanlig å arbeide eller studere i småbarnsfasen blant norskfødte med innvandrerbakgrunn enn blant kvinner med norsk bakgrunn (Kavli 2003).

1.3.2.5 Formelle rettigheter og diskriminering

Alle personer med permanent oppholds- og arbeidstillatelse i Norge har i hovedsak de samme formelle rettigheter til å komme i jobb i Norge. Det er kun et fåtall yrker som stiller krav om statsborgerskap. Kravet gjelder bl.a. for embeter i staten, for dommere, for tilsatte i politi- og lensmannsetat med politimyndighet, tilsatte i ­fengselsvesenet og for utsendte utenrikstjenestemenn. I tillegg skal utenlandske statsborgere normalt ikke gis sikkerhetsklarering. Manglende sikkerhetsklarering vil føre til at man ikke kan settes i arbeid hvor man vil kunne få adgang til skjermingsverdig informasjon. Sikkerhetsloven gjelder for forvaltningsorganer.

I norsk lovgivning fastsetter lov 4. februar nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv (arbeidsmiljøloven) et eksplisitt forbud mot forskjellsbehandling/diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv. innen arbeidslivet. To nye kapittel i arbeidsmiljøloven omhandler likebehandling i arbeidslivet, jf. kapittel XA og XB. Disse kapitlene, som trådte i kraft 1. mai 2004, opphever tidligere § 55A i arbeidsmiljøloven.

Forbudet omfatter både direkte og indirekte forskjellsbehandling, samt trakassering og instruks om forskjellsbehandling. Loven gir dessuten adgang til positiv særbehandling som bidrar til å fremme likebehandling. Det vises for øvrig til at regjeringen tar sikte på å fremme en ny lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv. innen utgangen av 2004, jf. egen omtale av dette i meldingens kapittel 11. For øvrig har arbeidsmiljøloven generelle regler som skal verne arbeidstakere mot usaklig oppsigelse, uberettiget avskjed og trakassering jf. arbeidsmiljøloven §§ 12, 60 og 66.

Til tross for at personer med innvandrerbakgrunn formelt sett har like muligheter på arbeidsmarkedet, opplever mange at det er vanskelig å få jobb. Det er så langt lite rettspraksis når det gjelder personer som mener seg forbigått ved ansettelse, utsatt for usaklig oppsigelse, uberettiget avskjed og trakassering på grunnlag av etnisitet, religion mv.

Saker som gjaldt ulovlig oppsigelse, ansettelser og trakassering var imidlertid de kategoriene hvor Senter mot etnisk diskriminering fikk særlig mange henvendelser i 2002. Også i 2003 fikk senteret flest henvendelser om arbeidslivssaker.

Studier både nasjonalt og internasjonalt peker mot at det foregår diskriminering av innvandrere på arbeidsmarkedet. Innvandrere blir i større grad enn andre arbeidssøkere vurdert etter forestillinger om egenskaper snarere enn deres reelle egenskaper i forbindelse med ansettelser (jf. ICMPD rapport 2003, Modood et. al 1997, Berg 1998, Rogstad 2000, Støren 2004).

Diskriminering er imidlertid vanskelig å påvise, bl.a. fordi det kan være vanskelig å trekke et skarpt skille mellom hva som skyldes diskriminering og hva som skyldes saklig forskjellsbehandling. Diskriminering kan også være vanskelig å påvise fordi den enkelte som rammes ikke alltid selv er klar over at vedkommende blir diskriminert.

Diskriminering på grunnlag av religion i arbeidslivet har blitt et mer aktuelt problem i Norge de senere årene, og har i særlig grad rammet muslimer. Kvinner som bærer religiøse hodeplagg er en relativt ny problemstilling i arbeidslivet­. Dette er nærmere omtalt i meldingens kapittel 5.2. Også studier fra Storbritannia bekrefter at mange innvandrere opplever å bli diskriminert både på grunn av hudfarge og på grunn av religion (Madood et.al 1997).

1.3.3 Inntekt og overføringer

Inntektsforholdene er en viktig del av en samlet beskrivelse av levekår blant personer med innvandrerbakgrunn i Norge, og påvirker også hvilke muligheter personer med innvandrerbakgrunn har til å delta på viktige samfunnsområder. En gjennomgang av en ganske rikholdig litteratur om inntektforhold blant innvandrere (Østby (red.) 2004) viser at innvandrere har mye lavere inntekter enn de som er født i landet, og at inntektssammensetningen er annerledes. Innvandrere som gruppe har langt større sannsynlighet enn andre for å ligge under en lavinntektsgrense, og fattigdom blant innvandrere er langt oftere av permanent karakter enn de som ikke er innvandrere.

En grunn til dette er at det tar tid for innvandrere å etablere seg på arbeidsmarkedet. Innvandrernes inntekter øker imidlertid sterkt de første årene. Inntektsgapet i forhold til personer uten innvandringsbakgrunn reduseres med botid i landet og erfaring fra arbeidslivet, men forsvinner ikke med botidens lenge. Etter 25 år er inntektsgapet halvert. Inntektsnivået blant ikke-vestlige innvandrere i Norge er om lag 25 prosent under inntekten for majoritetsbefolkningen. Inntektsgapet er størst i dårlige tider, og mindre når det er knapphet på arbeidskraft (Barth, Bratsberg og Raaum 2002).

En studie av nyankomne flyktningers vei inn i det norske samfunnet viser at flyktninger uavhengig av botiden i Norge har noe lavere inntekt enn andre grupper av innvandrere. Lønnsinntekten for flyktninger utgjør også en liten del av den samlede inntekten de første årene etter ankomsten, men andelen øker med økende botid (Østby 2001b).

Utjevningen på arbeidsmarkedet som finner sted i forhold til etterkommere av innvandrere, som er født og oppvokst i Norge, får virkning også på inntekten. Forskjellen i inntekt for etterkommere sammenlignet med majoritetsbefolkningen er mindre enn for dem som selv har innvandret.

1.3.3.1 Inntekt for par med innvandrerbakgrunn i 2001

En oversikt over inntekt for alle parhusholdninger med hovedinntektstaker mellom 25 og 55 år viser at par hvor hovedinntektstaker er førstegenerasjons innvandrer i 2001 hadde en inntekt etter skatt som var mer enn 100 000 kroner lavere enn for resten av befolkningen, og husholdningene deres var litt større. I 2001 hadde par med innvandrerbakgrunn i gjennomsnitt 1,6 barn i husholdningen, mot 1,3 blant resten av befolkningen.

Yrkesinntekt er den viktigste kilde til livsopphold for de fleste innvandrergrupper, slik den er for majoritetsbefolkningen. I 2001 var yrkesinntekten for par med innvandrerbakgrunn 160 000 kroner lavere enn for par som ikke hadde innvandrerbakgrunn. Til sammenligning hadde par hvor bare den ene var innvandrer mer enn 100 000 kroner høyere yrkesinntekt enn par hvor begge var innvandret. Ser man på ikke-vestlige innvandrere, øker yrkesinntekten med botiden. Tallene viser imidlertid at det er store variasjoner mellom gruppene, og at grupper med lang botid ikke nødvendigvis har høyest yrkesinntekt (Lie 2004).

Personer med innvandrerbakgrunn har større overføringer enn resten av befolkningen. For førstegenerasjons innvandrere lå overføringene 20 000 kroner høyere i 2001. Dette gjelder særlig sosialhjelp, som utgjør over halvparten av forskjellen, og arbeidsledighetstrygd. Når alle innvandrere ses under ett blir ikke forskjellene i barnetrygd av betydning.

Siden innvandrerne får mer i overføringer blir forskjellen i samlet inntekt mindre enn i yrkesinntekt, til tross for at deres kapitalinntekter er lave. I tillegg har innvandrere med lave inntekter naturlig nok lavere skatt, og det er lavere beløp for renteutgifter og inntekt av egen bolig å trekke fra.

Personer født i Norge av to utenlandsfødte foreldre – etterkommere – har en inntekt etter skatt som ligger om lag 30 000 kroner under gjennomsnittet for resten av befolkningen. Gruppen er imidlertid liten, og den er ganske ung. Dette er likevel en indikasjon på at det skjer en utjevning fra en generasjon til den neste.

Det er store forskjeller i inntekt etter skatt mellom nasjonalitetsgrupper. Særlig høy inntekt blant ikke-vestlige grupper i 2001 hadde par med bakgrunn fra Polen med en inntekt etter skatt på 427 000 kroner. Par med bakgrunn fra India, Vietnam, Chile, Sri Lanka og Bosnia lå også relativt høyt, fra 370 000 opp til 400 000 kroner. Til sammenligning hadde par uten innvandrerbakgrunn 436 900 kroner i inntekt etter skatt i 2001.

Par med bakgrunn fra Tyrkia, Somalia, tidligere Jugoslavia, Iran og Pakistan hadde lav inntekt etter skatt med mellom 300 000 og 330 000 kroner i gjennomsnitt pr. husholdning i 2001 (Østby (red.) 2004).

1.3.3.2 Lavinntekt og fattigdom

Innvandrere er som gruppe overrepresentert blant personer med lav inntekt, dvs. beløp under halvparten av medianinntekten 9 . I følge SSB rapport 2004/2 hadde 11 prosent av alle innvandrere vedvarende lavinntekt i treårsperioden 1999-2001, mot 2 prosent i befolkningen generelt. Blant innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn var andelen med vedvarende lavinntektsproblemer på 16 prosent (Epland, Pedersen, Kirkeberg, Andersen 2004).

SSB har i rapport 2001/9 belyst forekomsten av barn i husholdninger med lav inntekt i årene 1996-1998. Studien viser at mellom 1,7 prosent og 2,4 prosent av alle barn under 18 år levde i husholdninger med vedvarende lav inntekt. Det store flertallet av disse barna hadde foreldre som helt eller delvis står utenfor arbeidsmarkedet. Halvparten av barna som vokste opp i husholdninger med vedvarende lav inntekt hadde innvandrerbakgrunn (Epland 2001).

Langvarig fattigdom som SSBs studie viser til kan gi mer alvorlige konsekvenser enn inntektsfattigdom over en kortere periode. Samtidig er det viktig også å følge med på og være klar over den kortvarige fattigdommen, jf. kapittel 3.3.5. I Norge vet vi lite om konsekvenser både av kortvarig og langvarig inntektsbortfall.

1.3.3.3 Penger som sendes til hjemlandet

De fleste som flytter eller flykter beholder nære forbindelse til hjemlandet. Mange som migrerer fra fattige land for å bedre egne kår, føler en forpliktelse overfor dem som er blitt igjen. En del innvandrere ønsker å bevare en plass og posisjon i hjemlandet og sender penger for å ha noe å reise tilbake til, jf. meldingens kapittel 7.3.

Studier internasjonalt viser at pengeoverføringer til gjenværende familie i hjemlandet har fått et betydelig omfang. Siden midten av 1990-tallet har migranters samlede overføringer til utviklingsland vært større enn samlet bistand. I dag er bistanden på 50-60 mrd dollar, mens migrantenes overføringer nærmer seg 90 mrd dollar i året. Verdensbanken har anslått at innvandrere i Norge i 2001 sendte 6 milliarder kr til familier og andre i hjemlandet. Tallene er forbundet med usikkerhet (Carling 2004) 10 . Det finnes ingen tilsvarende overslag gjort i Norge.

SSBs levekårsundersøkelse blant innvandrere fra 1996, som omhandlet åtte ikke-vestlige innvandrergrupper, viste at omlag 33 prosent av de spurte svarte at de sendte penger regelmessig hjem. Det var imidlertid store forskjeller mellom nasjonalitetsgruppene. Innvandrere fra Sri Lanka og Vietnam var de to gruppene som i særlig stor grad svarte at de sendte penger hjem, med henholdsvis 60,6 prosent og 57,3 prosent. Studien viser også at innvandrere som har arbeidsinntekt og innvandrere som opplever å bli diskriminert har større motivasjon for å sende penger til sitt opphavsland enn andre grupper.

1.3.3.4 Pensjon mindre vanlig blant innvandrere

Innvandrere mottar sjeldnere pensjon fra folketrygden enn befolkningen generelt (Dahl i Østby(red.) 2004). Forskjellen er størst for alderspensjon. Ved utgangen av 2000 mottok knapt 6 prosent av innvandrere alderspensjon, mens landsgjennomsnittet var på 13,5 prosent. Innvandrere mottok også sjeldnere uførepensjon og pensjon til gjenlevende ektefelle enn befolkningen for øvrig. Blant innvandrere i alderen 18-67 år mottok 6 prosent uførepensjon, mens gjennomsnittet for befolkningen var på nesten 10 prosent. Disse lave pensjonsandelene blant innvandrere kan i hovedsak forklares med at aldersfordelingen blant innvandrere er forskjellig fra aldersfordelingen i befolkningen generelt. Innvandrere som kommer til landet i voksen alder har dessuten sjelden opptjent fulle pensjonsrettigheter, jf. kravet om 40 års opptjeningstid.

Blant innvandrere mottok mennene noe oftere uførepensjon enn kvinnene. I befolkningen generelt er uføreandelen høyest blant kvinner. Botid i landet og alder er faktorer som påvirker andelen som mottar uførepensjon blant innvandrere.

Innvandrergrupper med lang botid har høyere andel uførepensjonister enn innvandrergrupper med kort botid. Det er imidlertid store forskjeller mellom ulike nasjonalitetsgrupper. Innvandrere fra land som Marokko og Pakistan har en gjennomsnittlig botid i Norge på om lag 13-16 år, og andelen uførepensjonister blant disse er på mellom 13-15 prosent. På den annen side finnes det også innvandrergrupper med lang botid i Norge, men hvor uføreandelen er lav. Eksempler på dette er innvandrere fra Kina og Sri Lanka. Disse har en gjennomsnittlig botid på 10 år, men andelen uførepensjonister er bare vel 2 prosent. Det foreligger ikke tilstrekkelig datagrunnlag til å kunne si noe sikkert om årsakene til disse store forskjellene i uførepensjonering mellom innvandrergrupper.

Både blant innvandrere og generelt i befolkningen øker uføreandelen med personens alder, men uføreandelen i de eldste aldersgruppene er likevel litt lavere blant innvandrere sett under ett enn generelt i befolkningen.

1.3.3.5 Innvandrere overrepresentert blant sosialhjelpsmottakere

I 2002 hadde to av ti sosialhjelpsmottakere innvandrerbakgrunn. Totalt var det 3 prosent av befolkningen generelt som mottok sosialhjelp i en kortere eller lengre periode i 2002. Til sammenligning var det 9 prosent av innvandrerbefolkningen som mottok sosialhjelp dette året. Inkluderer man barn og ektefelle blant innvandrere som forsørges av sosialhjelp i 2002 stiger andelen til 20 prosent. Dette må igjen ses i sammenheng med alderssammensetningen i innvandrerbefolkningen. En større del av innvandrerbefolkningen befinner seg i reproduktiv alder, enn det man finner for befolkningen som helhet. Etterkommere av innvandrere, som er født i Norge, var i liten grad selv registrert som sosialhjelpsmottakere i 2002.

Innvandreres bruk av sosialhjelp varierer betydelig etter landbakgrunn. I 2002 var 73 prosent av alle sosialhjelpsmottakere med innvandrerbakgrunn fra ikke-vestlige land. Andelen mottakere av sosialhjelp i 2002 var høyest for første­generasjons innvandrere fra Afrika, med 23,4 prosent. Blant dem fra Asia med Tyrkia var andelen 13,9 prosent, fra Øst-Europa 12,2 prosent og fra Sør- og Mellom-Amerika var andelen med sosialhjelp 10 prosent. Dette må blant annet ses i sammenheng med botid og utdanningsnivå. Samtidig møter personer fra noen land større vanskeligheter med å komme inn på arbeidsmarkedet uavhengig av botid i Norge.

Tendensen er at sosialhjelpsmottakere med innvandrerbakgrunn enten har økonomisk stønad i en relativt kort periode i løpet av ett år, eller at de har et langvarig forhold til sosialkontoret. Det er imidlertid en klar tendens til at antallet som mottar sosialhjelp blant ikke-vestlige innvandrere synker og gjennomsnittsutbetalingen reduseres med økende botid (Gaasø i Østby (red.) 2004).

En studie av flyktningers inntekt og sosialhjelpsutbetalinger viser at sosialhjelp utgjør en stor del av den samlede inntekten for flyktninger de første årene etter ankomsten, men at utbetalingene reduseres med økende botid. Flyktninger får imidlertid uavhengig av botiden noe mer i sosialhjelp enn andre grupper av innvandrere (Østby 2001b).

Fafo har på grunnlag av registeropplysninger fra 2001 om alle hushold med barn i Norge studert inntektsfattigdom blant barn fra 0 til 17 år dette året (Ytrehus 2004). Denne studien viser at 6,4 prosent av alle barn, dvs. over 64 000 barn, bodde i hushold som mottok sosialhjelp en eller flere måneder i 2001. Andel barn med en hovedforsørger fra Øst-Europa, Asia, Afrika og Sør- og Mellom-Amerika med sosialhjelp i 2001 var nesten 50 prosent, og omfattet over 10 000 barn. Tilsvarende tall for barn med norsk hovedforsørger og hovedforsørger fra Vest-Europa/ Nord-Amerika og Oseania var henholdsvis 5,5 og 5,3 prosent.

Rapporten viser videre at avhengigheten av sosialhjelpen var større for barn som bodde med hovedforsørger fra Øst-Europa, Asia, Afrika og Sør- og Mellom-Amerika. Blant barn med norsk hovedforsørger reduseres andelen med sosialhjelp betraktelig fra 5,5 prosent til 2,0 prosent når man ser på bare den langvarige sosialhjelp (5 måneder eller mer). Det er ikke samme reduksjon for barn med hovedforsørger fra Øst-Europa, Asia, Afrika og Sør- og Mellom-Amerika. 35 prosent av disse barna (opp mot 7 800 barn) bodde i hushold med langvarig sosialhjelp i 2001.

1.4 Boforhold

1.4.1 Bosettingsmønster

Det er store forskjeller i hvordan befolkningen som helhet fordeler seg geografisk, og hvordan innvandrerbefolkningen fordeler seg. Andelen innvandrere i befolkningen pr. 1. januar 2003 varierte på fylkesnivå mellom vel 20 prosent i Oslo til bare 2,5 prosent i Nord-Trøndelag. Oslo og Akershus under ett har 45 prosent av alle landets innvandrere. Her bor 38 prosent av alle innvandrere fra vestlige land og 48 prosent av de ikke-vestlige innvandrerne i Norge. Forskjellene er også til stede mellom kommuner, byer og bydeler.

1.4.1.1 Nyankomne flyktninger og bolig

Innvandrere må forholde seg til boligmarkedet som alle andre. Unntaket er nyankomne flyktninger som ikke har økonomi til å etablere seg uten offentlig støtte. Disse får tilbud om bolig i henhold til en avtale – om å bli bosatt – mellom staten ved Utlendingsdirektoratet (UDI) og en kommune. Kommunen mottar integreringstilskudd for en periode på fem år som skal bidra til å dekke kommunens ekstrautgifter, blant annet til bolig. Dersom den bosatte flytter fra bosettingskommunen, må de selv skaffe seg et nytt sted å bo uten offentlig støtte.

Den statlige ordningen for bosetting av flyktninger betyr at det er bosatt flyktninger i så og si alle deler av landet. Det var ved inngangen til 2002 registrert flyktninger i 394 av landets 434 kommuner. Det er imidlertid mange som flytter fra de kommunene de først blir bosatt i. Tall viser at av flyktningene som ble bosatt i 1997 hadde i underkant av 50 prosent flyttet til en annen kommune etter fem år (Østby 2001). Andel såkalte sekundærflyttinger påvirkes blant annet av hva slags bosettingsstrategi staten har. Denne ble endret i 2002. Mange av flyttingene skjer etter ganske kort tid, og en god del søker seg til byer og sentrale strøk i Sør-Norge. Evalueringer tyder på at sentraliseringen hadde vært enda større hvis ikke flyktningene var blitt bosatt i alle deler av landet fra starten av.

Det er flere årsaker til at innvandrere og flyktninger søker mot sentrale områder. Det kan for mange være enklere å få jobb i større byer med et mer variert arbeidsmarked. Det skyldes også delvis en selvforsterkende effekt. Siden flere innvandrere bor i storbyene fra før, søker en del seg til nettverket av venner og familie, som blant annet kan være nyttig i forhold til å skaffe seg jobb. Et større befolkningsmangfold gir også muligheter for kontakt med egen etnisk og kulturell gruppe. Det er også naturlig at der det bor flest innvandrere allerede, vil også familiegjenforente bosette seg. Forskning viser at noen nasjonalitetsgrupper flytter i større grad enn andre, og at de ulike gruppene kan ha ulike motiver for å flytte. Noen grupper legger større vekt på nærhet til familie, venner og andre fra samme nasjonale eller etniske gruppe, mens andre grupper først og fremst flytter for å få arbeid (Djuve og Hagen 1995, Østby 2002).

1.4.2 Bolig

Tall fra Statistisk sentralbyrås (SSB) Folke- og boligtelling fra 2001 viser at det er klare forskjeller på hvilke type bolig innvandrere og personer uten innvandrerbakgrunn bor i. Personer med innvandrerbakgrunn bor i mye større grad i utleie­boliger enn befolkningen som helhet. Tendensen er den samme for sentrale og mindre sentrale kommuner. Mens 84 prosent av personer uten innvandrerbakgrunn bor i eid bolig, er tilsvarende tall for innvandrere 59 prosent. Det er også her store forskjeller blant innvandrergrupper.

Botid i Norge har betydning for om man eier eller leier en bolig. De fleste irakere og afghanere har relativt kort botid i Norge, og kun 19 prosent av disse eier boligen de bor i. Indere og pakistanere tilhører de gruppene som har bodd i Norge lengst, og av disse bor henholdsvis 74 prosent og 67 i eid bolig. Sjansen for at man er i jobb øker med økt botid, noe som igjen er avgjørende for økonomiske ressurser og om man har råd til å kjøpe seg egen bolig. Innvandrerbefolkningen er videre jevnt over yngre enn befolkningen uten innvandrerbakgrunn. Dette bidrar til å forsterke forskjellene når det gjelder andel som eier og som leier bolig, siden yngre personer generelt utgjør en stor del av leietakerne. Når en større andel av innvandrerbefolkningen blir eldre, vil dette bildet trolig endre seg naturlig. Samtidig kan det være at nyankomne flyktninger har et mer kortsiktig perspektiv på det å bo i Norge og kan foretrekke å betale en månedlig husleie framfor å ta opp store boliglån.

