Del 2
Utfordringer framover

8 Fokusområder og virkemidler

Målestokken på om politikken for mangfold gjennom inkludering og deltakelse lykkes over tid, er hvordan etterkommerne av innvandrere plasserer seg i samfunnsbildet som voksne. Vedlegget til meldingen gir en fyldig beskrivelse av bl.a. levekår for innvandrerbefolkningen. Levekårssituasjonen for etterkommerne er omtalt der det finnes egne data for barn født i Norge av to utenlandsfødte foreldre. I målene for politikken er det lagt vekt på at den enkelte borger skal oppleve aksept for den man er og føle tilhørighet i det norske samfunnet. Meldingens kapittel 7 drøfter sider ved tilhørighet og identitet. Helhetsbildet er omtalt i meldingens kapittel 2.5.

Del II av stortingsmeldingen drøfter tema som regjeringen vil ha fokus på framover. Meldingen framhever fire områder:

• Voksnes ansvar for unges muligheter. Det er sammenheng mellom foreldrenes levekår og holdninger, og deres barns framtidsmuligheter i Norge. Voksne innvandrere må legge til rette for at barna kan delta i det norske samfunnet og gjøre selvstendige valg. Regjeringen har samme forventning til alle foreldre, uansett bakgrunn. Kapittel 9 beskriver tilnærmingsmåter og tiltak som regjeringen mener kan virke positivt for å fremme like muligheter for barn og unge. Samtidig må myndighetene legge til rette for et samfunnssystem og holdningsklima i befolkningen som bidrar til inkludering og likeverdighet av både voksne og barn. Det er særlig viktig å sørge for rask og god inkludering av voksne nyankomne i arbeids- og samfunnsliv.

• Like muligheter i utdanning. Utdanning er det viktigste innsatsområdet for å forebygge et samfunn i framtiden der store sosiale og økonomiske forskjeller følger etniske skiller. Like muligheter i utdanning er nøkkelen til at barn av innvandrere, herunder barn som har innvandret selv, skal ha like muligheter.

• Innpass og muligheter i arbeidslivet. Deltakelse i arbeidslivet er nøkkelen til økonomisk selvhjulpenhet og deltakelse i det norske samfunnet, og er den viktigste målsettingen for innvandrere. At førstegenerasjon lykkes i arbeidslivet, er viktig for barn og unges opp­vekstvilkår, og for at de skal ha rollemodeller å se opp til. Samtidig er det viktig at de unge erfarer at det lønner seg å ta utdanning, og at utdanning gir uttelling i form av arbeid og karriere i samme grad som for andre jevnaldrende.

• Brukernes behov og tilpasning av offentlige tjenester. Nye forskjeller og nye behov krever nytenkning rundt samfunnsløsninger og offentlige tjenester. Rutiner og organisering av tilbudene som ikke fanger opp eller tar hensyn til at brukerne er forskjellige når det gjelder religiøs tilhørighet, oppvekstvilkår eller norskferdigheter, og behandler alle likt, kan føre til at noen får systematisk dårligere tilbud og utbytte av tjenestene.

Verdivalg og virkemidler

Stortingsmeldingens hovedhensikt er å gi nye perspektiver og drøfte verdivalg for politikk og samfunnsutvikling knyttet til mangfold gjennom inkludering og deltakelse. Offentlig innsats og virkemiddelbruk for å legge til rette for et mer inkluderende samfunn og forebygge sosial utstøting hører inn under et bredt spekter av politikkområder, så som arbeids- og velferdspolitikken, og omtales bl.a. i St.meld. nr. 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom. Barn og unge med innvandrerbakgrunn er en målgruppe i satsningen. ­Nedenfor gis en oversikt over relevante politiske prosesser og reformer som regjeringen arbeider med når denne meldingen framlegges.

De følgende kapitlene beskriver utfordringer framover. Hensikten er å rette fokus mot områder av særlig viktighet for mangfold gjennom inkludering og deltakelse og å angi noen retningsvalg. Noen planlagte eller gjennomførte enkelttiltak blir omtalt. Tiltakene tjener primært som illustrasjon på arbeidsmetoder og innsatsområder. Meldingen og vedlegget beskriver problemstillinger innenfor mange politikk- og samfunnsområder. Fagmyndighetenes ansvar er å følge opp utfordringene på sine ansvarsfelt i tråd med meldingens mål, prinsipper og retningsvalg.

8.1 Noen parallelle politiske prosesser

Pågående prosesser pr. september 2004 som er relevante for tema i denne stortingsmeldingen:

• Implementering av lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven). Loven trådte i kraft som en frivillig ordning for kommunene 1. september 2003, og ble obligatorisk for alle kommuner 1. september 2004.

• Regjeringen har fremmet et forslag om å lovfeste rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, jf. Ot.prp. nr. 50 (2003-2004).

• Regjeringen vil fremme en Ot.prp. med forslag om at eldre personer med kort botid i Norge, og som har liten eller ingen alderspensjon fra folketrygden, skal få rett til en ny statlig stønad.

• Oppfølging av St.meld. nr. 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom. Tiltaksplanen skal gjennomføres i perioden 2002-2005.

• Et offentlig utvalg har utredet ulike organisasjonsmodeller for samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten i kommunene (NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning). Utvalgets innstilling er sendt på bred høring. Regjeringen tar sikte på å legge fram et forslag for Stortinget våren 2005.

• Oppfølging av regjeringens handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006): En statusrapport pr. 1. juni 2004 for tiltakene i handlingsplanen finnes på Kommunal- og regionaldepartementets hjemmeside på Internett (http://odin.dep.no/krd/norsk/publ/handlingsplaner).

• Regjeringen tar sikte på å legge fram forslag til lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv. innen utgangen av 2004.

• Regjeringen tar sikte på å fremme forslag til lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda i løpet av 2004.

• Regjeringen har nedsatt et utvalg som har fått i oppgave å utrede og utarbeide forslag til ny utlendingslov. Utvalget skal levere sin innstilling i oktober 2004.

• Regjeringen tar sikte på å fremme forslag til ny lov om statsborgerskap i løpet av 2004.

• Oppfølging av St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring.

• Oppfølging av Utdannings- og forskningsdepartementets strategiplan Likeverdig utdanning i praksis! Strategi for bedre læring og større deltakelse av språklige minoriteter i barnehage, skole og utdanning 2004-2009.

• Strategiplan for aktivt medborgerskap – opplæring i, for og om menneskerettigheter (foreløpig tittel). Utdannings- og forskningsdepartementet tar sikte på å legge fram planen i 2005.

• Oppfølging av St.prp. nr. 63 (1997-98) Opptrappingsplan for psykisk helse 1999-2006.

• En nasjonal plan for selvhjelp igangsatt i 2004. Dette er et ledd i folkehelsearbeidet rettet mot bedre psykisk helse. Hovedtiltakene er presentert i St.meld. nr. 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge.

• Oppfølging av St.meld. nr. 48 (2002-2003) Kultur fram mot 2014.

• Oppfølging av regjeringens handlingsplan om tiltak for å øke deltakelsen i samfunnet for barn og unge med innvandrerbakgrunn, framlagt i 2002.

• Oppfølging av St.meld. nr. 21 (1999-2000) Menneskeverd i sentrum. Handlingsplan for menneskerettigheter. Planen løper t.o.m. 2004.

• Oppfølging av regjeringens handlingsplan mot kjønnslemlestelse, framlagt i 2001.

• Fornyet innsats mot tvangsekteskap våren 2002 (oppfølging av tidligere handlingsplan).

• Plan mot seksuelle og fysiske overgrep mot barn legges fram høsten 2004.

• Vold i nære relasjoner. Handlingsplan 2004-2007.

• Oppfølging av PLS Rambøll Managements rapport Framtidig organisering av forvaltningsapparatet på innvandrings- og integreringsfeltet. Skrevet på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet, august 2004.

• Regjeringen tar sikte på å legge fram en stortingsmelding som følger opp NOU 2003: 19 Om Makt og demokrati våren 2005.

• Regjeringen oppnevnte våren 2003 et utvalg som skal utrede forholdet mellom stat og kirke. Utredningen skal gi grunnlag for å treffe beslutning om statskirkeordningen skal videreføres, reformeres eller avvikles. Utvalget skal legge fram sin innstilling innen utgangen av 2005.

• Regjeringen tar sikte på å legge fram en hovedstadsmelding våren 2006.

9 Voksnes ansvar for barns muligheter

9.1 Innledning

Regjeringens mål er at barn av innvandrere skal ha samme muligheter for samfunnsdeltakelse som andre unge. Deres valg må respekteres av både samfunnet, familien og deres sosiale nettverk, så lenge de ikke velger i strid med norsk lov. Dette kapittelet framhever foreldrenes, voksnes og myndighetenes ansvar for å legge til rette for barns muligheter. Understrekningen av de voksnes betydning kommer i tillegg til, og ikke som erstatning for, andre faktorer som virker inn på barnas oppvekstsituasjon, som familiens levekår og mulighet for samfunnsdeltakelse, holdninger i den øvrige befolkningen, diskriminering mv..

Målet er at de sosiale og økonomiske ulempene foreldrene kan ha fordi de har innvandret, ikke skal gå i arv til barna. Det må arbeides på flere områder parallelt. Følgende er tema for kapittel 9:

• For det første er foreldrenes tilknytning til arbeids- og samfunnsliv, samt deres helsesituasjon, ikke bare viktig for dem selv, men også for hva de kan tilby barna. Kommer barnet fra en innvandret familie med ikke-vestlig bakgrunn, er sannsynligheten i dag mye større for at familien lever i inntektsfattigdom enn for andre barn, eller at familien mottar sosialhjelp. Inntektsgapet i forhold til personer uten innvandrerbakgrunn reduseres med økt botid, men forsvinner ikke. Tiltak som bidrar til å forbedre innvandrede familiers generelle levekår, særlig nyankomne flyktningers, er en høyt prioritert oppgave. Regjeringen arbeider med reformer for norskopplæring og introduksjonspolitikk, og denne politikken står også sentralt i St.meld. nr. 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom. Mange flyktninger kan ha ekstra helseproblemer knyttet til fluktbakgrunnen.

• For det andre må det arbeides holdningsskapende og forebyggende for å bekjempe tradisjoner, skikker, fordommer, kunnskapsmangel og tabuer som kan hindre enkelte barn og unge i å få del i de samme muligheter og ha samme valg som man etterstreber for alle barn i Norge. Dette kan bare realiseres ved å engasjere foreldrene selv og miljøer der undertrykkende praksiser, kunnskapsmangel og holdninger kan forekomme, og ved å følge samme tankegang som når man vil endre uønskede praksiser og atferd i befolkningen ellers. Foreldre og andre voksne har stor innflytelse på hva barna får av reelle muligheter gjennom sine verdier, prioriteringer og innstilling til livet i Norge.

• For det tredje må det sørges for at samfunnets sentrale verdier, lovverk og friheter gjøres kjent og blir respektert i alle deler av befolkningen, slik at alle kan få del i dem, uavhengig av opprinnelse eller kulturell bakgrunn. Kunnskapen og bevisstheten om sentrale verdier må høynes i alle deler av samfunnet. Arbeidet mot rasisme og diskriminering og for menneskerettigheter, samt å anerkjenne at det er mange måter å være norsk på, er elementer i politikken for mangfold gjennom inkludering og deltakelse.

Å være foreldre er krevende for alle. Det kan være en spesiell utfordring for foreldre som har innvandret, hvis dagens Norge atskiller seg mye fra det samfunnet de vokste opp i selv. Regjeringen mener at innvandrede foreldre må legge til grunn at barna med stor sannsynlighet skal bo i Norge det meste av livet, og være åpne for å diskutere hva som best tjener barnas framtid her. Det som var alminnelig, eller framsto som fornuftig å gjøre i opprinnelseslandet da foreldrene bodde der, kan ikke uten videre overføres til dagens Norge. Både tid og sammenheng har forandret seg. Omgivelser og myndighetsrepresentanter må samtidig ha evnen til å skille mellom forhold som bare er annerledes fordi det er ukjent, og det som virkelig er bekymringsfullt.

Et mangfoldig samfunn må ha en gjennomtenkt politikk for å kunne håndtere nye dilemmaer. Regjeringen vil legge til rette for dialog og erfaringsspredning av gode løsninger, og hvordan man på demokratisk vis kan løse uenighet og tydelig markere hvilke verdier og idealer som alle i samfunnet forventes å få del i hvis de ønsker det. Det må arbeides parallelt med tillitskapende tiltak som kan bygge bro mellom ulike befolkningsgrupper og miljøer. Regjeringen vil oppmuntre til mer aktiv bruk av arbeidsmetoder som bidrar til å utløse ressurser som finnes i grupper som bekymringene gjelder, slik at de blir aktivt trukket inn i arbeidet med å finne løsninger og sette dem ut i livet.

9.2 Foreldres livssituasjon og barns oppvekst

9.2.1 Innledning

Målet er at voksne, nyankomne innvandrere så raskt som mulig skal kunne påta seg oppgaver til gagn for seg selv, familien og samfunnet, og forsørge seg og sine. Gjennom mange år har arbeidsledigheten vært langt høyere blant ikke-vestlige innvandrere enn i befolkningen som helhet, og en større andel ikke-vestlige innvandrere er helt eller delvis avhengig av offentlig støtte til livsopphold for kortere eller lengre perioder. Forklaringene kan være mange og sammensatte. En årsak er imidlertid at tiltak for å innlemme nye innvandrere i arbeids- og samfunnsliv ikke har vært drevet med tilstrekkelig systematikk og effektivitet til nå. Dette slår negativt ut på muligheten for å komme i arbeid, for økonomisk selvhjulpenhet, sosial anseelse og samfunnsdeltakelse i bred forstand. Forholdene i familien berører også barnas muligheter for sosial deltakelse og mestring. Forskning viser f.eks. at for barn med innvandrede foreldre gir det større utslag på skoleprestasjonene enn for andre barn om foreldrene er i arbeid, mens foreldres utdanning har noe mindre betydning på skoleprestasjonene blant barn med innvandrede foreldre enn blant andre barn.

Et land med innvandring vil til enhver tid stå overfor oppgaven med å skulle innlemme nye innbyggere. Det må derfor finnes systemer som godkjenner medbrakt utdanning og kompetanse, tilbyr tilleggskvalifisering og gir opplæring i norsk språk og samfunnskunnskap. Den enkelte innvandrer har på sin side plikt til å benytte seg av de tilbud som finnes, og ikke minst lære seg norsk.

Samfunnet må i tillegg tilby introduksjons- og integreringstiltak for barn og ungdom som har innvandret selv, spesielt i barnehage og skole. Mangler det tilbud som tar hensyn til situasjonen barna er i, risikerer samfunnet å skape tapere fra starten av. Barn som har kommet til Norge som asylsøkere generelt, og barn/ungdom som har kommet som enslige mindreårige asylsøkere spesielt, er særlig sårbare grupper som det må tas særskilt hensyn til. Skole og utdanning, og tilpasset opplæring etter elevenes ulike forutsetninger, har derfor høy prioritet for regjeringen, jf. Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis 2004-2009 og St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring. Dette omtales i meldingens kapittel 10.

I det følgende redegjøres det for de viktigste reformene som regjeringen er i ferd med å innføre, eller nettopp har innført, for å skape bedre forutsetninger for deltakelse i arbeids- og samfunnsliv blant voksne, nyankomne innvandrere og flyktninger.

9.2.2 Rett og plikt til norskopplæring med samfunnskunnskap for voksne

Nesten ingen innvandrere kan eller forstår norsk ved innvandringstidspunktet. Dette setter introduksjons- og integreringspolitikken i Norge overfor større utfordringer enn mange andre land.

Til tross for økte timerammer og et bedre tilpasset opplæringstilbud de siste ti årene synes det fortsatt å være behov for å styrke norskopplæringen. Regjeringen mener at det har vært for lite forpliktende å melde seg på og fullføre norskkurs. Tilbudet har også hatt begrenset omfang i noen kommuner.

Dette er noe av bakgrunnen for at regjeringen vil innføre rett og plikt til obligatorisk opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og pålegge kommunene en plikt til å gi slik opplæring. Pliktfestingen tydeliggjør samfunnets forventning om at innvandrere tilegner seg grunnleggende ferdigheter i norsk og samfunnskunnskap i løpet av den første tiden de er i Norge.

Regjeringen har fremmet forslag om at voksne innvandrere med en oppholdstillatelse som gir grunnlag for bosettingstillatelse, skal få rett og/eller plikt til 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. Ot.prp. nr. 50 (2003-2004) Om lov om endringer introduksjonsloven mv. Opplæringen skal inkludere 50 timer samfunnskunnskap gitt på et språk deltakerne forstår, og opplæringen skal gjennomføres i løpet av tre år. Gjennomført 300 timer opplæring eller dokumentasjon på at vedkommende har tilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk er en forutsetning for å få bosettingstillatelse og statsborgerskap. Kommunene får plikt til å gi opplæring opp til totalt 3 000 timer for dem som trenger det. Opplæring utover 300 timer er ikke en rett for den enkelte. Kommunene kan kreve at vedkommende gjennomfører tester for å fastslå om det er behov for opplæring ut over 300 timer. Tidsfristen for gjennomføring av all opplæring skal være fem år. Det er utarbeidet en ny læreplan for opplæringen, som omfatter mål, organisering og innhold. Med grunnlag i den nye læreplanen skal det utarbeides prøver. De kommuner/opplæringssteder som ønsker det, kan ta i bruk den nye læreplanen fra 1. august 2004. Læreplanen vil bli fastsatt som forskrift fra det tidspunktet rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap trer i kraft.

Med forbehold om Stortingets vedtak tar regjeringen sikte på at den nye ordningen skal settes i verk fra 1. september 2005.

Det skal lages en veiledning med utgangspunkt i ny læreplan for opplæringen i samfunnskunnskap. Opplæringen skal legge vekt på tema som oppfattes som vanskelige eller fremmede for ulike innvandrergrupper, og ses i forhold til denne stortingsmeldingens budskap om grunnleggende verdier. Den pedagogiske tilretteleggingen skal ikke bare legge opp til formidling, men bygge på gjensidig respekt og å legge opp til dialog og bearbeiding av stoffet. Målsettingen for opplæringen vil bl.a. være å vise at det er mulig å være uenig i en lovbestemmelse, men samtidig være forpliktet av den. Etablerte flyktninger og innvandrere fra samme grupper som deltakerne kan trekkes med i planlegging og gjennomføring av opplæringen. Tema som skal inngå i opplæringen er bl.a. familieliv, barneoppdragelse, kvinners og barns rettigheter, likestilling og arbeid og arbeidsliv. Ansvarlig er Utdannings- og forskningsdepartementet.

Prest eller forstander i registrerte trossamfunn har offentligrettslige funksjoner, og er sentrale personer i trossamfunnene. Det er viktig at denne gruppen har kunnskaper i norsk og om norske samfunnsforhold fordi de blant annet gir råd til andre.

Det skal utvikles egne opplæringsmoduler til bruk i samfunnskunnskapsundervisning av religiøse ledere som har flyttet til Norge fra utlandet. Undervisningen kan gis i form av samlinger over for eksempel en uke, eller et par helger, etter behov. Tilbudet kan enten komme istedenfor, eller i tillegg til, ordinær samfunnskunnskapsundervisning. Utviklingen av tilbudet må skje i kontakt med berørte trossamfunn. Temaene vil gjelde forhold som religiøse ledere ofte spørres til råds om, i tillegg til mer generell samfunnskunnskap.

Ansvarlig er Utdannings- og forskningsdepartementet i samarbeid med Kultur- og kirkedepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet.

I henhold til dagens praksis foretar Fylkesmannen en vurdering av hvorvidt forstanderen har tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å utøve de offentligrettslige funksjonene før vedkommende godkjennes. Kultur- og kirkedepartementet har i et høringsbrev av 9. juli 2004 foreslått at dette skal forskriftsfestes. Det vil bli utarbeidet et opplæringstilbud for forstandere når det gjelder relevant regelverk for de offentligrettslige funksjonene. Ansvarlig er Kultur- og kirkedepartementet.

9.2.3 Introduksjonsordning for nyankomne innvandrere

Lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) trådte i kraft som en frivillig ordning for kommunene fra 1. september 2003. Kommunene har plikt til å tilby introduksjonsprogram fra 1. september 2004 til nyankomne innvandrere med behov for det.

Formålet med introduksjonsordningen er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for å delta i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet. Hensikten er videre å gi kommunene en bedre rettslig ramme i sitt integreringsarbeid overfor nyankomne innvandrere.

Et individuelt tilpasset introduksjonsprogram skal gi grunnleggende ferdigheter i norsk og innsikt i norsk samfunnsliv, samt forberede for deltaking i yrkesliv og/eller utdanning. Den praktiske innføringen i norsk arbeids- og samfunnsliv utgjør en viktig del av programmet.

Kommunene skal tilby et heldagsprogram til flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag, når de har behov for grunnleggende kvalifisering. Dette er en gruppe som staten har et særlig ansvar for og som kommunene mottar integreringstilskudd for. Disse skal ha både rett og plikt til å delta i programmet. Programmet kan normalt vare inntil to år, og skal starte så raskt som mulig og senest innen tre måneder etter bosetting.

Personer som deltar i introduksjonsprogram har krav på introduksjonsstønad. Den knytter seg til den enkelte uavhengig av familiesituasjon og konkrete utgifter. Aetat skal ha en sentral rolle i utarbeidelsen og gjennomføringen av introduksjonsprogram.

Regjeringen mener at introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere vil bidra til at nyankomne raskere kommer i arbeid og blir selvhjulpne, og at mulighetene for karriere og utvikling dermed også øker for den enkelte. At foreldre med innvandrerbakgrunn raskt kommer i arbeid og lærer å kjenne det norske samfunnet vil igjen kunne ha positiv innvirkning på barnas skolegang og utvikling.

Utlendingsdirektoratet (UDI) vil formidle kunnskap til kommunene om hvordan kommunene kan legge inn foreldrerettede tilbud i introduksjonsprogrammene, om spørsmål som gjelder oppvekst og oppdragelse under nye forhold i Norge. Hensikten er å gjøre kjent tilbud og arbeidsmetoder som allerede eksisterer i kommunal, statlig eller frivillig regi, og som kommunene kan koble seg på eller overføre til lokale forhold. UDI vil også bidra til å spre erfaringer og utvikle metoder og materiell som kommunene kan ta i bruk for å formidle viktige normer, regler og verdier om kjønnslikestilling i Norge. Hensikten er å gi kommunene verktøy for å utarbeide innhold i heldagsprogram. Ansvarlig er Utlendingsdirektoratet.

Kommunene står for øvrig fritt til å bruke opplegg og metodikk som benyttes i introduksjonsordningen til målgrupper som ikke er definert inn under loven, men som kan ha behov for tilpasset kvalifiseringsopplegg. Forskjellen er at tilbudet til disse ikke vil bli regulert av selve introduksjonsloven. Det vises ellers til det nye tiltaket Ny sjanse, beregnet på sosialhjelpsklienter med en viss botid. Tiltaket skal bygge på samme modell som introduksjonsprogrammene og omtales i meldingens kapittel 11.5.1.

9.2.4 Helse, tortur og krigsopplevelser

Flyktninger utgjør en betydelig del av innvandringen til Norge, og deres fluktbakgrunn har betydning for hva slags utfordringer innvandringen til Norge innebærer. En vesentlig del av flyktninger i Norge, og personer i asylsøkerfasen, har opplevd tortur, voldtekt og andre alvorlige traumer som øker sårbarheten. Det foreligger imidlertid ikke dokumentasjon som med sikkerhet kan angi andelen av asylsøkere og flyktninger i Norge som har slike opplevelser. Internasjonale studier har presentert beregninger som varierer fra 5 prosent til 30 prosent når det gjelder andelen asylsøkere/flyktninger som har vært torturert, jf. vedleggets kapittel 6.

En del barn og unge med flyktningbakgrunn har også, direkte eller indirekte, opplevd krig og andre traumatiske hendelser som kan gi varige skader. Samfunnet må være forberedt på at en del flyktninger har opplevelser som kan påvirke helsen og mestring av hverdagslivet, herunder foreldreoppgavene. Å styrke oppfølgingen av foreldre med skader etter krig og flukt er en viktig investering i barns oppvekstvilkår.

Barn og unge i asylmottak i sin alminnelighet, og enslige mindreårige i særdeleshet, er en særlig utfordring med tanke på tidlig diagnostisering for å forebygge varige psykiske helseskader som følge av ubearbeidede traumer. I tillegg forteller forskning og praktisk erfaring at helsepersonell kan føle seg usikre og mangle kompetanse i forhold til personer med ikke-vestlig kulturbakgrunn.

Forskning og kompetanse om flyktningers psykiske helse skal styrkes gjennom det nyopprettede Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS). Senteret samfinansieres av flere departementer. NKVTS skal drive forsknings- og utviklingsarbeid, undervisning og gi råd og veiledning i relasjon til flyktningers psykiske helse. Senteret har en egen seksjon for Flyktninghelse og tvungen migrasjon og en for Barn og ungdom. Ansvarlig er Helsedepartementet i samarbeid med Barne- og familiedepartementet, Justis- og politidepartementet, Sosialdepartementet og Forsvarsdepartementet.

Flyktninger med psykososiale problemer skal få hjelp på lik linje med andre i det ordinære tjenesteapparatet, men det er behov for økt kunnskap og tilgjengelig veiledning i forhold til gruppen. Et bedre samarbeid mellom ulike tjenester er også en forutsetning. For å styrke tjenestetilbudet til flyktinger og andre volds- og traumerammede, skal det etableres regionale ressursmiljøer. Ressursmiljøene skal særlig bidra til kompetanseutvikling i tjenesteapparatet, ha veiledningsoppgaver både på tjenestenivå og i enkeltsaker og sikre et godt nettverk mellom relevante instanser. Ansvarlig er Helsedepartementet i samarbeid med Barne- og familiedepartementet, Justis- og politidepartementet, Sosialdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet.

Det er viktig å kartlegge de psykososiale behovene til flyktningene bedre. Det skal derfor igangsettes et prøveprosjekt med screening av flyktningers psykiske helse. En del av prosjektet vil være å finne egnede tiltak for oppfølging av de som har opplevd traumatiserende hendelser og har psykiske problemer. Ansvarlig er Helsedepartementet i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet.

Noen flyktningbarn trenger psykososial oppfølging og behandling. Dette gjelder barn som er kommet til landet med sine foreldre og enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger. I den forbindelse kan det være nødvendig å kartlegge om barna har traumer og psykiske plager de trenger hjelp til å bearbeide. En kartlegging skal danne grunnlag for støtte og oppfølging fra hjelpeapparatet og fra foreldrene. På denne måten kan man forebygge at barna får konsentrasjonsproblemer i skolen, angst, utagerende atferd osv. Senter for Krisepsykologi har utviklet et kartleggingsskjema for å kartlegge traumer og psykiske ettervirkninger hos flyktningbarn. Kartleggingen skal danne grunnlag for en rapport som foreldrene overtar. Barne- og familiedepartementet vil samarbeide med Utlendingsdirektoratet om en oppfølging slik at det kan tas i bruk.

9.2.5 Innsats for grupper med spesielle behov

For en avgrenset periode kan det være nødvendig med særskilte tiltak overfor grupper med spesielle behov. Målgruppene kan for eksempel være personer med felles landbakgrunn, og/eller utsatt ungdom, analfabeter, enslige mindreårige m.v. Et eksempel på denne type tiltak er at regjeringen som en del av oppfølgingen av St.meld. nr. 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom, har startet opp en ny ordning rettet mot grupper med særlig lav deltakelse i det norske samfunnet. I statsbudsjettet for 2004 ble det avsatt fem millioner kroner til innsats for særlig utsatte innvandrergrupper. Midlene har blitt brukt til tiltak rettet inn mot somaliere, og til å styrke den frivillige innsatsen overfor enslige mindreårige, uansett landbakgrunn, i kommunene.

Midlene ble bevilget til enslige mindreårige fordi dette er en sårbar gruppe hvor mange har behov for særskilte tiltak bl.a. for å bygge nettverk i nærmiljøet. Bakgrunnen for at det ble bevilget midler rettet mot den somaliske befolkningen i Norge, er at mange i denne gruppen opplever problemer i forhold til skole og til arbeids- og boligmarkedet. Målsettingen med tilskuddet er å heve kompetansen om somaliere hos de som jobber med denne gruppen i offentlig sektor, slik at tjenestetilbudet blir mer tilpasset og målrettet. Prosjektmidlene skal benyttes til å etablere og drive informasjons- og kunnskapsprosjekt rettet mot ansatte i skolesektoren, innenfor introduksjons- og kvalifiseringsarbeid, samt innenfor barnevernet og helsevesenet. Prosjektmidlene skal benyttes til å gi praktisk veiledning og rådgivning til disse, formidle kunnskap om somaliere i eksil i Norge – både gjennom oppsøkende virksomhet, kurs, foredrag etc., og ved å utforme informasjonsmateriell. Videre skal prosjektmidlene benyttes til å styrke somalieres kjennskap til rettigheter og forventninger på boligmarkedet, og bedre kjennskapen til hva som skal til for å flytte seg fra leiemarkedet til eiermarkedet.

9.3 Holdningsskapende arbeid for å støtte selvstendige valg

9.3.1 Innledning

En erfaring fra arbeidet for likestilling mellom kjønnene har vært at offentlig politikk må omfatte tiltak som bidrar til å sikre enkeltmennesket mot overgrep, press og undertrykking som kan skje i privatsfæren. Noe egner seg for lovregulering, men mange fenomener bør heller møtes gjennom forebyggende tiltak, opplysningsarbeid og holdningsskapende arbeid på mange nivåer, og over tid. Meldingens kapittel 5.3.3 drøfter på prinsipielt grunnlag hva som kan være aktuelle politiske virkemidler når man av ulike grunner kan ønske å påvirke bestemte praksiser, selv om de ikke strider mot norsk lov.

De siste tiårene har det i norsk offentlighet skjedd en utvikling mot større åpenhet rundt vanskelige og tabubelagte tema, som seksualitet, homofili, psykiske lidelser osv., jf. vedleggets kapittel 6.3. Åpenheten bør også gjelde ømtålige forhold og tabuer i minoritets- eller innvandrermiljøer.

I forarbeidet til stortingsmeldingen ble det arrangert to høringsmøter om fellesskapsetikk hvor en rekke tros- og livssynsamfunn deltok. Deltakerne understreket at medlemmer av trossamfunn må konfrontere hverandre internt om ulovlige eller undertrykkende praksiser. Høringsmøtene påpekte en forskjell mellom generasjonene i synet på kultur og religion. Mange førstegenerasjons innvandrere skiller i liten grad mellom religiøse og kulturelle elementer i identiteten. Blant både voksne, innvandrede muslimer, sikher, hinduer og katolikker finnes det noen som mener at for eksempel arrangerte ekteskap er en del av å være rettroende. Mange unge er mer kritiske til hva i tradisjonen som er kulturelt betinget, og hva som blir begrunnet med religion.

Denne formen for kritisk refleksjon er etter regjeringens mening helt nødvendig innenfor alle miljøer og kulturer. Debattene bør drives fram av dem det angår. Myndighetenes oppgave er å legge til rette for at mange stemmer kan slippe til i de sivile prosessene. Det kan skje gjennom organisasjonsstøtte, holdningsarbeid og støtte til særskilte tiltak. Et annet eksempel er å styrke kritisk tenkning gjennom utdanning generelt, og gjennom fag som bidrar til kritisk tenkning, for eksempel forsøkene med filosofi som fag og bruk av filosofi i andre fag i grunnopplæringen, jf. meldingens kapittel 10.6.1.

9.3.2 Styrke foreldrerollen

Miljøer med tette sosiale bånd og tradisjonell familiestruktur legger ofte et sterkt press på medlemmene om ikke å skille seg ut. Det kan være en stor personlig påkjenning for både voksne og barn å være de første som bryter med en tradisjon eller norm som alle tilsynelatende godtar, for eksempel knyttet til kjønnsroller og oppdragelse.

Som ledd i å styrke innvandrede foreldre i foreldrerollen, er det viktig å få fram forbilder som løser foreldreoppgavene på måter som blir respektert innad i de aktuelle miljøene, og som samtidig viser vei inn i det norske samfunnet for barna. På landskonferansen til Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM) høsten 2003 ble det etterlyst mer erfaringsutveksling blant foreldre, og mer kontakt med norske foreldre. Regjeringen mener at frivillige organisasjoner kan ha en viktig oppgave i å skape mer foreldrekontakt på tvers av sosiale, religiøse og kulturelle grenser. Den samme utfordringen går til skoleverket, jf. meldingens kapittel 10.7. Mange foreldre med bakgrunn i flertallet har også nytte av å drøfte barneoppdragelse med andre foreldre og få nye perspektiver.

Regjeringens program for foreldreveiledning, jf. boks 9.2, illustrerer en arbeidsmetodikk som kan danne modell for andre tiltak. Metodikken er blant annet brukt i samtalegrupper i det forebyggende arbeidet mot kjønnslemlestelse. Veiledningsopplegget ble opprinnelig laget for alle foreldre, og programmet ble tilpasset foreldre med innvandrerbakgrunn i 2003.

Barne- og familiedepartementet vil i 2005 videreføre tilbudet om foreldreveiledning for foreldre med innvandrerbakgrunn og dermed utvide tilbudet ved å sørge for opplæring og spredning.

Innsats og politikk som ikke lykkes, ryktes raskt og får ofte mye omtale, ikke minst i media. Som omtalt i meldingens kapittel 6 tyder forskning på at forholdet mellom innvandrede foreldre og deres barn forløper mer harmonisk enn media gir inntrykk av. Regjeringen vil opprette en egen pris som retter positiv oppmerksomhet mot voksne som arbeider for og med barn og ungdom med innvandrerbakgrunn. Innsatsen kan gjelde arbeid innen skole/arbeid eller i fritiden. Prisen skal få fram positive rollemodeller, som utfører viktige oppgaver og nyter anerkjennelse i samfunnet. Prisen skal også rette oppmerksomhet mot viktigheten av å arbeide med barn og ungdom og det miljøet som de vokser opp i. Prisen skal være en anerkjennelse av ildsjeler.

Barne- og familiedepartementet vil i 2004 lansere en ny årlig pris til voksne med innvandrerbakgrunn som gjør en særlig innsats for barn og ungdom. Utvelgelsen av prisvinner bør foretas av ungdom sammen med voksne ressurspersoner på feltet. Ansvarlig er Barne- og familiedepartementet.

9.3.3 Tabuer og «ikke-tema»

Arbeidet for mer åpenhet rundt tabubelagte tema i det norske samfunnet bør også få positive virkninger for personer i minoritets- og innvandrermiljøer. Det gjelder for eksempel et tema som homofili. I tillegg kan det være tabuer eller «ikke-tema» som spesielt gjelder for noen grupper i befolkningen og ikke andre.

Tilhørighet til kaste er et tema som det har vært lite snakket om, men som er styrende for ekteskap i noen familier med bl.a. indisk og tamilsk bakgrunn, jf. eksempel i meldingens kapittel 6. Kasteproblematikken har blitt tatt opp av ungdom i forbindelse med regjeringens handlingsplan mot tvangsekteskap. Man vet lite om omfanget, men tradisjonen begrenser retten til fritt å velge ektefelle for de unge menn og kvinner som berøres.

Barne- og familiedepartementet prioriterer midler til prosjekter i regi av frivillige organisasjoner og andre som arbeider mot tvangsekteskap. Departementet vil rette søkelys på problematikken knyttet til kaste og oppfordre til at problemet settes på dagsorden og innarbeides der det er naturlig .

En del barn i Norge opplever å bli utsatt for seksuelle og fysiske overgrep. Omfanget er imidlertid usikkert. Det er ingen grunn til å tro at slike overgrep ikke forekommer i innvandrerbefolkningen, for eksempel incest og barnemishandling.

Regjeringen vil legge fram en plan mot seksuelle og fysiske overgrep mot barn høsten 2004. Spesielle tiltak rettet mot barn med innvandrerbakgrunn vurderes, for eksempel tilrettelagt informasjon, kunnskapsutvikling og forskning. Ansvarlig er Barne- og familiedepartementet.

Vold er en del av hverdagen for mange barn, uavhengig av bakgrunn. Barne- og familiedepartementet startet i 2004 et prosjekt kalt Barn som lever med vold i familien. Hovedmålsettingen er å framskaffe ny og faglig dokumentasjon og innsikt om de skadene som påføres voldsutsatte barn, for dermed å gi bedre hjelp til barna. Barn og ungdom med innvandrer- og flyktningbakgrunn får også tilbud om behandling og oppfølging gjennom prosjektet. Prosjektet har som mål at hjelpen når fram til flest mulig barn gjennom nasjonal kunnskapsformidling til familievernet, barnevernet, krisesentrene, barne- og ungdomspsykiatrien, helsestasjonene og andre.

Erfaringer med behandling og oppfølging av barn og ungdom med innvandrer- eller flyktningbakgrunn, og veiledning til deres foreldre gjennom prosjektet Barn som lever med vold i familien, skal systematiseres og formidles til hjelpeapparatet. Senter for Krisepsykologi vil lage et eget veiledningsprogram til foreldre som kommer fra samfunn hvor det finnes normer for å bruke vold/straffemetoder i barneoppdragelsen som strider mot norsk lov. Prosjektet videreføres som tiltak i handlingsplanen Vold i nære relasjoner som ble lagt fram av Justis- og politi­departementet i juni 2004. Ansvarlig er Barne- og familiedepartementet.

9.3.4 Støtte ved brudd

Familiestrukturer og det sosiale nettverket kan fungere annerledes i minoritetmiljøer enn i flertallsbefolkningen. Uklok håndtering av vanskelige saker kan føre til uforsonlige konflikter, sterkere motstand mot endring og mye personlig smerte. Regjeringen mener det er viktig å tilby støtte til personer som av ulike grunner ser seg nødt til å bryte med miljøet de er en del av, enten de kommer fra flertallsbefolkningen eller har innvandrerbakgrunn. Det er behov for mange typer tiltak fordi behovene er forskjellige; som familierådgivning, konfliktmegling, opplysningstelefoner og krisesentre.

Noen former for undertrykking og sterk sosial kontroll skjer innenfor religiøse minoritetsgrupper. Rapporter har vist at enkelte barn som vokser opp i isolerte kristne trossamfunn får problemer på grunn av mangelfull skolegang, fysisk og psykisk avstraffelse og streng disiplin. Utdannings- og forskningsdepartementet og Barne- og familiedepartementet har tidligere finansiert Redd Barnas prosjekt Go-On for å hjelpe barn som ønsker å bryte ut av disse trossamfunnene. Miljøene er preget av isolasjon og sterk sosial kontroll, noe som innebærer brudd på barns rettigheter i henhold til FNs barnekonvensjon. Det er påpekt at en del private livssynsbaserte skoler støtter opp om en autoritær oppdragelse.

Isolasjon og sosial kontroll kan også gjøre seg gjeldende innenfor andre trossamfunn som har medlemmer fra innvandrerbefolkningen. Barn og unge innenfor disse miljøene vil også ha behov for hjelp dersom de ønsker å bryte ut. Gjennom forsk­ning bør en søke å få fram både negative og positive sider ved oppvekstforhold innenfor religiøse minoritetsgrupper. Tilhørighet, trygghet og familieorientering kan for eksempel være blant de positive trekkene. Et ønske om å kartlegge både negative og positive sider ved de ulike menighetene, basert på respekt og gjensidig tillit, vil kunne åpne for dialog mellom de religiøse gruppene og storsamfunnet. Dette er nødvendig for å kunne møte unge som ønsker å bryte ut med adekvate hjelpetiltak og for å skape større åpenhet og dialog mellom minoritetsgruppene og storsamfunnet og derigjennom styrke barns rettigheter innenfor disse miljøene.

Det skal igangsettes forskning om barns oppvekst i ulike religiøse minoritetsgrupper som er isolert fra storsamfunnet, og forskning om hvordan hjelpeapparatet møter barn/ungdom som har brutt med, eller ønsker å bryte med slike religiøse minoritetsgrupper. Det skal være et samarbeid mellom Kultur- og kirkedepartementet, Barne- og familiedepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet.

9.3.5 Hjelp-til-selvhjelp

Norske myndigheter har lang tradisjon for å drive informasjons- og opplysningsarbeid for å påvirke atferd i befolkningen generelt, og hos utvalgte målgrupper. Det kan være atferd som strider mot norsk lov, men hvor lovgivning alene ikke er nok til å skape ønsket forandring, eller annen atferd man av ulike grunner vil påvirke. Noen ganger skjer arbeidet utelukkende i offentlig regi, andre ganger i samarbeid med frivillige organisasjoner og enkeltpersoner. Helse- og ernæringskampanjer bruker for eksempel skoleopplegg, oppsøkende virksomhet og praktiske tiltak for å endre folks vaner direkte, kombinert med indirekte påvirkning gjennom media og offentlig debatt.

Regjeringen vil bygge på alminnelige erfaringer fra opplysningsarbeid i møtet med tradisjoner og praksiser som myndighetene ønsker å påvirke i enkelte innvandrermiljøer. Det bør tas utgangspunkt i målgruppens situasjon, spesielle forutsetninger og egen problemforståelse. Noen ganger er det viktig at tiltaket gjennomføres av respekterte personer fra miljøene for å oppnå tillit og innpass. I arbeidet mot kjønnslemlestelse brukes for eksempel lekfolk som opptrer som «naturlige hjelpere» eller veiledere, noen ganger parallelt med innsats fra profesjonelle helsearbeidere. Kontakten kan omfatte flere tema enn hovedtemaet. Et viktig mål i forebyggende arbeid er å starte sosiale endringsprosesser som styrker målgruppens evne til å løse egne problemer. I den grad det er mulig, bør man unngå konfrontasjoner og sosial splittelse. Stikkord er hjelp-til-selvhjelp, utvikling av mestringsevnen, og det engelske begrepet «empowerment». Metoden egner seg godt til fenomener i privat- og familiesfæren, eller som foregår i sosialt lukkete miljøer hvor myndighetene ikke kan påvirke direkte.

Flere frivillige organisasjoner og enkeltpersoner har grepet utfordringene. Kvinnerettede organisasjoner har i mange år jobbet med selvhjelpsmetoder innenfor familie og kjønnslikestilling. Regjeringen har grunn til å tro at det finnes mange ubenyttede ressurser i innvandrermiljøene i Norge, hos enkeltpersoner, i uformelle miljøer og i organisasjonene. Disse bør brukes. Erfaringer fra lokalt, kommunalt innvandrerarbeid generelt viser at et viktig suksesskriterium er å involvere representanter fra målgruppene. Tilsvarende filosofi finnes innenfor moderne utviklingshjelp, der lokal involvering og deltakelse er sentrale prinsipper. Erfaringer fra forsøkprosjekter bør alltid vurderes med tanke på å innarbeides i lokalt ordinært arbeid.

Et eksempel på tiltak som skal tilrettelegge for hjelp-til-selvhjelp organisering er Batteriet, et servicekontor for frivillige organisasjoner. Batteriet er et landsdekkende tilbud for brukerorganisasjoner og selvhjelpsgrupper som arbeider mot fattigdom og sosial ekskludering i Norge. Kirkens Bymisjon i Oslo står for driften, som er finansiert som et prosjekt i tilknytning til regjeringens tiltaksplan mot fattigdom. Hensikten er å styrke evnen til egenorganisering og mestring, gjennom å tilby praktisk hjelp, råd, veiledning, gratis leie av kontorlokaler og -utstyr i kortere perioder, møterom etc.

Innvandrermiljøer er en viktig målgruppe for Batteriet. Høgskolen i Oslo skal evaluere prosjektet ved avslutningen i 2005. Evalueringen vil bl.a. se nærmere på i hvilken grad tiltaket har nådd ut til innvandrer- og minoritetsgrupper. Ansvarlig er Sosial- og helsedirektoratet.

Lokale og sentrale myndigheter oppmuntres til å bruke hjelp-til-selvhjelp som arbeidsmetode mer aktivt i forebyggende arbeid og opplysningsvirksomhet som retter seg mot innvandrere. Dette kan gi mer treffsikre tiltak og bedre effekt av offentlig innsats. Selv om metoden er prøvd ut på flere områder allerede, er det ønskelig med mer systematiske erfaringer om metodikkens muligheter. Denne typen arbeid vil regjeringen videreføre, spesielt med fokus på temaer som er viktige og problematiske mellom foreldre og barn/ungdom. Regjeringen vil ta initiativ til å prøve ut flere prosjekter basert på hjelp-til-selvhjelp-metodikk. Mange aktuelle tema har sammensatt problematikk og vil kreve samarbeid på tvers av faggrenser.

Regjeringen vil i løpet av 2005 utlyse prosjektmidler for å prøve ut hjelp-til-selvhjelp (empowerment) som metode. Det skal først inviteres til erfarings- og idéutveksling med aktuelle fagmiljøer, organisasjoner og ressurspersoner for å avgrense tema og potensielle målgrupper for nye prosjekter, samt innhente eksisterende erfaring med selvhjelpsmetodikk. Spørsmål knyttet til helse, familie, ungdoms- og kjønnsrolleproblematikk er særlig aktuelt. Det skal legges opp til erfaringsutveksling mellom prosjekter på tvers av fagområder. Prosjektene skal ha god lokal forankring. Hensikten er å få fram eksempler som lokale myndigheter kan følge opp senere. Arbeidet skal ses i sammenheng med helsemyndighetenes Nasjonal plan for selvhjelp og midler innenfor planen. Ansvarlig er Barne- og familiedepartementet, i samarbeid med Helsedepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Justis- og politidepartementet.

9.3.6 Unges virkelighetsforståelse

Barn og unges spørsmål om hvorvidt de faktisk hører hjemme i det norske samfunnet, avspeiler en frustrasjon over å bli definert av andre. Mange er lei av å bli pådyttet andres forståelse av egen virkelighet. De vil heller ikke bli sett på som en, ensartet gruppe.

Noen problemstillinger gjelder likevel på tvers av etnisk opprinnelse, religion og sosial bakgrunn. Rasisme og diskriminering rammer ulikt, men er en felles erfaring for mange som skiller seg fra flertallet i utseende, klesdrakt eller navn. Opplevelsene kan også omfatte utenlandsadopterte.

Regjeringen har satt i gang en prosess i 2004 som skal innhente virkelighetsbeskrivelser fra unge med innvandrerbakgrunn. Prosessen skal engasjere bredt og synliggjøre de unges ulike synspunkter på hvordan det er å vokse opp i Norge. Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) er gitt i oppdrag å gjennomføre prosessen. Prosessen vil bli oppsummert i begynnelsen av 2005, og det vil da bli tatt stilling til om prosessen skal videreføres i form av en ungdomskommisjon som skal arbeide videre med virkelighetsbeskrivelsene i en utredning. Ansvarlig er Kommunal- og regionaldepartementet.

9.3.7 Kjedemigrasjon, sosialt press og integreringshensyn

Utlendingslovgivningen bestemmer hvem som får opphold i Norge. Reguleringspolitikken har også betydning for hvordan størrelsen og sammensetningen av innvandrergrupper utvikler seg i Norge over tid. Dette antas å få betydning for tilpasningsmønstrene, og derigjennom hvordan det enkelte medlem av miljøet, blant annet barn, møter det norske samfunnet.

Noen grupper har sterkere tradisjon enn andre for å velge ektefelle fra familiens opprinnelsesland. Fakta om ekteskapsmønstre i Norge er omtalt i vedleggets kapittel 5, og i meldingens boks 7.7. Det er ikke myndighetenes oppgave å overprøve borgernes valg av ektefelle. Regjeringen er imidlertid skeptisk til tradisjonen med å hente ektefelle i familiens opprinnelsesland av flere grunner.

For det første kan tradisjonen legge press på den unge i gifteklar alder om å velge en ektefelle som oppfyller andre formål og forpliktelser enn hva den unge selv ønsker for sitt ekteskap. Familien kan mene at det er viktig å hjelpe andre familiemedlemmer eller venner til et bedre liv i Norge. Dette kan skje gjennom ekteskapsallianser. Veien til sosial tvang kan bli kort. I noen grupper omfatter ekteskapstradisjonen også inngifteproblematikk mellom nære slektninger. Dette kan gi negative, helsesmessige konsekvenser hvis det foreligger arvelige sykdommer i familien.

For det andre fører fenomenet til at visse ulemper som kan følge med å migrere, blir gjentatt innenfor en og samme familie. Den nyinnvandrede starter tilværelsen under helt nye forhold, og kan bidra til å opprettholde levemåter og kjønnrollemønstre som familiemedlemmer i Norge er på vei bort fra.

Det finnes foreløpig lite konkret kunnskap om kjedemigrasjon og ekteskapstradisjoner. Regjeringen vil øke kunnskapen om virkninger av slik migrasjon, spesielt hvordan det faller ut for barnas tilpasning. Ansvarlig er Kommunal- og regionaldepartementet.

Regjeringen tar sikte på å innføre et generelt krav i løpet av 2005 om at den som blir gjenforent med familien sin til Norge, må være forsørget. Kravet skal gjelde for alle, også der den som bor i Norge er norsk statsborger. Gjennom kravet til underhold vil regjeringen signalisere at alle som skal leve i Norge, forventes å ta økonomisk ansvar for seg selv og sin familie. Regjeringen har allerede gjort endringer i utlendingslovgivningen som antas å legge føringer på ekteskapsinngåelse og familiedannelser. Med endringene ble enkelte tidligere unntak fra underholdskravet fjernet, slik at det for flere grupper nå stilles et krav om underhold. Det tas sikte på å sende forslaget om endringer vedrørende underholdskravet på høring i løpet av 2004. Kravet til underhold ved familiegjenforening har reist debatt. Bl.a. er det hevdet at det vil være i strid med menneskerettighetene å stille underholdskrav i familiegjenforeningssaker. Kommunal- og regionaldepartementet har forelagt dette spørsmålet for Justisdepartementets lovavdeling, som i sin tolkningsuttalelse datert 5. juli 2004, gir utrykk for at å stille krav til underhold ved familiegjenforening ikke er i strid med våre menneskerettsforpliktelser. Regjeringen mener det er viktig å evaluere effektene av endringene, og vil sørge for igangsettelse av dette.Ansvarlig er Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med Utlendingsdirektoratet .

9.4 Politiske fellesverdier og menneskerettigheter

9.4.1 Innledning

Innvandrere til Norge kommer fra vidt forskjellige samfunn og politiske systemer. Det er store forskjeller i utdannings- og kunnskapsnivå. Man kan ikke ta for gitt at alle borgere deler de samme verdiene. Det norske samfunnets verdigrunnlag – som demokrati, individuelle rettigheter og kjønnslikestilling – utfordres i tillegg av andre endringsprosesser enn innvandring. Verdiene må defineres fortløpende, vedlikeholdes og gis konkret innhold i forhold til alle i befolkningen. Dette er ikke særnorske verdier, men verdier knyttet til liberale demokratier. Mange av verdiene og prinsippene er sentrale som redskaper for å takle politiske og etiske utfordringer forårsaket av nytt religiøst, kulturelt og verdimessig mangfold. Skal de verdier man ønsker å verne om kunne formidles til unge mennesker og nye medlemmer av det politiske fellesskapet, og holdes levende, må de være godt forankret på alle nivåer i samfunnet. Det skjer ved at de praktiseres i dagliglivet, og fungerer som premisser for samfunnsliv, media og politikk. Politikken må legge til rette for at ulike befolkningsgrupper og samfunnsinteresser deltar på alle samfunnsområder og er representert i politikk og beslutningsprosesser. Verdiene kan også formidles gjennom opplæring og informasjon.