Boligtype og boligstandard

Tall fra SSB viser at det også er klare forskjeller mellom personer med og uten ikke-vestlig innvandrerbakgrunn når det gjelder hvilke type bolig de bor i. Satt på spissen kan en si at personer uten innvandrerbakgrunn bor i enebolig, mens ikke-vestlige innvandrere bor i leiligheter. Dette har blant annet sammenheng med at ikke-vestlige innvandrere i stor grad er bosatt i de større byene hvor blokker og andre større boligbygg er mer utbredt enn på mindre steder. Samtidig befinner utleieboliger seg i større grad i blokkbebyggelse.

Innvandrerbefolkningen, og særlig ikke-vestlige innvandrere, bor trangere sammenliknet med hele befolkningen. Det er også vanligere at ikke-vestlige innvandrere lever i større husholdninger enn personer uten innvandrerbakgrunn og vestlige innvandrergrupper. Blant personer med pakistansk opprinnelse bor nesten 60 prosent i husholdninger med 5 personer eller flere. Over halvparten – 54 prosent – av innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn som bor i husholdninger med mer enn to personer, disponerer mindre enn ett rom pr. person. For personer uten innvandrerbakgrunn er tilsvarende tall 14 prosent. I Oslo er forskjellene enda større. 66 prosent av innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn som bor i husholdninger med mer enn to personer, disponerer færre enn ett rom pr. person. Tilsvarende tall for personer uten innvandrerbakgrunn er 18 prosent. Når det gjelder andre mål på boligstandard, slik som om boligene er kalde og trekkfulle, utsatt for trafikkstøy eller om utemiljøet er trafikkfarlig for barn er det små forskjeller mellom innvandrere og resten av befolkningen.

1.4.3 Faktorer som påvirker boligvalg

1.4.3.1 Økonomi

Valg av boligstrøk og bolig avhenger i stor grad av den økonomiske situasjonen husholdet er i. For eksempel ga over halvparten av leietakerne blant innvandrerne i SSBs levekårsundersøkelse fra 1996 uttrykk for at de ønsket å kjøpe bolig, men at de hadde vansker med å få lån (Gulløy, Blom og Aall Ritland 1997). Bare 4 prosent av den øvrige befolkningen ga samme svar. Befolkningen med innvandrerbakgrunn har lavere gjennomsnittsinntekt enn befolkningen som helhet. Valgmulighetene i forhold til hvor og hvordan man vil bo blir dermed mer begrenset. Tradisjonelt bosetter nyankomne innvandrere seg i de rimeligere strøkene i byen, i boliger med lav standard, noe som skyldes lav inntekt og formue. Her finnes også ofte kommunale boliger. Funn har vist at den gjennomsnittelige inntekten og formuen er lavere i de innvandrertette områdene av Oslo enn utenfor, noe som styrker oppfatningen om at begrensede økonomiske ressurser styrer ikke-vestlige innvandrere til områder der boligprisen er lave (Blom 2002).

Hvert år bosettes 400-700 nyankomne flyktninger i Oslo og 300-500 flyktninger flytter til Oslo fra andre kommuner. Det er også en del flyktninger som finner bolig på egenhånd og som derfor ikke registreres. Mange av de som flytter til Oslo flytter til midlertidige og/eller dårlige boforhold, og vil etter hvert ha behov for en kommunal utleiebolig. I storbyene utgjør flyktninger en høy andel av de som får tildelt kommunal bolig. I Oslo, Bergen og Trondheim utgjør flyktninger 4-9 prosent av beboerne i den kommunal boligmassen. I Stavanger utgjør de hele 27 prosent (Hansen 2004). De siste årene har det vært vanskelig å skaffe nok boliger til flyktningene. Det foreligger ikke statistikk over hvor stor andel personer med innvandrerbakgrunn utgjør av beboerne i kommunale boliger.

En kartlegging fra 2003 viser at 10 prosent av alle bostedsløse i Norge er født i ikke-vestlige land (Hansen, Holm og Østerby 2004). Dette betyr at ikke-vestlige innvandrere og flyktninger er overrepresentert blant bostedsløse i forhold til befolkningen som helhet. Overrepresentasjonen er imidlertid ikke like sterk som den var i 1996 da forrige kartlegging ble foretatt. Andelen ikke-vestlige bostedsløse er høyest i Oslo og Bergen med om lag 15 prosent. For Oslos del innebærer det at gruppen ikke er overrepresentert i forhold til hele befolkningen i byen.

1.4.3.2 Diskriminering

Diskriminering er også en faktor som har betydning for mulighetene på boligmarkedet. Hver femte innvandrer mente at de hadde blitt nektet å leie eller kjøpe bolig på grunn av sin innvandrerbakgrunn (Gulløy, Blom og Aall Ritland 1997). Undersøkelser fra Forskningsstiftelsen Fafo, Norges Byggforskningsinstitutt, UDI og ulike typer rapporter fra frivillige organisasjoner viser at diskriminering på boligmarkedet er et betydelig problem. Det er særlig på leiemarkedet at diskrimineringen kommer til uttrykk, ved at utleiere ikke vil leie ut til ikke-vestlige innvandrere. Diskriminering kan forekomme direkte ved sjikanering og utestenging, og indirekte gjennom bruk av for eksempel høyere depositum og garantier. Den som vil leie ut en bolig, svarer for eksempel at boligen allerede er utleid når han hører at det er en person med innvandrerbakgrunn som ønsker å leie. Dette medfører at mange sliter med å komme inn på boligmarkedet eller «presses» til å bosette seg i andre områder enn de hadde valgt dersom de kunne velge fritt.

Regjeringen er opptatt av å få bort diskriminering i boligsektoren, og har arbeidet med å endre boliglovene (husleieloven, eierseksjonsloven og borettslovene). Endringene i boliglovene trådte i kraft 1. januar 2004. Det er forbudt å diskriminere på grunnlag av nasjonal eller etnisk opprinnelse, trosbekjennelse, hudfarge og språkkunnskaper ved kjøp, salg eller utleie av bolig. Blir det bevist at noen er blitt diskriminert, må den som diskriminerer betale erstatning.

1.4.3.3 Personlige prioriteringer

Folks ulike prioriteringer og ønsker spiller også en rolle for hvilken strategi som velges når det gjelder bolig og boligstrøk. Å bo billig eller trangere enn gjennomsnittet, trenger ikke kun være et resultat av dårlig økonomi. Det kan også skyldes andre prioriteringer eller forpliktelser som styrer hvordan man disponerer pengene. Enkelte flyktninger har for eksempel gjeld i forbindelse med flukten fra hjemlandet som må betales tilbake. Andre sender penger til familie i opprinnelseslandet. Noen bor billigere for å spare penger til for eksempel oppstart av næringsvirksomhet.

Enkelte familier bor relativt trangt i Norge, men har samtidig bygget hus i opprinnelseslandet. Dette gjelder trolig for innvandrere som har bodd og arbeidet mange år i Norge. Det er ikke mulig å si noe om omfanget av dette fenomenet, og heller ikke noe om hvorfor. En av grunnene kan muligens være at man da har et sted å bo når man besøker opprinnelseslandet. Slike hus, for eksempel på tomta til familien i opprinnelseslandet, kan videre ha samme funksjon som hytte eller sommerhus for majoritetsbefolkningen.

1.4.3.4 Forhold som påvirker boligkarrierer

Botid i Norge og situasjonen på arbeidsmarkedet ved ulike nasjonalitetsgruppers ankomst har også betydning for hvordan man etablerer seg på boligmarkedet. Pakistanere og tamiler eier for eksempel i større grad egen bolig enn andre grupper som har kommet til landet på senere tidspunkt og som har hatt større vanskeligheter med å få arbeid. Undersøkelser viser også at på grunn av vanskeligheter med å få leie bolig, blant annet på grunn av diskriminering i leiemarkedet, valgte flere i en etableringsfase kollektive løsninger, som å dele leilighet (Søholt, Ekne Ruud og Holm 2003).

En tendens i Oslo er at ikke-vestlige innvandrere flytter fra sentrumskjernen og/eller bosetter seg i større og mer moderne leiligheter i drabantbyene i utkanten av byen. En liknende utvikling er påvist i storbyer i andre vestlige land. Jo lenger en ikke-vestlig innvandrere har vært bosatt i Oslo, jo større er sannsynligheten for at hun eller han bosetter seg i utkanten av byen. Noe av forklaringen er de generelle trendene på boligmarkedet. I Oslo (og andre større byer) har leiligheter i indre by blitt relativt mye dyrere enn leiligheter utenfor sentrumskjernen. Dersom man eier leilighet i indre by, kan man selge denne og få en bedre bolig utenfor byen. For de som har leid leilighet, men som ønsker å etablere seg med egen bolig, er det rimeligere å kjøpe i utkanten av byen.

Sammensetningen av søknader til Ungbo i Oslo indikerer at ungdom med innvandrerbakgrunn kan ha større problemer med å skaffe seg bolig enn annen ungdom. Dette kan skyldes mangel på kunnskap og ferdigheter i forhold til å orientere seg på det private utleiemarkedet, men det kan også skyldes diskriminering i det private boligmarkedet. Det er grunn til å tro at mange private utleiere ikke ønsker å ta «risiko» ved å leie ut til en ungdom med innvandrerbakgrunn som etablerer seg for første gang.

Ungbo har 500 boenheter og er et rimelig tilbud for unge i alderen 17-23 år som har problemer med å etablere seg i det ordinære boligmarkedet. Det legges vekt på at beboerne skal klare seg uten økonomisk hjelp og unngå klientifisering. Fra å være et tilbud til «innflytterungdommen» fra andre deler av landet har Ungbo i stor grad blitt et tilbud til ungdom med innvandrerbakgrunn. 41 prosent av søkerne i 2002 hadde oppvekst utenfor Norge, og nesten halvparten hadde bodd fem år eller kortere i Norge.

1.4.3.5 Bokonsentrasjon

I alle land i den vestlige verden har særlig nyankomne innvandrere lett for å søke seg til sentrale strøk, og særlig i og rundt hovedstaden, jf. vedleggets kapittel 1.3. Mens 11 prosent av landets befolkning bor i Oslo, bor 33 prosent av innvandrerbefolkningen i Oslo. Ingen byer i Norge har bydeler som er preget av én bestemt nasjonalitet i noen særlig grad, som for eksempel «China-town» i New York. Det finnes imidlertid bydeler i de større byene i Norge som preges av at det bor en relativt stor andel innvandrere der, men da innvandrere fra mange forskjellige land. Dette faller utenfor den tradisjonelle definisjonen av getto, som er at en bydel domineres av én etnisk folkegruppe. Det er likevel et uttrykk for at majoritetsbefolkningen og minoriteter ikke fordeler seg likt alle steder. Dersom enkelte områder får en ensidig befolkningssammensetning enten det gjelder alder, yrke, levekår eller opprinnelse, brukes betegnelsen bokonsentrasjon. Oppmerksomheten i Norge har særlig blitt rettet mot boligområder der det bor mange ikke-vestlige innvandrere.

Det er mange og sammenfallende årsaker til at man finner segregasjon mellom innvandrere og majoritetsbefolkningen i storbyregioner, med konsentrasjon i visse strøk. Forskning viser at husholdningens økonomi er den faktoren som har størst betydning for ikke-vestlige innvandreres valg av bosted (Blom 2002). Dette har også betydning for valg av type bolig. En annen forklaring er at kjennskap til ledige boliger i stor grad formidles gjennom det forskere kaller etniske nettverk (Søholt, Ruud og Holm 2003). Dette antas å være viktigst for innvandrere med kort botid i Norge og for andre grupper som lever marginalisert og på siden av samfunnet. Det finnes også institusjonelle faktorer som kan forklare bokonsentrasjon, for eksempel hvor i byen det finnes kommunale leiligheter. Nyankomne flyktninger blir normalt bosatt i kommunale leiligheter før de kan klare seg på egenhånd økonomisk.

Fordeler og ulemper ved bokonsentrasjon

Det er ulike teorier om hvilken betydning segregerte bomiljøer, spesielt hvis de er delt mellom nordmenn uten innvandrerbakgrunn og ikke-vestlige innvandrere, har for innvandreres muligheter til å klare seg i samfunnet og eventuelt for samfunnet selv.

Noen framholder at det for en nyankommen innvandrer til Norge kan være en fordel å bo i nærheten av andre med samme bakgrunn. På denne måten treffer man andre i samme situasjon, kan føle sosial tilhørighet og få hjelp til å takle etableringen i Norge. Gjennom sosiale nettverk deles erfaring og kunnskap blant annet om boligmarkedet, utdanningsmuligheter, hvordan etablere bedrifter og hvordan man kan forholde seg til storsamfunnet. Trygg forankring i eget miljø tjener etter manges mening som et godt grunnlag for å innlemmes og inkluderes i et nytt samfunn. Det har vist seg at valgdeltakelsen er høy der mange innvandrere av en bestemt nasjonalitet bor samlet (Bjørklund og Kval 2001, Togeby 2000). Dette forklares med at bokonsentrasjon gir større muligheter for organisering og kollektiv mobilisering. Grunnlaget for å opprettholde og videreut­vikle kulturelle og religiøse tradisjoner vil trolig også være bedre der hvor folk fra samme gruppe bor sammen.

Det er videre gjort undersøkelser som viser at et boligområde med en relativt høy andel innbyggere med blandet etnisk bakgrunn, virker positivt i forhold til å utvikle toleranse og respekt for mennesker av annen bakgrunn enn en selv. I slike boligområder utvikler særlig barn og unge åpenhet og respekt for annerledeshet. En stor del av forklaringen er at barn og unge har en rekke naturlige møteplasser og arenaer for samhandling i nærmiljøet, som skole, idrett og fritidsaktiviteter, hvor de lærer å omgås hverandre (Søholt 2001).

På den annen side har bokonsentrasjon også negative sider. Befolkningsgrupper og enkeltpersoner kan bli språklig og kulturelt isolert og kan ikke dra veksler på og delta i nettverk med majoritetsbefolkningen. Studier fra Oslo viser at etnisk bokonsentrasjon i noen grad bremser ikke-vestlige innvandreres tilegnelse av norsk (Blom 2003). Få bruker norsk som førstespråk hjemme, eller har en god, norsk venn. Dette kan igjen påvirke norskferdigheter ved skolestart og senere muligheter når det gjelder utdanning og arbeid. Undersøkelser viser imidlertid at når det tas hensyn til personers bakgrunn, som utdanningsnivå, sysselsettingsnivå, inntekt og andre sosialøkonomiske faktorer, så er det vanskelig å påvise at det er den etniske sammensetningen i bostedsområdet som i seg selv som slår negativt ut på språkferdigheter og grad av kontakt med nordmenn. Innvandringsbakgrunn kan imidlertid ha betydning for at de har dårligere levekår. Dette er et komplekst bilde, hvor det ikke finnes entydige årsakssammenhenger.

Enkelte har påpekt at opphopning av dårlige levekår i bydeler der det bor mange ikke-vestlige innvandrere, skaper inntrykk av at det er innvandrere i seg selv som er problemet, og ikke innbyggernes dårlige sosiale og økonomiske levekår. Dette kan igjen føre til fremmedfrykt og rasisme blant majoritetsbefolkningen, fordi negative sosiale forhold forbindes med innvandrere.

1.5 Ekteskap, familie og husholdning

1.5.1 Innledning

Dette kapittelet omhandler ekteskapsinngåelser, men også skilsmisser, familiemønstre, fruktbarhet og husholdningsstrukturer i innvandrerbefolkningen i Norge. Dataene er i hovedsak innhentet fra Statistisk sentralbyrå (SSB)(Lie 2004b), og SSBs definisjoner er lagt til grunn.

Variasjon i samlivsformer

Det finnes et mangfold av samlivsformer i dagens Norge. Utviklingen for befolkningen som helhet har gått i retning av flere samboerskap, færre barnefødsler, at færre lever i storfamilier hvor besteforeldre og andre nære slektninger inngår, samt at flere kvinner er yrkesaktive. Velferdsstaten har overtatt mye av familiens tradisjonelle omsorgsfunksjoner. Innvandringen til Norge har også gitt sitt bidrag til variasjonsbredden i samlivsformer og levemåter. Særlig blant flyktninger er det mange som lever alene, og det er mange splittede familier. Migrasjon fører til at familie- og slektsbånd strekkes over kontinenter. Dette berører i økende grad personer i Norge uten innvandrerbakgrunn, fordi flere gifter seg over landegrenser enn før.

Familiens betydning

Det har betydning for familiemedlemmenes levekår og samfunnsdeltakelse hvorvidt en familie består av en eller flere voksne med yrkesinntekt, hvor mange barn det er i familien og hvor gamle de er, og om familien har eldre eller kronisk syke familiemedlemmer. Familien formidler også holdninger, normer og verdier som kan hemme eller fremme familiemedlemmenes utfoldelsesmuligheter.

I en rekke land yter familien hoveddelen av omsorgstjenester for barn, syke og eldre, og det er få eller ingen offentlige velferdsordninger. Familie og slektskap kan også bety mye for tilgangen til arbeid. I dagens Norge har slektskap i disse sammenhenger mindre betydning enn tidligere, men den gir fortsatt et sosialt nettverk som mange innvandrere har i mindre omfang fordi de er innflyttere.

Familie og slektskap defineres forskjellig og tillegges ulik rolle i ulike kulturtradisjoner. For mange strekker ansvarsforholdene seg langt utenfor det en gjerne tenker på som kjernefamilien; til voksne søsken, fettere og kusiner og deres barn. For mange innvandrere blir slekt og andre innvandrere fra samme gruppe særlig viktige nettverk og døråpnere i det nye landet.

For noen innvandrergrupper legger slektskap sterke føringer på viktige livsvalg, så som hvem man gifter seg med eller hvem man deler husholdning med. Mønstrene er forskjellige blant ulike innvandrergrupper i Norge. Hvordan mønstrene vil utvikle seg over tid, avhenger av hvilke valg barn og barnebarn gjør i framtiden. Over hele verden ser man at innvandrere tenderer mot å tilpasse seg rådende forhold i det nye landet, men at noen grupper i sterkere grad enn andre holder fast ved sosiale og kulturelle tradisjoner, f.eks. knyttet til ekteskapsinngåelse.

1.5.2 Ekteskap

Det er store variasjoner i ekteskapspraksis i og mellom innvandrergruppene i Norge. I befolkningen uten innvandrerbakgrunn er samboerskap en utbredt samlivsform, særlig blant unge. Dette er et nytt fenomen som har blitt vanlig i løpet av en generasjon. I aldersgruppen 20-34 år er det flere samboere enn gifte blant dem som lever i samliv. Blant innvandrere er det derimot vanlig å gifte seg framfor å inngå samboerskap. I dette kapittelet brukes SSBs data fra ekteskapsbestanden i 2002. Ekteskap inngått i utlandet er også tatt med i dataene, i den grad ekteskapet er registrert hos norske myndigheter. Alle ektepar som bosetter seg i Norge registreres.

Sammensetning og migrasjonsbakgrunn er bestemmende

Ekteskapsmønstre blant innvandrere er i stor grad bestemt av migrasjonsårsak og av gruppens sammensetning i Norge. Innvandrere fra vestlige land er ofte i Norge for en avgrenset periode. Innvandrere fra ikke-vestlige land, og særlig de med fluktbakgrunn, forblir ofte i Norge.

Kjønnssammensetningen varierer mellom gruppene. Det er for eksempel 65 prosent menn blant innvandrere med irakisk bakgrunn, mens det er 84 prosent kvinner blant innvandrere med thailandsk bakgrunn. Mange av de thailandske kvinnene har kommet til Norge som ektefeller til menn uten innvandrerbakgrunn.

Flere gifte blant innvandrere enn i majoritetsbefolkningen

Innvandrere inngår som part i stadig flere av ekteskapsinngåelsene i Norge. Det gjelder ekteskap mellom en innvandrer og en person fra flertallsbefolkningen, og ekteskap mellom to innvandrere bosatt i Norge. I 2001 inngikk innvandrere i en av fire ekteskapsinngåelser. Det høye tallet kan forklares med at innvandrerbefolkningen har økt, at innvandrere i større grad enn majoritetsbefolkningen gifter seg framfor å være samboere, at andelen som gifter seg i majoritetsbefolkningen synker, og at flere menn fra majoritetsbefolkningen finner ektefelle i utlandet.

Et stort flertall voksne innvandrere med pakistansk og srilankisk bakgrunn er gift. Andre innvandrergrupper med høye andeler gifte personer har bakgrunn fra Jugoslavia, Tyrkia, India, Kina og Vietnam.

I alle aldersgrupper er det en større andel som er gift i innvandrerbefolkningen enn i majoritetsbefolkningen, og forskjellen er størst blant dem under 40 år. Ulik praksis når det gjelder samboerskap er en viktig forklaring, særlig når man sammenlikner yngre mennesker, i tillegg til at det er flere i majoritetsbefolkningen som ikke lever i parforhold. Samboerskap er også vanlig blant innvandrere med bakgrunn fra vestlige land, og også enkelte ikke-vestlige land, som Polen.

Flere menn enn kvinner med innvandrerbakgrunn er ugift. Dette kan forklares med at det er flere enslige menn som kommer til Norge i første omgang, og at menn gifter seg i høyere alder enn kvinner. Variasjonene er imidlertid store mellom gruppene.

Ekteskap blant personer født i Norge av to utenlandsfødte foreldre

Det er fortsatt få personer født i Norge av to utenlandsfødte foreldre som er over 18 år, og få av disse igjen har giftet seg eller inngått samboerskap. Det er derfor for tidlig å konkludere rundt ekteskapsmønstre i denne generasjonen. I debatten om ekteskap og integrering de siste årene har det vært referert til data som viser at mange i den yngre generasjonen gifter seg med ektefelle fra opprinnelseslandet. Disse dataene bygger på ekteskapsinngåelser blant de få etterkommerne som hittil har giftet seg. Unge født i Norge av pakistanske innvandrere utgjør den desidert største gruppen blant disse, med ca. 550 inngåtte ekteskap i perioden 1996-2001. Barn av tyrkiske innvandrere var den nest største gruppen som giftet seg i samme periode, og sto for ca. 140 ekteskapsinngåelser. Ingen etterkommere med vietnamesisk bakgrunn giftet seg i samme 5-årsperiode. Dette er også omtalt i meldingens kapittel 7.