Arbeid mot rasisme og diskriminering er helt avgjørende for at samfunnet skal fungere i tråd med grunnleggende demokratiske verdier. Regjeringen skal høsten 2004 legge fram et forslag til lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion m.v., den første av sitt slag i Norge. Andre viktige innsatser mot diskriminering er beskrevet i Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002 – 2006).

9.4.2 Øke kunnskapen om menneskerettigheter og viktige verdier

Det er viktig at alle borgere deltar i debatten om verdispørsmål og menneskerettigheter. Noen er imidlertid mer aktuelle som målgrupper for opplysningsarbeid enn andre, som mennesker på vei inn i det nasjonale, politiske fellesskapet. Det vil si voksne som nylig har innvandret til Norge, samt alle unge mennesker, uansett bakgrunn, som er på vei inn i voksenlivet. De unge som målgruppe kan nås gjennom opplæringstiltak i skolen. Verdispørsmål er allerede integrert i læreplaner, undervisning og opplegg for toleransetrening og konflikthåndtering. Dette er nærmere omtalt i meldingens kapittel 10.6.1. Utdanningsmyndighetene arbeider blant annet med en ny strategiplan med foreløpig tittel Strategi for aktivt medborgerskap – opplæring i, for og om menneskerettigheter. Det finnes også en rekke tiltak i regi av frivillige organisasjoner, mange med offentlig støtte. Personer som har kommet som asylsøkere, og som har fått opphold i Norge, kan nås gjennom informasjonsprogrammer i mottakene. Enkelte kommuner har også satt denne typen verdispørsmål på dagsorden, jf. boks 9.6. Offentlig ansatte på alle nivåer bør ha god kjennskap til samfunnets rådende verdigrunnlag og menneskerettighetene.

St.meld. nr. 21 (1999-2000) Menneskeverd i sentrum – Handlingsplan for menneskerettigheter, skal avsluttes i 2004. I forbindelse med planen har det vært igangsatt en rekke tiltak for å styrke arbeidet med menneskerettigheter i Norge. Arbeidet med planen har imidlertid i begrenset grad hatt mulighet for å gå inn på informasjons- og opplysningsarbeid i Norge. Planen vil bli omtalt i Utenriksdepartementets årsrapport om menneskerettigheter for 2004.

Regjeringen vil gjennomføre en kartlegging av de mest sentrale informasjons- og opplæringstiltakene som er gjennomført med statlig støtte de senere årene for å spre kunnskap om menneskerettighetene, herunder informasjons- og opplæringstiltak og verktøy som bidrar til å fremme toleranse og ikke-diskriminering. Gjennomgangen skal bygge på de tiltak og føringer som ligger i St.meld. nr. 21 (1999-2000) Menneskeverd i sentrum – Handlingsplan for menneskerettigheter. Kartleggingen skal også beskrive tiltak som er gjennomført for å heve kompetansen om menneskerettigheter, særlig FNs barnekonvensjon og FNs kvinnekonvensjon, i departementene og underliggende etater.

Hensikten er å se tiltak som mottar støtte fra forskjellige fagdepartementer i sammenheng og om det er en overføringsverdi mellom tiltakene. Kartleggingen skal gjøres av departementene selv, men med ekstern bistand til bl.a. opplegg og analyser. Gjennomgangen skal munne ut i en vurdering av om tiltak kan tilpasses nye målgrupper og behovet for nye tiltak. Gjennomgangen skal være et bidrag til hvordan myndighetene kan arbeide planmessig og med realistiske ambisjoner med verdi- og rettighetspørsmål framover. Kartleggingen skal igangsettes i 2005. Ansvarlig er Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med andre departement.

9.4.3 Barnekonvensjonen

FNs barnekonvensjon ble i oktober 2003 inkorporert i norsk lov. Kommunene har en nøkkelrolle i realiseringen av barnekonvensjonen, og det er viktig å øke bevisstheten til kommunepolitikere og kommunalt ansatte om de forpliktelser som følger av konvensjonen. Det er også viktig å styrke barn og unges bevissthet om, og bruk av barnekonvensjonen. At barn uansett bakgrunn skal få kjennskap til sine rettigheter er grunnleggende i et demokratisk samfunn. Ikke minst gjelder dette grupper som tilhører minoritetene i befolkningen. Det er norske myndigheter lokalt og sentralt som har et hovedansvar for at innholdet i barnekonvensjonen gjøres kjent for alle som er berørt av den.

Barne- og familiedepartementet vil iverksette et informasjons- og opplæringsprosjekt i kommunene i 2004 om FNs barnekonvensjon. Senter for menneskerettigheter skal utarbeide et informasjonshefte, og et undervisningsopplegg med innføring i barnekonvensjonen og dens formål og betydning for kommunal virksomhet. En redegjørelse for lovendringer som følge av inkorporeringen i norsk lov vil også bli inkludert. Frivillige organisasjoner, herunder barne- og ungdomsorganisasjoner, skal involveres i gjennomføringen av prosjektet. Målgruppen er ansatte og politikere knyttet til skole og barnehage, sosial- og helsetjeneste, barnevern, kommuneadministrasjon og kultur- og fritidssektoren.

Det er viktig at sentrale myndigheter er godt kjent med barnekonvensjonen. Barne- og familiedepartementet vil også ta initiativ til at statlige organer får tilbud om informasjon og opplæring i konvensjonens sentrale paragrafer og virkeområder. En slik opplæring må være basert på et samarbeid med aktuelle departement.

9.4.4 Eksempelet urettmessig skolefravær

Myndighetene kan også styrke regelverket og innskjerpe håndhevingen som virkemiddel for å sikre at alle får del i de samme rettigheter, verdigrunnlag og friheter. I meldingens kapittel 5.3.2 drøftes urettmessig skolefravær, som innebærer at ikke alle barn får den skolegang de har krav på etter norsk lov.

Opplæringslovens § 2-1 femte ledd stadfester at foreldre eller andre som har omsorgen for eleven, kan straffes med bøter dersom de er skyld i at barnet urettmessig holdes borte fra skolen. Utdannings- og forskningsdepartementet vil utarbeide en egen hjemmel i opplæringsloven der det gis anledning for skolemyndighetene i kommunen til å gi opplysninger til andre aktuelle instanser i kommunen om at en elev urettmessig holdes borte fra skolen. Ansvarlig er Utdannings- og forskningsdepartementet.

Barne- og familiedepartementet utarbeider sammen med berørte departement et høringsnotat om innføring av meldeplikt for skoler ved fravær som kan skyldes utenlandsopphold tilsvarende rutinene som er etablert i Oslo. Høringsnotatet vil dessuten drøfte om retten til barnetrygd under utenlandsopphold skal falle bort etter kortere tid enn i dag. Ansvarlig er Barne- og familiedepartementet.

9.4.5 Statsborgerskap

Regjeringen ønsker at flest mulig som bor varig i Norge søker norsk statsborgerskap. Statsborgerskap er en formalisering av den uuttalte samfunnskontrakten mellom borger og samfunn, og forutsetter implisitt at partene er enige om de grunnleggende politiske verdier som statsborgerskapet hviler på, jf. meldingens kapittel 7.2.

I Canada benyttes tildeling av statsborgerskap til å symbolisere landets inkluderende holdning til innvandring. Dette skjer med ordvalg og symbolbruk i statsborgerseremonier. Dette mener regjeringen at Norge kan lære av. Dagens ordning uten noen form for høytidelig markering, underspiller etter regjeringens mening betydningen av å skifte statsborgerskap. Dette er og bør være et viktig steg for både den enkelte og samfunnet.

Regjeringen foreslår at det innføres en høytidelig markering ved overgang til norsk statsborgerskap, i forslaget til ny lov om statsborgerskap som etter planen skal oversendes til Stortinget høsten 2004. For å skape høytid og fellesskap bør markeringen være felles for flere nye statsborgere. Regjeringen vil foreslå at det skal være frivillig å delta på høytideligheten, som fylkesmennene skal ha ansvar for å gjennomføre. I utgangspunktet bør velkomstseremonien avholdes en til to ganger pr. år i hvert fylke. Alle nye statsborgere skal inviteres til å delta. Personer over 18 år vil få anledning til å avlegge et troskaps- og lojalitetsløfte under seremonien. Et slikt løfte skal være frivillig og setter ikke den nye statsborgeren i noen annen stilling enn om løftet ikke blir avgitt. Et frivillig troskapsløfte kan imidlertid få fram gjensidighetsforholdet mellom staten og borgeren som får innvilget statsborgerskap.

Det vil bli utarbeidet en veiledning om hvordan høytideligheten kan gjennomføres og andre praktiske forhold ved dette. Det skal også tas initiativ til informasjonsopplegg om statsborgerpolitikken overfor aktuelle målgrupper. Ansvarlig er Kommunal- og regionaldepartementet.

9.4.6 Fortellingen om Norges befolkning

I 2005 feirer Norge 100 års jubileum som selvstendig nasjon. I 1905 fikk landet en dansktalende innvandrer med engelske aner som konge. Befolkningen i Norge har endret seg mye på dette hundreåret siden Haakon ble norsk konge. Innvandring og historien til enkeltpersoner og grupper som har innvandret er en del av den norske historien.

Tematisk har de kulturhistoriske museene i hovedsak fokusert på ulike sider ved det norske storsamfunnet. Den flerkulturelle dimensjonen har vært lite synlig i tolkningen av kulturelle sammenhenger og uttrykk. Det er derfor et særskilt behov for å stimulere institusjoner som forvalter kulturhistorisk materiale til å inkluderer kulturelt mangfold i sin virksomhet. Det er viktig at museene blir steder der minoriteter, særlig ikke-vestlige innvandrere og flyktninger som er kommet til Norge de siste tiårene, selv kan forme og oppleve kulturelle trekk som vedrører egen identitet, kulturarv og tradisjon. Like viktig er det at majoriteten slik får kunnskap om minoritetene. Å styrke det flerkulturelle innslaget ved museene, og dermed gjøre dem mer relevante for samtiden, vil kunne skape større respekt og toleranse i det kulturelle og etniske mangfoldet som kjennetegner Norge i dag.

Fellesorganet for arkiv, bibliotek og museum, ABM-utvikling, vil i samarbeid med andre aktører, spille en viktig rolle for det videre utviklingsarbeidet på dette feltet. Minoritetskulturer, forstått som samer, nasjonale minoriteter og nye innvandrergrupper, er et sentralt satsingsområde i ABM-utvikling sin virksomhet. Arbeidet er rettet mot følgende mål;

• bidra til å styrke dokumentasjon og formidling av minoritetskulturer for å gi både gruppene selv og storsamfunnet bedre muligheter for å oppleve og forstå minoritetenes kultur

• bidra til at nye innvandrergrupper får bedre tilgang til opplevelser av og kunnskap om norsk språk og kultur

• følge opp internasjonale konvensjoner og avtaler og bidra til å legge til rette for at minoritetene kan bevare, styrke og videreutvikle sine kulturer.

Norsk kulturråd har de siste årene gjort en betydelig innsats for å fremme kulturelt mangfold. I perioden 1998-2002 gjennomførte Kulturrådet forsøksordningen Mosaikk – utviklingsprogram for kunst og det flerkulturelle samfunnet. Målsettingen for Mosaikk-programmet, å fremme kulturelt mangfold, er fra og med 2002 innarbeidet som satsingsområder i fagutvalgenes ordinære arbeids- og ansvarsområder. Omleggingen bygger på en forståelse av at for å oppnå reell likestilling i kulturlivet må kulturelt mangfold være en naturlig del av virksomheten i kulturinstitusjonene. Kulturelt mangfold er et hovedsatsingsområde i virksomhetsplanen for perioden 2002-2005.

Innenfor kulturvernområdet har Kulturrådet, i tråd med målsettingene i Mosaikkprogrammet, prioritert prosjekter som formidler historien til de nye innvandrergruppene i Norge. Det største er samarbeidsprosjektet Norsk – i går, i dag og i morgen ved Norsk Folkemuseum og Internasjonalt Kultursenter og Museum. Målet med tiltaket er å kartlegge den ikke-vestlige innvandringen til Norge de siste 35 årene. Kildematerialet som blir skapt vil på sikt utgjøre grunnsteinen i et arkiv som speiler kulturelt mangfold i Norge i nyere tid. Prosjektet er pr. august 2004 under evaluering, og en forlengelse av prosjektet vil bli vurdert når evalueringen foreligger.

I 2005 skal 100-års jubileet for unionsoppløsningen feires med et bredt anlagt og inkluderende program gjennom hele markeringsåret. Flere prosjekter skal gjenspeile mangfoldet i det norske samfunnet og retter blikket mot forbindelseslinjene til andre land. Utstillings- og formidlingsprosjektet Hundre års norskhet – norsk i hundre år er ett av disse, og er igjen en del av Norsk i går, i dag og i morgen. Utstillingen vil gripe fatt i begrepet norskhet og synliggjøre hvordan begrepet har endret innhold gjennom 100 år.

10 Like muligheter i utdanning

10.1 Innledning

Regjeringen mener at utdanning er det viktigste innsatsområdet overfor barn og unge for å forebygge et samfunn med store økonomiske og sosiale forskjeller i befolkningen, og for å hindre systematiske forskjeller som følger etniske skillelinjer. Utdanning styrker barn og unges senere muligheter i arbeidslivet, og til å bli aktive deltakere i samfunnet. Barnehage og skole er møteplasser som gir barn og unge felles erfaringer på tvers av familiebakgrunn, og de er viktige formidlere av demokratiske verdier og likestillingsidealer. Barnehage og skole er arenaer for å knytte sosiale kontakter og vennskap langt inn i voksenalder.

Dagens skole klarer i for liten grad å leve opp til målet om at alle elever skal ha en tilpasset opplæring. Skolen kan på mange måter sies å være tilpasset en gjennomsnittselev som ikke finnes. Dette har blitt mer synlig gjennom nyere innvandring som har medført større variasjoner i språk, hjemmeforhold, religion og kulturbakgrunn blant elevene enn tidligere.

I dag er det betydelige forskjeller mellom elever med innvandrerbakgrunn og øvrige elever, både med hensyn til læringsutbytte og deltakelse i grunnopplæringen i Norge. Det er særlig grunn til bekymring for innvandrere fra ikke-vestlige land, selv om det også her er forskjeller mellom gruppene. Spesielle utfordringer gjelder for elever som innvandrer til Norge i skolealder. En positiv utvikling er at etterkommere av innvandrere, som er født i Norge, så langt ikke synes å skille seg vesentlig fra andre unge når det gjelder deltakelse og prestasjoner i videregående, når det kontrolleres for forhold som sosial bakgrunn. Det er imidlertid for tidlig å konkludere med hensyn til hvordan deres bakgrunn vil prege utdanningsvalg og gjennomføring senere, ettersom 60 prosent av etterkommerne fremdeles er under 10 år.

Sammenliknet med andre land plasserer Norge seg i et midtskikt i Europa når det gjelder skolens evne til å utjevne sosiale forskjeller gjennom skolegang. Regjeringen vil forbedre skolens evne til å utjevne sosiale forskjeller bl.a. ved å analysere nærmere hva som gjøres i andre land med gode erfaringer. Det er videre behov for en bred satsing for å sikre alle elever, også elever med innvandrerbakgrunn, en mer tilpasset opplæring.

Våren 2004 la regjeringen frem en stortingsmelding om grunnopplæringen, jf. St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring. I meldingen foreslås en rekke konkrete tiltak som skal bidra til et kvalitetsløft i både barneskole, ungdomsskole og videregående opplæring. Disse tiltakene, og den øvrige politikken overfor barn og unge i skolen, er det fremste virkemiddelet for å skape en bedre skole for alle elever, spesielt elever med svake skoleprestasjoner. De generelle tiltak som blir satt inn for å bedre læringsutbyttet, bidra til økt tilpasset opplæring og bedre gjennomføring, kommer også elever med innvandrerbakgrunn til gode. I stortingsmeldingen er det foreslått en bred satsing for å sikre alle elever en bedre tilpasset opplæring, jf. boks 10.1 for en nærmere omtale. Stortinget støtter disse forslagene i sin innstilling S. nr. 268 (2003-2004).

Strategiplanen for likeverdig utdanning i praksis 2004-2009 kommer i tillegg til de generelle tiltakene og setter sterkere fokus på de utfordringer og muligheter som en elevgruppe preget av mangfold når det gjelder språk, hjemmeforhold, religion og kultur medfører, jf. boks 10.2. Dersom en skal lykkes med å inkludere alle grupper i skole og opplæring, må innsatsen økes så tidlig som mulig, og aller helst før skolestart. Det er derfor et mål å øke deltakelsen av barn med innvandrerbakgrunn i barnehage.

10.2 Bedre språkutvikling blant barn med innvandrerbakgrunn i førskolealder

Det er bekymringsfylt at en del barn med innvandrerbakgrunn lever relativt isolert fra norsktalende miljøer i sine første leveår. Enkelte begynner på skolen uten å ha gode nok norskkunnskaper til å få tilfredstillende utbytte av undervisningen til tross for at mange er født og oppvokst i Norge. I tillegg har mange begrenset kjennskap til det norske samfunnet, som undervisningen i skolen bygger på. For familier med innvandrerbakgrunn kan barnehagen være det første møtestedet hvor barn og foreldre blir introdusert for norske tradisjoner og kultur. Foreldrene får også en mulighet til å bli kjent med ansatte og andre foreldre.

10.2.1 Språkstimulering i barnehagen

Barnehagen er en viktig arena for sosial utvikling og språkopplæring for barn i førskolealder. Deltakelse i barnehage er imidlertid ikke i seg selv nok for at barna skal oppnå god språkforståelse. Forskning viser at barnehagen i tillegg må drive bevisst språkstimulering for å bedre språkforståelsen blant barn med innvandrerbakgrunn.

En vesentlig forutsetning for å øke deltakelsen blant barn med innvandrer­bakgrunn i barnehage er at alle som søker får et tilbud om plass, og at prisen for en barnehageplass holdes på et akseptabelt nivå. Den 4. juli 2003 ble det lovfestet en plikt for kommunene til å sørge for tilstrekkelig med barnehageplasser til å dekke behovet i kommunen. 1. mai 2004 trådte forskriften om foreldrebetaling i barnehagene i kraft, som bl.a. pålegger godkjente barnehager å innføre maksimalpris på foreldrebetalingen.

En ny tilskuddsordning for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder ble innført fra 1. august 2004. Det erstatter tilskuddet til tospråklig assistanse i barnehagen. Tilskuddet skal nyttes til språkstimuleringstiltak for minoritetsspråklige barn i barnehage, og kan også nyttes til tiltak for barn som ikke har barnehageplass. Et delmål med tilskuddsordningen er å øke andelen minoritetsspråklige barn i barnehagen; et annet er å stimulere kommunene til å utforme et helhetlig tjenestetilbud, der barnehage, helsestasjon, skole og norskopplæring for foreldre ses i sammenheng. Kommunene har stor fleksibilitet i bruken av tilskuddet til å utvikle tiltak ut fra lokale variasjoner og behov. Tilskuddsordningen vil bli evaluert over to barnehageår, med oppstart høsten 2004. I 2004 har et utvalg fylker med en stor andel innvandrere fått midler til kompetansetiltak i flerkulturelt arbeid og språkstimulering for ansatte i barnehagene.

Veiledningsmateriell

I Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis 2004-2009 er det fremmet to tiltak for å styrke tilbudet om veiledning til foreldre. Det vil bli utarbeidet veiledningsmateriell om hvordan foreldre med innvandrerbakgrunn kan støtte den generelle språkutviklingen hos barna før skolestart. Helsestasjoner, barnehager og skoler er målgruppen for tiltaket, som Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO) har ansvar for i samarbeid med Barne- og familiedepartementet og Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG) (tiltak nr. 2 i strategiplanen).

Høsten 2004 vil det bli ferdigstilt en nettbasert eksempelsamling som viser hvordan skoler, skoleeiere, barnehageeiere, barnehager og andre arbeider med tilpasset opplæring for barn og unge med et annet morsmål enn norsk/samisk (tiltak nr. 38 i strategiplanen). Utdanningsdirektoratet er ansvarlig for tiltaket i samarbeid med NAFO og Barne- og familiedepartementet.

10.2.2 Dialog og samarbeid med foreldre med innvandrerbakgrunn

Regjeringen mener det er behov for å styrke dialogen med en del foreldre med innvandrerbakgrunn for å oppnå bedre forståelse for hva som er positivt for barnet ved å gå i barnehage. Informasjonen bør gis som ledd i oppfølgingen av barn på helsestasjonen. For foreldre som deltar i introduksjonsprogram kan deltakelse i barnehage være et aktuelt tema for undervisningen i samfunnskunnskap.

Tospråklige assistenter og førskolelærere med innvandrerbakgrunn i barnehagen er en viktig ressurs i arbeidet med å etablere god kontakt mellom barnehage og barnas foreldre. God informasjon om f.eks. det pedagogiske tilbudet på et språk foreldrene forstår er vsiktig for å skape tillit og trygghet blant foreldre som har barna sine i barnehage.

Regjeringen vil understreke at barnehagen skal ta hensyn til det enkelte barn og det enkelte hjems kulturelle og religiøse eller verdimessige tilknytning. Dette er nedfelt i Rammeplan for barnehager. Erfaring tilsier at barnehager som har barn med bakgrunn fra ulike land, kulturer og religioner etterstreber å ta høyde for det nye mangfoldet i befolkningen og praktiserer det i barnehagen. Det er for eksempel vanlig med feiring av høytidsdager til alle religionene som er representert i barnehagen.

Videre er det viktig at ansatte i barnehagen gjenspeiler befolkningssammensetningen i lokalmiljøet, slik at barna også møter rollemodeller i barnehagen som de kan identifisere seg med. Regjeringen har iverksatt tiltak både for å styrke den flerkulturelle forståelsen i førskolelærerutdanningen og for å øke rekrutteringen av personer med innvandrerbakgrunn til førskolelærerutdanningen, jf. kapittel 5.2 i Handlingsplan mot rasisme og diskriminering 2002-2006.

10.2.3 Kartlegging av språkutvikling på helsestasjon

Alle fireåringer gjennomgår i dag en helhetlig kontroll på helsestasjonen, der også språklig utvikling blir kartlagt. Målet med språkkartlegging er å avdekke behov for styrking av språkutvikling og eventuelt å tilråde barnehageplass med særskilt oppfølging av språkutvikling på et tidlig tidspunkt. Problemet har vært at det er mangel på tilgjengelig materiale for kartlegging. Det er imidlertid lagt ned et betydelig arbeid med å lage og prøve ut to kartleggingsverktøy: SATS og Språk 4.

Som et ledd i oppfølgingen av handlingsplanen for å øke deltakelsen i samfunnet for barn og unge med innvandrerbakgrunn, bevilget Kommunal- og regionaldepartementet i 2003 og 2004 midler til Drammen kommune og Bydel Grorud i Oslo til et prosjekt for at disse skulle kunne systematisere og spre erfaringer med språkkartlegging i helsestasjon og barnehage til andre kommuner og bydeler. De to instansene har samarbeidet om prosjektet, og erfaringene har vært gode.

De to kartleggingsverktøyene SATS og Språk 4 kan være nyttige hjelpemidler på helsestasjonen ved vurdering av barns språkutvikling. Effekten av disse kartleggingsverktøyene må imidlertid evalueres før de tas i bruk som verktøy for kartlegging av språkkunnskaper hos barn i forbindelse med kontroll ved helsestasjonene.

Regjeringen vil evaluere effekten av foreliggende kartleggingsverktøy og vurdere hvordan disse best kan utvikles som verktøy for språkkartlegging av fireåringer ved helsestasjoner. Dette vil være et samarbeidsprosjekt mellom Helsedepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementet, Barne- og familiedepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet.

10.3 Bedre språkopplæring i skolen

Å beherske norsk språk er en forutsetning for å lykkes i norsk skole og kunne delta i samfunnet. Regjeringen har derfor utarbeidet to strategiplaner som begge omhandler norskopplæringen i skolen. Tiltaksplanen Gi rom for lesing – strategi for stimulering av leselyst og leseferdighet 2003-2007 setter fokus leseopplæring for alle barn og unge i skolen. Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis 2004-2009 setter i tillegg inn en rekke tiltak for å bedre norskopplæringen for elever fra språklige minoriteter. Regjeringen legger også stor vekt på den språkstimulering som finner sted før barnet begynner på skolen, som omtalt allerede. Noen av tiltakene knyttet til språk­opplæring i skolen for elever fra språklige minoriteter er nevnt nedenfor.

10.3.1 Utprøving av modeller for språkopplæring

Etter regjeringens vurdering er det for lite kunnskap om hvilke modeller for språkopplæring som gir de beste resultatene for elever fra språklige minoriteter. Regjeringen vil derfor prøve ut ulike modeller for språkopplæring i barnehage og skole. Modeller for ulike kombinasjoner av morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring, forsterket norskopplæring og tidlig språkstimulering i barnehage vil inngå i forsøkene. Det oppfordres til økt samarbeid mellom barnehage og grunnskole, og mellom ungdomsskole og videregående opplæring for å få bedre overganger og økt læringsutbytte. Det tas også sikte på å utvikle fleksible modeller for norskopplæring til mødre i tilknytning til barnehage/skole, jf. tiltak 4 i Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis 2004-2009.

10.3.2 Morsmålets plass

Regjeringen mener at kompetanse i morsmål er en viktig ressurs. Det offentlige kan imidlertid ikke alene ta ansvar for at elever med innvandrerbakgrunn får utviklet både sitt morsmål og norsk, slik at de blir funksjonelt tospråklige, jf. vedleggets kapittel 2.3.1 for en omtale av retten til særskilt opplæring.

Det offentliges primære ansvar er å sørge for at elevene får grundig opplæring i norsk, i tillegg til annen opplæring, slik at de kan bli aktive deltakere i det norske samfunnet. Morsmålsundervisning i skolen skal være et verktøy for å lære norsk, og et verktøy for å tilegne seg fagkunnskap fram til en kan godt nok norsk. Den enkelte, hjemmet og de ulike språkgruppene og lokale innvandrerorganisasjoner har et eget ansvar for å bidra til å holde ved like og videreutvikle morsmålet. Regjeringen vil framheve som positivt at en del innvandrerorganisasjoner driver morsmålsopplæring for sine medlemmer utenom ordinær skoletid.

Det vises til Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis 2004-2009 for en nærmere omtale av morsmålsopplæringens effekt på skoleprestasjoner.

10.3.3 Norsk som andrespråk

Det er et mål at etterkommere av innvandrere som er født og oppvokst i Norge i størst mulig grad skal kunne følge ordinær læreplan i norsk når de begynner på skolen. Det er likevel en del barn som ikke har tilstrekkelige norskferdigheter når de begynner på skolen slik at de kan følge den ordinære opplæringen i norsk. Disse elevene kan få en særskilt norskopplæring gjennom å følge læreplan i norsk som andrespråk som er spesielt tilpasset språklige minoriteter. Faget skal være et midlertidig tilbud, og det er et mål at faget skal være et springbrett over til ordinær norskopplæring.

Norsk som andrespråk er et alternativt fag til norsk som morsmål, og har samme status som norsk som morsmål både i grunnskolen og i videregående opplæring. I videregående opplæring gir læreplanen i norsk som andrespråk også generell studiekompetanse på linje med norsk som morsmål. Faget norsk som andrespråk skal benyttes av elever fra språklige minoriteter inntil de kan godt nok norsk til å ha utbytte av vanlig opplæring.

Faget norsk som andrespråk har vært utsatt for kritikk fra flere hold. Det er tatt opp at elever med innvandrerbakgrunn plasseres i faget ut fra skolens oppfatning av elevens innvandrerbakgrunn og ikke på bakgrunn av reelle norskkunnskaper. Det blir også pekt på at en del elever har norsk som andrespråk lenger enn nødvendig, og at undervisningen skjer i egne, atskilte grupper. Samtidig er det en del elever, som selv om de har gode norskferdigheter, velger norsk som andrespråk for å slippe eksamen i sidemål.

Utvikling av kartleggingsverktøy for norsk som andrespråk

Utdannings- og forskningsdepartementet har bedt Utdanningsdirektoratet om å foreta en evaluering av praktiseringen av norsk som andrespråk både når det gjelder ressursbruk, organisering, rapportering og statistikk. Utdanningsdirektoratet har i samarbeid med NAFO fått i oppdrag å videreutvikle kartleggingsverktøy for å hjelpe skolene i å vurdere når elevene er i stand til å følge ordinær opplæring, bl.a. for å sikre at intensjonen om at faget skal være et midlertidig opplæringstilbud følges, jf. tiltak 11 i Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis 2004-2009. Utdannings- og forskningsdepartementet vil utarbeide retningslinjer og veiledningsmateriell til kommunene og skolene der det bl.a. vil bli innført regler for når eller hvor ofte elevenes norskferdigheter skal bli kartlagt.

10.4 Flerspråklighet er en ressurs

Språket er viktig for kultur og identitet. Alle formes og sosialiseres som menneske i kontakt med omverdenen gjennom bl.a. språket. Regjeringens mål er at alle som skal bo fast i Norge lærer seg norsk. Å kunne kommunisere på et felles språk har stor betydning for å kunne føle samhørighet og er en forutsetning for gjensidighet i møtet med andre mennesker.

Samtidig trenger samfunnet borgere som behersker flere språk. Samarbeid på tvers av landegrenser har økt innenfor de fleste samfunnsområder de siste tiårene. Ikke minst har kommunikasjon og kunnskap i forhold til EU fått større betydning de senere år. Språkkunnskaper anses dessuten som et viktig redskap for gjensidig forståelse og toleranse i Europa og for opplæring i demokrati.

I Europarådets landprofil om språksituasjonen i Norge (Europarådet og Utdannings- og forskningsdepartementet 2004) understrekes det at Norge har et unikt utgangspunkt for flerspråklighet. Norge er et land hvor det snakkes mange språk, og mange har allerede en flerspråklig kompetanse utover engelsk. I tillegg har mange borgere ferdigheter i de språk som følger av innvandringen.

Personer med innvandrerbakgrunn som behersker både norsk og et hjemmespråk eller morsmål i tillegg, vil ha tilgang til et rikere og mer utvidet sosialt miljø. Ungdom med innvandrerbakgrunn vil i mange sammenhenger være viktige brobyggere mellom foreldregenerasjonen og det norske samfunnet, nettopp fordi de kjenner både foreldrenes språk og kultur og det norske.

10.4.1 Flere obligatoriske språk i grunnopplæringen

I Norge er det kun engelsk som er obligatorisk som språk i grunnopplæringen i tillegg til norsk som morsmål, eventuelt norsk som andrespråk, og samisk for samiske elever. Eventuelle andre språk er valgfrie og opplæringen starter på 8. klassetrinn. Disse språkene teller heller ikke ved opptak til videregående opplæring.

I ungdomsskolen i dag kan elever med innvandrerbakgrunn velge morsmålet sitt som tilvalg språklige fordypning. Det er imidlertid svært mange ulike språkgrupper representert blant elevene i skolen. Av praktiske årsaker er det vanskelig for skolene å tilrettelegge for tilvalgsfag for små språkgrupper, fordi elevgrunnlaget er lite, og fordi det er vanskelig å rekruttere kvalifiserte språklærere. Elever som ikke får muligheten til å velge morsmålet sitt som tilvalgsfag kan imidlertid dokumentere sin kompetanse i morsmålet ved å ta en eksamen ved avslutning av 10. klasse.

Også i videregående opplæring kan elever med innvandrerbakgrunn velge morsmålet sitt fremfor flere språk (i tillegg til norsk og engelsk som er obligatorisk). Som i grunnskolen, har mange skoler i videregående opplæring problemer med å kunne tilby opplæring i flere språk bl.a. på grunn av mangel på lærere med en slik kompetanse. Elever i videregående opplæring har likevel en mulighet til å få dokumentert sin kompetanse gjennom en dokumentasjonsordning for B- og C-språk. Arabisk, kinesisk, filippinsk, kurdisk, persisk, somalisk, tamil, tyrkisk, urdu og vietnamesisk er de språk som det hyppigst blir avlagt eksamen i.

Ifølge EUs informasjonsnettverk for utdanning, Eurydice, har mange land et større antall år med obligatorisk undervisning i fremmedspråk enn det Norge har. Regjeringen mener at elever i Norge har behov for å lære flere språk i tillegg til norsk og engelsk i skolen. Regjeringen foreslo derfor i St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring, at det innføres et obligatorisk språkfag i tillegg til norsk og engelsk på ungdomsskolen. Skolene kan gi elevene tilbud om opplæring i tysk, fransk, spansk eller russisk, og hvis de har anledning til det, også andre språk, blant annet ikke-europeiske språk. Faget skal legge vekt på praktisk tilnærming og ferdigheter i kommunikasjon av ulik art. Regjeringen mener det er positivt med tidlig språkopplæring. De skolene som har anledning til det, kan starte språkopplæringen tidligere. Vurderingen i faget skal telle ved opptak til videregående opplæring. Stortinget ga sin tilslutning til dette gjennom Inst. S. nr 268 (2003-2004).

Utvikling av læremidler på flere språk

I forbindelse med innføringen av obligatorisk 2. fremmedspråk i grunnopplæringen, vil Utdannings- og forskningsdepartementet utvikle læremidler for flere av de store språkene som i dag snakkes av en høy andel av barn og unge fra innvandrede familier. Flere elever vil dermed ha mulighet til å ha foreldrenes språk eller sitt eget morsmål som fag i tillegg til norsk og engelsk. Regjeringen vil med dette bidra til å verdsette den språklige ressurs som finnes i innvandrede familier. Ansvarlig er Utdannings- og forskningsdepartementet.

10.5 Overgangen til norsk skole for elever som innvandrer i løpet av skolegangen

Skole- og utdanningssystemet må utvikles med tanke på at Norge i overskuelig framtid vil ha innvandring. En del barn vil hvert år komme til Norge i skolealder. Mange av disse tilhører familier med fluktbakgrunn og kan ha vært utsatt for særskilte belastninger. En del elever har også kommet til Norge som enslige mindreårige, og mangler derfor det trygge sosiale nettverket som den nærmeste familie ofte representerer. Mens alle enslige mindreårige skal ha oppnevnt en verge som har kjennskap til det norske systemet, vil barn som kommer med sine foreldre i skolealder ikke ha det. Begge disse gruppene er sårbare, og regjeringen mener det er nødvendig med et særskilt fokus på begge grupper.

Elever som kommer til landet midtveis i skolealder, vil i særlig stor grad ha behov for tilrettelagt undervisning i skolen. Denne elevgruppen får få år i norsk skole, og derfor små muligheter til å oppnå gode norskferdigheter og kunnskaper om det norske samfunn som arbeidsmarkedet i neste omgang vil kreve. Særlig vanskelig vil dette være for elever med mangelfull utdanning fra hjemlandet.

Studier i Danmark og Sverige viser også at det er ekstra grunn til bekymring for elever som innvandrer til landet som 10-12-åringer, og særlig dersom de kommer fra ikke-europeiske land. Denne gruppen påbegynner i mindre grad videregående opplæring, og færre oppnår studiekompetanse sammenlignet med øvrige elever.

I Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis 2004-2009 er det fremmet to tiltak for å bedre overgangen til norsk skole for dem som kommer til landet i løpet av skolealder. Disse omtales nedenfor.

Ungdom med svak grunnskoleopplæring fra utlandet og kort botid i Norge

Utdannings- og forskningsdepartementet vil iverksette et pilotprosjekt som skal ha som målsetting å utvikle/legge til rette for et tilpasset opplæringstilbud til ungdom med svak skolebakgrunn som kommer til Norge i ungdomsskolealder og videregående skoles alder, og som skal følge opplæringen på alderstrinnet etter kort botid, jf. tiltak 25 i Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis 2004-2009. Tiltak rettet mot ungdom i asylmottak vil kunne være aktuelt her.

For skolene som ligger i vertskommuner for statlige asylmottak, ligger det en stor utfordring i at man får elever uten norskkunnskaper, og med svært ulik skolebakgrunn, gjerne midt i skoleåret. For skolene er det vanskelig å få kunnskap om skolebakgrunnen til barna før de starter på skolen.

Utlendingsdirektoratet iverksatte i 2003 og 2004 en skolerapportering i forhold til skoletilbudet som gis til enslige mindreårige asylsøkere. Rapporteringene sier bare noe om kvantitet (antall timer), og ikke noe om det faglige innholdet i skoletilbudet. Rapporteringene viser at de yngste enslige mindreårige ser ut til å få et tilfredsstillende antall undervisningstimer, mens det ikke er tilfelle for de eldre enslige mindreårige asylsøkerne. Rapporteringen for 2004 viser i tillegg at skolene sjelden melder enslige mindreårige fra mottak til pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT). Det er ikke mulig å generalisere disse resultatene i forhold til alle barn med innvandrerbakgrunn, men resultatene viser at det er behov for å sikre at enslige mindreårige asylsøkere får den undervisningen de har rett til etter norsk lov.

Utdannings- og forskningsdepartementet vil i 2005 videreføre ordningen med skolerapportering, og utvide ordningen til også å gjelde asylsøkerbarn som bor i mottak med foreldre.

For å bidra til at kommunene/skolene kan få et bedre kunnskapsgrunnlag om hvilke behov, for eksempel om tilrettelagt undervisning, elevene har, vil Utdannings- og forskningsdepartementet i samarbeid med Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO), Utdanningsdirektoratet og Utlendingsdirektoratet utarbeide et verktøy for kartlegging av skolebakgrunn til barn som kommer i løpet av skoleåret. Kartleggingsverktøyet vil i første omgang prøves ut på enslige mindreårige asylsøkere i mottak.

På bakgrunn av erfaringer fra pilotprosjektet vil det bli vurdert om kartleggingsverktøyet skal tilbys alle kommuner som bosetter barn i skolealder eller som er vertskommuner for statlige mottak. Ansvarlig er Utdannings- og forskningsdepartementet.

Økt rekruttering av personer med innvandrerbakgrunn til videregående opplæring og høyere utdanning

For å øke rekrutteringen av personer med innvandrerbakgrunn til videregående og høyere utdanning, vil regjeringen fremme forslag om å endre opplæringsloven slik at ufullstendig grunnskoleopplæring i hjemlandet ikke står til hinder for inntak i videregående opplæring. Siktemålet er å gi ungdom med innvandrerbakgrunn med ufullstendig grunnskoleopplæring, opplæring sammen med jevnaldrende ungdom så snart som mulig. Dette innebærer at grunnskoleopplæringen gis integrert i videregående opplæring, og at fylkeskommunen blir ansvarlig for denne opplæringen, jf. tiltak 24 i Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis 2004-2009 og St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring.

Sommerskoletilbud

For å styrke svake elevers muligheter til å lykkes i norsk skole, særlig elever som ankommer Norge underveis i skolegangen, vil regjeringen iversette et forsøk med sommerskole. Målet med tiltaket er å benytte sommeren til å tilby frivillig «ekstraundervisning» til elever i ungdomsskolen og videregående opplæring, som mener at de har behov og er motivert for å forbedre seg før nytt skoleår. Tiltaket kan også omfatte enslige mindreårige i mottak som er innvilget opphold i Norge. Ansvarlig er Utdannings- og forskningsdepartementet.

Leksehjelp

Mange kommuner, ofte i samarbeid med frivillige organisasjoner, gjør i dag en viktig innsats i forhold til å tilby leksehjelpsordninger. Etter regjeringens vurdering er det viktig at dette arbeidet videreføres og utvides slik at flest mulig av elevene som har behov for det kan få et tilbud om leksehjelp. Et tilbud om leksehjelp vil særlig være viktig for elever som kommer i løpet av skolegangen. Det er viktig å samarbeide med innvandrerorganisasjonene/miljøene selv i dette arbeidet. Ressurspersoner fra disse miljøene kan være gode rollemodeller for den oppvoksende generasjonen.

Oslo Røde Kors Internasjonalt Senter (ORKIS) har leksehjelpstilbud flere steder i Oslo. Utdannings- og forskningsdepartementet støtter Røde Kors slik at de kan etablere lignende ordninger andre steder i landet, jf. tiltak 7 i Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis 2004-2009.

Regjeringen oppfordrer videre alle skoler til å etablere faste ordninger slik at elevene skal få mulighet til å gjøre lekser på skolen, jf. St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring.

10.6 Flerkulturelt perspektiv i læreplaner, læremidler og i lærerutdanning

Gjenkjennelse er et viktig pedagogisk prinsipp i undervisningen. Det er derfor viktig at det nye mangfoldet i livsstiler, religiøs og kulturell bakgrunn blant elevene gjenspeiles i læreplaner og lærebøker, og at alle elever opplever at skolen viser til noen av deres egne erfaringer. Forskning viser at dette ikke godt nok ivaretatt i dag. Det er viktig at elevene møter kvalifiserte lærere med ulik bakgrunn, og med kompetanse på å arbeide med elever med ulik religiøs, kulturell og språklig bakgrunn.

Høgskolen i Vestfold har, med støtte fra Utdannings- og forskningsdepartementet, gjennomført en undersøkelse av det flerkulturelle perspektivet i lærebøker som viser at de muligheter det flerkulturelle perspektiv gir, i liten grad utnyttes. Utdannings- og forskningsdepartementet vil videreføre arbeidet med å styrke det flerkulturelle perspektivet i læreplaner og læremidler, jf. tiltak 13 og 14 i Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis 2004-2009. Gjennom et nytt forskingsprosjekt vil Høgskolen i Vestfold ta for seg vurdering av læremidler med fokus på flerkulturelt perspektiv.

I den nye rammeplanen for allmennlærerutdanningen er det lagt vekt på at lærerstudenter må ha kunnskap om situasjonen for elever med innvandrerbakgrunn og om møtet mellom ulike kulturer. Lærerne må kunne samarbeide med foresatte med ulik kulturell bakgrunn. Lærerutdanningen må rekruttere og inkludere flere studenter med innvandrerbakgrunn og ta vare på kompetansen disse studentene kan tilføre barnehage og skole. Flere høyskoler gjennomfører målrettede informasjons- og rekrutteringstiltak og tilrettelegger spesielle utdanningsmodeller, jf. kapittel 10.9.

Det er gjennomført særskilte tiltak for å gi personer med innvandrerbakgrunn, som allerede arbeider i skole og barnehage, utdanning som kan sikre dem full kompetanse og tilfredsstillende tilsettingsvilkår, bl.a. gjennom innføringen av en stipendordning for lærere med innvandrerbakgrunn uten formalkompetanse, jf. tiltak 16 i Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis 2004-2009.

Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO)

Etter regjeringens vurdering er det behov for å formidle kunnskap og spre erfaringer og gode eksempler fra mangfoldsarbeidet i skolen. Regjeringen vil i den forbindelse vise til Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO) som ble opprettet ved Høgskolen i Oslo 1. januar 2004. Senteret arbeider med kompetanseoppbygging blant barnehageeiere, skoleeiere, skoleledere og lærere, høyskoler og universiteter. Det tidligere senteret for kompetanseutvikling i den flerkulturelle skolen (SEFS) er nå lagt inn under det nye senteret.

Det vises for øvrig til Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis 2004-2009 for en nærmere omtale av de tiltak regjeringen prioriterer for å styrke det flerkulturelle perspektivet i lærebøker, læremidler og for å sikre kvalifiserte lærere.

10.6.1 Arbeid med verdispørsmål i skolen

For regjeringen er det viktig at barn og unge øves opp i å ta selvstendige og bevisste verdivalg. For å styrke verdiformidling og verdibevissthet i skolen, har regjeringen tatt initiativ til prosjektet Verdier i skolehverdagen (2002-2005). Det er et mål at arbeidet i prosjektet skal bli en del av det kontinuerlige holdningsskapende arbeidet i skolen.

Prosjektets viktigste målgruppe er barn og unge, men det retter seg også mot foreldre, lærere, skoleledelse, skolehelsetjeneste og praktisk-pedagogisk tjeneste. Det ble tildelt stimuleringsmidler til ca. 60 prosjekter for skoleåret 2003/2004. Prosjektene dekker svært mange ulike temaområder som f. eks. kommunikasjon og samhandling, demokrati og medvirkning, likestilling, familie og samliv, religion og tradisjon, kunst og kultur, menneskeverd og menneskerettigheter, det flerkulturelle samfunnet, internasjonal solidaritet, fredsarbeid og konflikthåndtering, rasisme og diskriminering.

I forbindelse med Europarådets the European Year of Citizenship through Education i 2005 vil Utdannings- og forskningsdepartementet lansere en strategi for aktivt medborgerskap. Denne vil gi eksempler på hvordan skoler og utdanningsinstitusjoner kan arbeide for å fremme menneskerettigheter, demokrati og toleransefremmende tiltak. Ett av tiltakene i denne strategien er å sette et sterkere fokus på arbeid med menneskerettig­heter i de nye læreplanene som skal utvikles til 2006.

Veiledning for arbeid med verdier i skolen

Utdanningsdirektoratet har utarbeidet en veiledning til hjelp for skolene i arbeidet med verdier. Veiledningen trekker inn filosofi, skjønnlitteratur og pedagogikk og tar blant annet opp den enkelte og fellesskapet, ritualers betydning, demokrati og skolen i et mer flerkulturelt Norge. Veiledningen inneholder en del gode eksempler på arbeid med verdier i skolen.

Det er i tillegg utarbeidet et veiledningshefte som setter fokus på hvordan skolen bør møte elever under internasjonale, nasjonale og lokale kriser med stor mediadekning. Veiledningsheftet gir eksempler på hvordan læreren kan og bør bearbeide verdispørsmål knyttet til konflikter og krig, på tvers av nasjoner og kulturer.

Norske skoler markerer den internasjonale minnedagen for Holocaust, 27. januar, som en del av skolenes holdningsskapende arbeid mot rasisme og diskriminering. Denne dagen deles det ut en pris til en skole som har utmerket seg i dette arbeidet. Prisen, som er kalt Benjamin-prisen, har fått navn etter Benjamin Hermansen (15 år), som ble drept i Oslo 26. januar 2001. Drapet var nazistisk og rasistisk motivert. Prisen er et symbol for antirasistisk arbeid i skolen.

Det vises for øvrig til meldingens kapittel 9.4 hvor regjeringen fremmer forslag til tiltak for å styrke bevisstheten generelt om menneskerettigheter, moral og etikkspørsmål i samfunnet.

Filosofi som fag i skolen

I St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring har regjeringen varslet at den vil vurdere hvordan arbeidet med filosofi i skolen kan styrkes for å møte et verdimessig mangfold og for å øve opp ferdigheter i kritisk tenkning. Regjeringen vil bl.a. stimulere til ytterligere forsøk med filosofi som fag og bruk av filosofi i andre fag i grunnopplæringen. Erfaringene fra forsøk vil gi grunnlag for å vurdere om filosofi skal etableres som eget fag i skolen.

Regjeringen går inn for at minst et av forsøkene med filosofi som fag i grunnopplæringen skal få fram kunnskap om hvordan elever med ulik religiøs og kulturell bakgrunn opplever faget og hvilke problemstillinger som engasjerer en elevgruppe preget av kulturelt og verdimessig mangfold. Hensikten er å få bedre kunnskap om hvordan filosofiske og normative spørsmål kan gjøres mest mulig relevante i forhold til problemstillinger som elevene kjenner fra før. Ansvarlig er Utdannings- og forskningsdepartementet.

10.7 Hjem-skole samarbeidet

Foreldre og foresatte er en viktig ressurs både for elevene og skolen. Skolen har ansvar for at samarbeidet med hjemmene fungerer godt, også i forhold til foreldre/foresatte og elever med liten kunnskap om og erfaring fra norsk samfunnsliv. Skolen må bidra aktivt til å etablere dialog og samarbeid med grunnlag i foreldre og foresattes forutsetninger for å delta i skolesamfunnet.

Skolen har det samme ansvar for å ivareta kommunikasjonen mellom skole og foreldre/foresatte for skolebarn/-ungdom i asylmottak, enten de er kommet sammen med sine foreldre, eller som enslige mindreårige. For enslige mindre­årige skal det oppnevnes verge. Skolen har også ansvar for kommunikasjon med vergene.

Forskning viser at dagens hjem-skole samarbeid generelt er preget av uklare målsettinger og tilfeldig organisering, jf. vedleggets kapittel 2. At hjem-skole samarbeidet i tillegg synes å fungere dårligere for elever med innvandrerbakgrunn sammenliknet med øvrige elever, kan ha sammenheng med at modellen for hjem-skole samarbeid i liten grad er tilpasset foreldre som ikke er oppvokst i Norge eller har norsk som morsmål. Det er heller ikke tilpasset barn som er kommet hit uten foreldre. Det kan være vanskelig for foreldre med lite kjennskap til norsk skolesystem, å skjønne skolens opplegg. Bedre kommunikasjon og informasjon er en grunnleggende forutsetning for å styrke samarbeidet med foreldre med en annen bakgrunn enn norsk. Informasjon bør gjøres tilgjengelig på et språk og i en form som foreldrene forstår. Skolene bør i større grad ta direkte kontakt med foreldrene da all erfaring tilsier at informasjonsskriv for mange ikke er tilstrekkelig.

Morsmålslærere og tospråklige faglærere er en viktig ressurs for skolen i arbeidet med å skape en god dialog med foreldre. I mange sammenhenger vil det også være behov for tolk.

I St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring drøfter regjeringen nærmere samarbeidet mellom hjem og skole. Meldingen foreslår bl.a. at samarbeidet mellom hjem-skole også gjøres gjeldende for videregående opplæring med de begrensningene som myndighetsalderen setter. Samarbeid mellom hjem og skole inngår i det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering. Meldingen drøfter også Foreldreutvalget for grunnskolens (FUGs) framtidige rolle, funksjon og organisering. Videre er det foreslått at samarbeid hjem-skole er et moment i Læringsplakaten – rammer for kvalitet i læreplanverket. Stortinget har gitt sin tilslutning til dette gjennom Innst. S. nr. 268 (2003-2004).

Rettigheter og plikter i den offentlige grunnskolen

Utdannings- og forskningsdepartementet har gitt ut et hefte om rettigheter og plikter for skolen, foreldrene og elevene i grunnskolen. Heftet skal bidra til å styrke dialogen mellom foreldrene og skolen og kan deles ut ved innskriving og skolestart. Heftet er utarbeidet på flere språk og gir eksempler på hvordan konkrete utfordringer kan løses.

Hjem-skole samarbeid er et tema som vil bli innarbeidet i de reviderte læreplanene for norskopplæring og samfunnskunnskap som høsten 2004 er under utarbeidelse. Utdannings- og forskningsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Utlendingsdirektoratet samarbeider om å utarbeide et rundskriv der skolens ansvar vis a vis barn i asylmottak presiseres. Rundskrivet skal foreligge i løpet av høsten 2004.

Økt deltakelse i skolen av foreldre med innvandrerbakgrunn

Gjennom prosjektet Minoritetsspråklige foreldre – en ressurs for elevenes opplæring i skolen arbeides det med å øke deltakelsen av foreldre med innvandrerbakgrunn i skolens liv, bl.a. i utvalg og råd. Prosjektet blir ledet av Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG) med støtte fra Utdannings- og forskningsdepartementet. Hovedmålet med det treårige prosjektet som ble startet i 2002, er at foreldre skal få økt trygghet og få styrket sin rolle som foreldre. Gode eksempler på samarbeid hjem-skole skal innhentes og spres. Det arbeides også for å øke samarbeidet med innvandrerorganisasjonene for å fremme økt engasjement i skolen, jf. tiltak 19 i Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis 2004-2009.