Etterkommere av innvandrere som er født i Norge, ser ut til å gifte seg senere enn førstegenerasjons innvandrere. Mønsteret er tydelig blant personer med bakgrunn fra Pakistan, Vietnam, Tyrkia og Marokko. Statistikk for 2002 for personer med pakistansk bakgrunn i alderen 18-27 år viser følgende: Blant førstegenerasjons innvandrere var 44 prosent av mennene og 64 prosent av kvinnene gift. Blant personer født i Norge med to foreldre født i Pakistan var bare 17 prosent blant mennene og 30 prosent blant kvinnene gift. Noen innvandrergrupper skiller seg ut ved at de gifter seg yngre enn andre, selv om generasjonsforskjellene er tydelige også i disse gruppene. Særlig gjelder dette personer med tyrkisk bakgrunn. Både førstegenerasjonen og personer med to foreldre født i Tyrkia gifter seg i ung alder. I aldersgruppen 18-19 år er det likevel dobbelt så mange i førstegenerasjonen som er gift som blant etterkommere i samme alder. 60 prosent av kvinnene og 36 prosent av mennene med tyrkisk bakgrunn er gift i aldersgruppen 18-23 år.

I januar 2002 var det registrert 12 jenter med innvandrerbakgrunn under 18 år som var gift, og ingen gutter.

Variasjoner i hvem innvandrere gifter seg med

Nyere innvandring til Norge har et stort innslag av flyktninger og familiegjenforente med flyktninger. Ca. 100 000 personer har denne bakgrunnen. Noen få flyktninggrupper har vært dominert av familier, men de fleste kommer som enslige. I grupper med høye andeler etablerte familier ved ankomst, som for eksempel flyktninger fra Bosnia-Hercegovina, vil mange naturlig ha ektefelle med samme bakgrunn.

Det er også store forskjeller i hva slags ekteskapsrelasjoner de ulike gruppene inngår i, og det er betydelige forskjeller mellom menn og kvinner med samme landbakgrunn. Hele 93 prosent av kvinnene med thailandsk bakgrunn er for eksempel gift med menn med majoritetsbakgrunn, og bare 1 prosent med menn med thailandsk bakgrunn. Flere nasjonalitetsgrupper er i svært liten grad gift med personer med annen landbakgrunn enn sin egen. Dette gjelder både grupper med kort botid og grupper med lang botid i Norge. Flertallet av menn med bakgrunn fra Somalia, Vietnam, Pakistan, Bosnia-Hercegovina, Irak og Sri Lanka har ektefelle med samme bakgrunn. Under 10 prosent har ektefelle med majoritetsbakgrunn. Ni av ti gifte kvinner med bakgrunn fra Irak, Pakistan, Bosnia-Hercegovina, Sri Lanka, Tyrkia og Vietnam har ektefelle med samme landbakgrunn. Under 6 prosent av disse kvinnene har ektefelle med majoritetsbakgrunn.

Noen innvandrergrupper finner ektefelle i utlandet

Hvorvidt innvandrere, og særlig de neste generasjonene, finner ektefelle i Norge eller utlandet, vil virke inn på hvordan gruppene utvikler seg i Norge. Det har også innvirkning på det samlete migrasjonsbildet om personer i Norge finner ektefelle i utlandet, som i neste omgang ønsker å etablere seg her.

Statistikk fra perioden 1996-2001 viser store variasjoner i hvor innvandrere fant ektefelle. Tre av fire med pakistansk bakgrunn giftet seg med ektefelle bosatt i Pakistan før ekteskapet. Blant vietnamesere var det omtrent like mange som giftet seg med ektefelle med samme landbakgrunn, men en større andel giftet seg med en person som allerede var bosatt i Norge. Mønsteret mellom kvinner og menn er forskjellig. 65 prosent av kvinnene med vietnamesisk bakgrunn giftet seg med vietnamesisk ektefelle bosatt i Norge, mens 39 prosent av mennene gjorde det samme.

Innslaget av ekteskap mellom to innvandrere med ulik landbakgrunn har økt det siste tiåret. Ofte har partene bakgrunn fra samme geografiske region, men ikke fra samme land. Blant de innvandrergruppene hvor det ble inngått flest ekteskap i 2002, inngikk 6 prosent av mennene og 5 prosent av kvinnene i denne typen ekteskap (prosent regnet av ekteskapsinngåelsene i de 30 innvandrergruppene hvor det ble inngått flest ekteskap).

Flere menn fra majoritetsbefolkningen finner ektefelle i utlandet

De fleste menn med majoritetsbakgrunn, over 90 prosent, gifter seg med ektefelle fra majoritetsbefolkningen. Siden 1990 har imidlertid antallet ekteskap mellom mann fra majoritetsbefolkningen og kvinne bosatt i utlandet økt med nærmere 30 prosent, og stadig flere av ekteskapene er med kvinner fra ikke-vestlige land. Hoveddelen av kvinnene er fra noen få land i Asia og Øst-Europa. I 1996-2001 inngikk menn fra majoritetsbefolkningen 8 055 ekteskap med kvinner bosatt i utlandet. Bare i løpet av 2002 ble det gitt nærmere 2 000 familiegjenforeningstillatelser til kvinner fra Russland, Thailand, Filippinene, Polen og Baltikum, de fleste for å gifte seg med menn fra majoritetsbefolkningen.

Økningen i ekteskapsinngåelser mellom menn fra majoritetsbefolkningen og kvinner i utlandet innvirker på innvandringsstatistikken, siden de fleste av ekteparene bosetter seg i Norge. Av alle mennene fra majoritetsbefolkningen som hadde ektefelle med utenlandsk bakgrunn pr. 1.1.2002 hadde rundt 30 prosent ektefelle med nordisk bakgrunn, 18 prosent hadde ektefelle med annen vest-europeisk bakgrunn, 14 prosent hadde ektefelle med øst-europeisk bakgrunn, og 20 prosent hadde ektefelle med asiatisk bakgrunn. 2 prosent hadde ektefelle med afrikansk bakgrunn.

Kvinner fra majoritetsbefolkningen gifter seg oftere med vestlig mann

For kvinner fra majoritetsbefolkningen gjelder det samme som for menn, at de fleste gifter seg med menn med majoritetsbakgrunn, dvs. 90 prosent i 2002. Det er færre kvinner enn menn som har en opprinnelig utenlandsk ektefelle. Pr. 1.1.2002 var 33 100 menn med majoritetsbakgrunn gift med en kvinne med utenlandsk bakgrunn, mens 23 100 kvinner med majoritetsbakgrunn var gift med en mann med utenlandsk bakgrunn. Av disse kvinnene hadde 30 prosent ektefeller med nordisk bakgrunn, og 29 prosent hadde ektefeller med annen vest-europeisk bakgrunn. 10 prosent hadde ektefelle med asiatisk bakgrunn, 7 prosent hadde ektefelle med øst-europeisk bakgrunn og 6 prosent hadde ektefelle med afrikansk bakgrunn. Blant både kvinner og menn i flertallsbefolk­ningen med opprinnelig utenlandsk ektefelle, er ektefeller fra vestlige land vanligst. Kvinnene har relativt sett oftere ektefelle fra Afrika. Blant mennene er ektefelle fra Asia og Øst-Europa vanligere.

1.5.3 Samboerskap

Slår en sammen statistikken for ekteskap og samboerskap, var det 10,2 prosent av hele befolkningen i aldersgruppen 18-23 år som levde i parforhold i 2001, enten som gift eller samboende. Blant innvandrere fra vestlige land var andelen 16 prosent, mens den for innvandrere fra ikke-vestlige land var 18,5 prosent.

Samboerskap er fortsatt mye vanligere i flertallsbefolkningen enn i innvandrerbefolkningen. Innvandrere gifter seg som regel hvis de inngår parforhold. Også her er det imidlertid variasjoner mellom grupper. Noe av forklaringen kan være kulturelt eller religiøst betinget.

I 2001 levde vel 60 prosent av befolkningen i parforhold hvis de var 20 år eller eldre, 50 prosent som gift og 12 prosent som samboere. Blant innvandrere fra Sverige levde 20 prosent i samboerskap. Andelen samboere varierte fra under 1 prosent for dem med pakistansk og afghansk bakgrunn, til 5 prosent for dem med iransk og polsk bakgrunn. Samboerskap er sjelden også blant personer med afrikansk bakgrunn. Somaliere har den laveste andelen blant afrikanere med 2,2 prosent som levde i samboerforhold i 2001. Personer med chilensk bakgrunn har over 10 prosent samboende.

1.5.4 Skilsmisse

Tilbøyeligheten til å skille seg er betinget av en rekke forhold, herunder kulturell og religiøs bakgrunn. Migrasjon kan gi ekstra belastninger på ekteskapet i form av blant annet økonomisk utrygghet, endrete kjønnsroller og at ektefellene tilpasser seg det nye samfunnet på forskjellige måter. Det kan forklare noen skilsmisser. I grupper hvor mange er gift skulle en kunne forvente tilsvarende høye andeler som er skilt. I innvandrerbefolkningen stemmer denne antakelsen for noen grupper. Andelen skilte er høyere blant innvandrere totalt enn i befolkningen ellers, men variasjonene er store mellom gruppene. Andelen som er skilt gir imidlertid et dårlig bilde av skilsmissehyppighet. Botid har en del å si for skilsmissehyppigheten i de ulike gruppene.

Ektefeller der begge har ikke-vestlig bakgrunn skiller seg sjeldnere enn andre. Prosenten er særlig lav i ekteskap mellom to personer med pakistansk og irakisk bakgrunn, samt hos personer med bakgrunn fra Bosnia-Hercegovina. Dette til tross for at alle gruppene har høye andeler som er gift. Ekteskap mellom en med majoritetsbakgrunn og en innvandrer går oftere i oppløsning enn gjennomsnittet.

1.5.5 Fruktbarhetsmønstre

Fruktbarhetsdata gir kunnskap om antall barn som kvinner føder, og dermed også om familiesammensetning. Norge ligger på Europatoppen i fruktbarhet. I 2003 var samlet fruktbarhetstall 1,8 barn pr. kvinne 11 . Innvandrerbefolkningen i Norge har en enda høyere fruktbarhet. For førstegenerasjons innvandrede kvinner lå tallet på 2,4 barn pr. kvinne i 1997/98, mot 1,8 barn i befolkningen ellers. Statistikk viser at fruktbarheten øker de første årene etter innvandringen, for så å synke. Fruktbarheten går ned for alle innvandrergrupper i Norge med økt botid, men det er igjen forskjeller mellom innvandrergruppene.

Det er store variasjoner mellom innvandrede kvinner. Kvinner med nord-afrikansk bakgrunn føder det høyeste antall, med 4,1 barn pr. kvinne. Kvinner med øst-asiatisk bakgrunn føder det færreste antall, med 1,5 barn pr. kvinne. Blant innvandrerkvinner fra enkeltland med flere enn 450 kvinner bosatt i Norge, hadde kvinner fra Somalia det høyeste nivået, med 5,2 barn pr. kvinne. Videre følger kvinner fra Irak med 4,8 barn pr. kvinne, Marokko med 3,8 barn pr. kvinne, og Pakistan og Sri Lanka, begge med 3,6 barn pr. kvinne. Det laveste nivået var blant kvinner fra Finland og Polen med 1,7 barn pr. kvinne, og fra Kina og Bosnia-Hercegovina med 1,6 barn pr. kvinne (i 1997/98). I 2002 hadde ca. en av 12 av alle kvinner i Norge mellom 35-44 år fire eller flere barn. Blant somaliske kvinner hadde over halvparten, 53 prosent, fire barn eller flere. Fruktbarhetsmønsteret blant personer født i Norge med to utenlandsfødte foreldre likner mønsteret til befolkningen som helhet. Etterkommerne er for unge til at en kan fastslå mønsteret sikkert. Det er imidlertid færre som etablerer seg med familie i ung alder enn blant førstegenerasjonen, og det er omtrent samme andel blant norskfødte med to innvandrede foreldre som føder barn før de fyller 23 år, som blant andre i Norge.

1.5.6 Familiemønstre og husholdningsstørrelse

Migrasjonsbakgrunn, botid i Norge, ekteskapsmønstre og fruktbarhet er faktorer som påvirker husholdningsstrukturene blant innvandrere. Det er større forskjeller i husholdningsstørrelse mellom ulike innvandrergrupper, enn det er mellom innvandrerbefolkningen sett under ett og majoritetsbefolkningen. Noen flere med innvandrerbakgrunn bor alene og noen flere bor i store husholdninger, mens færre enn i befolkningen ellers bor i husholdninger med to til fire medlemmer. Som sammenlikningsgrunnlag levde 16 prosent av majoritetsbefolkningen alene i 2002, og 17 prosent bodde i husholdninger med fem medlemmer eller flere. 30 prosent av innvandrerne fra Sverige, Etiopia og Irak bor alene. 26,5 prosent av innvandrerne fra Somalia gjør det samme. I alle grupper med bakgrunn fra Afrika sør for Sahara er det en stor andel alenehusholdninger. Noe av forklaringen er kort tid i Norge, og at mange er enslige menn med fluktbakgrunn. I andre grupper er andelen alenehusholdninger lav. Under 10 prosent av innvandrerne fra Pakistan, Tyrkia, Sri Lanka og Iran bor alene.

Blant innvandrere fra vestlige land utenom Sverige er det mange som bor i små husholdninger. Det samme gjelder for mange innvandrere med irakisk bakgrunn og med afrikansk bakgrunn, særlig etiopisk. Tobarnshusholdninger, med mor, far og to barn er vanligst blant innvandrere fra Bosnia-Hercegovina, India og Sri Lanka. En av tre i disse gruppene bor i husholdninger med fire personer.

Flerfamiliehusholdninger er unntaket

Over halvparten av innvandrerne med pakistansk og afghansk bakgrunn bor i store husholdninger med minst fem personer. Det samme gjør rundt 40 prosent av innvandrerne fra Somalia, Jugoslavia, Marokko og Vietnam. Tallet for majoritetsbefolkningen er 17 prosent.

Flerfamiliehusholdninger omtales gjerne som storfamilier. Disse omfatter mor og/eller far med voksne barn som selv har stiftet familie og kanskje igjen har egne barn.

Flerfamiliehusholdninger er unntaket og ikke regelen i alle befolkningsgrupper i Norge. Knapt 5 prosent av hele befolkningen bor i slike husholdninger. Det er litt vanligere for personer med bakgrunn fra andre europeiske land og med afrikansk bakgrunn, men nesten ingen grupper har over 10 prosent. Vanligst er slike husholdninger blant innvandrere fra Pakistan og India, men heller ikke herfra omfatter de mer enn 14-15 prosent av befolkningen i gruppen.

6 prosent av majoritetsbefolkningen lever i husholdning med bare mor eller bare far og barn under 18 år. Personer med srilankisk bakgrunn har den laveste andelen, med 2,5 prosent som lever i slike husholdninger. Blant personer med somalisk bakgrunn er tallet høyest, opp mot 30 prosent. Hoveddelen av disse husholdningene utgjøres av mødre med barn under 18 år. Ser man disse dataene opp mot at over 40 prosent av somaliere bor i husholdninger på fem eller flere personer, og at somaliske kvinner har høy fruktbarhet, tilsier det at mange somaliske husholdninger består av enslig mor med fire eller flere barn.

1.6 Helse, sykdom og levekår

1.6.1 Innledning

Alle mennesker bosatt i Norge skal tilbys likeverdige helsetjenester, uavhengig av blant annet etnisk, kulturell eller religiøs tilhørighet. Dette forutsetter kunnskap om helseplager og sykdommer både i innvandrergrupper og befolkningen for øvrig. Det fordrer også kunnskap om hvilke forebyggende virkemidler som er relevante, og hvordan ressurser og mestrings­strategier som finnes i innvandrergruppene kan mobiliseres. Det er i tillegg behov for mer kunnskap om hvordan særskilt tilpassede tilbud, tilbud som tar hensyn til språkkunnskaper og til religiøse og kulturelle skikker og tradisjoner, kan utvikles.

Forskningsbasert eller annen systematisert kunnskap om innvandreres helse- og sykdomstilstand i Norge, er imidlertid begrenset. Det er få studier som spesielt tar for seg sykdoms- og helsestatusen til innvandrere, og det finnes bare enkelte studier om forskjeller i helse og sykdom mellom førstegenerasjons innvandrere og deres etterkommere. Flere forskningsprosjekter har dessuten hatt problemer med å få en høy nok deltakelse. Resultatene fra de undersøkelsene som eksisterer, gir heller ikke entydige beskrivelser. Etnisitet eller foreldres fødeland registreres ikke i pasientjournaler. Det foreligger derfor ikke epidemiologiske gruppedata, og det finnes bare begrenset kunnskap om i hvilken grad innvandrerpopulasjonen er over- eller under­representert i ulike deler av helsetjenesten.

I tillegg er det viktig å understreke at resultatene fra de undersøkelsene som finnes må ses i sammenheng med at helsetilstanden til befolkningen i Norge generelt sett er svært god sett i verdenssammenheng, selv om det er påvist ulikheter i helse knyttet til geografi og sosiale forhold. Det betyr at til tross for at det i enkelte grupper av innvandrere er dokumentert relativt større andel forekomst av enkelte sykdommer, som f.eks. hiv/aids og tuberkulose, er antallet lavt både i Norge og i verdensmålestokk.

1.6.2 Helse, sykdom og levekår

Helse- og sykdomstilstand er viktige indikatorer for levekår, trivsel og livskvalitet. Forskning viser en klar sammenheng mellom sosial posisjon og helsetilstand. De sosiale forskjellene i helse varierer med utdanningsnivå, yrkeskategori og inntektsgrupper. Levekårsundersøkelser fra 1990-tallet viser at det er betydelige forskjeller i helse- og sykdomstilstand mellom ulike grupper i befolkningen generelt og mellom grupper i innvandrer­befolkningen (Gulløy, Blom og Aall Ritland 1997). Grupper blant innvandrere har noen klare helsemessige fordeler sammenliknet med majoritetsbefolkningen. For eksempel er forekomsten av luftveislidelser, astma og eksem generelt mindre enn blant andre uten innvandrerbakgrunn i samme aldersgrupper. Andre helseplager er mer utbredt i enkelte innvandrergrupper enn i befolkningen for øvrig, for eksempel diabetes type 2 og tuberkulose. I forhold til enkelte helseplager er forskjellene mellom grupper av innvandrere større enn forskjellene man finner hvis man ser på innvandrerbefolkningen som helhet i forhold til majoritetsbefolkningen under ett.

Helsetilstand vurdert på basis av sykemelding indikerer større helseproblemer blant innvandrere enn i flertallsbefolkningen. Det er høyere legemeldt sykefravær blant arbeidstakere med innvandrerbakgrunn enn blant gjennomsnittet av arbeidstakere. Sykefraværet er særlig høyt blant menn. De som er født i Norge med to utenlandsfødte foreldre, har imidlertid betydelig lavere sykefravær enn førstegenerasjons innvandrere. Innvandrere mottar sjeldnere uførepensjon enn majoritets­befolk­ningen. Det er imidlertid store variasjoner i uførepensjonering mellom innvandrergrupper med omtrent samme botid (Dahl 2002).

Voksne ikke-vestlige innvandrere i aldersgruppen 45-66 år rapporterer om dårligere helse enn befolkningen uten innvandrerbakgrunn (Folkehelseinstituttet 2000). Ikke-vestlige innvandrere kjennetegnes også av at mange tilhører lavinntektsgrupper (Østby (red.) 2004), jf. vedleggets kapittel 3.3.2. Personer i innvandrerhusholdningene har tre ganger høyere sannsynlighet for å tilhøre lavinntektsgruppen enn befolkningen generelt (lavinntektsgrupper er her definert som personer med inntekt mindre enn 50 prosent av medianen for alle personer). Blant personer i flyktninghushold var andelen enda større. Ikke-vestlige innvandrere har også gjennomgående dårligere boligstandard enn gjennomsnittet av befolkningen. Høy arbeidsledighet i denne gruppen er en medvirkende årsak til dårligere levekår. Generelt, for alle grupper i befolkningen, er sykefraværet høyest for manuelle yrker eller yrker som medfører høyt stressnivå, f.eks. innen nær­ingene rengjøring, bygg og anlegg og transport. En stor del ikke-vestlige arbeidstakere arbeider innenfor disse næringene, jf. vedleggets kapittel 3.2.1.

1.6.2.1 Helsen til barn og unge i forhold til voksne innvandrere

Foreldres levekår har innvirkning på barnas levekår og livsmuligheter, noe som betyr at sosiale ulikheter kan gå i arv. Grunnlaget for god helse legges i barne- og ungdomsårene. Reduksjon i sosiale ulikheter er derfor et viktig helsefremmende tiltak. I tråd med dette er arbeid mot sosial ulikhet i helse et hovedmål i regjeringens strategi for folkehelsearbeid. Som et ledd i oppfølgingen har Sosial- og helsedirektoratet på oppdrag fra Helsedepartementet utarbeidet et utkast til handlingsplan mot sosial ulikhet i helse.

Ungdomsdelen av helseundersøkelsen i bydeler og regioner i Oslo (Ung-HUBRO 2000-2001) viser imidlertid at de fleste unge i alderen 15-16 år vurderer sin egen helse som god eller svært god, uavhengig av mors fødeland (Helseprofil for Oslo 2002). Det er med andre ord liten forskjell i egenvurdering av helse mellom unge med minoritets- og med majoritetsbakgrunn. Hvorvidt dette tyder på at unge med minoritetsbakgrunn faktisk har bedre helse enn sine foreldre er uvisst.

Å vokse opp i flere kulturer kan for enkelte oppleves som en ressurs og gi styrke, men kan for andre være vanskelig å takle. Et forskningsprosjekt fra Oslo tyder på at de fleste av innvandrerungdommene har ressurser til å takle påkjenninger knyttet til migrasjonsprosessen og minoritetsposisjon i samfunnet, og derfor klarer seg overraskende godt, og at det er en forholdsvis liten gruppe som får psykiske problemer (Oppedal 2004).

Enkelte grupper av barn og unge er spesielt sårbare i forhold til faktorer som regnes som generelle risikofaktorer, som for eksempel traumer, fattigdom og opphoping av problemer i hverdagen. En del barn og unge med flyktningbakgrunn har, direkte eller indirekte, opplevd krig og andre traumatiske hendelser. Barn og unge i asylmottak, og spesielt enslige mindreårige i mottak, krever spesiell oppfølging og utgjør en særlig utfordring med tanke på identifisering av psykiske problemer for å forebygge psykiske helseskader. Det nyopprettede Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) har en egen seksjon for barn og ungdom som bl.a. har som målsetting å utvikle kunnskap og kompetanse for forebygging av slike problemer. Regjeringens strategiplan for barn og unges psykiske helse omfatter også tiltak spesielt rettet mot innvandrere.