Deltakelse i fellesaktiviteter i regi av skolen

Regjeringen mener det er viktig at foreldre med innvandrerbakgrunn gjør det mulig for sine barn å delta i fellesaktiviteter i regi av skolen, som for eksempel skoleturer, leirskoleopphold og fritidsaktiviteter. Å delta i sosiale aktiviteter vil støtte opp om barnas sosiale og språklige utvikling. Samtidig er det viktig at skolens aktivitetstilbud reflekterer og tilpasses alle elevers interesser. For å få størst mulig oppslutning om aktivitetene skal tilbudene være gratis. I mange tilfeller vil det også være behov for god informasjon om hva tilbudet innebærer for å sikre deltakelse fra alle grupper.

10.8 Øke andelen elever med innvandrerbakgrunn i videregående opplæring

Etter regjeringens vurdering er det behov for en særlig innsats for å øke andelen blant elever og lærlinger med innvandrerbakgrunn som påbegynner og fullfører videregående opplæring. Ungdom med innvandrerbakgrunn som fullfører videregående opplæring med studiekompetanse, går videre til høyere utdanning i nesten samme grad som majoritetsungdom, jf. vedleggets kapittel 2.4 og 2.5.

Forebygge og forhindre frafall

Regjeringens satsing for å forhindre frafall i videregående opplæring er en del av regjeringens tiltaksplan mot fattigdom, og er satt i gang for å videreutvikle oppfølgingstjenestens arbeid for å hindre at ungdom faller ut av videregående opplæring 1 . Prosjektet, som har blitt prøvd ut i de fire pilotfylkene Oslo, Vest-Agder, Sør-Trøndelag og Finnmark, skal omfatte hele landet fra 2004 til 2006, jf. tiltak 22 i Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis 2004-2009.

Det satses på å etablere tette samarbeidsstrukturer rundt elever som står i fare for å droppe ut av opplæringen, hvor praktisk-pedagogisk tjeneste, oppfølgingstjenesten og andre relevante aktører i nærmiljøet inngår. Forslag til nytt system for rapportering av frafall ble prøvd ut våren 2004. Det er utviklet og gjennomført kurs i veiledning av elever med innvandrerbakgrunn i pilotfylkene. Kompetansegivende etterutdanningsmodul for karriereveiledningsmetodikk er utviklet på Høgskolen i Lillehammer, og ble prøvd ut i pilotfylkene våren 2004 i samarbeid med praktisk-pedagogisk tjeneste, oppfølgingstjenesten, Aetat og rådgivere.

Fagopplæring og læreplasser

Regjeringen vil oppfordre skoleeierne og bransjene, for eksempel gjennom opplæringskontorene, til å legge vekt på det flerkulturelle perspektivet i kompetanseutviklingen av instruktørene som står for opplæringen av lærlingene i bedriftene. Videre oppfordres bedriftene til å bidra til samme tilgang til læreplasser for elever med innvandrerbakgrunn som for øvrige elever, jf. tiltak 23 i Strategiplan for likeverdig utdanning i praksis 2004-2009.

10.9 Rekruttering til høyere utdanning

Det har gjennom flere år vært fokus på rekruttering av studenter med innvandrerbakgrunn til norske universiteter og høgskoler, og det har vært arbeidet systematisk med informasjon og andre rekrutteringstiltak ved en rekke læresteder. Utdannings- og forskningsdepartementet har stilt midler til rådighet for rekrutteringsarbeid ved Universitetet i Oslo og flere av høyskolene. Høgskolen i Oslo har fått et særlig ansvar for erfaringsspredning når det gjelder spesielle rekrutterings- og tilretteleggingstiltak. Høyskolen har bl.a. etablert samarbeid med organisasjoner blant store innvandrergrupper for også å nå familiene. Pakistansk studentersamfunn har fått støtte til sine årlige motivasjonsseminarer for pakistansk ungdom.

Universitetet i Oslo har satt i gang prosjektet Minoriteter i fokus i Akademia, som arbeider systematisk med ulike tiltak, bl.a. samarbeid med utvalgte prosjektskoler for å rekruttere flere ungdommer med innvandrerbakgrunn til høyere utdanning. Gjennom prosjektet gis det også ekstra oppfølging i seminargrupper på utvalgte studieprogrammer. Ettersom ungdom med innvandrerbakgrunn møter større vansker på arbeidsmarkedet gis det i prosjektet også aktiv arbeidsformidling og arbeidgrupper for ferdige kandidater.

10.10 Behovet for mer systematisk kunnskap

Regjeringen mener det er behov for mer systematisk kunnskap om hvordan ulike grupper av innvandrere og etterkommere klarer seg i utdanningssystemet. På den måten vil en kunne få mer kunnskap om hvilke elever/familier, skoler eller grupper som offentlig innsats særlig bør rettes mot for å sikre alle et likeverdig tilbud.

Regjeringen vil sette i gang et arbeid for å forbedre dagens datagrunnlag på utdanningsområdet for å kunne følge utviklingen for innvandrere og etterkommere i utdanningssystemet mer systematisk, og for å kunne iverksette mer treffsikre tiltak overfor de gruppene som trenger særskilt tilrettelegging. Analysegrunnlaget bør som et minimum kunne innholde opplysninger om foreldrenes fødeland, kjønn, botid i landet, om man er født i Norge eller selv har innvandret m.m. Dette er igjen opplysninger som bør kunne sammenholdes med data om skoleprestasjoner. Tiltaket vil bli sett i sammenheng med nasjonalt kvalitetsvurderingssystem og skoleporten. Ansvarlig er Utdannings- og forskningsdepartementet.

11 Innpass og muligheter i arbeidslivet

11.1 Innledning

Regjeringen ser det som særlig viktig at innvandrere deltar i arbeidslivet og blir økonomisk selvstendige. Innvandrere, særlig fra ikke-vestlige land, er en utsatt gruppe på arbeidsmarkedet, selv om forskjellene er store etter landbakgrunn. Botid i landet, innvandringsgrunn, utdanning, språkferdigheter, strukturelle betingelser ved arbeidsmarkedet og diskriminering er forhold som virker inn på yrkesdeltakelsen, jf. vedleggets kapittel 3.2.

Å få flest mulig innvandrere i arbeid er en investering i barns oppvekstvilkår. Når det gjelder barn av innvandrere, som enten er født i Norge eller har tilbrakt mye av oppveksten sin i Norge, er regjeringens mål at de skal få like muligheter på arbeidsmarkedet både i forhold til rekruttering og karriereutvikling som befolkningen for øvrig.

Barn med innvandrerbakgrunn er klart overrepresentert blant barn som vokser opp i familier med lave inntekter, og blant barn med foreldre som står helt eller delvis utenfor arbeidsmarkedet. Inntektsgapet i forhold til personer med norsk bakgrunn reduseres med botid i landet, men forsvinner ikke. Å vokse opp i fattigdom øker sannsynligheten for lav inntekt i eget voksenliv. Det påvirker også barnas skoleprestasjoner.

Barn og unge trenger forbilder og gode rollemodeller. Også av den grunn er det viktig å styrke foreldrenes kvalifikasjoner og tilknytning til arbeidsmarkedet. Lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) og forslaget om å innføre rett og plikt til norskopplæring med samfunnskunnskap, er store reformer i regjeringens innsats overfor nyankomne voksne innvandrere. Et av hovedmålene med reformene er sikre at innvandrere raskere kommer i arbeid og blir økonomisk selvhjulpne.

Regjeringen mener at det også er behov for en særlig innsats overfor innvandrere med lang botid i landet, som står utenfor arbeidsmarkedet og er avhengige av offentlige stønadsordninger. Store forskjeller i yrkesdeltakelse mellom kjønnene i enkelte innvandrergrupper understreker behovet for å være særlig oppmerksom på kvinners situasjon.

Barn og unge fra innvandrede familier må sikres utdanning som gjør dem i stand til å konkurrere om arbeid på lik linje med andre unge i Norge. Det er viktig at etterkommerne erfarer at det lønner seg å ta utdanning, og at utdanning gir uttelling i form av arbeid og karriere i samme grad som for befolkningen for øvrig.

Diskriminering er et vesentlig hinder for innvandrere både ved ansettelse og i videre arbeidskarriere, og krever kontinuerlig oppmerksomhet fra myndigheter og arbeidslivets parter. To nye kapitler om likebehandling i lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv. (arbeidsmiljøloven) er en viktig milepæl i regjeringens arbeid for å styrke det rettslige vernet i arbeidslivet spesielt. Regjeringen tar videre sikte på å foreslå ny lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv. innen utgangen av 2004. Et lovforbud mot diskriminering er imidlertid ikke tilstrekkelig for å hindre forskjellsbehandling. Det er også behov for en holdningsendring blant arbeidsgivere både i statlig, kommunal og privat sektor.

Barn og unge fra innvandrede familier står i fare for å bli møtt med den samme skepsis og diskriminering fra arbeidsgivere som foreldregenerasjonen selv om de har skolegang fra Norge, siden de ofte vil ha et utseende eller navn som signaliserer at familien ikke har sin opprinnelse i Norge.

Statistikk viser at etterkommere av innvandrere lettere får innpass på arbeidsmarkedet enn personer som selv har innvandret. Likevel er det et stykke igjen før etterkommere av innvandrere, som er født og oppvokst i Norge, deltar i samme grad på arbeidsmarkedet som jevnaldrende i befolkningen. Studier fra Sverige og Danmark viser at etterkommere av innvandrere, spesielt fra ikke-europeiske land, har dårligere skoleprestasjoner og en større risiko for å være arbeidsledige enn personer uten innvandrerbakgrunn (Välfärdspolitiska rådets rapport 2002). Situasjonen for etterkommerne både i utdanningssystemet og på arbeidsmarkedet bør derfor følges nøye.

11.2 Etterkommere på vei inn i arbeidslivet

11.2.1 Hvordan lykkes etterkommerne i arbeidslivet ?

De første kullene av de ca. 60 000 etterkommerne av innvandrere som er født og oppvokst i Norge, er nå i startfasen av sin yrkeskarriere. Hvordan det går med dem, vil gi viktige signaler til de som kommer etter. Det er derfor viktig at de lykkes.

Det er etterkommere av pakistanere som først har blitt en gruppe unge voksne av en viss størrelse i Norge. Om ti år vil bildet være mye mer sammensatt. Innslaget fra Pakistan vil fortsatt være stort, men det vil også være et betydelig antall ungdommer med foreldre fra Vietnam, Tyrkia, Sri Lanka og Somalia.

Ettersom etterkommerne av innvandrere fortsatt er unge, har man i dag begrenset kunnskap om hvordan de klarer seg på arbeidsmarkedet.

Regjeringen vil sette i gang et forsknings- og utviklingsprosjekt som hovedsakelig fokuserer på arbeidsdeltakelse blant etterkommere av ikke-vestlige innvandrere. Prosjektet vil følge gruppen over tid, med jevnlige rapporteringer underveis. Prosjektet skal gi viktig informasjon om etterkommeres møte med arbeidsmarkedet, og ha særlig fokus på utdanning, ansettelsesforhold, karriereutvikling, yrke og lønn. Ansvarlig er Arbeids- og sosialdepartementet.

11.2.2 Styrket yrkesveiledning

En bredere oversikt over valgmuligheter i forhold til arbeid og utdanning, økt bevissthet om egne ressurser og begrensninger samt bedre ferdigheter i å søke jobb, kan føre til at flere kommer i arbeid. Yrkesveiledning kan også bidra til økt likestilling ved å unngå at personer velger yrker på bakgrunn av stereotype forestillinger om hva som «passer seg» (knyttet til kjønn, foreldrenes ønsker, kulturell bakgrunn eller liknende), snarere enn vurdering av individets genuinle interesser, evner og ønsker. God yrkesveiledning er spesielt viktig for ungdom som vokser opp i familier med lite kjennskap til utdanningssystemet og arbeidslivet i Norge.

OECDs Landrapport om Norge (2002) peker bl.a. på at det norske systemet for yrkesveiledning er fragmentert med mange utdanningsbaserte tjenester uten sterke forbindelser til arbeidsmarkedet og uten et sammenhengende fokus på strategisk utvikling. Det mangler også en systematisk veilederutdanning i Norge.

Ansvaret for yrkesveiledning av arbeidsledige ligger i dag hos Aetat og er lagt opp for å møte enkeltindividets behov, snarere enn å være innrettet mot ulike grupper. Veiledning av personer med innvandrerbakgrunn kan imidlertid gi spesielle utfordringer knyttet til at veileder og veiledningssøkende har ulike erfaringer og forutsetninger.

Aetat vil i sitt videre arbeid med veiledningstjenesten øke bevisstheten rundt forhold som kan gjøre seg gjeldende ved veiledning av en brukergruppe som er forskjellig med hensyn til sosial og kulturell bakgrunn. Medarbeidere som skal veilede personer med innvandrerbakgrunn kan ha behov for kompetanse om brukernes forutsetninger, erfaringer og bakgrunn, og om hvordan de som veiledere selv er preget av egen bakgrunn. Det kan også være nødvendig å søke samarbeid med organisasjoner med spisskompetanse på innvandrerrelaterte spørsmål eller å ha kontakt med innvandrerorganisasjoner. Bruk av tolk bør benyttes ved behov.

11.3 Rasisme og diskriminering

Studier både i Norge og internasjonalt viser at innvandrere opplever diskriminering på en rekke områder. Når etterkommere av innvandrere også ser ut til å komme dårligere ut på arbeidsmarkedet enn andre unge i Norge, er det nærliggende å forklare noe av misforholdet med diskriminering.

Nyere forskning viser at norsk utdanning eller perfekte norskkunnskaper ikke alltid er nok for arbeidsgivere. Ikke-vestlige innvandrere med høy utdanning har uansett større risiko for å bli arbeidsledige eller havne i jobber de er overkvalifisert for enn personer med norsk bakgrunn og tilsvarende utdanning (Støren 2004).

Regjeringen vil understreke at alle former for diskriminering er uakseptabelt og må bekjempes. En effektiv innsats mot rasisme og diskriminering krever et kontinuerlig og langsiktig arbeid. Regjeringens handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006), ny diskrimineringsbestemmelse i arbeidsmiljøloven og ny lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv., er ledd i en slik innsats. Norge deltar også i EUs ikke-diskrimineringsprogram fra 1. januar 2004.

11.3.1 Rettslig vern mot diskriminering i arbeidslivet på grunnlag av etnisitet, religion mv.

Alle som bor i Norge skal ha et reelt vern mot diskriminering i arbeidslivet på grunnlag av etnisitet, religion mv. Det er derfor nødvendig at lovverket som regulerer dette området er tydelig og funksjonelt, dvs. at grensen mellom hva som er lovlig og ulovlig blir klar samtidig som en effektiv håndheving sikres.

Diskrimineringsvernet i arbeidslivet er allerede sikret gjennom nye likebehandlingsregler i lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv. (arbeidsmiljøloven) kapittel X A og B. Lovendringen trådte i kraft 1. mai 2004 og omfatter hele forløpet fra ansettelse til oppsigelse mv. Det er innført et forbud med direkte og indirekte diskriminering, forbud mot trakassering, forbud mot instruks om å diskriminere eller trakassere og forbud mot gjengjeldelse. Det gjelder regler om delt bevisbyrde og det er innført et oppreisningsansvar uavhengig av skyld hos arbeidsgiveren. Lovendringen oppfyller minimumskravene i EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om likebehandling i arbeidslivet og EUs rådsdirektiv 2000/43/EF om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse.

Regjeringen har også prioritert arbeidet med å styrke det rettslige vernet mot diskriminering på andre samfunnsområder, gjennom forslag til ny lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion, mv. som regjeringen tar sikte på å legge fram innen utgangen av 2004. Forslaget til lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion, mv. vil omfatte alle samfunnsområder, også arbeidslivet. Diskrimineringsgrunnlagene i den nye loven vil være sammenfallende med arbeidsmiljølovens diskrimineringsgrunnlag i relasjon til etnisitet og religion, og vil være etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn. I lovforslaget vil det bli lagt vekt på et effektivt vern mot diskriminering, blant annet gjennom regler om delt bevisbyrde og reaksjoner. Loven oppfyller de minimumskrav som er fastsatt i EUs rådsdirektiv 2000/43/EF, selv om Norge ikke er bundet av dette. På enkelte punkter mener regjeringen det er behov for et sterkere vern mot diskriminering enn det som følger av direktivet, og foreslår derfor å styrke vernet i forhold til minimumskravene EU har satt.

Regjeringen vil foreslå et felles håndhevingsapparat for lov om likestilling mellom kjønnene og lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv. Det fremtidige apparatet vil bestå av et Likestillings- og diskrimineringsombud og en nemnd som skal føre tilsyn blant annet med lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv. Dagens Likestillingsombud, Likestillingssenteret og Senter mot etnisk diskriminering (SMED) vil etter forslaget inngå i det felles håndhevingsapparatet. Det vil bli foreslått en egen lov om opprettelse, organisering, virksomhet, saksbehandling mv. i håndhevingsapparatet. Det legges opp til at det nye Likestillings- og diskrimineringsombudet i tillegg til lovhåndheveroppgaver skal ha få en funksjon som pådriver i arbeidet mot diskriminering og for å fremme likestilling på grunnlag av kjønn, etnisitet, religion mv. I tillegg legges det opp til at Likestillings- og diskrimineringsombudet vil få en veiledningsfunksjon i forhold til arbeidsgivere i spørsmål om hvordan de kan fremme og håndheve mangfold uavhengig av etnisitet, religion mv. på arbeidsplassen.

Håndhevingsapparatet vil være lett tilgjengelig for personer som utsettes for diskriminering og således bidra til et mer effektivt vern mot diskriminering.

11.3.2 Krav til sikkerhetsklarering

Lov 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) § 22 bestemmer at utenlandske statsborgere normalt ikke skal gis sikkerhetsklarering. Manglende sikkerhetsklarering vil føre til at man ikke kan settes i arbeid hvor man vil kunne få adgang til skjermingsverdig informasjon. Loven gjelder for forvaltningsorganer. SMED har påpekt at kravet om sikkerhetsklarering kan være et uforholdmessig hinder for enkelte ved at det settes unødvendig høye krav til bestemte arbeidsoppgaver og stillinger.

Forsvarsdepartementet opprettet høsten 2003 en bredt sammensatt arbeidsgruppe for å evaluere deler av sikkerhetsloven med forskrifter. Gruppen fikk bl.a. i mandat å vurdere personellsikkerhetstjenesten med tanke på ivaretakelsen av rettssikkerheten til den enkelte. Arbeidsgruppen leverte sin rapport den 1. mars 2004. Når det gjelder sikkerhetsloven § 22 foreslås det i rapporten en endring av dagens hovedregel, da den anses noe vidtgående og skjematisk. I stedet foreslår arbeidsgruppen en regel som angir nærmere hvilke forhold som spesielt skal vurderes ved klarering av utenlandske statsborgere, noe som vil være mer konsistent i relasjon til lovens krav vedrørende norske statsborgere om at det skal foretas en konkret og individuell vurdering av sikkerhetsmessig skikkethet. Arbeidsgruppen har foreslått slik ny ordlyd i § 22 første ledd: «En utenlandsk statsborger kan gis sikkerhetsklarering etter en vurdering av hjemlandets sikkerhetsmessige betydning og vedkommendes tilknytning til hjemlandet og Norge.» Arbeidsgruppens rapport har vært på høring. Forsvarsdepartementet tar sikte på å utarbeide en odelstingsproposisjon om endringer i sikkerhetsloven.

11.4 Kvinners deltakelse i kvalifisering og i arbeidslivet

Yrkesaktiviteten er generelt lavere for kvinner enn blant menn i Norge, men kjønnsforskjellene er betydelig større blant innvandrere med ikke-vestlig landbakgrunn enn i resten av befolkningen. Samtidig er kvinner med ikke-vestlig bakgrunn langt fra en ensartet gruppe. Forskjeller i utdanning, kultur, sosial bakgrunn, helse, alder etc. gir svært ulike utgangspunkt for yrkesdeltakelse også blant dem.

Kvinner med ikke-vestlig bakgrunn møter likevel større barrierer på arbeidsmarkedet enn menn, blant annet fordi de i gjennomsnitt har lavere utdanning, dårligere norskferdigheter og færre har eksamen fra Norge å vise til. Selv om bildet er sammensatt, deltar kvinnene også i mindre grad i norskundervisning og skaffer seg i mindre grad den formalkompetanse som er nødvendig for å få jobb i Norge. Dels kan dette skyldes kulturelle og verdibaserte holdninger om at kvinner ikke skal være yrkesaktive, dels kan det skyldes at det offentlige hjelpeapparatet har for lave forventninger til ikke-vestlige kvinners deltakelse i kvalifisering. Utformingen av stønadsordninger kan også bidra til at kvinner er hjemme (Drøpping og Kavli 2002).

Kvinnene risikerer dessuten diskriminering både fordi de er kvinner, og på grunn av bl.a. hudfarge, tro og livssyn. Begrensninger i bruk av religiøst hodeplagg på jobben er en form for diskriminering som rammer kvinner spesielt.

For regjeringen har det vært en viktig målsetting ved utformingen av introduksjonsloven å sikre kvinner med innvandrerbakgrunn reelle muligheter for deltakelse i introduksjonsprogram på lik linje med menn. Introduksjonsprogrammet skal tilpasses kvinners individuelle behov og ønsker, samtidig som introduksjonsstønaden vil fremme økonomisk uavhengighet for kvinner med innvandrerbakgrunn. Introduksjonsstønaden er individuell, og er en fast sats uavhengig av faktiske utgifter familien har. Det vil således være et økonomisk incentiv for kvinner å delta i introduksjonsprogram. At deltakelse i introduksjonsordningen er obligatorisk for kvinner som inngår i målgruppen for ordningen, vil bidra til at flere kvinner deltar i kvalifiseringstiltak og styrke deres muligheter til å komme i arbeid.

Det er ennå et stykke igjen til at kvinner som er født i Norge av foreldre som har innvandret, har samme deltakelse i arbeidslivet som øvrige kvinner i Norge. Utviklingen så langt viser imidlertid at det skjer en gradvis tilnærming til de mest vanlige familiestrukturer i Norge både når det gjelder giftealder, antall barn og yrkesaktivitet blant kvinner.

Regjeringen mener det er behov for mer kunnskap om hvordan kvinner med ikke-vestlig bakgrunn vurderer sine muligheter i det norske arbeidsmarkedet, og hvordan dette igjen påvirkes av holdninger til kjønnsroller og familiedannelse.

SINTEF IFIM gjennomfører på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet et pilotprosjekt for å bedre kunnskapen om de særlige hindringer som kvinner med ikke-vestlig bakgrunn møter både når de skal kvalifisere seg for arbeidsmarkedet, når de skal søke arbeid, og når de er i arbeid. I prosjektet skal det inngå en kartlegging av eksisterende kunnskap på området, samt forslag til videre arbeid. Prosjektet skal avsluttes høsten 2004.

11.5 Innvandrere med lang botid og liten grad av deltakelse

11.5.1 Ny sjanse? Kvalifiseringsprogram for sosialhjelpsklienter

Blant langtidsledige innvandrere som har bodd i Norge en tid, finnes en større gruppe som er avhengige av sosialhjelp. Disse kan ha et stort behov for kvalifisering for arbeidsmarkedet, men omfattes ikke av introduksjonsloven. Gruppen består for en stor del av ikke-vestlige innvandrere med lav utdanning og yrkeskompetanse. Norskkunnskapene svekkes når de i lengre tid ikke har vært i kontakt med arbeidslivet. Dette rammer også barn i familiene og deres oppvekstvilkår. Dårlige norskkunnskaper bidrar også til å redusere mulighetene for å nyttiggjøre seg av arbeidsmarkedsetatens tilbud.

Det er et stort potensiale i denne gruppen til å komme i arbeid og således bli økonomisk selvhjulpen. Utfordringen ligger i at gruppen kjennetegnes av en sammensatt problematikk. Erfaringer fra enkeltkommuner og fra andre land viser imidlertid at en målrettet innsats med individuell tilrettelegging av tiltak og tett oppfølging av den enkelte, på tilsvarende måte som introduksjonsprogram for nyankomne, gir gode resultater også for denne gruppen.

Regjeringen vil i 2005 sette i gang forsøk med bruk av kvalifiseringsprogram overfor innvandrere som etter flere år i Norge ikke har fast tilknytning til arbeidsmarkedet og er avhengig av sosialhjelp. Formålet med forsøksprosjektene er å prøve ut kvalifiseringsprogram for sosialhjelpsavhengige innvandrere med lang botid i Norge etter samme modell som introduksjonsordning for nyankomne.

Prosjektene skal legge vekt på kvalifisering og formidling til ordinært arbeid. Prosjektene skal utprøve og videreutvikle introduksjonsordningens metoder og prinsipper for en ny målgruppe, som kan ha andre behov og problemstillinger enn målgruppen for introduksjonsloven. Norskundervisning kan inngå i programmet når det er nødvendig, men behov for norskopplæring skal ikke være et kriterium for deltakelse. Tiltakene skal kunne omfatte alle innvandrere som har lang botid og mottar sosialhjelp, uavhengig av oppholdsgrunnlag. Prosjekter med fokus på kvinner vil bli prioritert. Ansvarlig er Kommunal- og regionaldepartementet.

11.5.2 Aetats innsats overfor arbeidsledige innvandrere

I Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006) er det nedfelt en målsetting om at minst 60 prosent av registrerte arbeidsledige innvandrere skal i jobb. Det rapporteres jevnlig i forhold til dette målet, og så langt er det innfridd. Aetat har også utviklet retningslinjer for å motvirke diskriminering i forbindelse med arbeidsformidling, bl.a. ved krav til stillingsregistrering og behandling av rekrutteringsoppdrag.

I arbeidet for å inkludere alle grupper på arbeidsmarkedet satses det generelt på jobbsøkingsaktiviteter og egenaktivisering tidlig i ledighetsperioden. Dersom dette ikke er tilstrekkelig, vil kompetansebehov og ulike tiltak vurderes. Langtidsledige, ungdom og innvandrere prioriteres ved inntak på ordinære arbeidsmarkedstiltak. For de unge gjelder ungdomsgarantien. Det innebærer at arbeidsledige i alderen 16-19 år skal få tilbud om skole, arbeid eller tiltaksplass.

Aetat har opprettet en spesialenhet, Aetat Intro, som gir utvidet bistand til arbeidssøkere med innvandrerbakgrunn. Aetat intro har et særlig ansvar for å bistå Aetat lokal i samarbeidet med kommunene om gjennomføring av introduksjonsprogram.

Introduksjonslovens formål og intensjonen om rask overgang til arbeid, forutsetter et utstrakt og systematisk samarbeid mellom kommunen og Aetat. Aetat skal bl.a. tilby veiledning, oppfølging og formidlingsbistand til den enkelte deltaker. Aetat skal videre vurdere den enkeltes behov for kvalifisering og bistand og tilby relevant tiltaksplass dersom dette anses som nødvendig for å komme i ordinært arbeid, jf. Rundskriv P-6/2003 om samarbeid mellom kommunen og Aetat om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere.

Kommunal- og regionaldepartementet har igangsatt en evaluering av samarbeidet mellom Aetat og kommunene om introduksjonsordningen for å kunne vurdere eventuelle forbedringer raskere. Evalueringen skal etter planen avsluttes våren 2005. I 2005 vil en starte arbeidet med å evaluere introduksjonsloven. I første omgang vil en se på kritiske punkter for at loven skal fungere, slik som bruk av individuelle handlingsplaner. Effektene av introduksjonsloven vil først kunne evalueres når denne har virket noe tid.

Utplassering i arbeidslivet

En undersøkelse gjennomført av Nasjonalt senter for voksnes læring i mars 2004 (Vox-barometeret), viser at 67 prosent av bedriftledere er positive til å ta imot deltakere fra introduksjonsprogrammet for flyktninger. De største bedriftene er mer positive enn de minste bedriftene. Samtidig viser undersøkelsen at kun 7 prosent av norske bedriftledere har kjennskap til introduksjonsprogrammet. Dette er en utfordring da behovet for praksisplasser er stort.

På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet gjennomfører Kommunenes Sentralforbund i samarbeid med Handel og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) et prosjekt for å bedre mulighetene til utplassering i arbeidslivet for deltakere i introduksjonsprogram, primært innenfor det private næringslivet. Prosjektet omfatter både praksisplasser der målet er å få brukt og utviklet språkferdighetene, og arbeidspraksisplasser. Prosjektet skal videre bidra til å gjøre introduksjonsordningen kjent hos arbeidsgivere. Som en del av prosjektet gjennomføres det pilotprosjekter i tre kommuner: Fredrikstad, Bærum og Bydel Gamle Oslo. Prosjektet avsluttes høsten 2004.

Kartlegging av innvandreres bruk av attføring

En av de viktigste utfordringene framover er å skape et inkluderende arbeidsliv hvor alle med arbeidsevne får delta. I løpet av de siste årene har det vært en betydelig økning i antall yrkeshemmede til Aetat.

ECON analyse gjennomfører på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet en kartlegging av innvandreres bruk av attføringsapparatet. Undersøkelsen vil se nærmere på hva slags type tiltak som benyttes, hvordan disse er tilpasset innvandrernes behov og i hvilken grad deltakerne går over i jobb etter endt attføringsløp. Undersøkelsen forventes ferdigstilt i begynnelsen av 2005.

11.5.3 Arbeids- og velferdsreformen

Innvandrere er en stor brukergruppe for både Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. En undersøkelse av stønadsmottakere innenfor en eller flere av de tre etatene er foretatt av Frischsenteret (Rapport 6/2004). Undersøkelsen viser bl.a. at blant forløp/«klientkarrierer» som har vart i mer enn ett år, involverer nær halvparten flere etater. Hyppigheten av slike lengre «klientkarrierer» er høyere blant innvandrere fra ikke-vestlige land enn den er for personer med norsk bakgrunn. Særlig gjelder dette forløp som starter med sosialhjelp. Sannsynligheten for å komme over i arbeid er også lavere jo lenger et klientforløp varer.

Arbeids- og velferdsforvaltningen, representert ved Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten, er en sentral del av dagens norske velferdsstat. Etatene ivaretar det offentlige ansvaret knyttet til inntektssikring, arbeid og sosiale tjenester. Stortinget ba i 2001 regjeringen om å utrede spørsmålet om én felles etat for sosial-, arbeidsmarkeds- og trygdeetaten. 1. juni 2004 la et regjeringsoppnevnt utvalg ledet av Jørn Rattsø fram en utredning knyttet til ny organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen. Innvandrere har vært representert i referansegruppen som har fulgt arbeidet med å utrede ulike modeller for samordning av etatene.

Regjeringen har satt opp tre sentrale mål for en reform av arbeids- og velferdsforvaltningen:

• Flere i arbeid og aktiv virksomhet – færre på trygd og sosialhjelp

• En brukerrettet velferdsforvaltning

• En effektiv velferdsforvaltning

Samordningen av de tre etatene er samtidig et viktig ledd i moderniseringen av offentlig sektor. Den enkelte bruker ønsker i større grad å forme sitt liv selv og ikke gå inn i standardiserte mønstre. Offentlig sektor må fange opp dette gjennom å utforme tjenester som er bedre tilpasset den enkeltes ønsker og situasjon. Offentlig virksomhet er til for brukerne, og organiseringen må skje ut fra brukernes behov. Brukerne må slippe å oppleve at de blir kasteballer mellom ulike etater fordi de har behov som går på tvers av etatsgrensene.

I NOU 2004:13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning, legger Rattsø-utvalget fram ulike modeller og forslag til ny organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen. Utvalget mener at dagens organisering ikke legger sterke nok føringer på gjennomføringen av arbeidslinjen i velferdspolitikken. Brukere som trenger hjelp til arbeid og inntektsavklaring møter et uoversiktlig system. Utvalget foreslår derfor at det opprettes en statlig etat for arbeid og inntekt som samler ansvaret for tjenester og ytelser som har med arbeid og redusert arbeidsevne å gjøre. Utvalget foreslår videre at kommunene beholder ansvaret for sosialhjelpen, men at det innføres en statlig arbeidssøkerstønad for personer uten rett til dagpenger.

For å kunne gi brukerne raskt tilbud om aktive tiltak og unngå at de blir gående lenge på passive stønader eller blir kasteballer i systemet, foreslås det videre at etaten for arbeid og inntekt etablerer en enhetlig førstelinje. Førstelinjen bør samlokaliseres med sosialkontoret. Det foreslås også opprettet en statlig etat for pensjoner, familieytelser og helserefusjoner.

Utvalgets innstilling er sendt ut på bred høring der det fra regjeringens side blir viktig å få tilbakemelding på alle de ulike modellene som er belyst i utredningen. Høringsfristen er 1. november 2004, og regjeringen tar sikte på å legge fram et forslag for Stortinget våren 2005. Det er ventet at arbeids- og velferdsreformen vil bidra til å kunne gi et bedre totaltilbud for innvandrere.

11.6 Sosialt, kulturelt og språklig mangfold – en ressurs i arbeidslivet

Globalisering og internasjonalisering er sentrale trekk ved dagens arbeidsliv. Denne utviklingen stiller nye kompetansekrav til statlig og privat arbeidsliv. Behovet for arbeidskraft vil øke i årene framover, bl.a. på grunn av en aldrende befolkning i Norge. Det er derfor viktig med en bevisst og bred rekrutteringspolitikk som også er rettet mot personer med innvandrerbakgrunn. Rekrutteringsgrunnlaget må være bredest mulig for å sikre at de best kvalifiserte ansettes.

Erfaringer viser at personale med ulik bakgrunn når det gjelder kjønn, alder, utdanning, erfaringsbakgrunn mv. kan heve kompetansenivået og stimulere utviklingen i virksomheten. I tråd med endringer i sammensetningen av befolkningen, endres behovet for tjenester i arbeidslivet. Personer med innvandrerbakgrunn kan i kraft av sin kulturelle og språklige bakgrunn og kompetanse bidra til å gi bedre service overfor brukere med innvandrerbakgrunn. Arbeidstakere med internasjonal erfaring og gode språkferdigheter kan også bidra til at det lettere opprettes forbindelser med markeder utenfor Norge.

Innvandrere og deres etterkommere er ofte to-språklige. Mange veksler mellom ulike miljøer og mellom familiens levemåte og storsamfunnets. Dette er erfaringer som utvikler den enkeltes omstillingsevne og sosiale kompetanse. Både tospråklighet og variert sosial og kulturell erfaring kan være nyttig for arbeidslivet og bør verdsettes. Fordelene ved å ha en aktiv rekrutteringsstrategi for mangfold i arbeidslivet understrekes også i en større undersøkelse som ble gjennomført i flere EU-land på oppdrag fra EU-kommisjonen (The European Commission 2003).

11.6.1 Statlig rekrutteringspolitikk

Staten er en viktig arbeidsgiver og har et særlig ansvar for å gå foran. En statlig sektor som gjenspeiler befolkningens sammensetning kan dessuten yte bedre tjenester og lettere forstå og ivareta befolkningens varierte behov. Det er imidlertid dokumentert store forskjeller mellom departementsområdene når det gjelder rekruttering av personer med innvandrerbakgrunn. Dette indikerer et potensial for forbedring, samtidig som statens behov for å være en foregangssektor tilsier at staten som arbeidsgiver fortsatt må holde et høyt trykk i arbeidet.

Regjeringen har i Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006) fremmet flere tiltak for å øke andelen personer med innvandrerbakgrunn til statlig sektor. Dette er tiltak for å bidra til planmessig rekrutteringsarbeid. For å understreke viktigheten av mangfold har regjeringen bl.a. oppfordret statlige virksomheter til å ta inn følgende formulering i statlige stillingsannonser: «Den statlige arbeidsstyrken skal i størst mulig grad gjenspeile mangfoldet i befolkningen. Det er derfor et personalpolitisk mål å oppnå en balansert alders- og kjønnsammensetning og rekruttere personer med innvandrerbakgrunn. Personer med innvandrerbakgrunn oppfordres til å søke stillingen».

Undersøkelser viser at personer ikke innkalles til intervju fordi arbeidsgivere blir usikre når søker har andre navn og opprinnelser enn flertallet (Rogstad 2000). Regjeringen har sommeren 2004 avsluttet et toårig prosjekt hvor statlige virksomheter har vært pålagt å innkalle minst én søker med innvandrerbakgrunn til intervju ved tilsettinger, forutsatt at søkeren har vært kvalifisert for stillingen. Målsettingen med prosjektet har vært å bidra til at personer med innvandrerbakgrunn får samme ansettelses- og karrieremuligheter som øvrige jobbsøkere og ansatte i staten ved å bidra til at den barrieren det er å bli innkalt til intervju reduseres.

Foreløpige resultater tyder på at pålegget om å innkalle minst én person med innvandrerbakgrunn til intervju har hatt en positiv effekt, og at både andelen personer med innvandrerbakgrunn som har blitt innkalt til intervju har økt og andelen som har blitt tilbudt jobb.

Regjeringen vil videreføre ordningen med å pålegge alle statlige virksomheter å innkalle minst én søker med innvandrerbakgrunn til intervju ved tilsettinger, forutsatt at søkeren er kvalifisert for stillingen. Ansvarlig er Moderniseringsdepartementet.

Staten og tjenestemennenes hovedsammenslutninger har i flere tariffperioder prioritert å sette av midler for at statlige virksomheter skal kunne nyttiggjøre seg de ressurser og den kompetanse personer med innvandrerbakgrunn besitter. Utlysning av midler har i flere tariffperioder bidratt til å sikre muligheten for rekruttering og karriereutvikling for personer med innvandrerbakgrunn på lik linje med øvrige arbeidstakere. Statlige virksomheter har fått støtte til prosjekter som omfatter språkopplæring, opplæringsplasser, informasjonstiltak og holdnings­påvirkende kurs og seminarer. Aktiv bruk av tariffmidler er et eksempel på et virkemiddel der det har vært mulig å etablere prosjekter med vekt på lokal implementering. Prosjektene har bidratt til konkret handling, positive resultater og ny kunnskap.

Innsatsen framover vil i hovedsak rettes mot oppfølging av tiltakene i Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006). Mangfoldsarbeidet må forankres i statlige etaters ordinære virksomhet. Innsatsen vil derfor rettes mot prosjekter som vektlegger informasjons- og holdningskampanjer, skaper nettverksarenaer for informasjons og erfaringsutveksling, tilrettelegger for språk- og kulturopplæring og oppretter opplæringsplasser/praksisplasser.

Det er kjent at enkelte høyt kvalifiserte personer med etterspurt kompetanse ikke får brukt kunnskapene fordi det kreves meget gode norskferdigheter i aktuelle stillinger. Dette er språkkrav som en ny innvandrer til Norge svært vanskelig kan oppfylle. Kravet kan samtidig medføre at statlige virksomheter går glipp av nyttig og ønsket kompetanse.

Regjeringen vil sette i gang forsøk med ansettelsesforhold der virksomhetene nyttiggjør seg av faglig spisskompetanse blant innvandrere med kort botid, ved å åpne for engelsk som skriftlig arbeidsspråk. Ansvarlig er Moderniseringsdepartementet.

Fordi det er store forskjeller mellom departementsområdene i andelen personer med innvandrerbakgrunn, vil staten fortsatt ha en aktiv rolle i arbeidet med å bidra til at innvandrere får større innpass på det statlige arbeidsmarkedet ved bl.a. å legge til rette for erfaringsutveksling og spre de gode eksemplene.

Statskonsult AS utvikler nå, på oppdrag fra Moderniseringsdepartementet et nettverk for statlige virksomheter som ønsker større mangfold i medarbeidergruppen. Nettverksarbeidet skal bidra med rådgivning, konkret opplæring, dokumentasjon og erfaringsutveksling/møteplasser for statlige virksomheter på temaet mangfold. Lederopplæringen vil inngå som en del av mangfoldsarbeidet. Det vil bli laget en egen nettside om mangfold som skal informere om pågående og planlagt arbeid og resultater.

11.6.2 Tilrettelegging for sosiale, kulturelle og religiøse behov blant arbeidstakere

Sosial fleksibilitet og vilje til å komme hverandres behov i møte vil ofte være en forutsetning for å skape fellesskap og likeverdighet på arbeidsplassen. Variasjoner i bakgrunn og behov blant arbeidstakere er det normale. Arbeidsgivere bør kunne legge til rette for ulike behov som springer ut av tro, kulturelle tradisjoner eller språklig bakgrunn.

Det finnes allerede en rekke gode eksempler fra arbeidslivet på hvordan dette kan løses på enkel måte. Tilpasning i forhold til religiøs praksis kan være at det tilrettelegges for bønn i løpet av arbeidsdagen, mulighet for arbeidsfri ved andre religiøse høytider enn de kristne, kantinemat uten svinekjøtt, eller arbeidsuniform som tilpasses at noen arbeidstakere bærer religiøst hodeplagg, jf. meldingens boks 5.2. En del arbeidsgivere arrangerer også yrkesrettet norskopplæring på arbeidsplassen for arbeidstakere som har behov for dette.

Nye familiemønstre, bl.a. som følge av økt globalisering, virker også inn på hvordan arbeidstakere ønsker å ta ut ferie og fritid. En del arbeidstakere vil heller ha mulighet til å dra på langtidsferie sjeldnere, for å reise til opprinnelseslandet eller til slektninger i andre land, framfor å overta feriemønsteret med jule-, vinter-, påske-, sommer- og høstferie. Ferieformer er i forandring også i andre grupper av befolkningen. Det er opp til den enkelte arbeidsgiver hvor fleksibel en arbeidsplass er i forhold til ferieønsker, og det kan være et av flere virkemidler for å gjøre arbeidsplassen attraktiv.

11.6.3 Økt mangfold i arbeidslivet

Regjeringen mener det er behov for et sterkere fokus på partene i arbeidslivets rolle når det gjelder rekruttering av personer med innvandrerbakgrunn til arbeidsmarkedet. Arbeidsgivere er i en nøkkelposisjon både med hensyn til å motarbeide diskriminering i egen bedrift, og i forhold til å dra nytte av den kompetansen som personer med innvandrerbakgrunn besitter. Arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene kan spille en vesentlig rolle i forhold til bevisstgjøring og holdningsskapende arbeid. Det er dessuten av stor betydning at gode og effektive tiltak for økt mangfold i arbeidslivet utvikles og gjøres kjent slik at andre virksomheter kan dra nytte av de positive erfaringer som er gjort på området.

Regjeringen vil i 2004 legge til rette for et samarbeid med partene i arbeidslivet for å få til økt innsats for mangfold i arbeidslivet. Regjeringen ønsker å forankre denne innsatsen i Arbeidslivspolitisk råd, hvor partene deltar på høyt nivå. Representanter fra landsdekkende organisasjoner på innvandrerfeltet og institusjoner med ekspertise på området vil også trekkes inn. Målet er å følge opp og ­videreutvikle mangfoldet på arbeidsmarkedet, tilrettelegge for erfaringsutveksling og kunnskapsformidling og planlegge og gjennomføre tiltak for økt mangfold. Det legges dessuten opp til en årlig pris­utdeling til en virksomhet som har utmerket seg positivt når det gjelder tiltak for å fremme mangfold på arbeidsplassen. Prisen skal bidra til å oppmuntre og inspirere offentlige og private virksomheter til å gjennomføre tiltak i egen bedrift. Ansvarlig er Arbeids- og sosialdepartementet.

11.7 Entreprenørskap blant innvandrere og etterkommere

Regjeringen vil understreke at gründervirksomhet blant innvandrere i Norge er et positivt bidrag til verdiskapingen i samfunnet. Mange innvandrere kommer fra land hvor gründervirksomhet er en mer naturlig del av samfunnslivet. Det kan det norske samfunnet lære av. I enkelte innvandrergrupper starter over ti prosent av mennene egne virksomheter, jf. vedleggets kapittel 3.2.1.

Det er imidlertid mindre vanlig å drive egne virksomheter blant innvandrere sett under ett sammenlignet med befolkningen for øvrig. Det har blant annet sammenheng med at mange innvandrere som ønsker å starte egen bedrift mangler startkapital. Ordningen med nettverkskreditt, jf. omtale i boks 11.6, kan bidra til at flere innvandrere blir etablerere.

Nærings- og handellsdepartementet har startet et samarbeid med Statistisk sentralbyrå for å få bedre statistikk om innvandreres deltakelse i næringsvirksomhet i Norge. Med det nye statistikkgrunnlaget vil man få mer og bedre kunnskap om innvandreres gründervirksomhet. I tillegg kan statistikken brukes til videre analyser og forskning. De første resultatene fra prosjektet vil komme i løpet av høsten 2004.

Innvandrere representerer en ressurs samfunnet ikke har klart å utnytte fullt ut. Mange har utdanning både fra opprinnelseslandet og fra Norge. Flere har tidligere erfaring med å etablere og drive egen bedrift. Uavhengig av utdanning og tidligere erfaring, kan innvandrere i Norge møte hindringer som gjør det vanskelig å etablere egen bedrift.

Regjeringen vil i 2005 igangsette forsøk med etablerervirksomhet for innvandrere. Formålet er å prøve ut hvordan en best kan tilrettelegge for at innvandrere kan livnære seg selv gjennom å etablere egen bedrift. Forsøket vil ta utgangspunkt i erfaringer som ulike faginstanser i Norge og andre land har med å tilrettelegge for entreprenørskap blant innvandrere som vil starte egen bedrift. Rådgivning, veiledning, nettverksskapning og personlig oppfølging av den enkelte deltaker vil være sentrale elementer. Hovedmålgruppen er innvandrere med tilstrekkelig kunnskaper i norsk. Evaluering og videreformidling av erfaringer, metodikk og resultater skal inngå som en del av forsøket. Ansvarlig er Kommunal- og regionaldepartementet.

11.7.1 Strategi for entreprenørskap i utdanningen

10. mai 2004 la kommunal- og regionalministeren, utdannings- og forskningsministeren og nærings- og handelsministeren fram sin strategi for entreprenørskap i utdanningen, «Se mulighetene og gjør noe med dem». Strategien er en del av regjeringens helhetlige innovasjonspolitikk.

Formålet med strategien er blant annet å tydeliggjøre entreprenørskap som utdanningsmål og opplæringsopplæringsstrategi. Det er dagens elever og studenter som skal skape framtidens arbeidsplasser og sikre videreføring av velferd og velstand. En strategi for entreprenørskap i utdanningen er en strategi for å styrke individets evne til å utnytte muligheter i næringslivet og samfunnslivet for øvrig, og dermed legge grunnlaget for framtidig økonomisk vekst og verdiskaping i Norge.

Regjeringens visjon er at det norske utdanningssystemet skal bli blant de beste i verden når det gjelder entreprenørskap i utdanningen. Strategien tar for seg hele utdanningsløpet fra barneskole til universitetet og høyskole.

Samtidig som regjeringen i strategien lanserer en rekke nye tiltak, fortsetter de samarbeidet med veletablerte aktører på feltet. En av dem er Ungt Entreprenørskap, en ideell forening representert i alle landets fylker, som arbeider med å integrere entreprenørskap i utdanningen. Ungt Entreprenørskap er særlig engasjert i konseptet elev-, ungdoms- og studentbedrift. Her får elever og studenter, under oppfølging av undervisningspersonell og mentorer i næringslivet, hjelp til sammen å starte sin egen bedrift som avvikles når skole-/studieåret er over. Spesielt utbredt er konseptet Ungdomsbedrift, som tilbys i den videregående skole. I Oslo har metoden vist seg å være et godt tilbud til elever med innvandrerbakgrunn, og i særdeleshet jenter, uten at den har vært spesielt rettet mot denne gruppen. Som eksempel kan vi trekke fram «The Beauty of Henna UB», en ungdomsbedrift fra Sandaker videregående skole. Forretningsidéen deres var å tilby en tradisjonell hennatatovering som har utspring i elevenes opprinnelsesland. Ved å skrive en god forretningsplan, godt samarbeid internt og en god presentasjon av seg og sin forretningsidé, deltok de og vant priser både på regionalt, nasjonalt og internasjonalt nivå. I Oslo har ca. halvparten av ungdomsbedriftselevene innvandrerbakgrunn.

11.8 Ny statlig stønad til pensjonister med kort botid i landet

Personer med mindre enn 40 års botid i Norge får avkortet pensjonen fra folketrygden etter hvor mange år de har bodd i landet. Disse personene blir i dag henvist til sosialkontoret, dersom de ikke har nok inntekt til livsopphold.

De fleste pensjonistene med sosialhjelp er innvandrere fra ikke-vestlige land. De blir avhengige av sosialhjelp som pensjonister fordi de ikke har bodd lenge nok i Norge til å ha opptjent full alderspensjon. Noen har også så kort botid i Norge før fylte 67 år at sosialhjelp blir den eneste inntekten.

Beregninger viser at utbetaling av sosialhjelp til eldre innvandrere uten pensjonsrettigheter, utgjør en utgift for kommunene på over 100 millioner kroner i året i form av sosialhjelp. I enkelte kommuner har den økonomiske belastningen vært særlig stor. Flere kommuner vegrer seg derfor for å bosette eldre innvandrere. Innvandrere har i dag en lav gjennomsnittsalder. På lengre sikt vil det bli flere eldre innvandrere, men gjennomsnittlig opptjent pensjon vil ventelig være høyere enn blant de eldre i dag.

Sosialhjelp skal være en midlertidig ytelse og ikke en permanent løsning. Regjeringen mener derfor at man ikke lenger kan fastholde et system der eldre innvandrere blir henvist til sosialkontoret.

Ved behandling av St.meld. nr. 50 (1998-1999) Utjamningsmeldinga ga Stortinget sin tilslutning at det skulle fremmes et forslag om ny supplerende stønadsordning for pensjonister med kort botid i Norge. På bakgrunn av dette har regjeringen nå foreslått at eldre innvandrere og andre med liten eller ingen alderspensjon fra folketrygden skal få rett til en ny supplerende stønad. En ny ordning innebærer at om lag 2 000 innvandrere ikke lenger skal være avhengige av sosialhjelp. Det er særlig eldre personer fra Øst-Europa og Asia som vil nyte godt av den nye stønaden (f. eks. bosniere og vietnamesere). Også nordmenn uten innvandringsbakgrunn, som har mistet trygderettigheter fordi de har bodd lenge i utlandet, vil bli omfattet av ordningen. 

Stønaden skal behovsprøves mot annen inntekt. Summen av stønaden og annen inntekt skal ikke være mer enn 90 prosent av minstepensjonen. Nivået på ytelsen markerer at det skal være en forskjell i forhold til pensjonister med full opptjeningstid. Regjeringen regner med at en ny ordning vil føre til at bosettingen i kommunene vil gå raskere. Regjeringen tar sikte på å fremme forslaget om en ny statlig stønad for pensjonister med kort botid i landet i en odelstingsproposisjon.

12 Brukerens behov og tilpasning av offentlige tjenester

12.1 Innledning

Offentlige tjenester bygger for en stor del på premisset om at brukerne skal få det samme tilbudet og at de har samme behov og prioriteringer. Denne måten å organisere tjenestene på passer dårlig sammen med det økende mangfoldet i befolkningen. Når rutiner og organisering av tjenestetilbudene ikke fanger opp eller tar hensyn til at brukerne er forskjellige når det gjelder religiøs tilhørighet, oppvekstforhold eller norskferdigheter, og i stedet behandler alle likt, kan det føre til at noen får systematisk dårligere tilbud og utbytte av tjenestene. Dette blir en form for indirekte diskriminering.