1.6.2.2 Kvinners helse og levekår

Et kjønnsperspektiv på helse kan synliggjøre uønsket ulikhet mellom kvinner og menn. Regjeringen la i St.meld. nr. 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge fram sin kvinnehelsestrategi og ønsker spesielt å satse på kunnskapsutvikling om sykdommer som særlig rammer kvinner. Det er på en rekke områder forskjeller mellom menn og kvinner og mellom grupper av innvandrerkvinner og kvinner uten innvandrerbakgrunn. Det er også variasjoner mellom ulike grupper av innvandrede kvinner. Eksempler på dette er omtalt under.

1.6.3 Enkelte helse- og omsorgsproblemer

Psykiske lidelser, samt sykdommer som diabetes type 2, hjerte-kar sykdommer, muskel-/skjelett­lidelser og enkelte smittsomme sykdommer er eksempler på helseproblemer som pekes på som vesentlige blant enkelte grupper av innvandrere i Norge (Syed og Vangen 2004). Noen av disse problemene kan skyldes forhold før innvandringen, som for eksempel ernæring, medbrakte sykdommer eller annen vanskelig livssituasjon. Migrasjon til Norge kan gi nye helsefremmende muligheter knyttet til bedre økonomi og stabile samfunnsforhold, men sosialpsykologiske forhold som isolasjon, manglende deltakelse, statusfrustrasjon og arbeidsledighet vil også kunne forårsake helseproblemer.

1.6.3.1 Psykiske lidelser

Psykiske problemer hos innvandrere og flyktninger kan ses i sammenheng med i hvilken grad migrasjonen har vært tvungen eller ikke, om det er store forskjeller mellom opprinnelseslandet og Norge, og det at de i Norge befinner seg i en mindretallsposisjon som er ny. Avhengig av situasjonen kan forhold både i opprinnelsesland og vertsland knyttes til sykdomsfremkallende faktorer. Liksom i majoritetsbefolkningen i Norge, er psykisk sykdom tabubelagt i enkelte innvandrermiljøer, og mer i noen grupper enn andre. Det er en mulighet for at enkelte grupper av innvandrere og flyktninger er underforbrukere av psykiske helsetjenester.

Statistisk sentralbyrås (SSB) levekårsundersøkelse fra 1996 visere høyere rater av egenrapporterte psykiske symptomer blant innvandrere fra åtte ikke-vestlige land (tidligere Jugoslavia, Tyrkia, Iran, Pakistan, Vietnam, Sri Lanka, Somalia og Chile), men det er stor variasjon mellom ulike innvandrergrupper avhengig av opprinnelses­land (Gulløy, Blom og Aall Ritland 1997).

En studie av innleggelser ved en akuttpsykiatrisk avdeling i Oslo viste ikke forskjeller i andel innleggelser blant nordmenn uten innvandrerbakgrunn og ikke-vestlige innvandrere. Den fant imidlertid at de innlagte personene fra innvandrergruppen var psykisk sykere før de ble innlagt. Flere ble innlagt med tvang og flere fikk psykosediagnose (Berg og Johansen 2004).

En doktoravhandling om innvandrerungdoms psykiske helse, basert på data fra elever i 8.-10. klasse i Oslo, viser at bildet av unge innvandreres psykiske helse er svært sammensatt (Oppedal 2004). Innvandrergutter hadde mer depressive plager enn andre gutter, mens det ikke var forskjell mellom jentene i undersøkelsen. Blant innvandrerjentene hadde imidlertid førstegenerasjon mer psykiske plager enn neste generasjon. Blant guttene var det derimot etterkommere som var mest utsatt for psykiske problemer. Det var også her store forskjeller mellom ulike grupper. Både deltakelse i og forståelse av både familiens kulturbakgrunn og det norske samfunnet ser ut til å fremme psykisk helse hos innvandrerungdom, mens opplevd diskriminering og identitetskrise henger sammen med psykisk uhelse. Likevel hadde enkelte grupper som var utsatt for høy risiko i form av diskriminering, som opplever store kulturelle forskjeller mellom opprinnelsesland og Norge, og som har bakgrunn fra områder med krig og konflikt, god psykisk helse. Velfungerende sosiale mekanismer i oppvekstmiljøet kan være en forklaring på at de til tross for påkjenninger ikke viser tegn til mer psykiske plager enn deltakerne uten innvandrerbakgrunn i undersøkelsen.

En vesentlig andel av flyktninger bosatt i Norge, og asylsøkere, har opplevd tortur, voldtekt og andre alvorlige traumer som øker sårbarheten. Det foreligger imidlertid ikke dokumentasjon som med sikkerhet kan angi andelen av asylsøkere og flyktninger i Norge som har opplevd tortur og andre traumatiske hendelser. Internasjonale studier har presentert beregninger som varierer fra 5 prosent til 30 prosent når det gjelder andelen asylsøkere/flyktninger som har vært torturert. Variasjonen henger blant annet sammen med hvilket land asylsøkerens/flyktningens kommer fra og hvilken definisjon av tortur man bruker (Sosial- og helsedirektoratet 2003). Samfunnet må være forberedt på at en del flyktninger og asylsøkere har erfaringer knyttet til krig og flukt som kan påvirke mestring av livet i Norge, inkludert evnen til å oppfylle foreldreoppgavene. Å styrke oppfølging av foreldre med helseproblemer etter krig og flukt er viktig for barns oppvekstvilkår.

Helsetjenesten har hatt fokus på problemer knyttet til migrasjon og traumatisering. Flyktningene selv (44 prosent) oppgir oftest livssituasjonen i Norge som grunn til at de søker hjelp for sine psykiske plager, mens bare én av tre oppgir forhold i hjemlandet (Djuve 1995). Det en klar sammenheng mellom selvopplevd helse (særlig smerter), psykiske problemer og aktivitet på arbeids­markedet (Lie 2003).

Generelt finnes det lite systematisert kunnskap om hvordan det går med personer som har opplevd krig, tortur, voldtekt og andre alvorlige traumer. Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) har en seksjon for flyktninghelse og tvungen migrasjon. NKVTS skal drive forskings- og utviklingsarbeid, gi undervisning og veilede i spørsmål knyttet til flyktningers psykiske helse. I tillegg bevilges midler til regionale psykososiale team, som i tråd med Opptrappingsplanen for psykisk helse 1999-2008, skal bidra til bedre helse- og sosialtjenester for flyktninger og asylsøkere.

1.6.3.2 Rusmiddelmisbruk

Det er gjort lite forskning på art og omfang av rusmiddelmisbruk blant personer med innvandrer­bakgrunn i Norge. Denne delen av befolkningen har i liten grad benyttet seg av behandlingstiltak for rusmisbrukere, noe som tilsier at tjenesteapparatet har begrenset erfaring i behandling og oppfølging av innvandrere med rusproblemer. Det er behov for kunnskap om hvordan rusproblemer håndteres i ulike kulturer, og om holdninger til rus i ulike innvandrergrupper.

En undersøkelse blant klienter med innvandrerbakgrunn i behandling for stoffmisbruk viste at mange avbrøt behandlingen av ulike grunner. En av årsakene var at behandlingen besto mye av samtaleterapi der klienten skulle åpne seg, mens klientene med innvandrerbakgrunn i stor grad var opptatt av å få løst praktiske problemer og gjenvinne tillit hos familien. Flere opplevde isolasjon og ensomhet. De følte svekket tilhørighet både til opprinnelseslandet og til personer fra opprinnelseslandet i Norge, og de hadde lite kontakt med folk ellers, inkludert andre stoffmisbrukere. Flere opplevde utestenging fra samfunnet både som innvandrere og som stoffmisbrukere, spesielt på bolig- og arbeidsmarkedet (Berg 2003).

1.6.3.3 Livsstilssykdommer

Migrasjon innebærer ofte nye kostholds- og aktivitetsvaner og andre livsstilsendringer. Enkelte grupper blant innvandrere har livsstilsvaner som er fordelaktige sett i helsesammenheng. Ofte er kvinnene røykfrie, og mange har meget gode kosttradisjoner fra hjemlandet. Undersøkelser indikerer imidlertid at enkelte sykdommer som knyttes til spesielle kostholdsvaner og lite fysisk aktivitet, som diabetes type 2, hjerte-karsykdommer og muskel-/skjelettplager, er mer utbredt blant noen innvandrergrupper enn i befolkningen ellers (Blom 1998). Ofte er det ikke kulturbestemte kostholds­vaner per se som er problemet, men overgangen til – og overforbruket av – enkelte norske eller vestlige matvarer etter ankomst til Norge.

Helseunder­søkelsen i bydeler og regioner i Oslo (HUBRO) fra 2000-2001 er den første befolkningsbaserte undersøkelsen som belyser helse- og kostholds­forskjeller blant ulike grupper. Overhyppighet av overvekt/fedme og aldersdiabetes hos voksne fra Midtøsten (bl.a. Tyrkia, Marokko, Irak, Iran) og det indiske subkontinent (bl.a. Pakistan, India, Sri Lanka) er dokumentert i denne undersøkelsen. Deltakelsen i HUBRO var imidlertid for lav til at man kan generalisere til hele befolkningsgrupper på bakgrunn av svarene. En helseundersøkelse i Oslo-bydelene Romsås og Furuset viste også høy forekomst av fysisk inaktivitet og diabetes type 2. Personer fra det indiske subkontinent hadde foruroligende høy diabetesforekomst: 21 prosent av mennene og 36 prosent av kvinnene i alderen 40-59 år (Folkehelseinstituttet 2003).

Skal det igangsettes tiltak spesielt rettet mot innvandrere er det behov for økt kunnskap om kulturelle og identitets­messige oppfatninger knyttet til mat, helse og fysisk aktivitet. Kunnskap om kulturelle forskjeller kan bidra til å forklare ulike preferanser. Det er imidlertid avgjørende at det tas tilstrekkelig høyde for innvandreres individuelle ulikheter, bl.a. deres sosiale bakgrunn, yrke og utdanning. Økt markedstilgang og et annerledes prismønster er også viktige faktorer som kan bidra til å endre kostholdet etter migrasjon.

Siden enkelte livsstilssykdommer er mer utbredt blant enkelte innvandrergrupper enn i befolkningen ellers, er det viktig at barn og unge med innvandrerbakgrunn inkluderes i idrett eller på annen måte legger grunnlag for gode vaner når det gjelder fysisk aktivitet jf. vedleggets kapittel 8. Helsedepartementet har for 2004 bevilget 10 mill. kroner til frivillige organisasjoner, blant disse enkelte innvandrerorganisasjoner samt andre organisasjoner som har prosjekter rettet mot innvandrere, for å stimulere til økt fysisk aktivitet. Det arbeides også med en handlingsplan for økt fysisk aktivitet hvor innvandrere er en av målgruppene.

1.6.3.4 Smittsomme sykdommer

Noen innvandrere har ulike infeksjoner når de ankommer Norge. Dette kan være infeksjoner som er sjeldne og nærmest ukjente i Norge, og som derfor kan forbli uoppdaget og ubehandlet i lang tid. Det er imidlertid de kroniske infeksjonene som utgjør de største utfordringene på smittevernområdet, spesielt tuberkulose og seksuelt overførbare infeksjoner som hiv og hepatitt.

Ca. to tredeler av nyoppdagede hiv-smittede i Norge de siste årene har vært personer født i utlandet, smittet før ankomst til landet. Svært mange av disse var ukjente med sin hiv-status før de lot seg teste i Norge. Av 238 nye tilfeller av hiv-smittede i Norge i 2003 hadde 59 prosent (141 personer) utenlandsk opprinnelse.

En relativt stor andel av disse var kvinner. Hiv blir i utstrakt grad fortiet i innvandrermiljøene, som i det norske storsamfunnet. Kvinner med hiv-diagnose kan derfor betegnes som trippeldiskriminerte; fordi de er kvinner, fordi de er innvandrere og fordi de er hiv-positive. Regjeringens arbeid for å forebygge hiv og seksuelt overførbare sykdommer er nedfelt i Ansvar og omtanke – Strategiplan for forebygging av hiv og seksuelt overførbare sykdommer, som gjelder fra 2002. Strategiplanen har som en av sine viktigste målgrupper asylsøkere, flyktninger og andre med innvandrerbakgrunn, med et særlig fokus på kvinner og barn.

Det ble i 2003 meldt 339 pasienter med tuberkulose i Norge. Det er en økning fra de foregående årene, og det høyeste antall meldte tilfeller siden 1981. Økningen skyldes flere tilfeller blant utenlandsfødte. Antall tilfeller i denne delen av befolkningen fortsetter å stige, og utgjør 79 prosent av alle meldte tilfeller dette året. Informasjon om smittsomme sykdommer er etter hvert oversatt til mange språk og er lett tilgjengelig både i papir- og elektronisk versjon.

Statens helsetilsyn foretar i 2004 et landsomfattende tilsyn med helsetjenestetilbudet til asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente. Tilsynet er enda ikke avsluttet, men mange av tilsynsrapportene fra kommunene viser store mangler på smittevern-området. Dette bekreftes også i FAFOs levekårsundersøkelse blant hivpositive fra 2002, hvor hivpositive innvandrere deltok (Fangen et al. 2002).

1.6.3.5 Funksjonsnedsettelser

Kunnskapen er mangelfull om funksjonsnedsettelser blant innvandrere og deres etterkommere, og om innvandrernes kunnskap om og bruk av ulike tilbud i tjenesteapparatet. Ulike kulturelle oppfatninger og praksiser, f.eks. knyttet til kjønnsroller og familiestruktur, kan ha betydning for hvordan familier som har medlemmer med funksjons­nedsettelser mestrer sin situasjon.

Personer med innvandrerbakgrunn og funksjonshemminger som nedsatt syn og/eller hørsel utsettes ofte for dobbelt diskriminering på grunn av store språkbarrierer og mangelfullt tilrettelagt språkopplæring. For personer som er analfabeter, eller har mangelfull skriftlig språkkompetanse, er situasjonen spesielt vanskelig.

1.6.3.6 Omsorg for eldre

Inntil nylig har det vært en ung befolkning med innvandrerbakgrunn i Norge. Etter som antallet eldre med innvandrerbakgrunn øker, blir det stadig viktigere at pleie- og omsorgstjenestene legges til rette slik at det kan gis et best mulig tilbud til denne gruppen, jf. meldingens kapittel 12.3.3. Tall fra SSB pr. november 2001 viser at blant ikke-vestlige innvandrere over 65 år lever nesten 24 prosent i husholdninger med tre eller flere personer. I familier med pakistansk, tyrkisk og indisk bakgrunn forbindes det ofte med skam å ikke makte omsorgen for eldre. Familiens betydning i de eldres liv fordrer at man ved vurdering av omsorgsbehov må fokusere på familien som en helhet, og ikke bare de eldres behov. Det er i dag mangelfull kunnskap om mellomgenerasjonenes synspunkter på omsorgsansvaret for hjelpetrengende eldre.

Hjemmetjenesten kan ha vansker med å komme i kontakt med den eldre innvandrer­befolkningen. Foreløpige kartlegginger viser at ansatte i hjemmetjenesten kan oppleve det som særlig krevende å forholde seg til personer med ikke-vestlig kulturbakgrunn (Moen 2003).

Mange av de eldre har kommet som familiegjenforente og snakker kun sitt eget morsmål eller har svært begrensede norskkunnskaper. Enkelte er analfabeter. En særlig utfordring er knyttet til diagnostisering og oppfølging av eldre innvandrere som utvikler demens. Når hukommelsen svekkes, kan det være vanskelig å kommunisere på et fremmed språk som man har lært på et senere tidspunkt i livet.

Religiøse og kulturelle forskjeller kan komme til syne i tradisjon og forståelse av enkelte sykdommer og livets slutt. Håndtering av dødsleie og dødsfall er i stor grad kulturelt betinget, og er en utfordring for helsetjenesten i møtet med personer med ikke-vestlig kulturbakgrunn.

St.meld. nr. 45 (2002-2003) Betre kvalitet i dei kommunale pleie- og omsorgstenestene legger til grunn at tjenestene skal utformes med utgangspunkt i den enkeltes ønsker og dekke de individuelle behovene på en forsvarlig måte, uavhengig av sosial status, personlig økonomi, bosted eller boform. Det legges videre til grunn at det skal ytes individuelle tjenester uavhengig av språk, kultur og religion.

1.6.3.7 Helsetjenesten og kommunikasjon omkring temaer som kan oppleves som sensitive

Helse- og omsorgtjenesten har som utfordring å skape trygge og konstruktive rammer for dialog knyttet til problemstillinger som kan oppleves som sensitive. Eksempler på dette kan være svangerskapsforebyggende tiltak, abort, inngifte, kjønnslemlestelse, spørsmål om livsstilsvalg og smittsomme sykdommer som hiv/aids og tuberkulose.

Kunnskap om kropp, seksualitet, prevensjon og seksuelt overførbare sykdommer varierer mye mellom ulike innvandrergrupper og mellom menn og kvinner. Tabuer knyttet til seksualitet kan være en årsak til at ungdom og unge voksne med innvandrerbakgrunn har mangelfulle kunnskaper om disse temaene. Sammekjønnsseksualitet – homofili – er for eksempel belagt med sterke tabu i enkelte innvandrermiljøer slik det også kan være i miljøer uten innvandrerbakgrunn (Moseng 2003). Lett tilgjengelige helsetilbud med mulighet for å være anonym bruker har vist seg å være avgjørende for å nå ungdom.

Abortepidemiologiske studier har bidratt til økt fokus på innvandrerkvinners reproduktive helse. Europeiske undersøkelser viser signifikant høyere forekomst både av fødsler og abort i enkelte kvinnegrupper med innvandrerbakgrunn enn i den øvrige kvinne­befolkningen. For etterkommere av førstegenerasjons innvandrere er det derimot liten forskjell (Ingerslev 2000). Norske studier viser samme tendens (Eskild et al. 2002). Det er derfor viktig å nå førstegenerasjons innvandrerkvinner med informasjon, rådgivning og tilbud om svangerskapsforebyggende tiltak. I Handlingsplan for forebygging av uønskete svangerskap og abort 2004-2008 er ungdom og unge voksne med innvandrerbakgrunn en av hovedmålgruppene.

Omskjæring er et annet eksempel på et tema som helsepersonell kan oppleve som sensitivt, og hvor måten temaet tas opp på er avgjørende for hvordan de som er berørt oppfatter budskapet. For å få tillit, må helsepersonell ha kunnskap om omskjæring. Regjeringen har en egen handlingsplan mot kjønnslemlestelse som varer ut 2004. Tiltakene i planen skal forebygge, samt hjelpe jenter og kvinner som har vært utsatt for kjønnslemlestelse.

Tradisjon med inngifte er enda et eksempel på en problemstilling som kan være vanskelig å ta opp (Sørheim 2000). På verdensbasis er inngifte en utbredt ekteskapstradisjon, og studier fra utlandet viser en økende tendens til inngifte i enkelte innvandrergrupper ved migrasjon (Modood 1997). Fagmiljøene uttrykker imidlertid bekymring for økt fare for fosterskader og funksjonsnedsettelser hos barn født av foreldre som er i nær slekt, selv om fagfolk også peker på at risiko for arvelige tilstander er avhengige av om det forekommer arvelig sykdom i slekten. I 1998 viste en norsk doktorgradsavhandling at over halvparten av alle barna med foreldre med pakistansk bakgrunn hadde foreldre som var søskenbarn eller andre nære slektninger (Stoltenberg 1998). Avhandlingen viste videre at blant de som praktiserer inngifte var risikoen for at barnet skal dø i første leveår eller bli født med misdannelser, høyere enn normalt. I Handlingsplan for forebygging av uønskete svangerskap og abort 2004-2008 er et av målene å styrke informasjons- og veiledningstilbudet bl.a. med informasjon om risikoen for fosterskader og funksjonshemming hos barn av foreldre som er i nær slekt.

1.6.4 Helse- og omsorgspolitiske utfordringer

Blant innvandrere finnes det grupper og enkeltindivider med store helseproblemer, med sykdommer som er uvanlige blant flertallsbefolkningen og med helse- og sykdomsoppfatninger som er annerledes enn de som helsetjenesten tar for gitt. Det er derfor viktig å være oppmerksom på hvilke målgrupper helsemyndigheter og helsetjeneste henvender seg til og være klar over at en ikke kan gå fram på akkurat samme måte uansett hvor i verden pasienten kommer fra. Forebyggings-, behandlings- og omsorgsstrategiene må utformes og praktiseres ulikt for å nå fram til dem det gjelder. Regjeringens mål om å tilby likeverdige helsetjenester til alle grupper i befolkningen forutsetter at helsetjenesten har kunnskap om variasjon i helsetilstand og sykdomsoppfatninger, og muligheter for å utvikle kompetanse og tilbud tilpasset ulike behov.

I tillegg til nødvendig kjennskap til somatisk-kliniske og psykiske problemstillinger, og evne til å formidle disse, er kanskje den største utfordringen for helsetjenesten å se enkeltindividet i en større sosial sammenheng, f.eks. hvordan opplevelsen av mestring/nederlag på arbeids- og boligmarkedet kan virke inn på opplevelsen av egen helsetilstand. Det er også en utfordring å forsøke å forstå og møte de sosial­psykologiske forholdene som kan være knyttet til «annerledeshet» – isolasjon, manglende integrering, statusfrustrasjon etc. Helse og sykdom må forstås i sammenheng med de livssituasjoner som de er vevd inn i, og utfordringen for helsetjenesten og andre ansvarlige parter er å iverksette sektorovergripende tiltak når det er nødvendig.

1.7 Religion

1.7.1 Det flerreligiøse Norge

Nyere innvandring har ført til større oppmerksomhet rundt det faktum at mennesker i Norge bekjenner seg til ulike trosretninger og livssyn, og at andelen av befolkningen som ikke er medlem av Den norske kirke («statskirken«) er økende. Samtidig har jøder, katolikker, pinsevenner, kvekere, metodister og tilhengere av en rekke andre trosretninger i lang tid vært en del av det norske samfunn. Til livssynsmangfoldet hører også humanetikere og tilhengere av andre ikke-religiøse livssyn.

Et tall som illustrerer utviklingen, er at medlemmer i islamske trossamfunn har økt fra ca. 1 000 i 1980 til over 73 000 i 2003. Registrerte buddhister er nesten tredoblet i løpet av få år fra 3 012 i 1990 til 8 857 i 2003. Den romersk-katolske kirken har nesten fordoblet medlemstallet i løpet av samme tidsrom, fra 26 580 i 1990 til 44 153 i 2003. Økningen kan i stor grad forklares med innvandring, men også ved at religiøse minoriteter i større grad enn tidligere har registrert seg og tilpasset seg de offentlige støtteordningene som finnes (trossamfunn får statstilskudd pr. antall medlemmer). Imidlertid er et stort flertall av befolkningen i Norge medlemmer i Den norske kirke. I 2003 var 86 prosent av befolkningen medlemmer. Tallet har vært relativt stabilt de siste ti årene.

Mange innvandrere har en bevisst religiøs identitet og en tro som er viktig for dem i hverdagslivet. Dette har satt søkelys på religionens plass i det norske samfunn. Diskusjonen rundt det flerreligiøse samfunn har i de siste årene særlig kommet i forbindelse med debatter knyttet til skolen, som innføring av Kristendoms-, religions- og livssynskunnskap (KRL) i 1997 og opprettelse av religiøse privatskoler, og i forhold til problemstillinger knyttet til skikker og tradisjoner rundt ekteskap, familie og bekledning.

1.7.2 Medlemmer i tros- og livssynssamfunn

Omtrent åtte prosent av befolkningen er medlemmer i tros- og livssynsamfunn utenfor Den norske kirke som mottar statstilskudd. Nærmere seks prosent er verken medlemmer av Den norske kirke eller annet tros- eller livssynssamfunn. Dette innebærer at ca. hver åttende person i Norge ikke er tilknyttet Den norske kirke. De største tros- og livssynsamfunnene utenom Den norske kirke, var i 2003 islamske trossamfunn med 25,7 prosent, pinsemenigheter med 16 prosent og katolikker med 15,5 prosent. Medlemstallene omfatter også barn og personer under 18 år.

Å være medlem av en menighet eller en religiøs organisasjon betyr ikke automatisk at man er aktiv i organisasjonen. Undersøkelser viser at det i befolkningen generelt er omtrent én av ti av som går på gudstjeneste eller religiøse møter en gang i måneden eller oftere. En stor andel passive medlemmer finnes først og fremst i Den norske kirke (Repstad 2003). Det er óg stor variasjon mellom ulike nasjonalitetsgrupper med hensyn til hvor aktive de er i religiøse organisasjoner. Tall fra levekårsundersøkelsen i 1996 fra Statistisk sentralbyrå viser at det også er mange passive medlemmer blant ikke-vestlige innvandrere som er medlemmer i religiøse organisasjoner og menigheter. Kun 5,4 prosent av pakistanere som var medlem av en religiøs organisasjon definerte seg som svært aktive, mens 26, 2 prosent av personer fra Sri Lanka gjorde det samme. For somaliere og chilenere var tallet henholdsvis 20,9 prosent og 42 prosent. Variasjonen kan blant annet skyldes hvilken religion man bekjenner seg til og riter innenfor denne, bosted, størrelse på menighetene og hva slags tilbud organisasjonene tilbyr.

Kilde: Statistisk sentralbyrå 2003

1.7.3 Religionsfrihet og kristne samfunnsstrukturer

Det norske samfunn er tuftet på en kristen kulturarv. Stat og kirke har vært vevet sammen fra kristendommens innføring i Norge. I forbindelse med reformasjonen i 1537 ble Den norske kirke organisert som statskirke. Samtidig er det religionsfrihet i Norge. Det er Grunnloven som setter rammebetingelsene for statens håndtering av tros- og livssynsmangfold. I § 2 i Grunnloven heter det:

«Alle Indvaanere af Riget have fri Religions­øvelse. Den evangelisk-lutherske Religion forbliver Statens offentlige Religion. De Indvaanere, der bekjenner sig til den, ere forpligtede til at opdrage deres Børn i samme.»

Religionsfriheten innebærer like rettigheter for den enkelte til å praktisere sin tro i dagliglivet, rett til organisert religionsutøvelse gjennom trossamfunn innenfor rammen av lover og regler i Norge, og at tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke er likestilt med denne i forhold til relevante offentlige støtteordninger og annen tilrettelegging. Det blir gitt tilskudd til tros- og livssynsamfunn pr. antall medlemmer tilsvarende de årlige statlige og kommunale bevilgninger pr. medlem i Den norske kirke. Tilskuddene er ikke øremerket. Det gis også støtte til bygging av gudshus. Religionsfriheten innebærer også en rett til fritak fra å delta i religiøse aktiviteter, for eksempel på en arbeidsplass eller i en utdanningssituasjon, og rett til fri to virkedager i løpet av et kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider 12 . Så lenge andre religioner og livsoppfatninger gis like rettigheter til religiøs praksis og ikke forskjellsbehandles økonomisk, er det forhold at én bestemt religion utgjør den offentlige statsreligion, ikke i seg selv en begrensning av religionsfriheten slik den er nedfelt i internasjonale konvensjoner. Tilskuddsordningene går ut over de forpliktelser Norge har etter internasjonale kon­vensjoner om religionsfrihet.

Regjeringen ser spørsmål om tro og livssyn som grunnleggende for toleranse og likeverd i et samfunn der det kulturelle og religiøse mangfoldet er økende. Med utgangpunkt i alle barns rett til opplæring i egen tro har regjeringen derfor tatt initiativ til en reform av trosopplæringen i Den norske kirke. Ut fra bestemmelsene om økonomisk likebehandling gis tros- og livsynssamfunn tilsvarende finansiell støtte som Den norske kirke får til reformen. Tilskuddet er ikke øremerket.

Enkelte representanter for religiøse minoriteter og ikke-kristne hevder likevel at de ikke er likestilte med hensyn til grad av religionsfrihet. Det som oftest trekkes fram i denne sammenhengen er at det er statskirkeordning i Norge, og at det stort sett kun er Den norske kirke som er representert i offentlige sammenhenger, for eksempel ved nasjonale fellesbegivenheter, jf. meldingens kapittel 7.4.3.

1.7.4 Samarbeid og dialog

Erfaringer fra inn- og utland viser at eksisterende konfliktlinjer kan forsterkes hvis partene også har ulik religiøs tilhørighet, og at ulikheten kan danne grunnlag for diskriminering. I flere europeiske land ser det ut til at gamle fiendebilder av islam har fått nytt liv etter den kalde krigens slutt, og særlig etter 11. september 2001 og angrepene på World Trade Center i New York. Informasjon og dialog mellom tros- og livssynsamfunnene, myndighetene og befolkningen er viktig for å unngå at det dannes fiendebilder og for å forebygge konflikter. I løpet av 1990-tallet ble det etablert flere formaliserte religionsdialoger:

I 1992-93 satte Nansenskolen i gang et prosjekt kalt Fellesskapsetikk i et flerkulturelt Norge. Prosjektet hadde representanter fra de fleste tros- og livssynsamfunnene i Norge, og ble støttet av Kommunal- og arbeidsdepartementet. Deltakerne diskuterte felles verdier på idéplanet, og tok videre for seg konkrete etiske utfordringer. Blant annet forsøkte gruppen å finne ut hvor langt det var mulig å nå i retning av felles etiske holdninger til konkrete spørsmål som abort, synet på ekteskap og samliv, aktiv dødshjelp og religion i skolen. Siden har det blitt opprettet en rekke fora for religionsdialog. I 1996 iverksatte Nansenskolen et nytt dialogprosjekt, under overskriften religion, livssyn og menneskerettighetene i Norge. Verdikommisjonen tok initiativ til et dialogprosjekt i 1999-2000, som har ført til etablering av flere regionale fora for tros- og livssynsdialog i blant annet Sarpsborg, Kristiansand, Tromsø og Bergen. Det er også etablert en rekke andre faste kontakt- og dialogfora, blant annet Oslokoalisjonen opprettet i 1998, og et løpende samarbeid mellom Muslimsk studentsamfunn og Norges Kristelige Studentforbund.

I 1996 ble Samarbeidsrådet for tros- og livssyn opprettet 13 . Hovedoppgaven for rådet er å fremme gjensidig respekt og forståelse mellom ulike tros- og livssynssamfunn, forhindre at trosforskjeller blir brukt som grunnlag for å fremme fordommer og fremmedfrykt og å etablere plattformer for dialog mellom rådets medlemsorganisasjoner, ulike institusjoner og grupperinger. I Samarbeidsrådet drøftes alle typer spørsmål der tro og livssyn får samfunnsmessige konsekvenser, f.eks. menneskerettigheter, genforskning, skolepolitikk, mediesamfunn, med mer, jf. meldingens kapittel 12.4.6.

1.7.5 Religion i hverdagen

Kristen tro og kultur er en viktig faktor i norsk historie og identitet. Samtidig viser en europeisk samfunnsundersøkelse fra 2003 – en intervjubasert undersøkelse av sosiale, religiøse og politiske forhold i 15 europeiske land – at nordmenn er Europas minst religiøse folk. Undersøkelsen er basert på spørsmål om de intervjuede anser seg selv som svært religiøse eller deltar jevnlig på gudstjenester. Undersøkelsen avspeiler at religion oppfattes som en privatsak som ikke blir kommunisert utad i særlig grad. Samtidig har Norge en statskirke hvor flertallet av befolkningen er medlemmer, og det er særlig i forbindelse med livsløpsspørsmål, så som fødsel, bryllup og begravelse, og ritualene rundt disse, at medlemmene eksponerer sitt forhold til kirken og til religiøse spørsmål.

Mange innvandrere kommer fra land og samfunn der religion har en større plass i folks dagligliv enn i Norge, og er i større grad vant til å kommunisere sin religiøse tilhørighet i det daglige. En viktig del av troen er for eksempel å bære hodeplagg eller behandle mat på bestemte måter. Slik synliggjøres tro og religion i hverdagslivet og i det offentlige rom. Innvandringen kan dermed bidra til at medlemmer av Den norske kirke i større grad blir utfordret til å ta stilling til eller å bli bevisst egen tro og holdninger. Religionsmangfoldet medfører også at dilemmaer knyttet til hva som er myndighetenes oppgave å tilrettelegge for ut fra religiøse hensyn og hva som skal være opp til den enkelte, blir aktualisert. Mange temaer i hverdagen berører utøvelse av religion. Eksempler er blant annet vigselsrett og gravferdsordninger, ordninger knyttet til kosher- og halalslakt eller import, og spørsmål knyttet til religiøse privatskoler. Hvordan man ordner seg i skolen i forhold til at enkelte elever vil ha kjønnsdelt svømmeundervisning begrunnet ut fra religiøs tro, er et eksempel på hvordan det religiøse mangfoldet får konsekvenser i hverdagen. Dette bør få betydning for hvordan offentlige tjenester og tilbud tilrettelegges, jf. meldingens kapittel 12.3.2.

1.7.6 Religion, kultur og ulike tolkninger

Det er ikke alltid enkelt å skille mellom handlinger eller holdninger som oppfattes som uttrykk for en religion og de som er uttrykk for kultur eller tradisjon. Dette har kommet tydelig fram i debatten i de siste årene om likestilling mellom kjønnene, barns rettigheter og ekteskapspraksiser. Arrangerte ekteskap har av mange blitt oppfattet som en muslimsk skikk, ettersom det finnes muslimer som begrunner skikken med islamsk lære. I diskusjonen om arrangerte ekteskap og spesielt i forhold til tvangsekteskap, har fokuset i særlig grad blitt rettet mot muslimske ledere og deres rolle. Imidlertid er arrangerte ekteskap den mest vanlige formen for giftemål i India, hvor det store flertallet som kjent er hinduer og sikher. Skikken med å gifte seg arrangert foregår altså blant flere religiøse og etniske grupper.

En del nye innvandrere får forsterket både sin kulturelle og religiøse identitet i møtet med et nytt land og nye levesett. En vanlig reaksjon er å framheve og forsterke sin egen bakgrunn, og i den prosessen skilles det ofte ikke mellom kulturelle og religiøse elementer i identiteten. Erfaringen er at etterkommere gjerne stiller langt flere kritiske spørsmål til hva som er kulturelt betinget og hva som er religiøst begrunnet. Det finnes mange eksempler på at unge muslimer bruker Koranen til å motarbeide tradisjoner som foreldregenerasjonen forfekter. I mange land i Europa foregår en nytenkning innenfor islam for å tilpasse denne til en vestlig sammenheng. Samtidig ser man at flere etterkommere aktivt velger å gi uttrykk for sin tilhørighet til en minoritetsreligion.

Det eksisterer en rekke ulike tolkninger og retninger innenfor de enkelte religionene, og dermed ulike holdninger til religiøse praksiser og skikker. Det finnes mange ulike måter å være muslim på, mange ulike tolkninger av protestantismen, mer eller mindre ortodokse jøder osv. Forskning på kristne menigheter i Norge viser en tendens til at folk med lav utdanning er mer bokstavtro og mindre liberale i religiøse spørsmål enn høyt utdannede (Repstad 2003). Dette kan man anta også gjelder for religioner som har fått økt oppslutning gjennom innvandring, selv om det ikke foreligger systematiske undersøkelser av den sosiale fordelingen blant medlemmene i disse menighetene. Samtidig er livssyn og religiøs tro kun ett av menneskers mange kjennetegn eller identitetsbærere. En buddhist kan være en ung, hvit mann med norsk bakgrunn som arbeider som lege, mens et annet medlem i samme trossamfunn kan være en eldre kvinne fra Thailand som jobber i blomsterbutikk. De har et felles kjennetegn, samtidig som de deler mange andre kjennetegn med sikher, kristne og ikke-troende.

1.7.7 Religion som døråpner til samfunnsdeltakelse

For innvandrere som kommer til Norge, kan tros- og livssynssamfunn representere et fellesskap av stor betydning for innlemmelse og deltakelse i samfunnslivet for øvrig. Mange kommuner benytter seg også av lokale menigheter i sitt bosettings- og integreringsarbeid av nyankomne flyktninger. Dersom flyktningen er baptist, tas det kontakt med den baptistiske menigheten på stedet. Den nyankomne får dermed en kontakt til noe velkjent og en følelse av trygghet som kan være et godt grunnlag for videre deltakelse i lokalsamfunnet.

Enkelte trossamfunn kan imidlertid være lukkede og bidra til isolering av egne tilhengere i forhold til den øvrige befolkningen. Det gjelder ikke bare trossamfunn blant innvandrere. Dette tema har spesielt vært debattert i forhold til muslimske menigheter og imamenes antatte gjennomslagskraft i enkelte grupper. Det er imidlertid delte meninger om religiøse lederes innflytelse, og deres rolle og muligheter til å påvirke holdninger innad i sine miljøer. I enkelte menigheter er det menighetsstyrene som har størst innflytelse, og de religiøse lederne har en mer begrenset oppgave. Fordi menigheter og trossamfunn også har roller utover det religiøse, de bidrar til tilhørighet, fellesskap og er arena for sosial nettverksdannelse, bør religiøse ledere og menighetsstyrer ha ansvar for å fremme deltakelsen fra menighetsmedlemmene i storsamfunnet. I beste fall kan de fungere som viktige samarbeids- og dialogpartnere for blant annet sosialt opplysningsarbeid i storbyene, og være bindeledd mellom storsamfunnet og mer lukkede miljøer.

1.8 Kulturbruk, fritid og sosial omgang

1.8.1 Innledning

Med fritid menes her det barn, unge og voksne gjør i den tiden de ikke er opptatt med barnehage, skole og jobb. Dette omfatter deltakelse i organiserte aktiviteter som idrett, organisasjonsliv og kulturaktiviteter, det som foregår hjemme og sammen med familien, og det man gjør utenfor hjemmet uten at det er organisert.

Kultur er et begrep som i vid forstand dekker verdier, normer, kunnskaper, symboler og ytringsformer som er felles for en viss gruppe mennesker eller et bestemt samfunn. I denne sammenhengen brukes begrepet kultur i en smalere forstand, i betydningen kulturaktiviteter, jf. St.meld. nr. 48 (2002-2003) Kulturpolitikk fram mot 2014.

Kultur- og fritidsaktiviteter kan engasjere på tvers av etablerte sosiale skillelinjer og bidra til samhold og felles identitet fordi man deler interesser og erfaringer. Fritidsarenaen kan gi språk­læring for personer som nylig har innvandret eller som snakker et annet språk enn norsk hjemme. Deltakelse i sosiale og kulturelle aktiviteter kan også gi innsikt i hvordan samfunnet fungerer, innsikt i andres forventninger og et mer nyansert bilde av virkeligheten. Samtidig kan deltakelse av personer med innvandrerbakgrunn i slike aktiviteter bidra til at majoriteten får større forståelse og respekt for nye befolkningsgrupper. Kulturaktiviteter kan dessuten uttrykke ulike gruppers kulturelle, sosiale og religiøse særtrekk, og gi anledning til å videreformidle egen historie og kulturarv til andre.

Dersom noen grupper har systematisk lavere deltakelse enn andre på enkelte arenaer, kan det være et tegn på at aktiviteter og organisasjoner virker ekskluderende. Samtidig er det helt naturlig at en mer mangfoldig befolkning har varierte ønsker og behov for fritiden sin. Det nye mangfoldet i fritidsmuligheter kommer hele befolkningen til gode.

1.8.2 Et mer mangfoldig kulturliv

De siste tiårene har det skjedd omfattende endringer i samfunnet, også på kulturområdet. Noen av de viktigste endringene er knyttet til økt globalisering og individualisering. Dette har medvirket til et mer sammensatt kulturliv, og til at tradisjonelle forestillinger om en norsk felleskultur og nasjonal identitet blir utfordret. Økende innvandring fra ikke-vestlige land gjør også at kulturfeltet i økende grad får impulser fra kunstnere som benytter uttrykk som er forankret i andre tradisjoner enn den vestlige. Slik blir det estetiske mangfoldet utvidet, både ved at det oppstår flere uttrykksformer side om side, og ved at det oppstår nye uttrykksformer der ulike tradisjoner smelter sammen.

Siden 1980-tallet er det gjennomført mange kulturtiltak som har utvidet mangfoldet i norsk kulturliv. For det første har det vært gjennomført en rekke tiltak i regi av ulike minoritetsmiljøer og kunstnere med innvandrerbakgrunn. Virksomheter som Center for Afrikansk kulturformidling, Cosmopolite, Nordic Black Theatre, Samspill samt flere internasjonale kultursentre landet rundt, har gjennom mange år produsert og formidlet musikk, teaterforestillinger, kunstutstillinger o.l. Flere festivaler, som Førde Internasjonale Folkemusikkfestival, Telemarkfestivalen, Film fra Sør og Stavanger Internasjonale Litteraturfestival, har satset bevisst på uttrykk med forankring i Asia, Afrika og Latin-Amerika. Internasjonalt Kultursenter og Museum har i over ti år drevet dokumentasjon og formidlingsarbeid med utgangspunkt i samtidens kulturelle mangfold. Enkelte etablerte institusjoner har utviklet satsninger og programmer for å fremme kulturelt mangfold. Norsk Folkemuseum har bidratt til å dokumentere innvandreres liv som del av den norske historien. Rikskonsertene har arbeidet aktivt for å inkludere musikere og uttrykk med forankring i Asia, Afrika og Latin-Amerika både i sin ordinære programvirksomhet og som særskilte satsninger.

Kulturtilbud fungerer som møteplasser og gir muligheter for dialog og kontakt mellom ulike mennesker og grupper, og de bidrar til forståelse for andre. Bruken av det offentlig rom for markering av ulike gruppers kulturelle uttrykk, bidrar også til dette. Et eksempel på dette er Mela-festivalen, en pakistansk kulturfestival for hele befolkningen, som ble arrangert i Oslo i 2002 og 2004.

1.8.3 Kulturutøvere med innvandrerbakgrunn

Det varierer fra kunstart til kunstart i hvilken grad det nye mangfoldet blir innlemmet på like vilkår. Innenfor mange musikkformer er man svært åpen for ulike tradisjoner og uttrykksformer. I andre deler av kulturlivet har det derimot vist seg vanskelig å utvikle en inkluderende holdning til uttrykk med bakgrunn i andre tradisjoner enn den vestlige. Det kulturelle mangfoldet i det norske samfunnet avspeiles bare i liten grad i det institusjonaliserte kulturfeltet. Mange kunstnere med ikke-norsk kulturbakgrunn opplever at de enten blir ignorert eller redusert til eksotiske innslag. Det kan være flere grunner til dette. En viktig faktor synes å være at det i sterk grad er storsamfunnet og den dominerende vestlige forståelsen av kunst, kvalitet og profesjonalitet som legger premissene også i kunstlivet. I en slik situasjon er det fare for at kunstnere med innvandrerbakgrunn og deres uttrykk blir marginalisert. Det kan også medføre at disse kunstnerne blir tvunget til å lære seg de norske og vestlige kodene og reglene uten at det er noe gjensidighet i møtet, jf. St.meld. nr. 48 (2002-2003) Kulturpolitikk fram mot 2014. St.meld. nr. 48 (2002-2003) tar til orde for flere parallelle strategier for å fremme kulturelt mangfold i kultursektoren. På den ene siden må en stimulere tiltak og prosjekter som skaper møteplasser mellom det tradisjonelt norske kunstfeltet og kunstnere som representerer kulturelle mindretall. På den andre siden må en stimulere til at kunstnermiljø og enkeltkunstnere med ikke-vestlig bakgrunn blir i stand til å styrke kunstnerisk profesjonalitet og kvalitet på sine egne premisser.

1.8.4 Innvandreres kulturbruk

Det finnes lite kunnskap om kulturbruk blant innvandrere. Det finnes ikke statistikk om kulturbruk blant etterkommere av innvandrere, som er født og oppvokst i Norge. Den statistikken som finnes, indikerer at innvandrere er aktive kulturbrukere, men at de som gruppe muligens har en noe annen kulturbruksprofil enn befolkningen som helhet. For eksempel tyder tallene på at innvandrere er overrepresentert når det gjelder bruk av bibliotek og museum, mens de er underrepresentert når det gjelder besøk på idrettsarrangementer og teater. Innvandrere fra Asia, Afrika og Sør-Amerika er dessuten underrepresentert når det gjelder besøk på kunstutstillinger. Statistikken er imidlertid basert på et lite utvalg, slik at det er vanskelig å trekke noen bastante konklusjoner ut fra dette. Folkebibliotekene er et populært kulturtilbud blant innvandrerbefolkningen og blant asylsøkere. I Stavanger er det gjort undersøkelser som viser at 92 prosent av asylsøkerne og innvandrerne i kommunen bruker biblioteket daglig eller flere ganger i uka. Ved Det flerspråklige bibliotek ved Deichmanske bibliotek i Oslo har etterspørselen steget dramatisk de siste årene. Det kan være flere årsaker til bibliotekenes popularitet blant innvandrere. I motsetning til mange andre kulturtilbud er bibliotekene gratis. Bibliotekene tilbyr bøker, aviser og tidsskrifter på mange språk i tillegg til Internett. Dette tilbudet gjør det mulig for innvandrere å vedlikeholde morsmålet og forholdet til opprinnelseslandet, sin egen kulturelle arv, og å holde seg oppdatert på hendelser i opprinnelseslandet gjennom aviser og Internett. Bazar er en Internett-tjeneste utviklet i samarbeid mellom Det flerspråklige bibliotek ved Deichmanske bibliotek og Biblioteknett Norge. Dette er en skreddersydd tjeneste for innvandrere, flyktninger og språklige minoriteter i Norge. Bazar inneholder blant annet informasjon om norsk samfunn og kultur, aviser fra hele verden, adresser til organisasjoner for språklige minoriteter og en oversikt over bøker til lesetrening i norsk.