12.2 Brukerne i sentrum

Brukerretting står sentralt i regjeringens arbeid for å modernisere offentlig forvaltning. Det betyr å la behovene til brukere og brukergrupper i større grad styre hvilke tjenester som skal gis og når de skal gis. Brukerne skal stå i sentrum. Tilbudene skal i størst mulig grad tilpasses den enkeltes forutsetninger og utgangssituasjon. Viktige virkemidler for å realisere brukerorientering er å trekke brukerne med på råd, og å gjennomføre systematiske brukerundersøkelser for å sikre at tjenestene treffer målgruppene.

Regjeringen har som mål å tilby gode offentlig finansierte løsninger på viktige velferdsområder. I et samfunn med stor variasjon i befolkningen med hensyn til kulturbakgrunn, religion og verdiorienteringer, er det imidlertid et krav til «gode løsninger» at de er mer individuelt tilpasset enn det som kan være mulig å få til innenfor rammen av offentlig sektor alene. Regjeringen ser positivt på at det opprettes alternative tilbud og tjenester som gir brukere mulighet til å velge tjenester ut fra egne behov, enten tjenestene utføres av frivillige organisasjoner, private bedrifter eller offentlige etater. Offentlig sektor bør være organisert slik at det er mulig for hver enkelt å be om at en definert tjeneste kan utføres av andre enn kommune, fylkeskommune eller stat. Dersom hver enkelt i større grad får bestemme hvem som skal utføre tjenesten, kan tjenestetilbudet tilpasses enda bedre. Dette gjelder tjenester hvor det offentlige, stat eller kommune, finansierer tjenester og derfor fatter vedtak om type tjeneste, omfang og ev. kostnad. Norge har kommet et stykke på vei når det gjelder fritt valg av sykehus og skole. Dette prinsippet bør etter regjeringens syn også overføres til andre områder.

Hensynet til kjønnslikestilling innarbeides allerede i offentlige planer. Regjeringen mener at offentlige myndigheter og tjenesteytere på samme måte må innarbeide perspektivet om like muligheter for alle, uavhengig av kulturell, religiøs eller språklig bakgrunn, ved planlegging og budsjettering der det er relevant. All offentlig virksomhet – statlig, fylkeskommunal og kommunal – må sikre at tjenester og tilbud er organisert og har en struktur som er egnet til å møte en befolkning som er mer sammensatt enn da tjenestene og institusjonene ble bygget opp. Kommunene er særlig viktige. Kommunesektoren er den viktigste tilbyder av offentlige velferdsgoder, og møter innbyggerne som brukere på mange ulike arenaer.

12.3 Hva kan hindre likeverdige tjenester?

Offentlige tjenester kan oppleves som vanskelige å orientere seg i. Mange brukere, uansett opprinnelse, føler seg maktesløse og har problemer med å forstå lov- og regelverk. Personer som ikke har vokst opp i Norge, og som ikke er kjent med velferdstjenestenes historiske bakgrunn og begrunnelse, eller som har svake norskkunnskaper, kan oppleve enda større avmakt. Avslag på en søknad kan oppfattes som vrangvilje fra saksbehandlers side, selv om realiteten kan være mangel på hjemmel i lovverket. Avslaget kan produsere forestillinger om maktmisbruk, og bli opplevd som diskriminering. Tjenesteyter må derfor kunne se seg selv og sine tjenester fra brukernes synsvinkel, og i større grad ta hensyn til ulikheter i erfaringsbakgrunn og norskferdigheter. Helseundersøkelsen i Oslo (HUBRO) 2000-2001 indikerer at tilbudet oppleves ulikt av forskjellige brukere. Bare halvparten av alle innvandrere som deltok svarte at de alltid har fått de helsetjenestene de har behov for. Personer med ikke-vestlig bakgrunn var mindre fornøyde med legen enn andre.

God og målrettet informasjon om rettigheter og plikter er nødvendig for å sikre at alle får muligheter til å motta likeverdig tjenester. Samtidig forventer regjeringen at alle innbyggere orienterer seg om hvilke rettigheter og plikter de har, og søker informasjon om hvordan velferdssamfunnet fungerer og er bygget opp, herunder de offentlige tjenestene. Det er for eksempel ingen unnskyldning for skatteunndragelse at man ikke har forstått skattereglene.

12.3.1 Språk og kommunikasjon

Kommunikasjon mellom bruker og tjenesteyter er en svært viktig forutsetning for å kunne yte gode tjenester. Mangel på et felles språk gjør kommunikasjonen vanskeligere. Bruk av tolk og/eller oversatt informasjonsmateriale er ofte en forutsetning for å kunne yte likeverdige tjenester til alle.

I henhold til forvaltningsloven har forvaltningsorganene veilednings- og informasjonsplikt. Dersom en person ikke får tilstrekkelig veiledning og informasjon i sin kontakt med det offentlige, oppfylles ikke lovens krav. Dersom informasjonen gis på en måte som brukeren ikke har forutsetninger for å forstå, vil vedkommende ikke kjenne sine rettigheter og plikter. Det kan gjelde rett til sosialhjelp og trygdeytelser, til helsetjenester eller til skole og utdanning, eller plikt til å oppgi riktige og fullstendige opplysninger. Regjeringen ser det som et mål å bedre informasjonen til brukerne av offentlige tjenester, blant annet ved å forenkle språket. Dette vil komme alle brukere til gode.

Manglende forståelse mellom bruker og tjenesteyter kan også få konsekvenser for tjenesteyteren og for effektiviteten i tjenesten. Når en person som ikke kan norsk henvender seg til helsevesenet, og kommunikasjonen mellom pasient og lege ikke fungerer, er det vanskelig å stille diagnose og iverksette rett behandling. Pasienten blir ikke frisk, og vil mest sannsynlig måtte henvende seg flere ganger. Det koster både tid og ressurser.

Selv om regjeringen styrker norskopplæringen for nyankomne innvandrere, vil det alltid være noen som ikke kan tilstrekkelig norsk til å benytte seg av de offentlige tjenestene uten spesiell språklig tilrettelegging. Personer med lang botid kan også ha svake norskkunnskaper. Dette kan være personer som har kommet til landet i godt voksen alder, eller gamle og syke som glemmer nye språk de har lært seg sent i livet. Å møte disse brukergruppene krever tid, og i noen tilfeller tolk eller en tospråklig tjenesteyter.

Det kan se ut som om det i dag er et underforbruk av tolk i forhold til behov, og at tolk ofte brukes på feil måte (Andenæs 2000, Skaaden 2000). Det antatte underforbruket kan skyldes uklare regler om retten til tolk, og manglende kjennskap til hvem som har ansvar for å bestille og betale tolken. I tillegg er det mangel på kvalifiserte tolker og utilstrekkelig opplæring i bruk av tolk. Det kan også være praktiske forhold og trekk ved arbeidsorganiseringen som gjør det vanskelig å bruke tolk. Tolk kan ikke bestilles i forveien dersom offentlige kontorer kun bruker kølappsystem og ikke timeavtaler. Instanser som ofte møter brukere med begrensede norskkunnskaper, må budsjettere med utgifter til bruk av tolk. Det kreves mer tid til møter med brukere som kan lite eller dårlig norsk, og møtet må tilpasses brukerens erfaringer og norskkunnskaper.

12.3.2 Ulik kulturell bakgrunn

Det kreves mer enn felles språk for å få til god kommunikasjon. Uavhengig av norskferdigheter kan misforståelser oppstå fordi partene har ulik kulturell bakgrunn. Det er en utfordring for både bruker og tjenesteyter. Når befolkningen er sammensatt med hensyn til kulturell og religiøs bakgrunn, må alle parter være klar over at man ikke kan ta for gitt at andre har samme referanser som en selv. Helsepersonell bør for eksempel være bevisste på at forestillinger om kropp, helse og sykdom som tas for gitt innen det offentlige helsevesen i Norge, ikke er universelle. Kunnskap hos tjenesteyter er også en forutsetning for å begrunne hvorfor noen kulturelle skikker og vaner er uakseptable eller uønskede i Norge i de tilfeller hvor det er aktuelt.

Betydning av blikk-kontakt er et annet eksempel på hvordan ting oppfattes forskjellig avhengig av bakgrunn. Å ikke møte blikket til en annen person blir av flertallet i Norge gjerne oppfattet som uttrykk for skam, nervøsitet, at man lyver etc. I andre kulturer kan blikk-kontakt med autoriteter bli oppfattet som respektløst. En tiltalt som ikke ser på dommeren i en norsk rettssal, kan risikere at dommeren tror at tiltalte har noe å skjule.

12.3.3 Fordommer og stereotypier

Stereotype forestillinger om andres behov kan komme i veien for å se de faktiske behov brukerne har. Fordommer og faste forestillinger kan vokse fram av egne opplevelser eller gjennom bilder som andre formidler, for eksempel medienes framstilling av innvandrere og flyktninger. Brukere kan også ha tilsvarende stereotype oppfatninger om offentlige tjenester og tjenesteytere.

Praktiske erfaringer viser at det ofte overfokuseres på det som er annerledes og forskjellig, som at en bruker har religiøst hodeplagg eller snakker norsk med aksent. Utfordringen er å se det allmennmenneskelige og kjente, før en begynner å fokusere på det som er ukjent og forskjellig. Behovene kan være like, selv om uttrykksformene er forskjellige. Tjenesteyter må spørre seg om det finnes erfaringer fra parallelle eller beslektede problemstillinger, og hvordan disse er løst. Det er særlig viktig å søke råd hos brukerne eller målgruppene selv.

12.4 Hvilke behov skal det tas hensyn til?

Ikke alle behov hos brukerne kan ivaretas fullt ut innenfor enhver tjeneste. Behovene må avveies mot praktiske og økonomiske rammer. Det må diskuteres åpent og konkret i hvilke situasjoner det er viktig og riktig å imøtekomme ulike brukerbehov, og hvilke behov det er det offentliges oppgave å dekke. Regjeringen ønsker samtidig å understreke at tilrettelegging ikke automatisk innebærer at det innføres nye og ulike praksiser, regler og rutiner for enkelte brukergrupper. Som hovedregel gjelder de samme ordninger og regler for alle innbyggere i Norge.

Innvandrerbefolkningen er heller ikke en ensartet gruppe. Det er derfor lite målrettet å tenke tilrettelegging for gruppen «innvandrere» eller «minoriteter» som helhet. Prinsippet om brukerorientering tilsier nettopp stor grad av individorientering, eller nyansert og målrettet gruppetilnærming for brukere med tilnærmet like behov.

Tjenesteyteren må ha kompetanse til å møte brukere som er annerledes enn seg selv. Det kan imidlertid ikke forventes at offentlig ansatte skal ha kunnskap om alle forhold i brukernes bakgrunn. Erfaringer tilsier at man kommer langt med å bevisstgjøre seg på likheter og forskjeller som er relevante i den aktuelle situasjonen. Det vil imidlertid være nyttig å ha spesifikk kunnskap om brukergrupper som går igjen.

Det er vanskelig å sette opp en fullstendig og uttømmende liste over konkrete kriterier for når tjenestene skal tilpasses. I det følgende drøftes likevel noen forhold eller hensyn som regjeringen mener tjenesteyter må være seg særlig bevisst. Det gjelder når det ikke finnes alternativer til tjenesten, ved spesielt følsomme situasjoner, eller når brukernes behov må anses å være nytt og udekket.

12.4.1 Mangel på valgmuligheter

Regjeringen ønsker å fremme valgfrihet og mulighet for individuell tilpasning, også når det gjelder velferdstjenester og tjenester som er offentlig finansiert. I deler av landet kan det imidlertid være markedsmessige problemer med å finne alternative tilbydere, og færre muligheter til å tilby alternative tilbud hos en og samme tjenesteleverandør.

Det finnes også samfunnsområder og tjenester hvor det ikke er mulig eller ønskelig å ha alternative tjenesteytere. Dette gjelder særlig områder der staten utøver myndighet, for eksempel barnevern, politi og rettsvesen. Tjenesteytere som er alene på sitt område, har i så måte et særskilt ansvar for å tilrettelegge for ulike individuelle behov, siden brukeren i realiteten ikke har muligheter til å velge en annen tjenesteyter.

12.4.2 Situasjoner som krever varsomhet

Regjeringen mener at et viktig kriterium for å vurdere spesiell tilrettelegging til ulike behov er når brukeren er i en situasjon eller en livsfase der de er ekstra sårbare. Dette gjelder særlig situasjoner som er knyttet til kropp og bluferdighet, og til forhold rundt fødsel og død. I slike situasjoner kan det oppleves som spesielt vanskelig å bli pådyttet ritualer, skikker eller praksiser man ikke er fortrolig med eller som ikke er forenlig med egne oppfatninger om rett og galt. Hva slags tilpasning som skal iverksettes må skje i dialog med aktuelle brukere.

Regjeringen mener at religiøs tilhørighet og tro er spesielt viktig å ta hensyn til fordi det berører den troendes identitet. Praktiske og enkle tilpasninger kan ha stor symbolsk betydning, og betyr mye for å føle seg respektert og inkludert. En del tilpasninger gjøres allerede, både innenfor private tilbud og i det offentlige. Det er for eksempel opprettet et muslimsk begravelsesbyrå – Al-Khidmat – i Oslo, og Lovisenberg Diakonale Sykehus i Oslo har gjennomført et prosjekt knyttet til religiøse og kulturelle forskjeller i forbindelse ved dødsleie. Etater som har ansvar for gravferd (i hovedsak kirkelige fellesråd) legger til rette for gravskikker etter de aktuelle religioners behov, som i det nye båremottaket i Asker.

Det finnes samtidig mange ulike tolkninger og trosretninger innenfor samme religion, og hvert enkelt individ forholder seg også ulikt til religiøse påbud og skikker. Mange er ikke-troende, og det går ikke alltid klare skiller mellom religiøst begrunnede behov, og behov og skikker som stammer fra tradisjon eller kultur. Regjeringen mener som hovedregel at det må gjøres en konkret vurdering fra tilfelle til tilfelle om hvilke behov eller praksiser en bør ta hensyn til i tjenesteytingen. Brukerne kan også være delt i synet på om tilrettelegging er nødvendig eller ikke, jf. boks 12.6.

12.4.3 Nye brukere og nye behov

Innvandring til Norge medfører nye brukergrupper og nye behov blant brukerne som det offentlige tjenesteapparatet ikke har mye erfaring med. Flyktninger utgjør en betydelig del av innvandringen til Norge, og anslagsvis 5-30 prosent av disse har deltatt i krigshandlinger, har vært utsatt for tortur, vært vitne til vold og overgrep eller vært utsatt for andre traumatiske hendelser. Det er derfor behov for økt kunnskap og kompetanse i hjelpeapparatet i forhold til flyktningers særskilte helsesituasjon og behov, jf. meldingens kapittel 9.2.4.

Nye behov kan også springe ut fra selve migrasjonen. Migrasjon innebærer ofte nye kostholds- og aktivitetsvaner og andre livsstilsendringer. Enkelte livsstilssykdommer er derfor mer utbredt blant enkelte innvandrergrupper enn i befolkningen som helhet. Det er for eksempel overhyppighet av diabetes type 2 hos voksne fra bl.a. Pakistan og Marokko, jf. vedleggets kapittel 6.3.3. Dette skaper nye utfordringer for helsepersonell i forhold til hvordan slike sykdommer bør forebygges og behandles, jf. boks 12.7.

Det har inntil nylig vært få eldre med innvandrerbakgrunn i Norge, jf. vedleggets kapittel 1.2.5. Nå øker antallet, og det blir dermed nye typer brukere av velferdstjenester for eldre. På landsbasis er det imidlertid foreløpig få eldre fra ikke-vestlige land. Få kommuner har flere enn ti eldre fra samme nasjonalitetsgruppe.

På landsbasis vil behovene for pleie- og omsorgstjenester for disse gruppene først komme sterkere til uttrykk om noen år, men det bør allerede nå planlegges for hvordan deres behov skal møtes, jf. kapittel 12.4.5. Det vil i den sammenheng være nyttig å dra veksel på erfaringene fra Oslo kommune, som er den kommunen med flest eldre med innvandrerbakgrunn, jf. vedleggets kapittel 6.3.6. Omsorgstjenester for den eldre befolkningen kan organiseres på ulike måter. Mulige alternativer er bruk av tospråklig ansatte i hjemmetjenester, botilbud for eldre med samme språk- og kulturbakgrunn eller egne avdelinger på sykehjem for personer som tilhører samme språklige eller religiøse gruppe. I Oslo har det i mange år eksistert et jødisk aldershjem drevet av en privat stiftelse. Oslo kommune har blant annet startet opp Grønland Flerkulturelle Eldresenter, som tilbyr tilpasset matservering, slik som muslimsk tilberedt halalkjøtt, tidsskrifter og aviser på språk som urdu og tyrkisk, og tilgang på internasjonal satelittfjernsyn som arabiske Al-Jazeera.

Bedre offentlige tjenester

Regjeringen mener at det gjøres mye godt arbeid allerede blant offentlige tjenesteytere og kommuner når det gjelder tilpasning og tilrettelegging av offentlig sektor. Samtidig bruker offentlige virksomheter tid og ressurser på å finne fram til tiltak som tidligere har vært prøvd ut andre steder. Regjeringen mener at det i enda større grad må satses på kompetansespredning og på å formidle gode modeller og praktiske tilnærmingsmåter.

12.4.4 Kompetanseheving og veiledning

Regjeringen går inn for at flest mulig offentlig ansatte skal få tilbud om kompetanseheving for å styrke forståelsen og samhandlingskompetansen med nye brukergrupper. Generell kompetanseheving er viktig for å bevisstgjøre tjenesteytere i å møte brukere som er annerledes enn tjenesteyteren selv. Mer detaljert kultur- og gruppekunnskap er særlig viktig for tjenesteytere som i stor grad forholder seg til faste målgrupper. Hva slags kompetanse tjenesteyteren bør tilegne seg, er avhengig av hva slags tjenester de yter, på hvilket felt og for hvilke grupper.

Regjeringen anser at kompetansesentra/enheter innenfor ulike fagsektorer er en god modell for å bidra til kompetanseheving. Slike kompetanseenheter bør ha ansvar for kontinuerlig kartlegging og oppsummering av erfaringer, identifisere barrierer for likeverdig tjenesteyting, framskaffe ny kunnskap, utvikle gode arbeidsverktøy og metoder, videreformidle erfaringer og bidra til at nye arbeidsformer og ordninger implementeres innen sektoren. Et eksempel er Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO), som ble opprettet 1. januar 2004 ved Høgskolen i Oslo. Senteret skal drive kompetanseoppbygging blant barnehageeiere, skoleeiere, skoleledere og lærere, høyskoler og universiteter. Andre kompetansesentra er Nasjonalt kompetanseenhet for minoritetshelse (NAKMI). NAKMI arbeider for et best mulig helsetilbud til minoritetsgrupper med flyktning- og innvandrerbakgrunn gjennom å framskaffe, samordne og formidle tverrfagligkunnskap og kompetanse.

I regjeringens handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006) inngår flere tiltak som har som mål å øke kompetansen innenfor offentlig sektor. Blant annet har Utlendingsdirektoratet (UDI) satt i gang et forsøks- og utviklingsprogram for å framskaffe kunnskap om hvordan det offentlige kan øke sin kompetanse i å yte gode tjenester til en flerkulturell befolkning. UDI arbeider også generelt med å øke kompetansen på dette feltet i offentlig sektor, og har opprettet et nasjonalt nettverk for minoritetsperspektiv i offentlig tjenesteyting. Nettverkets formål er kunnskaps- og informasjonsutveksling, faglig utvikling, gi kjennskap til hverandres arbeid og gjensidig inspirasjon for fagpersoner og ressurspersoner som jobber med kompetanseheving og flerkulturell forståelse (http://www.udi.no/mot).

12.4.5 Rekruttering

Mangfold i arbeidsstyrken kan heve kompetansenivået og sikre at virksomheten blir bedre i stand til å løse ulike utfordringer. Aktiv rekruttering av arbeidstakere med ulik bakgrunn er et virkemiddel i arbeidet med å tilpasse offentlig tjenesteyting. I mange sektorer er det en klar fordel å ha ansatte som kan kommunisere direkte med brukere på andre språk enn norsk. Eldreomsorg er tidligere nevnt som et eksempel, og erfaringer viser at tospråklige lærere er en ressurs på skoler blant annet i samarbeidet mellom skole og hjem. Å ha kollegaer som er annerledes enn seg selv, bidrar også til at vante forestillinger og stereotypier får korreksjoner. En offentlig institusjon eller etat med ansatte som gjenspeiler befolkningen, kan også bidra til at brukere med ulike bakgrunn i større grad får tillit til etaten.

12.4.6 Brukerevalueringer

Målet med statens moderniseringsprogram er å gjøre offentlig sektor mer brukerrettet, enklere og mer effektiv. Regjeringen går derfor inn for at brukerevalueringer skal innføres som krav til statlige etater og tjenesteytere i løpet av 2005. Brukerevalueringer skal brukes for å sikre tjenester som er tilpasset den enkelte og som gir brukerne innflytelse på tjenestene. I tråd med målet om delegering har sektorene selv et ansvar for å følge opp at deres tjenesteprodusenter utfører brukerundersøkelser. Regjeringen understreker at det er viktig at erfaringer fra brukere med innvandrerbakgrunn, eller fra brukere som tilhører religiøse eller kulturelle minoriteter, kommer tydelig fram.

Å brukerette tjenestetilbudene innebærer også at det åpnes opp for at brukerne selv kan bidra aktivt til å finne gode løsninger. Regjeringen oppfordrer til hyppigere samarbeid mellom lokale og sentrale myndigheter, og representanter for innvandrere og etterkommere, jf. meldingens kapittel 9. Samarbeidet kan skje ved at sentrale og lokale myndigheter innleder en mer strukturert dialog med frivillige organisasjoner som representerer innvandrere og ulike minoritetsgrupper. Spørsmålet om representativitet må løses pragmatisk og ut fra hva som er mest praktisk i den enkelte situasjonen. I tillegg er det viktig at personer med innvandrerbakgrunn deltar i ordinært politisk arbeid og interesseorganisasjoner, og at de rekrutteres til ulike yrker og samfunnsoppgaver slik at minoritetsperspektivet finnes blant ansatte og tillitsvalgte.

UDIs erfaringer og kunnskap må benyttes i moderniseringsarbeidet i både statlig og kommunal sektor framover, jf. kapittel 12.4.1.

12.4.7 Forvaltningsloven og utredningsinstruksen

Forvaltningsloven er den loven som pr. i dag i størst grad sier noe om forhold av betydning for likeverdig offentlig tjenesteyting. I henhold til lovens § 11 har forvaltningsorganene innenfor sitt saksområde en alminnelig veiledningsplikt. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å ivareta sine behov på best mulig måte. Forvaltningsorganer som behandler saker med en eller flere private parter, skal på eget initiativ vurdere partenes behov for veiledning om blant annet lover, forskrifter og vanlig praksis på det aktuelle saksområdet, og partenes rettigheter og plikter.

I utredningsinstruksen inngår plikt til å utrede konsekvenser av offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak. Alle vesentlige forhold som kan ha betydning for vurderinger av forslag skal utredes. På bakgrunn av målsettingen om likebehandling uavhengig av språklig, kulturell og religiøs bakgrunn, vil regjeringen understreke plikten til å utrede konsekvenser for innvandrerbefolkningen der dette er relevant og vesentlig.

Som en hjelp til statlige instanser vil det bli utarbeidet en egen veileder til utredningsinstruksen knyttet til innvandrer- og minoritetsperspektivet. Formålet med veilederen er å sikre et bedre beslutningsgrunnlag for offentlige tiltak før de gjennomføres. Veilederen ventes å foreligge i 2005. Ansvarlig er Kommunal- og regionaldepartementet.

12.4.8 Tilpasning av tjenester og tilbud: Eksempel eldre

Som beskrevet i kapittel 12.4.3 vil gruppen av eldre førstegenerasjons innvandrere øke i årene som kommer. Dette innebærer at pleie- og omsorgstjenestene må imøtekomme nye brukergrupper. Den enkelte kommune bør selv ta initiativ til å kartlegge antallet personer med innvandrerbakgrunn, nasjonalitet og alder. Ut fra lokalt registrerte behov må tjenestene tilrettelegges slik at de kan tilpasses alle, uavhengig av språk, kultur, religion, alder og diagnose. De største utfordringene antas å være overfor personer med særskilte behov, bl.a. personer med demens, personer med behov for smertelindring, og personer som er i livets siste fase.

Regjeringen vil i løpet av våren 2005 kartlegge hvilke ressurser og behov kommunene har når det gjelder å tilrettelegge pleie- og omsorgstjenester for minoriteter, jf. regjeringens handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006). Ansvarlig erArbeids- og sosialdepartementet.

Regjeringen vil gjennom rekrutteringsplanen Rekruttering for betre kvalitet, som skal virke i perioden 2003-2006 (jf. St.meld. nr. 45 (2002-2003) Betre kvalitet i dei kommunale pleie- og omsorgstenestene) utarbeide tilbud til innvandrere med utdanning fra utlandet som trenger supplerende opplæring for å oppnå autorisasjon som hjelpepleier eller sykepleier. Dette vil bedre sjansene for at brukere som trenger informasjon på et annet språk faktisk får det, og vil også styrke de ansattes kompetanse blant annet når det gjelder kulturforståelse og religionens betydning. Ansvarlig er Arbeids- og sosialdepartementet.

Arbeids- og sosialdepartementet vil i løpet av høsten 2004 starte samarbeid med Norsk Pensjonistforbund og Kommunenes Sentralforbund om å finne fram til gode eldresentre som møtested for eldre innvandrere, og formidle slike erfaringer til kommunene. Ansvarlig er Arbeids- og sosialdepartementet.