En undersøkelse gjennomført av TNS Gallup i samarbeid med NRK og Mediebedriftenes Landsforening i 2004 viser for øvrig at de som i undersøkelsen benevnes som personer med minoritetsbakgrunn bruker Internett mye for å lese nyheter. Undersøkelsen viser at personer med minoritetsbakgrunn leser noe mindre aviser og hører noe mindre på radio enn personer uten minoritetsbakgrunn, mens de ser omtrent like mye på TV.

1.8.5 Fritidsaktiviteter

1.8.5.1 Voksne innvandreres fritid

Det finnes lite kunnskap om hvorvidt voksne innvandreres aktiviteter i fritiden skiller seg fra hvordan befolkningen for øvrig bruker fritiden sin, og eventuelt på hvilken måte. Statistisk sentralbyrås (SSB) levekårsundersøkelse blant innvandrere fra 1996 (Gulløy, Blom og Aall Ritland 1997) viser at 56 prosent av de spurte innvandrerne fra åtte forskjellige ikke-vestlige land ikke hadde mosjonert eller drevet med sport i det hele tatt i løpet av de siste 12 månedene. 21 prosent svarte at de hadde gjort dette 40 ganger eller mer. Tall for hele befolkningen viser at nærmere syv av ti nordmenn trener eller mosjonerer minst én gang i uken (SSB: Fritidsaktiviteter, 2001). Disse tallene er fra ulike tidspunkt, men kan tyde på at ikke-vestlige innvandrere i gjennomsnitt er mindre fysisk aktive enn befolkningen ellers.

1.8.5.2 Sosial omgang

SSBs levekårsundersøkelse fra 1996 viser at åtte av ti innvandrere av et utvalg innvandrere fra åtte ikke-vestlige land har gode venner på sitt bosted. 23 prosent oppgir at de er sammen med gode venner omtrent daglig. Et flertall av de spurte, om lag syv av ti, sa at de har gode venner som er norske, men omtrent like mange ønsker å ha mer kontakt med nordmenn. Omtrent halvparten av de som kjenner noen familier i nabolaget så godt at de besøker hverandre av og til, besøker familier med bakgrunn fra samme land som dem selv.

43 prosent oppgir at de har følt seg deprimert og nedfor ofte eller av og til i løpet av de siste seks månedene. Like mange føler seg ensomme ofte eller av og til.

1.8.5.3 Barn og unges fritid

En meningsfull fritid er et viktig bidrag for å sikre barn og ungdom en god oppvekst. Fritiden er en arena for utfoldelse og personlig utvikling. I samvær med venner og jevnaldrende lærer man seg viktige sosiale koder, men også kunnskap som har betydning for personlig utvikling og som er nyttig for senere læring. Fritiden spiller en rolle for barn og ungdoms utvikling til selvstendige individer som tar ansvar for seg selv og andre, fatter egne avgjørelser og foretar egne vurderinger. Dette er viktige verdier innenfor rådende norsk barneoppdragelse og skolesystem. Mange arbeids­givere legger dessuten vekt på fritidsinteresser utenom skole og arbeid i sitt valg av arbeidstakere. For de ungdommene som ikke får delta i felles aktiviteter i fritiden, kan det bli til hinder for deres personlige utfoldelse og utvikling. De kan gå glipp av viktig uformell læring og sosialisering og læring av fysiske ferdigheter gjennom lek og idrett.

Det er store forskjeller mellom de større byene og mer spredtbygde strøk når det gjelder mulighetene til å velge mellom ulike typer fritidsaktiviteter. På mindre steder er det begrenset hvilke organiserte fritidstilbud som er tilgjengelige, mens man i større byer har et større utvalg. I Oslo og andre steder hvor det bor større grupper med samme landbakgrunn, har disse ofte organisert egne fritidsaktiviteter i regi av sine foreninger og lag. Også på idrettens område bringer voksende innvandrergrupper med seg nye endringsimpulser og skaper nye tilbud. For eksempel tilbys det i dag blant annet trening i ulike kampsporter som var relativt ukjente i Norge for få år siden, og i «nye» idretter som landhockey og cricket.

En del barn med innvandrede foreldre deltar i aktiviteter på fritiden organisert av egne trossamfunn, for eksempel koranskole. I SSBs undersøkelse om levekår blant innvandrere oppga 35 prosent av de spurte at de har barn under 16 år som deltar i religiøse barneaktiviteter. Blant de med bakgrunn fra Pakistan var det 56 prosent som hadde barn som deltar i slike aktiviteter (Gulløy, Blom og Aall Ritland 1997).

Biblioteket brukes av svært mange barn og ungdommer med innvandrerbakgrunn. I tillegg til å låne bøker, bruker de biblioteket til å søke informasjon gjennom bruk av Internett, til lekselesing og til prosjektarbeid. Biblioteket er et godt tilbud til alle, men spesielt viktig for de som ikke har tilgang på bøker, aviser, oppslagsverk og Internett hjemme. Mange bruker også biblioteket som en møteplass. Dette kan for noen ha sammenheng med trangboddhet, men også med at foreldre anser det som en trygg møteplass. Data fra lokale ungdomsundersøkelser viser at biblioteket er et tilbud som særlig jenter med innvandrerbakgrunn benytter seg av. Jenter som ikke har foreldrenes tillatelse til å delta på andre fritidsaktiviteter har dette som en viktig arena for å møte andre ungdommer utenom skolen.

Lavere deltakelse i fritidsaktiviteter

I en del tilfeller deltar ikke barn og ungdom med innvandrede foreldre i fritidsaktiviteter i samme grad som annen ungdom. For noen kan dette ha sammenheng med økonomi. Av og til handler det også om at foreldrene er skeptiske til samfunnets dominerende normer, og ikke ønsker at deres barn og ungdommer skal være utsatt for negativ påvirkning – «bli norske». Verdien av det å møte venner og jevnaldrende i ungdomsårene blir også vurdert ulikt. Undersøkelser viser at familieorienteringen er sterk hos mange av de store innvandrergruppene i Norge. Mange foreldre har ikke selv deltatt i egne, organiserte aktiviteter som barn. Noen foreldre mener at samvær med søsken, kusiner og fettere er like verdifullt som å være sammen med venner og klassekamerater.

Særlig jenter fra enkelte miljøer blir hindret i å delta i fritidsaktiviteter utenfor familien. Dette blir spesielt synlig når jentene kommer i puberteten. Erfaring fra Barne- og familiedepartementets tilskuddsordning Ungdomstiltak i større bysamfunn, viser at jentene i større grad får lov til å delta dersom det organiseres egne jentegrupper eller rene jentekvelder. Dette kan gjøre både jentene selv og foreldrene tryggere.

Fritidsklubber når ut til barn og ungdommer fra familier med lavere inntekter, nettopp fordi det koster lite eller ingenting å delta. SSBs undersøkelse av levekår blant innvandrere viser at såpass mange som 19 prosent av de spurte innvandrerne fra åtte ikke-vestlige land hadde barn som deltar i kommunal barne-/ungdomsklubb. 13 prosent svarte at barna deltar i annen barne-/ungdomsklubb. Denne undersøkelsen gir ikke sammenliknbare tall for barn fra majoritetsbefolkningen (Gulløy, Blom og Aall Ritland 1997).

Idrett

En målsetting for idrettspolitikken er at idretten skal være inkluderende. Det overordnede målet for idrettspolitikken kan derfor formuleres gjennom visjonen «idrett og fysisk aktivitet for alle».

Det sentrale ved idrettsutøvelse er den glede og mestring som aktiviteten gir. Et annet hovedargument er at idretten bidrar til å skape et sosialt fellesskap mellom barn og ungdom med ulik bakgrunn. Dette gir felles opplevelser og muligheter til vennskap på tvers av etniske, sosiale og religiøse skillelinjer.

Deltakelse i idrettsaktiviteter har også en helsemessig side. Noen livsstilssykdommer er mer utbredt i innvandrerbefolkningen enn i befolkningen ellers, jf. vedleggets kapittel 6. Positive opplevelser knyttet til idrett og fysisk aktivitet i oppveksten kan virke motiverende i forhold til en livsstil der trening og mosjon inngår som en naturlig del også i voksen alder. Derfor er det viktig at barn og unge med innvandrerbakgrunn inkluderes i idretten.

En studie basert på Ungdomsundersøkelsen i Oslo fra 1996 (Strandbu og Bjerkeset 1998) viser at idrett er den organiserte fritidsaktiviteten som samler flest av Oslo-ungdommene. Undersøkelsen viser at ungdom uten innvandrerbakgrunn langt oftere er medlemmer i idrettslag enn ungdom med innvandrerbakgrunn. Det er kun ubetydelige forskjeller mellom førstegenerasjons innvandrere og etterkommere. Disse resultatene stemmer godt med resultatene fra internasjonal forskning.

Nasjonal bakgrunn har forskjellig betydning for gutter og jenter. Gutter med bakgrunn fra Asia og Latin-Amerika er sjelden med i idrettslag, mens gutter med bakgrunn fra andre vestlige land, Øst-Europa og Afrika har tilnærmet lik deltakelse som gutter uten innvandrerbakgrunn. Blant jenter er det større forskjeller mellom de uten innvandrerbakgrunn og de med innvandrede foreldre. Særlig dårlig representert i idrettslagene er jenter med asiatisk bakgrunn. Bare 9 prosent av disse jentene, mot 37 prosent av jentene uten innvandrerbakgrunn, er medlemmer i et idrettslag. Også jenter med bakgrunn fra andre vestlige land, Øst-Europa, Afrika og Sør-Amerika er sjeldnere med i idrettslag enn jenter uten innvandrerbakgrunn.

Både kultur, kjønnsrollemønstre og religion kan begrense jentenes idrettsdeltakelse. Flere plikter i hjemmet enn guttene og større restriksjoner fra foreldrene kan også forklare hvorfor særlig en del muslimske jenter er mindre med i organisert idrett.

Selv om barn og unge fra innvandrede familier i mindre grad har en formalisert tilknytning til den organiserte idretten, betyr ikke det nødvendigvis at de er mindre fysisk aktive enn andre ungdommer. Mange deltar i aktiviteter som for eksempel fotball i regi av innvandrerorganisasjoner og trossamfunn. Ungdomsundersøkelsen i Oslo viser at mange er aktive innen treningsformer som dans, trening på helsestudio, kampsport/selvforsvar og trimming på egen hånd. For eksempel viser Ungdomsundersøkelsen at jenter med innvandrerbakgrunn er noe mer aktive enn jenter uten innvandrerbakgrunn når det gjelder disse treningsformene (Strandbu og Bjerkeset 1998). En undersøkelse om helsen til barn og unge i Oslo gjennomført blant 15-16-åringer i 2000-2001 viser imidlertid at jenter med innvandrerbakgrunn oftere er fysisk inaktive enn jenter fra majoritetsbefolkningen. Blant gutter var det ingen forskjell (Grøtvedt og Gimmestad 2002).

Landbakgrunn forklarer ikke alene forskjellene i deltakelse i organisert idrett. Andre faktorer, som sosial bakgrunn, spiller sannsynligvis også inn (Strandbu og Bjerkeset 1998).

Foreldrenes støtte og engasjement har trolig stor betydning for barns og ungdoms deltakelse i organisert idrett (Strandbu i Seippel (red.) 2002). Den norske måten å organisere idrett på er ukjent for mange­ innvandrere. I en rekke land er det gjerne skolen som organiserer idrett for barn. I Norge forventes det at foreldre i tillegg til å betale kontingent og treningsavgift også gjør en innsats i form av dugnadsarbeid. Dette er fremmed for mange. I en del land er den organiserte idretten i større grad forbeholdt talentene, og det forventes ikke foreldredeltakelse på samme måte som i Norge.

Det kan være flere årsaker til at en del inn­vandrere i mindre grad støtter aktivt opp om barnas deltakelse i idrettslag. Foreldre som ikke selv har vokst opp med hvordan norske idrettslag er organisert, er ikke nødvendigvis klar over at det forventes en innsats fra dem. I tillegg kan mangel på bil, skiftarbeid og ansvar for andre barn hindre en del i å delta. En følelse av ikke å høre til i foreldrefellesskapet kan også være en mulig forklaring.

Økonomiske forhold kan forhindre en del barn og ungdom med innvandrerbakgrunn i å delta i idrettslag. Utstyr, medlemskontingenter og treningsavgifter kan være problematisk for familier med lav inntekt og flere barn enn gjennomsnittet.

1.9 Makt og innflytelse

1.9.1 Om demokrati

I et demokratisk samfunn skal alle innbyggere ha mulighet til medvirkning i politiske beslutningsprosesser. Politisk deltakelse, gjennom valg og i politiske partier, og sivil deltakelse, gjennom å delta i frivillige organisasjoner, arbeidstakerorganisasjoner og lignende, gir muligheter til å påvirke beslutninger på ulike nivå. I tillegg gir deltakelse i mer uformelle arenaer, som i arbeids- og næringsliv og i det offentlige ordskifte og media, også mulighet for innflytelse. Det kan hevdes at et samfunn ikke er velfungerende dersom en større del av befolkningen ikke deltar i viktige beslutningsprosesser, eller dersom kun en viss del av befolkningen deltar på maktarenaene.

I demokratiet er prinsippet om representasjon og representantenes legitimitet viktig. Når valgte representanter skal framføre standpunkter på vegne av andre, er deres legitimitet avgjørende. Representantenes legitimitet har betydning for om befolkningen slutter seg til styresettet og de beslutningene som tas. Det er derfor svært viktig at alle grupper i befolkningen har muligheter til å delta, og faktisk deltar, i beslutningsprosesser på ulike nivåer.

I Norge har personer med innvandrerbakgrunn hittil i relativt liten grad vært synlige aktører i det politiske liv. De har også deltatt mindre i organisasjoner som tradisjonelt har hatt gjennomslagskraft i politiske beslutningsprosesser. Imidlertid varierer grad av deltakelse fra område til område og etter hva slags innflytelse det er snakk om. Graden av innflytelse, og hvem eller hva man har mulighet til å påvirke, varierer også sterkt med hva slags type organisasjon man er med i og hvilken posisjon denne organisasjonen har.

1.9.2 Politisk deltakelse

1.9.2.1 Valgdeltakelse

Alle utenlandske statsborgere med tre års sammenhengende botid har stemmerett ved kommune- og fylkestingsvalg. Ved stortingsvalg har kun norske statsborgere stemmerett. Statsborgerskap kan som hovedregel oppnås etter syv års botid i landet. For en person som gifter seg med en norsk borger, kan statsborgerskap oppnås etter kortere tid, jf. meldingens boks 7.1.

Lokalvalg

Tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at ved lokalvalget i 2003 benyttet 41 prosent av de norske statsborgerne med innvandrerbakgrunn stemmeretten. Utenlandske statsborgere hadde en valgdeltakelse på 35 prosent. Til sammenligning var valgdeltakelsen for hele befolkningen på 59 prosent.

Det var imidlertid betydelige variasjoner mellom ulike grupper innvandrere. Valgdeltakelsen blant norske statsborgere med vestlig innvandrerbakgrunn var på 64 prosent, for de med ikke-vestlig bakgrunn 36 prosent. Den høyeste valgdeltakelsen hadde personer med dansk bakgrunn; blant disse brukte 73 prosent stemmeretten. Innvandrere med bakgrunn fra Makedonia hadde den laveste valgdeltakelsen, kun 20 prosent av disse brukte stemmeretten. Blant pakistanere og vietnamesere, som er blant de største innvandrergruppene, var valgdeltakelsen på henholdsvis 40 og 30 prosent. Blant ikke-vestlige innvandrere er det personer med bakgrunn fra Sri Lanka som har den høyeste valgdeltakelsen. I denne gruppen brukte 57 prosent stemmeretten. Blant utenlandske statsborgere med vestlig statsborgerskap deltok 39 prosent ved valget, mens de med ikke-vestlig statsborgerskap hadde en valgdeltakelse på 25 prosent.

Tallene viser at det er ikke er mulig å snakke om innvandreres valgdeltakelse under ett, og at det er mange årsaker som spiller inn på grad av valgdeltakelse. Botid er en av dem. Jo lengre tid man har bodd i landet, desto større sannsynlighet er det for at man stemmer. En av forklaringene for den lave valgdeltakelsen blant innvandrere er trolig at kun en tredjedel av innvandrerbefolkningen har bodd i landet i over 15 år, mens en tredjedel har bodd i landet under fem år.

En annen forklaring er alder. Valgdeltakelsen er mye lavere blant ungdom enn i befolkningen for øvrig. Når det gjelder de to gruppene vestlig og ikke-vestlig er aldersfordelingen svært ulik. Blant de med ikke-vestlig bakgrunn er aldersfordelingen relativt jevn, med en overvekt av yngre stemmeberettigede. I gruppen med vestlig bakgrunn er det en klar overvekt av eldre stemmeberettigede. I aldersgruppene under 30 år deltok bare 25 prosent ved valget. Den lave deltakelsen blant ungdom er med på å forklare den lave valgdeltakelsen i hele innvandrerbefolkningen.

Stortingsvalg

52 prosent av norske statsborgere med innvandrerbakgrunn benyttet stemmeretten ved stortingsvalget 2001. Dette er 23 prosent lavere enn i befolkningen for øvrig. Dette er i følge SSBs valganalyser en nedgang dersom man sammenlikner med tilsvarende tall fra en undersøkelse fra stortingsvalget i 1997, hvor valgdeltakelsen i innvandrerbefolkningen var på 63 prosent. En av forklaringene på tilbakegangen i valgdeltakelsen kan være at det i gruppen med ikke-vestlig bakgrunn er en større andel yngre stemmeberettigede. Valgdeltakelsen for de yngste aldersgruppene (uavhengig av nasjonalitet eller bakgrunn) hadde en stor nedgang fra valget i 1997 til valget i 2001. I 1997 stemte 54 prosent i gruppen 18-21 år, mens tilsvarende tall for 2001 viste at 34 prosent brukte stemmeretten i denne gruppen.

1.9.2.2 Representasjon i kommunestyrer og fylkesting

En undersøkelse gjennomført av Senter mot etnisk diskriminering i 2002, delvis basert på tall fra SSB, viste at innvandrere var sterkt underrepresentert i kommunestyrer og fylkesting for perioden 1999 – 2003 (Senter mot etnisk diskriminering 2003). Resultatene viste blant annet at 14 av 19 fylkesting ikke hadde noen representanter med innvandrerbakgrunn. Det samme bildet gjaldt for kommunestyrer. Andelen stemmeberettigede med innvandrerbakgrunn var 57 prosent høyere enn andelen medlemmer av kommunestyrene.

Positiv utvikling

Ved lokalvalget i 2003 ble det innvalgt 597 representanter med annen landbakgrunn enn norsk i landets kommunestyrer. Dette utgjør 5,3 prosent av det totale antall kommunestyrerepresentanter. Disse fordeler seg på 472 fra vestlige land og 125 fra ikke-vestlige land. Andelen kommunestyrerepresentanter fra ikke-vestlige land var 1,1 prosent (SSB 2003).

I bystyret i Oslo er det etter lokalvalget i 2003 12 av 59 representanter med innvandrerbakgrunn. Dette utgjør 21 prosent – omtrent like mye som andelen innvandrere i Oslos befolkning. Mens sju av åtte representanter i perioden 1999 – 2003 hadde pakistansk bakgrunn, ble det større bredde i fordelingen når det gjelder landbakgrunn i det nye bystyret etter valget 2003. Representantene har bakgrunn fra Pakistan, Bangladesh, Sri Lanka, Iran, Tyrkia og Somalia. Flere av representantene i det nye bystyret er også etterkommere av innvandrere, og er altså enten født i Norge eller har innvandret som barn. Den samme situasjonen finnes i Drammen, hvor åtte av de 49 representantene i det nye bystyret har ikke-vestlig bakgrunn. Nevnes kan også Norges første varaordfører med innvandrerbakgrunn – Harjeet Jassal i Røst kommune – som ble valgt inn ved kommunevalget 2003 (NRK 29. oktober 2003). Ved stortingsvalget i 2001 kom også den første folkevalgte med ikke-vestlig bakgrunn inn som fast representant på Stortinget – Afshan Rafiq fra Oslo.

For å bli valgt inn i kommunestyrer og på Stortinget, må en være nominert til listeplassering. Partiene må altså være villig til å ha personer med innvandrerbakgrunn på sine lister, og på en listeplassering som sikrer en sannsynlig representasjon. I hvor stor grad det finnes politiske representanter med innvandrerbakgrunn, er altså både avhengig av at personer med innvandrerbakgrunn melder seg inn i partiene, og at partiene nominerer vedkommende. Utviklingen de siste årene viser at etablerte politiske partier følger opp utviklingen i befolkningssammensetningen. Alle partier har i dag aktive medlemmer med innvandrerbakgrunn.

Aktive velgere

En av årsakene til at så mange representanter med innvandrerbakgrunn har kommet inn i bystyrene i Oslo og Drammen, er at mange velgere har kumulert disse kandidatene. Dette kan tyde på at en stor del av den stemmeberettigede innvandrerbefolkningen er aktive og engasjerte ved valg, og at de benytter seg av mulighetene som eksisterer for å påvirke beslutninger. Det er også flere undersøkelser som viser at der innvandrergrupper er konsentrert til visse områder, øker valgdeltakelsen ved at det åpnes for muligheter for samhandling og organisasjonsdannelser og kollektiv mobilisering. Dette har skjedd i de pakistanske innvandrermiljøene i Oslo, som har hatt en høyere valgdeltakelse enn ikke-vestlige innvandrere utenfor Oslo (Bjørklund og Kvaal 2001, Togeby 2000).

1.9.3 Sivil deltakelse og organisasjonsliv

1.9.3.1 Frivillige organisasjoner

I Norge har personer med innvandrerbakgrunn i mindre grad være synlige i de tradisjonelle frivillige organisasjonene, jf. meldingens kapittel 13.4. SSBs levekårsundersøkelse fra 1996 viste for eksempel at kun et mindretall av ikke-vestlige innvandrere er medlem av foreninger og organisasjoner. Tall fra Landsorganisasjonen (LO samfunnsnotat 17/2003) viser at innvandrere med ikke-vestlig bakgrunn ikke er medlem i fagorganisasjoner i samme omfang som befolkningen ellers. Denne forskjellen skyldes trolig at innvandrere i stor grad jobber i bransjer der det tradisjonelt sett har vært lav grad av fagorganisering, og at innvandrere har høyere arbeidsledighet, lavere yrkesdeltaking og større grad av tidligere avgang fra arbeidsmarkedet enn befolkningen som helhet. Det kan imidlertid se ut som om barn av innvandrere i større grad deltar i tradisjonelle organisasjoner, og da særlig i idrett. Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner har i de senere årene også jobbet for at frivillige organisasjoner skal bli mer aktive i rekrutteringen av ungdom med innvandrerbakgrunn.

1.9.3.2 Innvandrerorganisasjoner

Det har i de siste 15-20 årene vokst fram en rekke lokale organisasjoner over hele landet som har som mål å ivareta innvandreres interesser i samfunnet, og som organiserer personer med innvandrerbakgrunn, jf. meldingens kapittel 13.4. Det finnes også organisasjoner som spesifikt ivaretar innvandreres interesser i samfunnet, og som har dette som en hovedoppgave, uten at de nødvendigvis er organisert med base i medlemmer som har innvandrerbakgrunn. Samtidig finnes en rekke frivillige organisasjoner og stiftelser som har ulike aktiviteter og prosjekter rettet mot innvandrerbefolkningen eller som driver holdningsskapende arbeid rettet mot majoritetsbefolkningen. Disse kan sies å ivareta innvandreres interesser, selv om det ikke er hovedmålsettingen og grunnlaget for organisasjonen. Eksempler på slike organisasjoner er Norges Røde Kors, Kirkens Bymisjon, og Norsk Folkehjelp. Arbeidet rettet mot ulike grupper av innvandrere er kun én del av deres arbeid.

Lokale innvandrerorganisasjoner

Staten støtter lokale organisasjoner ved at disse kan søke og motta støtte over statsbudsjettets kap. 521, post 73 Tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner og annen frivillig virksomhet. Målet med tilskuddsordningen er å styrke lokal organisering av innvandrere, at innvandrere får tilgang til flere sosiale nettverk, at de arbeider for felles interesser i forhold til myndighetene, at organisasjonene formidler informasjon om det norske samfunnet, rettigheter og plikter, og at innvandrergrupper kan ta vare på og videreutvikle egen kultur. I 2003 fikk i overkant av 300 lokale organisasjoner driftsstøtte over denne ordningen, som forvaltes av Utlendingsdirektoratet (UDI) og fylkeskommunene. For å motta driftsstøtte må organisasjonene oppfylle visse kriterier, som et visst antall medlemmer, en demokratisk valgt ledelse og et styre valgt av årsmøte. Organisasjonene må også kunne vise til en viss grad av aktivitet for å motta støtte.

I tillegg finnes det mange lokale organisasjoner som ikke mottar støtte over denne ordningen. Det foreligger imidlertid lite forskningsbasert materiale og kartlegging om hvor mange innvandrerorganisasjoner som faktisk finnes, og dermed er det heller ikke systematisert informasjon om organisasjonenes oppbygging, arbeid og kontaktnett. Anslagene på antall organisasjoner varierer med hvilke kriterier man legger til grunn for å telle med en organisasjon. Antallet varierer mellom ca. 300 og 1 000 organisasjoner (Melve i Mikkelsen (red.) 2003). Kriterier som ligger til grunn for å telle organisasjoner kan for eksempel være om en organisasjon har søkt eller mottatt støtte fra det offentlige, hvor mange medlemmer den har eller om den har et valgt styre. Eksempelvis kan nevnes at det i Oslo finnes mellom 50 og 305 innvandrerorganisasjoner, i Hordaland mellom 50 og 82 og i Nordland mellom 5 og 8 organisasjoner avhengig av tellemåte.

Organisasjonslandskapet er svært mangfoldig. Det finnes organisasjoner som har som primæroppgave å fungere som sosial arena for de som bor i kommunen/regionen med en bestemt nasjonalitet (for eksempel Østfold kurdiske Kulturforening og Bosnisk forening Elverum). Slike organisasjoner arrangerer for eksempel kulturkvelder, temakvelder og språkundervisning for barn. Andre organisasjoner er i større grad flerkulturelle organisasjoner (som Internasjonal Kvinneklubb eller Flerkulturelt forum), og jobber med flerkulturelle kulturaktiviteter, holdningsskapende arbeid i lokalmiljøet og kontakt og dialog mellom majoritetsbefolkningen og ulike innvandrergrupper. En aktivitet kan for eksempel være å arrangere internasjonale dager i kommunen. Andre jobber mer aktivt mot lokale myndigheter eller som interesseorganisasjoner for bestemte grupper eller saker. Organisasjonenes størrelse varierer også sterkt, fra noen få ildsjeler, til organisasjoner som organiserer mange hundre medlemmer.

Et nytt utviklingstrekk er at det i løpet av de siste årene har blitt dannet flere studentorganisasjoner som organiserer studenter med bakgrunn i ulike land (for eksempel Somalisk Studentforbund og Pakistansk studentforbund), som har som hensikt å gi støtte til studenter med innvandrerbakgrunn og å rekruttere flere fra disse gruppene til høyere utdanning.

Landsdekkende organisasjoner

Det finnes også organisasjoner på innvandrerfeltet som er landsdekkende i sine aktiviteter og målgrupper. De fungerer i større grad enn de lokale organisasjonene som pressgrupper, høringsinstanser og samarbeidspartnere med nasjonale myndigheter. Disse organisasjonene er målbærere for asylsøkere, flyktninger og personer med innvandrerbakgrunn sine interesser på ulike områder, og representerer på denne måten innvandrerbefolkningen i ulike saker. Kommunal- og regionaldepartementet gir driftstøtte til de landsdekkende organisasjoner gjennom tilskuddsordningen i statsbudsjettet kap. 521, post 73, som UDI forvalter 14 .

De landsdekkende organisasjonene er i stor grad «profesjonaliserte» organisasjoner med opptil flere heltidsansatte. De fleste av dem er ikke medlemsorganisasjoner i tradisjonell forstand, og flere er organisert mer som stiftelser. I retningslinjene for tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner gjøres det klart at man kun gir driftsstøtte til organisasjoner som har medlemmer. For de landsdekkende organisasjonene er dette ikke et kriterium for å kunne motta tilskudd.

Støtte kan gis til organisasjoner som

• ivaretar asylsøkeres, flyktningers og personer med innvandrerbakgrunn sine interesser i samfunnet,

• bygger opp kunnskap om behovene asylsøkere, flyktninger og personer med innvandrerbakgrunn har, for å ivareta disse gruppenes interesser,

• bidra til å sikre like muligheter og til å bekjempe etnisk diskriminering og rasisme, og

• fremme og tilrettelegge for kontakt, dialog og samarbeid mellom personer med innvandrerbakgrunn og resten av befolkningen, og mellom personer med innvandrerbakgrunn og myndighetene.

I 2004 vil Kommunal- og regionaldepartementet gjennomføre en evaluering av tilskuddsordning til landsdekkende organisasjoner på innvandrerfeltet. Evalueringen skal vurdere om målene med tilskuddsordningen oppnås.

1.9.3.3 Frivillig virksomhet i lokalsamfunn

Det gis også støtte til frivillig virksomhet i lokalesamfunn over statsbudsjettets kap. 521, post 73 Tilskudd til lokale innvandrerorganisasjoner og annen frivillig virksomhet. UDI og fylkeskommunene forvalter ordningen. I prinsippet kan alle søke om støtte til tiltak; innvandrerorganisasjoner, andre frivillige organisasjoner, grupper og privatpersoner. Også offentlige instanser kan få støtte, så sant prosjektet de søker om støtte til er i et samarbeid med frivillige aktører, grupper eller privatpersoner. Tilskuddet til frivillig virksomhet skal bidra til kontakt, samhandling og nettverksbygging mellom personer med innvandrerbakgrunn og resten av befolkningen, fremme toleranse mellom ulike grupper av befolkningen, motvirke rasisme og etnisk diskriminering i lokalsamfunnet og rekruttere flere personer med innvandrerbakgrunn til frivillige organisasjoner og frivillig virksomhet på tvers av befolkningsgrupper. I tillegg skal tiltak som kan motvirke tvangsekteskap og kvinnelig kjønnslemlestelse prioriteres. Tiltak der flere aktører og organisasjoner samarbeider, har også prioritet.

I 2004 ble det gitt støtte til i overkant av 1 000 ulike tiltak og aktiviteter. Som eksempler på tiltak som fikk støtte kan nevnes:

• Oppsøkende virksomhet blant unge somaliere som trekker til sentrum av Oslo i regi av Child Welfare Society of Somalia. Målsetningen er å trekke ungdommene bort fra belastede miljøer og forebygge rekruttering av nye ungdommer til dette miljøet. Det skal arrangeres datakurs, turer og idrettsaktiviteter (Oslo).

• Islamsk Kvinnegruppe driver rekruttering av innvandrerungdom/jenter til organisasjonsarbeid. Målet er økt samfunnsdeltakelse gjennom kurs i tale- og debatt-teknikk. Kurset skal gi jentene mot, selvtillit og ferdigheter til å delta aktivt i samfunnslivet. De lærer taleteknikk, kroppsspråk, presentasjon og skriving av manus. Jentene er blitt dyktige til å holde debattinnlegg og holdt bl.a. tale på kvinnedagen 8. mars (Stavanger).

• Stiftelsen Child Life Norway v/Margaret Saltrøe har holdt kurs i metoden «konstruktiv lek» for barnehageansatte. Målet er bevisstgjøring i forhold til å ha barn med innvandrerbakgrunn i barnehagen (Vest-Agder).

• Kontakter med innvandrerbakgrunn fra Sagene Idrettsforening går hjemmebesøk til foreldre med barn i klubben. Det gis informasjon på aktuelle morsmål, og foreldre får tilbud om kurs om forventninger og arbeidsoppgaver som kjøring, treneransvar og dugnad. Målet er å få foreldre med innvandrerbakgrunn engasjerte i klubben og å få dem til å delta på lik linje med foreldre uten innvandrerbakgrunn (Oslo).

Det finnes også andre støtteordninger hvor frivillige organisasjoner kan søke om ulike tilskudd. Barne- og familiedepartementet (BFD) gir eksempelvis tilskudd til de frivillige barne- og ungdomsorganisasjoners virksomhet både lokalt og sentralt. Tilskuddet til den sentrale virksomheten i barne- og ungdomsorganisasjonene forvaltes av Fordelingsutvalget, et eget organ underlagt Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. BFD gir også støtte til organisasjonenes lokale arbeid gjennom tilskuddsordningen Frifond, som forvaltes av Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner. Det gis også støtte til lokalt arbeid gjennom andre av departementets tilskuddsordninger og satsinger, blant annet tilskuddsordningen Ungdomstiltak i større bysamfunn og gjennom Utviklingsprogram for styrking av oppvekstmiljøet. Disse ordningene har blant annet som mål å sikre et godt samspill mellom offentlige myndigheter og frivillige sektor. Videre gis det støtte til flerkulturelle aktiviteter i regi av organisasjoner og grupper lokalt gjennom tilskuddsordningen Idébanken.

1.9.3.4 Formelle samarbeidsarenaer i offentlig regi

Det er i flere kommuner opprettet innvandrerråd, kontaktfora og samarbeidsutvalg som har som mål å sikre større innflytelse for innvandrerbefolkningen på lokalt nivå. De ulike foraene fungerer som rådgivende organer, samarbeidspartnere, diskusjonsfora og høringsinstanser for lokale myndigheter. De ulike måtene å organisere slike fora på varierer. Noen av innvandrerrådene er en sammenslutning av innvandrerorganisasjoner i kommunen eller fylket og er initiert av organisasjonene selv. I enkelte kommuner er det satt i stand kommunale innvandrerråd på initiativ av kommunen og organisasjonene i samarbeid. Andre steder er representanter fra organisasjoner med i samarbeidsutvalg eller lokale kontaktfora, hvor representanter fra myndighetene også er representert. Foraene bidrar til å øke innvandreres innflytelse i lokale beslutningsprosesser, og fungerer også som høringsinstanser i forhold til saker hvor det antas at innvandrere bør bli hørt som gruppe.

En undersøkelse av Rådet for innvandrerorganisasjoner i Oslo og Kontaktutvalget mellom innvandrerorganisasjoner og myndigheter i Hordaland viste at det er svært viktig at foraene blir inkludert i beslutningsprosesser, og at de ikke kun blir ansett som høringsinstanser i etterkant (Melve 2002). I hvor stor grad disse foraene får mulighet til innflytelse, er med andre ord i stor grad avhengig av myndighetenes grad av innlemmelse og prioriteringer. Det kan videre hevdes at et samarbeid med organisasjoner som organiserer personer med innvandrerbakgrunn, vil bidra til at politikken som føres får større gjennomslagskraft i hele befolkningen. Samtidig vil myndighetene få innspill til hvordan utviklingen av offentlige tjenester kan tilpasses befolkningsgrunnlaget i kommunen. Regjeringen oppfordrer derfor lokale og regionale myndigheter til å styrke samarbeidet med innvandrerråd og innvandrerorganisasjoner på ulike nivåer, og til å tilrettelegge for samarbeid gjennom samarbeidsforum, lokale kontaktutvalg og lignende.

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene – KIM

På nasjonalt plan finnes Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM) som ble opprettet av Kommunal- og arbeidsdepartementet i 1984. Det er et rådgivende organ for myndighetene som skal drøfte alle prinsipielle sider ved norsk flyktning-, innvandrings- og integreringspolitikk. Samtidig er det et forum for kontakt og dialog mellom representanter for innvandrerbefolkningen og myndighetene. De politiske partiene som er representert på Stortinget er også medlemmer, i tillegg til representanter fra en rekke departementer og Kommunenes Sentralforbund. KIMs medlemmer med innvandrerbakgrunn blir nominert og rekruttert gjennom lokale innvandrerorganisasjoner. Et velfungerende og aktivt organisasjonsliv er viktig for at Kontaktutvalgets medlemmer med innvandrerbakgrunn skal kunne fungere som talerør for interesser og synspunkter blant innvandrere og deres barn.

1.9.3.5 Innflytelse gjennom media

Mulighet til å sette dagsorden i mediedebatten, og til å sette fokus på saker man er opptatt av, er også en viktig kanal for innflytelse. Beslutningstakere og myndigheter påvirkes i stor grad også av hva mediene tar opp, jf. meldingens kapittel 7.5. Tilgang til mediene er derfor av stor betydning for å ha mulighet til påvirkning og innflytelse i samfunnet. Det er flere personer med innvandrerbakgrunn som deltar i samfunnsdebatten nå enn for noen år siden. Blant de nye «rikssynserne» med innvandrerbakgrunn finnes journalister, akademikere og skuespillere.

Media som påvirkningskanal favoriserer imidlertid ofte de mer aktivistiske organisasjonene og enkeltindividene, og særlig i tv-debatter legges det opp til diskusjoner og debatter som favoriserer spissede standpunkt. Debattene blir ofte svært polariserte. Denne formen for diskusjon og meningsytring kan dermed begrense andre organisasjoner og enkeltindivider sin vilje til å stille opp, og man risikerer at kun et lite utvalg av innvandrerbefolkningens stemmer kommer til uttrykk.

1.10 Kriminalitet

1.10.1 Innledning

Den offisielle kriminalstatistikken fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser antall personer som er registrert hos politi og strafferettsapparat på bakgrunn av en forseelse eller forbrytelse, enten som ofre eller som straffede. Inndelt etter nordmenn og ikke-vestlige innvandrere kan statistikken danne utgangspunkt for å sammenlikne hvor hyppig kriminalitet oppstår i de to gruppene. I en større sammenheng kan kriminalstatistikken også anvendes for tolkning av sosial utstøting og dårlige levekår.

Ikke-vestlige innvandrere er i dag overrepresentert i forhold til sin andel av befolkningen når det gjelder de fleste typer kriminalitet. Det er likevel viktig å understreke at det er en svært liten andel av innvandrere som er kriminelle, også blant ikke-vestlige innvandrere. De aller fleste er med andre ord lovlydige. Det er samtidig en liten andel av den totale kriminaliteten som begås av innvandrere. Ikke-vestlige innvandrere viser størst overrepresentasjon innen vinningskriminalitet og trafikkriminalitet, men det er også bekymringsfulle trekk i tallene for ikke-vestlige innvandrere straffet for vold og narkotikaforbrytelser.

Det er viktig å understreke at den registrerte kriminaliteten ikke nødvendigvis avspeiler den faktiske kriminaliteten. Registrert kriminalitet er lovbrudd som politiet selv avdekker eller som blir anmeldt av publikum. Det kriminalstatistikken ikke fanger opp, mørketallene, er lovbrudd som ikke oppdages eller anmeldes. Mørketallenes andel av den faktiske kriminaliteten varierer sterkt med type lovbrudd, og det mangler gode sammenlikninger av mørketallenes størrelse, målt i forhold til sosiale kjennetegn som innvandrer eller nordmann.

I kriminalstatistikken omfatter kategorien innvandrere både nyinnvandrede flyktninger og innvandrere med kort botid i landet og personer som er født og oppvokst i Norge. Mange innvandrere har også norsk statsborgerskap. Det er viktig å holde denne gruppen atskilt fra asylsøkere som ennå ikke har fått ja eller nei til å bli, og fra utlendinger med lovlig eller ulovlig midlertidig opphold i landet. I den offentlige debatten er begrepsbruken ofte lite presis. Å behandle personer med utenlandsk opprinnelse under ett gjør det vanskelig å finne målrettede og riktige forebyggende tiltak og reaksjonsformer. Upresise utgangspunkt for debatten bidrar dessuten til å stigmatisere hele innvandrerbefolkningen, fordi kriminalitet begått av utlendinger med midlertidig opphold farger befolkningens oppfatning av kriminalitet blant innvandrerbefolkningen generelt. Av alle straffede i 2002 med utenlandsk bakgrunn, var nær en tredel (nesten 3 000 personer) uregistrerte utlendinger, dvs. personer som ikke er bosatt i Norge, men som oppholder seg her i jobbsammenheng, som asylsøker, som turist eller på annet legalt eller illegalt grunnlag.

1.10.2 Kriminalitetens omfang

I SSBs kriminalstatistikk brukes benevnelsen innvandrer om personer bosatt i landet med to utenlandsfødte foreldre, uavhengig av personens statsborgerskap og fødested. Som vestlige innvandrere regnes personer med landbakgrunn fra Norden, Vest-Europa, Nord-Amerika eller Oseania. Som ikke-vestlige innvandrere regnes personer med landbakgrunn fra Øst-Europa eller fra Tyrkia, Asia, Afrika, Sør- eller Mellom-Amerika. Som uregistrerte utlendinger regnes personer med utenlandsk statsborgerskap, som ikke er registrert som bosatt i Norge i Det sentrale folkeregistret. Asylsøkere inngår i denne gruppen. Mange innvandrere har som kjent ervervet norsk statsborgerskap. Benevnelsene nordmenn, norsk og den norske befolkningen brukes likevel for enkelhets skyld i SSBs kriminalstatistikk om bosatte i landet som ikke tilhører innvandrerbefolkningen, slik den er definert ovenfor. Benevnelsen innvandrer slik den er brukt i SSBs kriminalstatistikk omfatter alle personer med innvandrerbakgrunn, både de som selv har innvandret og deres etterkommere (dvs. hele innvandrerbefolkningen), og skiller seg dermed fra begrepsbruken i meldingen for øvrig. Fordi kapittelet i all hovedsak er basert på SSBs kriminalstatistikk, benyttes samme begreper og kategoriseringer her som i denne statistikken.

Som straffet et bestemt år regnes en person som i løpet av året ble registrert med en eller flere rettskraftige straffereaksjoner. En person som er registrert med flere reaksjoner i løpet av året, telles altså bare en gang, og da i forbindelse med reaksjonen som gjaldt det groveste lovbruddet. Når det totale antall straffede ses i forhold til befolkningens størrelse er det befolkningen over kriminell lavalder (15 år og over) det sammenliknes med.

Av de 55 000 straffede her i landet i 2002 var 6 200 innvandrere, mens 3 000 var utenlandske statsborgere uten innvandrerstatus (uregistrerte utlendinger, herunder asylsøkere). Det vil si at 17 prosent av de straffede, eller hver sjette straffede hadde utenlandsk bakgrunn (her forstått som både utlendinger og personer med innvandrerbakgrunn). I tillegg kommer personer som hadde vedtatt forenklede forelegg for trafikk- eller tollforseelser, der innvandrere og uregistrerte utlendinger utgjorde henholdsvis 7 og 5 prosent. Når det gjelder forenklede forelegg for trafikkforseelser er ikke-vestlige innvandrere underrepresentert, særlig i de yngre aldersgruppene.

Når det gjelder straffede som var bosatt i Norge, utgjorde innvandrere (vestlige og ikke-vestlige sett under ett) en noe større andel enn deres andel av befolkningen skulle tilsi. Mens innvandrere i 2002 utgjorde 7 prosent av landets befolkning over kriminell lavalder, var deres andel av de straffede 12 prosent. Tilsvarende utgjorde nordmenn 93 prosent av befolkningen og 88 prosent av de straffede. Dette bildet er imidlertid unyansert. Ved inngangen til 2003 utgjorde innvandrerbefolkningen over kriminell lavalder 266 000 personer, hvorav de fleste land i verden var representert. Svært mange landbakgrunner var representert også blant de straffede, men i svært ulikt omfang.

Sett i forhold til befolkningen innebærer tallene for 2002 at det ble straffet 14 nordmenn pr. 1 000 nordmenn og 23 innvandrere pr. 1 000 innvandrere. Når innvandrere relativt sett ble straffet oftere enn nordmenn, skyldes dette at det blant ikke-vestlige innvandrere var 30 straffede pr. 1 000 innbyggere. For vestlige innvandrere var det 11 straffede pr. 1 000 innbyggere, altså færre enn for nordmenn. Det er til dels betydelige forskjeller innen gruppene, avhengig av landbakgrunn.

1.10.3 Type kriminalitet

Det er ikke-vestlige innvandreres overrepresentasjon innenfor vinningskriminalitet og trafikkriminalitet (forenklede forelegg er unntatt) som først og fremst gjør at innvandrere generelt er overrepresentert når det gjelder alle typer lovbrudd sett under ett. Innvandrere straffes oftere enn nordmenn når det gjelder de aller fleste typer kriminalitet, men sjeldnere enn nordmenn når det gjelder miljø- og arbeidsmiljøkriminalitet. Ser man på de enkelte typer lovbrudd ser man at det for tradisjonell vinningskriminalitet var 7,5 straffede pr. 1 000 innbyggere blant ikke-vestlige innvandrere i 2002. Tilsvarende tall for nordmenn var 2,2 pr. 1 000. 3,2 av 1 000 ikke-vestlige innvandrere ble straffet for voldskriminalitet, mot 0,9 pr. 1 000 nordmenn. For narkotikakriminalitet ble det straffet 3,8 pr. 1 000 innbyggere blant ikke-vestlige innvandrere, mens det var 2,3 straffede pr. 1 000 nordmenn.

Når det gjelder vestlige innvandrere ble disse straffet sjeldnere enn nordmenn for de fleste typer kriminalitet, herunder vinnings-, volds- og narkotikakriminalitet. Tabell 1.9 gir en nærmere oversikt.

Ikke-vestlige innvandrere ble gjennomgående straffet for noe grovere kriminalitet enn nordmenn. De ble noe oftere enn nordmenn straffet for forbrytelser.

Nyere innvandring har også medført nye former for kriminalitet, for eksempel tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Disse omtales i meldingens kapittel 5. Ikke-vestlige innvandrere er også mer utsatt som ofre for kriminalitet, spesielt personlige overgrep som for eksempel vold, jf. kapittel 10.7.

1.10.4 Utviklingen i årene 1998-2002

Det må understrekes at i den videre beskrivelsen av ulik forekomst av kriminalitet i ulike grupper av befolkningen, er ulike kriminalitetsformer slått sammen uten å vekte for alvorlighet.

Fra 1998 til 2002 økte antall straffede i befolkningen mer enn økningen i antall personer over kriminell lavalder. Økningen i antall straffede var størst for ikke-vestlige innvandrere. Mens den ikke-vestlige innvandrerbefolkningen over kriminell lavalder økte med 42 prosent i perioden 1998-2002, økte antall straffede i denne gruppen med 65 prosent. Det resulterte i at antall straffede pr. 1 000 innbyggere gikk opp fra 26 til 30. Økningen var først og fremst knyttet til menn i aldersgruppene under 25 år. Til sammenlikning var økningen blant nordmenn og vestlige innvandrere over kriminell lavalder under en halv prosent. Innenfor disse gruppene var det i 2002 henholdsvis 14 og 11 straffede pr. 1 000. Det er også betydelig flere straffede uregistrerte utlendinger i 2002 enn i 1998 (42 prosent flere).

Det er få etterkommere av ikke-vestlige innvandrere, det vil si personer født i Norge av to utenlandskfødte foreldre, som er straffet. I løpet av perioden 1998-2002 utgjorde likevel denne gruppen en økende andel av straffede ikke-vestlige innvandrere. I 1998 var 5 prosent av straffede ikke-vestlige innvandrere født i Norge, mens tallet var 9 prosent i 2002. Dette er en større økning enn økningen i antall etterkommere av ikke-vestlige innvandrere over kriminell lavalder skulle tilsi. Tallet på straffede etterkommere er foreløpig så lite at det er vanskelig å analysere tallene nærmere etter kriminalitetstype, landbakgrunn etc.

Sjansen for å pådra seg gjentatte straffereaksjoner er praktisk talt den samme for nordmenn og ikke-vestlige innvandrere 15 .

1.10.5 Er innvandrere mer kriminelle enn resten av befolkningen?

1.10.5.1 Innledning

Å gi et tilfredsstillende svar på spørsmålet om innvandrere er mer kriminelle enn andre krever at man trekker inn flere faktorer, som for eksempel befolkningssammensetning, diskriminering og ulik anmeldelsespraksis, kulturforskjeller og fattigdom (Gundersen, Haslund, Hustad og Stene 2000, Lie 2000 og SSB 2003).

1.10.5.2 Demografiske trekk

Kjønn

Når man sammenlikner registrert kriminalitet i ulike grupper, er det viktig at man sammenlikner grupper som faktisk egner seg for sammenlikning. Kjønnssammensetning, alder og bosettingsmønster har stor betydning for kriminalitet i ulike grupper. Unge menn bosatt i byer begår mest kriminalitet. En gruppe hvor unge menn bosatt i byer er overrepresentert vil derfor naturlig også være overrepresentert på kriminalstatistikken.

Den ikke-vestlige befolkningen over kriminell lavalder gikk i løpet av perioden 1998-2002 over fra å ha et visst mannsoverskudd til å ha et visst kvinneoverskudd. Ved utgangen av 2002 var mannsandelen i den ikke-vestlige innvandrerbefolkningen og i den norske befolkningen tilnærmet den samme, henholdsvis 49,5 og 49,1 prosent. Overhyppigheten av straffede innvandrere kan følgelig ikke forklares med en høy andel menn i befolkningen, slik den tidligere dels har vært gjort.

Alder

Kriminalitet er i stor grad knyttet til bestemte aldersgrupper. Hele 76 prosent av de straffede i 2002 var i alderen 15-39 år, et aldersspenn som utgjorde 43 prosent av befolkningen. Når både kjønn og alder legges til grunn, viser det seg at 65 prosent av de straffede bestod av menn mellom 15 og 39 år, en gruppe som utgjorde bare 22 prosent av befolkningen. Yngre mannlige innvandrere fra den tredje verden (dvs. Asia, Afrika, Sør- og Mellom-Amerika samt Tyrkia) begår oftest kriminalitet. Blant 18-20-åringer i denne gruppen er det 120 straffede pr. 1 000 innbyggere. Blant 21-24-åringene i samme gruppe var det 97 straffede pr. 1 000. Også blant nordmenn er det flest straffede blant menn i disse to aldersgruppene, henholdsvis 82 og 59 straffede pr. 1 000.

Den ikke-vestlige, mannlige innvandrerbefolkningen er yngre enn den mannlige norske befolkningen. Med slike forskjeller ville det være påfallende om det ikke var flere straffede blant ikke-vestlige innvandrere enn blant nordmenn. Konsentrasjonen av ikke-vestlige innvandrere i yngre aldersgrupper forklarer likevel bare delvis overhyppigheten av straffede i innvandrerbefolkningen generelt. Innvandrermenn er overrepresentert på kriminalstatistikken i alle aldersgrupper.

Bosetting

I tillegg til kjønns- og alderssammensetningen i en befolkning, har også bosettingsmønsteret betydning for omfanget av kriminell aktivitet. Mer enn en tredel av lovbrudd anmeldt i 2002, var begått i de fire største byene (Oslo, Trondheim, Bergen og Stavanger). Knapt en firedel av befolkningen over kriminell lavalder var bosatt i de samme byene. Misforholdet er størst i Oslo, der 23 prosent av anmeldte lovbrudd var begått, samtidig som bare 12 prosent av befolkningen bor der.

Konsentrasjonen av ikke-vestlige innvandrere er langt større i Oslo enn i landet ellers. Av alle ikke-vestlige innvandrere i Norge var 37 prosent bosatt i Oslo i 2002. Oslo skiller seg klart fra landet for øvrig med høyere andel straffede i alle befolkingsgrupper, men tendensen er langt mer uttalt for ikke-vestlige innvandrere enn for nordmenn. Mens det for ikke-vestlige innvandrere bosatt i Oslo og utenfor Oslo var henholdsvis 36 og 27 straffede pr. 1 000 innbyggere, var tilsvarende tall for nordmenn 15 og 13 straffede pr. 1 000.

Det er vanskelig å konkludere med hva bosettingsmønsteret for innvandrere, og spesielt ikke-vestlige innvandrere, betyr for omfanget av kriminalitet – er det slik at det er mer kriminalitet i Oslo fordi det bor flere ikke-vestlige innvandrere der, eller blir ikke-vestlige innvandrere mer kriminelle fordi de bor i Oslo? Statistikken kan heller ikke gi svar på hvorfor forskjellen i begått kriminalitet er større mellom ikke-vestlige innvandrere bosatt i og utenfor Oslo enn for befolkningen for øvrig.

1.10.5.3 Lavere mørketall for innvandrere?

En mulig årsak til innvandreres høye registrerte kriminalitet kan være at de har større sannsynlighet enn nordmenn for å bli tatt når de begår lovbrudd. Statistikken viser at ikke-vestlige innvandrere har en større tilbøyelighet enn nordmenn til å «falle ut» underveis i straffesakskjeden (det vil si at sakene avgjøres oftere på påtalenivå ved henleggelse eller forelegg, og de frifinnes oftere). Resultatet kan være større mørketall (straffbare forhold som ikke blir oppdaget og/eller anmeldt) blant nordmenn enn blant innvandrere.

1.10.5.4 Kulturforskjeller eller levekår?

Det blir hevdet at forskjeller i kriminalitetsrater mellom ikke-vestlige innvandrere og nordmenn kan forklares med kulturforskjeller. Kultur kan være aktuelt som en av flere faktorer i en helhetsvurdering, men bør ikke opptre alene som forklaringsfaktor. Forskjellige kulturer har ulike normer for hva som er rett og galt, uten at man dermed kan trekke bastante slutninger av det, hva angår kriminalitethyppighetens årsaker. Kulturforklaringer må ikke brukes ukritisk på samme måte som tidligere teorier om rase som forklaring på forskjeller mellom befolkningsgrupper. Kvinnemishandling begått av en pakistansk mann må for eksempel ikke forklares ut fra kultur eller religion, mens tilsvarende kriminalitet begått av en norsk mann forklares med individuelle karaktertrekk, oppvekst etc. En annen svakhet med kultur som eneste forklaringsvariabel, er at forklaringen impliserer at det oppstår konflikt når forskjellige kulturer møtes, og lett kan overse at de fleste kulturer har mye til felles, blant annet når det gjelder forbud mot vold, drap, tyveri og ran. Kulturforklaringene gir heller ingen tilfredsstillende forklaring på hvorfor de aller fleste innvandrere ikke begår kriminelle handlinger. Å forklare et lite mindretalls handlinger med kultur som hovedårsak, kan medføre at man overser generelle sosioøkonomiske forklaringer på kriminalitet (Lie 2000).

Det er ikke grunn til å tro at årsakene til lovbrudd blant personer med innvandrerbakgrunn skiller seg vesentlig fra årsaker til lovbrudd i den øvrige befolkningen. Mest kriminalitet finnes i grupper med sammensatte levekårsproblemer. Statistikken viser at ikke-vestlige innvandrere kommer dårligere ut enn resten av befolkningen når det gjelder sentrale levekårsvariabler som utdanning, arbeidsledighet, inntekt, avhengighet av sosialhjelp og boligsituasjon, jf. vedleggets øvrige kapitler. I tillegg til at det er nær sammenheng mellom sosio-økonomisk status og kriminalitet, er lav sosial status nært forbundet med høyere oppdagelsesrisiko for lovbrudd (Balvig og Høigård 1988). Kriminalstatistikken kan dermed også leses som en indikator på levekårsforskjeller mellom befolkningsgrupper og ulik oppdagelsesrisiko for lovbrudd. Levekårsfaktorer som fremmer kriminalitet generelt vil kunne forsterkes i en migrasjonssituasjon.

1.10.6 Ungdom med innvandrerbakgrunn: flere lovlydige og flere kriminelle enn blant annen ungdom

Intervjuundersøkelser gir ytterligere kunnskap om kriminalitet begått av ungdommer med innvandrerbakgrunn. I Ungdomsundersøkelsen i Oslo fra 1996 ble over 11 000 ungdommer i alderen 14-17 år intervjuet, blant annet om kriminalitet, voldsutøvelse og erfaring med rus. Det er store variasjoner avhengig av landbakgrunn når det gjelder ungdommenes erfaring med dette. Mest lovlydige er ungdommer med pakistansk familiebakgrunn. I denne gruppen er det nesten fire av fem som ikke har erfaring med kriminalitet, vold eller rus. Til sammenlikning gjelder dette bare to av fem med norsk bakgrunn. Alle grupper ungdom med innvandrerbakgrunn har en større andel helt lovlydige enn de med norsk bakgrunn. At ungdom med innvandrerbakgrunn er overrepresentert blant de som aldri gjør noe galt, forklares av forskere bl.a. med at bruk av alkohol og andre rusmidler er mer eller mindre tabubelagt innenfor en del innvandrerkulturer, spesielt muslimske.

Det kriminalitetsbildet som kommer fram i intervjuundersøkelser med selvrapportert kriminalitet er påvirket også av forskjeller i svaratferd, og kan ikke uten videre sammenliknes med det bildet den registrerte kriminaliteten gir, som er preget også av sannsynligheten for å bli oppdaget, anmeldt og straffet.

Kjønnsforskjellene når det gjelder kriminalitet og annen asosial atferd er større blant ungdom med innvandrerbakgrunn enn blant norske ungdommer. Jenter med innvandrerbakgrunn utmerker seg ved å være spesielt lovlydige. Innvandrerungdommer viser en annen spredning når det gjelder forekomst av ulike asosiale eller antisosiale handlinger sammenliknet med norske ungdommer. Flere av ungdommene med innvandrerbakgrunn utfører aldri noen slike handlinger. Samtidig er andelen sterkt belastede ungdommer like stor eller større blant enkelte grupper av ungdommer med innvandrerbakgrunn sammenliknet med norske ungdommer. Tendensen til å samle seg om ytterverdiene, er med andre ord større (Øia 2003, Øia og Torgersen i Fuglerud (red.) 2004).

Enkelte kriminelle miljøer og gjenger er dominert av ungdommer med innvandrerbakgrunn. I Oslo har det for eksempel vært problemer med barneranere, gjengkriminalitet og voldelige gjeng­oppgjør. En rapport skrevet på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet og Utlendingsdirektoratet (Lien 2004) analyserer gjengkriminalitet i Oslo og drøfter hvilke faktorer som virker kriminalitetsfremmende. I denne rapporten påpekes det at det kan synes som om barn og unge med innvandrerbakgrunn utsettes for spesielle risikofaktorer og forsterkningseffekter, som skyldes migrasjonssituasjonen. Lav sosioøkonomisk status og dårlige karrieremuligheter er en faktor. I tillegg er barneoppdragelsen i mange innvandrermiljøer preget av ytre sosial kontroll og streng disiplin. I møtet med et liberalt samfunn, hvor det forventes en stor grad av indre kontroll, fungerer denne formen for kontroll dårligere, påpeker Lien.

1.10.7 Innvandrere som rammes av kriminalitet

Innvandrere, og da spesielt mannlige innvandrere, er oftere registrert som ofre hos politiet enn nordmenn. 8 prosent av den mannlige innvandrerbefolkningen ble registrert som ofre hos politiet i 1998, mot litt under 6 prosent av den mannlige norske befolkningen. Det er imidlertid større forskjeller internt i innvandrerbefolkningen enn det er mellom innvandrerbefolkningen som helhet og nordmenn. Vestlige innvandrere er utsatt for kriminalitet omtrent like ofte som nordmenn, mens ikke-vestlige innvandrere er det i høyere grad. Ikke-vestlige innvandrere er særlig overrepresentert som ofre for personlige overgrep. Dette gjelder spesielt vold, men også tyveri fra person på offentlig sted, ran og utpressing, og ærekrenkelse, sjikane og diskriminering. Innvandrere som ofre for rasisme og diskriminering er omtalt i meldingens kapittel 5.3.2. Ikke-vestlige innvandreres overrepresentasjon som ofre var mindre i lovbrudd med materielle tap/skader.

Når det gjelder voldslovbrudd, er ikke-vestlige innvandrere mer utsatt enn nordmenn innenfor alle aldersgrupper. Det er derfor bare en liten del av overhyppigheten som kan tilskrives den unge befolkningen. Overhyppigheten kan heller ikke forklares med at ikke-vestlige innvandrere har et mer urbant bosettingsmønster enn andre, eller at de bor i bydeler med spesielt dårlige levekår. Ikke-vestlige innvandrermenn registreres ikke bare oftere som ofre for vold enn norske menn og vestlige innvandrermenn; det er også disse som oftest registreres av politiet som ofre for den groveste volden.

Ikke-vestlige kvinner utsettes oftere for vold enn både norske menn og vestlige innvandrermenn. Mye av volden mot kvinner skjer i hjemmet. Ikke-vestlige innvandrerkvinner blir over tre ganger så ofte som norske kvinner registrert som ofre for kvinnemishandling. Tallgrunnlaget er imidlertid usikkert fordi rutinene for registrering av kvinnemishandling ikke er underlagt klare retningslinjer hos politiet. En del av de ikke-vestlige innvandrerkvinnene som registreres som ofre for kvinnemishandling er gift med norske menn.

Nesten halvparten av alle voldssakene med ikke-vestlige innvandrere som ofre i 1997 hadde ikke-vestlige gjerningspersoner. Det er en større andel av voldsofrene blant ikke-vestlige innvandrere som registreres som ofre for voldslovbrudd gjentatte ganger enn det er blant nordmenn og vestlige innvandrere. Det er en noe større andel blant ikke-vestlige innvandrere enn blant nordmenn som er utsatt for vold, som også er registrert som gjerningspersoner hos politiet i samme periode (1996-1998) (Gundersen, Haslund, Hustad og Stene 2000).

1.10.8 Beskrivelse av forebygging og reaksjoner

Kriminalitet blant innvandrere blir i all hovedsak forebygget og bekjempet med generelle virkemidler. En politikk som sikrer like muligheter til utdanning, arbeid og stabile boforhold for alle uavhengig av bakgrunn, antas også å virke positivt på kriminalstatistikken.

Regjeringens handlingsplan om tiltak for å øke deltakelsen i samfunnet for barn og unge med innvandrerbakgrunn, som ble lagt fram i juni 2002, omhandlet bl.a. kriminalitetsforebyggende tiltak. Planen viser til at lokal tverretatlig samordning av kriminalitetsforebyggende tiltak er et prioritert arbeidsområde. Bedre samarbeid mot vold, trakassering og annen kriminalitet på skolene er også et tiltak i planen.

Regjeringen har tatt initiativ til et krafttak mot ungdomskriminalitet. Seks departementer samarbeider for å snu unge lovbrytere i tide. Initiativet er organisert som to prøveprosjekter, delt inn i seks delprosjekter. Konstruktive tiltak forutsetter at både ungdommen selv, hjem, skole, politi, kriminalomsorg, hjelpeapparat og nærmiljøet involveres. En hovedutfordring er å definere og plassere ansvar for oppfølgingen, samt å organisere et samarbeid mellom hjelpeapparat og myndighetsutøvere. Det ble satt av 3 millioner kroner årlig til forsøksprosjektene i 2003 og 2004. Prosjektet vil bli videreført. Ingen av prosjektene er øremerket unge med innvandrerbakgrunn, men disse inkluderes i den grad de befinner seg i målgruppen.

Det er også nødvendig å arbeide for at innvandrere og deres barn skal få et mer tillitsfullt forhold til politiet. Handlingsplanen mot rasisme og diskriminering (2002-2006) inneholder tiltak med dette som målsetting. Det arbeides aktivt og målrettet med oppfølging av tiltakene i Handlingsplanen mot rasisme og diskriminering på Justis- og politi­departementets område. Status for oppfølging av tiltakene kan finnes på Kommunal- og regional­departementets side på Internett 16 .

At enkelte utenlandske statsborgere med midlertidig, eventuelt ulovlig, opphold i Norge (såkalte uregistrerte utlendinger) begår kriminelle handlinger i Norge, er en stor utfordring i kjølvannet av en økende internasjonalisering som også omfatter kriminalitet. Dette er en kriminalpolitisk utfordring som ikke har noen direkte sammenheng med innvandrings- eller integreringspolitikk.

Regjeringen har satt i verk tiltak for å redusere tilstrømningen av asylsøkere med antatt grunnløse søknader til Norge. Fra 1. januar 2004 er det innført en saksbehandlingstid på 48 timer for asylsøkere med antatt grunnløse søknader. Det antas at dette vil bidra til å redusere kriminalitet begått av asylsøkere som ikke har et reelt beskyttelsesbehov. Utlendingsdirektoratet prioriterer sakene til personer som har begått kriminelle handlinger, slik at de raskt blir sendt ut av landet. Også politiet prioriteter arbeidet med slike saker, blant annet gjennom opprettelsen av og arbeidet som utføres av Politiets utlendingsenhet (tidligere Asytrans).

Utlendinger i Norge kan utvises dersom de er dømt for å ha begått straffbare handlinger. Dommen må være endelig før utvisning kan skje. Utlendinger med oppholdstillatelse i Norge soner vanligvis dommen i Norge. Et eventuelt utvisningsvedtak fattes i løpet av soningen. I noen tilfeller blir vedkommende overført til soning i andre land. For utlendinger uten oppholdstillatelse er det tilstrekkelig at de er dømt for et forhold med strafferamme på fengsel i mer enn tre måneder eller dersom de flere ganger i løpet av de siste tre årene er ilagt fengselsstraff. For utlendinger som har arbeids- eller oppholdstillatelse er strafferammen for utvisning fengselsstraff i mer enn ett år. Endringer i reglene for utvisning ble vedtatt av Odelstinget 10. juni 2004, jf. Ot.prp. nr. 51 (2003-2004), Innst. O. nr. 93 (2003-2004) og Besl. O. nr. 99 (2003-2004). Utlendinger med arbeids- eller oppholdstillatelse skal etter de nye reglene kunne utvises for visse straffbare forhold med en strafferamme på seks måneder eller mer. Dette gjelder straffebud knyttet til vold og trakassering, som pr. i dag ikke har en høy nok strafferamme til å kunne føre til utvisning av utlendinger med arbeids- eller oppholdstillatelse.

Utlendinger som fyller vilkårene for å få bosettingstillatelse kan utvises dersom vedkommende er straffet for forhold med en strafferamme på tre år eller mer, eller for narkotikaforbrytelser i henhold til straffeloven §§ 162 og 317. Odelstinget har vedtatt at strafferammen for dem som fyller vilkårene for bosettingstillatelse senkes fra fengsel i tre år eller mer til fengsel i to år eller mer. Ved en slik generell senking av strafferammen vil narkotikaforbrytelser omfattes. Henvisningen til overtredelse av straffeloven §§ 162 og 317 fjernes derfor fra utlendingsloven § 30 annet ledd bokstav b.

Når en norsk statsborger begår en kriminell handling, er utvisning et uaktuelt virkemiddel. Dette gjelder også for personer som har fått statsborgerskap i Norge etter søknad.