12.4.9 Styrke Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn som service- og informasjonsorgan i religionssaker

Regjeringen ser Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn som et viktig organ når det gjelder å skape forståelse for og kunnskaper om problemer som ulike grupper kan møte i praktisering av sin religion. En av Samarbeidsrådets viktigste oppgaver, nedfelt i formålsparagrafen, er å skape muligheter for dialog over tros- og livssynsgrenser. Samarbeids­rådet fokuserer både på dialog som prosess med sikte på bedre forståelse av hverandres verdier, og på dialog som verktøy til å løse felles utfordringer i et flerreligiøst samfunn. Utviklingen av religiøst mangfold øker behovet for at det finnes ett organ der ulike tros- og livssynssamfunn kan henvende seg i ulike saker for veiledning og hjelp. Eksempler på slike vanskelige saker kan gjelde bruksendring for bygg, gravferdsordninger, muligheter for bønn i skoletiden og import av kosherkjøtt.

Regjeringen ønsker å styrke Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn slik at de kan ivareta denne oppgaven. Ansvarlig er Kultur- og kirkedepartementet.

13 Hvem gjør hva? Ansvarsfordeling

13.1 Sektoransvar og samordning

Innvandrerbefolkningen utgjør en vesentlig del av Norges befolkning. Dette innebærer at alle myndigheter og sektorer må forholde seg til personer eller grupper med innvandrerbakgrunn i sitt arbeid.

Prinsippet om sektoransvar innebærer at den enkelte fagmyndighet har ansvaret for tjenestetilbudet til alle grupper av befolkningen. Fagmyndigheter på ulike sektorer og forvaltningsnivåer har på sine områder samme ansvar for personer med innvandrerbakgrunn som for den øvrige befolkningen. Dette prinsippet skal fortsatt ligge til grunn for organiseringen av offentlige tjenester.

I tråd med sektoransvarsprinsippet skal de enkelte fagmyndighetene følge og evaluere situasjonen for personer med innvandrerbakgrunn på sine ansvarsområder. Det må vurderes kontinuerlig om det er behov for tilpasninger eller tiltak for å sikre at alle i befolkningen får del i tjenestetilbudet. Hver fagmyndighet må ha kompetanse om problemstillinger som spesielt angår grupper med spesielle behov innenfor sine ansvarsområder, og ivareta innvandrer- og minoritetsperspektivet i sitt generelle arbeid.

Ved at ulike forvaltningsorganer har ansvaret for utvikling og tilpasning av tiltak og politikk rettet mot personer med innvandrerbakgrunn på sine områder, risikerer man at ansvaret for denne gruppen pulveriseres, og at politikkutvikling og tiltak ikke sees i sammenheng. Det er også en fare for at det ikke opparbeides spisskompetanse knyttet til spesifikke problemstillinger, og at arbeidet som gjøres i de ulike organene ikke målrettes i tilstrekkelig grad. Kommunal- og regionaldepartementet har derfor et særskilt ansvar for å samordne politikkutviklingen på feltet, og for å sikre at innvandrer- og minoritetsperspektivet er en naturlig del av alle fagmyndigheters arbeid og politikkutvikling.

Det er etter regjeringens mening behov for å styrke sektoransvaret, og også å styrke Kommunal- og regionaldepartementets rolle som samordningsorgan. Mangelen på konkrete målsettinger når det gjelder sektormyndighetenes arbeid overfor innvandrerbefolkningen er en viktig årsak til at introduksjons-, integrerings- og inkluderings­arbeidet overfor nye innvandrere ikke har vært drevet effektivt nok. Klarere målsettinger på alle samfunnsområder er en forutsetning for mer effektiv ressursbruk, og for å motvirke systematiske og store forskjeller i livssituasjon for ulike befolkningsgrupper etter etniske kjennetegn. Kommunal- og regionaldepartementet skal styrke sin oversikt over hva departementenes gjør for å trekke innvandrer- og etterkommerperspektivet inn i arbeidet på sine ansvarsfelt, for bedre å ivareta samordningsoppgaven.

Regjeringen vil starte et arbeid for å utvikle målbare og konkrete mål for hva fagdepartementene skal oppnå innenfor eget ansvarsområde i forhold til målgruppene i stortingsmeldingen. Det skal utredes hvordan departementene systematisk kan rapportere på måloppnåelsen. Ansvarlig er Kommunal og regionaldepartementet i samarbeid med øvrige departement.

13.2 Organisering av forvaltnings­apparatet på innvandrings- og integreringsfeltet

13.2.1 Kommunal- og regionaldepartementet

Kommunal- og regionaldepartementet har det overordnede ansvaret for innvandrings-, flyktning- og integreringspolitikken. Departementet bidrar til å utvikle kunnskapsgrunnlaget for politikkutformingen, og til å klargjøre og formidle overordnede politiske målsettinger. I 2001 ble ansvaret for hele utlendingsfeltet samlet i det samme departementet da Utlendingsavdelingen i Justisdepartementet ble flyttet over til Kommunal- og regionaldepartementet. Hensikten med dette var å sikre samordning og sammenheng mellom regulerings- og integreringsoppgaver.

I tillegg til samordningsoppgaver har departementet et særskilt ansvar for utlendingsloven, herunder retningslinjer for utlendingskontroll, mottak, bosetting og tilrettelegging for tilbakevending for flyktninger. Statsborgerloven og introduksjonsloven ligger også under departementets ansvarsområde. Fra og med 1. januar 2004 overtok Kommunal- og regionaldepartementet det økonomiske og administrative ansvaret for norskopplæring av voksne innvandrere fra Utdannings- og forskningsdepartementet. Kommunal- og regionaldepartementet skal samordne og utvikle regjeringens arbeid mot rasisme og diskriminering, og har blant annet ansvar for å utarbeide forslag til en ny lov mot diskriminering på grunnlag av etnisitet, religion mv., og ansvar for oppfølging av regjeringens handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002 – 2006).

Departementet har det overordnede ansvaret for styringen av Utlendingsdirektoratet (UDI), som iverksetter innvandrings-, flyktning- og integreringspolitikken. Videre har departementet etatsstyringsansvar for Utlendingsnemnda (UNE), Senter mot etnisk diskriminering (SMED) og Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM). UNE er et frittstående forvaltningsorgan som behandler klager på UDIs vedtak etter utlendingsloven. SMED er et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, som har som hovedoppgave å yte rettshjelp i saker om diskriminering på grunnlag av trosbekjennelse, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse, og å dokumentere og overvåke art og omfang av slik diskriminering, jf. meldingens kapittel 5.3.2. KIM er et frittstående, rådgivende organ for myndighetene. KIMs sekretariat er lagt til UDI.

13.2.2 Utlendingsdirektoratets integreringsoppgaver

Siden integreringsarbeid skjer der hvor folk bor og lever, har kommunene vært UDIs viktigste målgruppe. Viktige arbeidsmetoder har vært informasjons- og opplæringsvirksomhet, samt forsøks- og utviklingsarbeid og kunnskapsspredning gjennom faglige nettverk. UDI har også rapportert systematisk på kommunenes integreringsarbeid gjennom egne kommunerapporter, og på forekomst og typer av rasisme og diskriminering i samarbeid med innvandrerorganisasjoner.

I årene forut for innføringen av introduksjonsordningen og introduksjonsloven fra 1. september 2004, drev UDI forsøksvirksomhet i nærmere 30 kommuner, fordelte stimuleringsmidler til 276 kommunale prosjekter, gjennomførte omfattende opplæringsvirksomhet og ga informasjon, råd og veiledning over hele landet. UDI har drevet en veiledningstjeneste av eksterne eksperter for å forebygge rasistisk motivert vold og fremmedfiendtlighet i lokalsamfunn. UDI har også utviklet kunnskap og spredt gode eksempler fra fore­gangs­bedrifter og kommuner som var tidlig ute med en bevisst rekrutterings- og personalpolitikk overfor innvandrere. UDI har bidratt til utviking av metoder og modeller for flerkulturell forståelse som kan styrke minoritetsperspektivet i offentlig tjenesteyting. UDI er nasjonal fagmyndighet i tolking for offentlig tjenesteyting, og har forsøksvirksomhet knyttet til bl.a. tolking via skjerm. UDI arbeider også med å etablere et nasjonalt tolkeregister og permanent tolkeutdanning, og tester tolker.

UDI fordeler økonomisk støtte til drift av lokale innvandrerorganisasjoner og lokalt holdningsskapende arbeid via fylkeskommunene og direkte til landsdekkende organisasjoner på innvandrerfeltet . I tillegg fordeler UDI tilskuddsmidler til kommunale innvandrertiltak. 

13.2.3 Behov for nye løsninger

Siden UDI ble etablert i 1988 har det skjedd betydelige endringer som gjør at utfordringene på innvandringsfeltet er mye større og mer komplekse enn for 15 år siden. Mest synlig er endringen som har skjedd i den norske befolkningen som følge av innvandringen. Nærmere hver tolvte innbygger i Norge er nå født i utlandet. Dette innebærer økte oppgaver både på flyktning- og innvandringssiden, og større utfordringer når det gjelder å utforme en politikk som skal sikre at innvandrere får de samme mulighetene til å delta i samfunns- og arbeidslivet som befolkningen for øvrig.

UDI har også forandret seg mye siden opprettelsen. Pr. 1. januar 2004 hadde UDI en bemanning på over 700 årsverk, dvs. at direktoratet har fem ganger så mange ansatte som i 1988. Hovedårsaken til dette er den sterke økningen i tallet på søknader om asyl, oppholds- og arbeidstillatelser, familiegjenforening og andre saker. Oppgavene knyttet til håndheving av utlendingsloven er i dag dominerende i UDI. Blant folk flest betraktes UDI i dag som et organ som avgjør søknader etter utlendingsloven. Dette kan skape et legitimitetsproblem i forhold til direktoratets arbeid med integreringsspørsmål.

På denne bakgrunn er det behov for å se på løsninger som gjør det mulig å styrke arbeidet for mangfold gjennom inkludering og deltakelse. Kommunal- og regionaldepartementet ga derfor konsulentselskapet PLS Rambøll Management våren 2004 i oppdrag å vurdere om det er hensiktsmessig med en annen organisering av forvaltningsapparatet på innvandrings- og integreringsfeltet enn i dag. Departementet ønsket for det første en vurdering av om en deling av UDI vil gi en styrket innsats og bedre effekt i det langsiktige arbeidet. Departementet ønsket også å få vurdert om det er andre organisasjonsendringer som bør gjennomføres istedenfor eller i tillegg til en deling av UDI, for eksempel endringer i arbeidsdelingen mellom direktorat og departement eller andre virksomheter, herunder fylkesmannsembetene, kommunene og det planlagte håndhevingsapparatet for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet.

Hensikten med en omorganisering av forvaltningsapparatet er å oppnå en styrket, mer koordinert og mer målrettet innsats for å inkludere innvandrere i det norske samfunnet. Ved en ny organisering av feltet vil det være avgjørende å sikre eksistensen av gode og kompetente miljøer og enheter, som kan utvikle gode praksiser og spre kompetanse og gode eksempler til kommuner og andre viktige aktører i integrerings- og inkluderingsarbeidet.

PLS Rambøll Management gjennomførte våren/sommeren 2004 en analyse av forvaltningsapparatet på feltet, og leverte sin rapport med forslag til organisatoriske endringer i august 2004. I rapporten påpekes det blant annet at det er en rimelig klarhet med hensyn til de overordnede målene for den kortsiktige integreringsinnsatsen, men ikke i samme grad for den langsiktige integreringsinnsatsen. Både når det gjelder den kortsiktige og langsiktige integreringsinnsatsen mangler det ifølge rapporten en konkretisering av målsettingene. Rapporten viser også til at det er uklarhet om de ulike forvaltningsorganenes roller og oppgaver på integreringsfeltet. På bakgrunn av evalueringen av dagens organisering foreslås endringer i organiseringen av forvaltningsapparatet. Rapporten er tilgjengelig på Kommunal- og regionaldepartementets hjemmeside på Internett (http://odin.dep.no/krd/norsk/publ/rapporter/bn.html).

Regjeringen vil vurdere rapportens forslag med sikte på å legge fram forslag til endringer i organiseringen av arbeidet på feltet, for Stortinget våren 2005.

13.3 Kommunene

Prinsippet om sektoransvar gjelder også på kommunalt nivå. Personer med innvandrerbakgrunn skal ha samme tilgang på ordinære kommunale tjenester (sosialtjenester, helse, skole, kultur, barnehage osv.) som enhver annen innebygger i kommunen. Kommunene må i planleggingen og utformingen av sine tjenester og tiltak ta utgangspunkt i at befolkningen er sammensatt, jf. meldingens kapittel 12.

Kommunal handlefrihet og kommunalt selvstyre er viktige prinsipper for regjeringen, prinsipper som også gjelder for politikk for innvandrerbefolkningen. Statlig styring av kommunesektoren skjer gjennom utformingen av rammer og fastsetting av overordnede mål. Kommunene har imidlertid noen særskilte oppgaver i forhold til flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag og deres familier.

Dersom en kommune bosetter flyktninger etter avtale med staten ved UDI, mottar kommunen integreringstilskudd pr. bosatt flyktning, jf. vedleggets kapittel 4.1.1. Dette er et rammetilskudd som utbetales over fem år og som skal finansiere kommunenes gjennomsnittelige utgifter til tolk, bolig, introduksjonsprogram, og til eventuelt andre ekstrautgifter innenfor helsetjenester, barnehage med mer. Bosetting av flyktninger er ikke lovpålagt kommunene. Derimot er kommunene fra 1. september 2004 pålagt ved lov (introduksjonsloven) å tilby et introduksjonsprogram for bosatte innvandrere, jf. meldingens kapittel 9.2.3. Loven regulerer og setter dermed standard for store deler av kommunenes arbeid med nyankomne innvandrere. Regjeringen planlegger videre å innføre en ny ordning for norskopplæringen fra 1. januar 2005. En viktig del av forslaget er at kommunene får en plikt til å tilby norskopplæring for voksne innvandrere. Dette er en del av en større reform, jf. meldingens kapittel 9.2.2, og regjeringen tar sikte å på at ordningen kan tre i kraft våren 2005.

Kommunene har ingen andre lovpålagte oppgaver som er særlig knyttet til innbyggere med innvandrerbakgrunn, men har ansvar for dem på lik linje med det ansvaret kommunen har for alle innbyggerne i kommunen. Det generelle ansvaret og arbeidet for å øke innvandrerbefolkningens deltakelse på ulike samfunnsarenaer ut over det som dreier seg om kvalifisering av nyankomne, innebærer blant annet å sørge for at de kommunale tjenestene er tilgjengelige og tilpasset brukere med innvandrerbakgrunn, og å legge til rette for gode forhold mellom kommunens innbyggere. UDI har utgitt flere rapporter som blant annet beskriver kommunenes arbeidsmetoder og erfaringer i arbeidet med flyktninger og innvandrere.

13.4 Frivillige organisasjoner

Et aktivt og levende sivilt samfunn og frivillige organisasjoner er etter regjeringens syn en viktig forutsetning for utvikling av demokrati og deltakelse i samfunnet. De frivillige organisasjonene er viktige demokratiske aktører som kanaliserer politiske og kulturelle impulser fra befolkningen inn til beslutningstakere og offentlige myndigheter. Å kunne påvirke og ha innflytelse over sin egen hverdag, enten det er i nabolaget, i skolen, gjennom kulturaktiviteter eller på det politiske planet, er viktig for enkeltmenneskets mestring av egen tilværelse og dermed selvrespekt. Deltakelse i frivillige organisasjoner gir medlemmene viktige impulser og sosial kompetanse, som igjen er viktig for annen samfunnsdeltakelse. Videre kan deltakelse i frivillige organisasjoner også fungere som springbrett til videre deltakelse i det politiske liv, enten lokalt eller nasjonalt. I tillegg er et mangfold av lokale organisasjoner viktig for myndighetene som dialog- og samarbeidsparter.

Frivillige organisasjoner kan være gode og alternative leverandører av ulike tjenester og tilbud til befolkningen og supplere det offentlige tjenesteapparatet. Frivillige organisasjoner har kontakt med samfunnets grasrot og kan fange opp signaler blant folk på en helt annen måte enn det myndighetene evner, og er dermed viktige bidragsytere til myndighetenes arbeid. Samtidig kan organisasjoner sette i gang aktiviteter og tiltak på andre måter enn det myndighetene har mulighet til.

Det finnes mange eksempler på dette innenfor områder som idrett, helse, og i forhold til arbeid med barn og unge. Også når det gjelder arbeidet med integrering og inkludering, er flere frivillige organisasjoner aktive. Røde Kors og deres arbeid med å skaffe flyktningguider i kommuner som bosetter flyktninger, Selvhjelp for innvandrere og flyktninger, som bistår personer med innvandrerbakgrunn i kontakt med det offentlige tjenesteapparatet og problematikk knyttet rundt tvangsekteskap, Antirasistisk Senter, som arbeider mot rasisme og diskriminering i samfunnet, og Norsk Folkehjelps prosjekt «Gi rasisme rødt kort», er gode eksempler på hvordan frivillige organisasjoner spiller en viktig rolle.

Statlige støtteordninger til frivillige organisasjoner har form av driftsstøtte/grunnstøtte eller prosjektstøtte/aktivitetsstøtte. I tillegg kan frivillige organisasjoner og stiftelser være produsenter av tjenester som staten kjøper, for eksempel gjennom å drive barnehager, sykehjem eller skoler. Når statens tilskudd til organisasjonene er i form av grunnstøtte, uten store føringer på hvordan tilskuddet skal benyttes, er hensikten å stimulere organisasjonen til å delta aktivt i samfunnslivet. Organisasjonene får stor frihet til selv å bestemme hvordan målene skal nås. Det viktigste her er å fremme medvirkning og engasjement. Dersom staten gir prosjekt- eller aktivitetsstøtte til en organisasjon, er dette knyttet til at organisasjonen skal utføre en spesifikk oppgave for midlene den mottar. Staten kan for eksempel lyse ut midler til å styrke kvinner med innvandrerbakgrunn sin stilling på arbeidsmarkedet, hvorpå en frivillig organisasjon får oppdraget med å utforme og gjennomføre aktiviteter. I slike tilfeller vil staten og organisasjonen være omforent om mål og virkemidler. Samtidig kan det hevdes at dersom organisasjoner i stor grad er avhenging av prosjekt- eller aktivitetstøtte, kan deres uavhengige rolle i forhold til myndighetene bli svekket.

Det finnes en rekke landsdekkende og lokale organisasjoner som enten organiserer ulike innvandrergrupper (innvandrerorganisasjoner) og/eller retter arbeidet sitt mot deler av innvandrerbefolkningen, med det som mål å øke innvandreres deltakelse på ulike samfunnsområder, jf. vedleggets kapittel 9.3.2. Regjeringen synes dette er svært positivt, og ønsker at innvandrerorganisasjoner i enda større grad benytter sine ressurser og sin kompetanse til å utvikle og iverksette tiltak og aktiviteter som kan bidra til økt deltakelse for personer med innvandrerbakgrunn.

Aktuelle oppgaver for frivillige organisasjoner kan for eksempel være informasjonsarbeid og veiledning rettet mot spesielle grupper, aktiviteter som bidrar til hjelp-til-selvhjelp, og bistand og veiledning til nyankomne innvandrere. Fordeler ved at frivillige organisasjoner driver aktiviteter og tiltak som supplement til det arbeidet som gjøres av offentlige myndigheter, er blant annet at organisasjonene har nærhet og kjennskap til målgruppene. De kjenner problemene og hvilke metoder og virkemidler som bør tas i bruk for å oppnå hensikten med tiltakene. På denne måten vil også arbeidet som gjøres bli mer målrettet og ofte treffe den aktuelle målgruppe bedre enn dersom offentlige myndigheter står for tiltakene, jf. meldingens kapittel 9.3.5.

Mange av de lokale og de landsdekkende organisasjonene på innvandrerfeltet gjør allerede mye godt arbeid for å øke deltakelse og styrke ulike innvandrergrupper. Samtidig har de fleste av de lokale organisasjonene begrensede ressurser, både økonomiske og menneskelige. Derfor kan det være vanskelig for slike organisasjoner å sette i gang og drive tiltak og aktiviteter som kan være et supplement eller et alternativ til tiltak i offentlig regi.

Regjeringen er opptatt av å sikre et levende og aktivt sivilt samfunn. Derfor ønsker regjeringen både å ha en politikk som styrker frivilligheten i seg selv, samtidig som frivillige organisasjoner i større grad bør benyttes som aktører når det gjelder arbeid for å fremme integrering, inkludering og deltakelse. Regjeringen vil oppfordre offentlige myndigheter og fagsektorer til i større grad å benytte seg av ulike innvandrerorganisasjoner og miljøer i sitt generelle arbeid. Det finnes flere eksempler på slikt samarbeid innenfor helsesektoren, for eksempel Internasjonal helse- og sosialgruppe (IHSG) og afrikanske innvandrerorganisasjoner som samarbeider med helsemyndighetene om tiltak mot hiv og aids.

14 Kunnskapsgrunnlaget

14.1 Innledning

Internasjonalt og i Norge har kunnskapsmengden og forskning om migrasjon, innvandrere, integrering og mangfold vokst betydelig de siste 10-15 årene. Det har bidratt til økt forståelse for de samfunnsmessige prosessene som innvandringen er en del av. Mesteparten av forskningen foregår i tradisjonelle innvandringsland (USA, Canada, Australia) og etter hvert også i andre vestlige og europeiske land. Forskningen har hittil i stor grad tatt utgangspunkt i den enkelte nasjonalstat og framstår blant annet derfor som fragmentert og lite kumulativ. Grunnlaget for å foreta reelle sammenlikninger mellom effekter av politikk og tiltak mellom landene med utgangspunkt i forskning og statistikk er også svakt fordi det nyttes en mengde ulike begreper og definisjoner. I tillegg er kunnskapsfeltet komplekst og mangefasettert. Det krever flerfaglige tilnærminger i forhold til samfunnsendringer og prosesser nasjonalt og internasjonalt. Sammenfattet handler innvandrings-, integrerings- , inkluderings- og mangfoldspolitikk om en rekke tema: Innvandring, utvandring og tilbakeflytting, regulering av innvandring og helhetlig flyktningpolitikk, integreringsprosesser, identitetsproblematikk og relasjoner og møter mellom grupper og enkeltmennesker, velferdspolitikk og om å motvirke diskriminering og nye sosiale og økonomiske skiller som er knyttet til migrasjon. Utviklingen i andre land og konsekvenser for migrasjon, berører også dette politikkområdet.

Sammensatte kunnskapstema utfordrer den tradisjonelle måten å organisere forskningen på. Erfaring viser at det er behov for å ha særskilte forskningsinnsatser om sentrale kjernespørsmål i forhold til innvandring, integrering og mangfold. Men fordi samfunn og befolkning er mer heterogen enn tidligere, stiller dette også den ordinære humanistiske og samfunnsvitenskapelige forskningen overfor nye utfordringer. Det er derfor samtidig et behov for å få innvandrings- og mangfoldsperspektiver innlemmet som en naturlig del inn i disiplin- og programforskning, i tillegg til egne satsinger.

14.2 Ansvar for forskning på innvandringsfeltet

Forskning, dokumentasjon og utviklingsarbeid er viktig for å følge med på utviklingen og målrette regjeringens integreringspolitikk og politikk for mangfold gjennom inkludering og deltakelse. I tillegg er evaluering viktig for å vurdere effektene av politikken og tiltakene som iverksettes.

Kommunal- og regionaldepartementet har en samordnende rolle i statsforvaltningen når det gjelder forskning, forsøk, statistikkutvikling og evaluering på innvandringsfeltet. Departementet skal også overvåke, samordne og bidra til å få fram relevant kunnskap om feltet i vid forstand. Det er videre et mål å bidra til at det utvikles gode fagmiljøer med bred kompetanse. For å ivareta sektoransvaret må Kommunal- og regionaldepartementet også ha kunnskap om utviklingstrender både nasjonalt og internasjonalt.

De øvrige fagdepartementer og etater har på vanlig måte ansvaret for å skaffe seg det nødvendige kunnskapsgrunnlaget ved å bidra til å få fram forskning, forsøk, evalueringer av tiltak og statistikk om innvandrerbefolkningen på sine sektorområder. I dagens situasjon er dette ivaretatt i varierende grad på de ulike områdene. Som eksempel kan det nevnes at regjeringen i 2003 opprettet NAKMI (Nasjonalt kompetansesenter for minoritetshelse), mens Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO) ved Høgskolen i Oslo ble etablert i 2004.

Regjeringen vil starte et arbeid for å utvikle målbare og konkrete mål, samt rapporteringsrutiner, for hva fagdepartementene skal oppnå innenfor eget ansvarsområde i forhold til målgruppene i stortingsmeldingen. Kunnskap vil være et viktig redskap i denne sammenheng for å identifisere kritiske punkter, lage realistiske mål og evaluere politikken.

14.3 Forskning

Målet er at det løpende pågår kvalitativ god og kritisk samfunnsvitenskapelig og humanistisk forskning av relevans for politikken for mangfold gjennom inkludering og deltakelse. I tillegg til grunnforskning, er det stort behov for anvendt forskning. Målet er å kunne møte raske samfunnsendringer med forskningsbasert kunnskap og slik legge grunnlaget for en målrettet politikk basert på effektive virkemidler. Midler til forskning kanaliseres blant annet gjennom Norges forskningsråd til programmer og satsinger. Kommunal- og regionaldepartementet lyser også ut oppdrag om anvendt forskning og evalueringer i henhold til regelverket om offentlige anskaffelser.

Fram til 2000 var forskning om internasjonal migrasjon og etniske relasjoner (IMER) konsentrert i et program og administrert av Norges forskningsråd. Dette var det fjerde i rekken av programmer på innvandringsfeltet siden 1985 i forskningsrådssammenheng og med Kommunal- og regionaldepartementet som hovedfinansiør. I tillegg har programmet Tvungen migrasjon (1997-2002) finansiert forskning om migrasjon og folkeforflytninger som følge av krig, konflikt og ødelagte muligheter for å livnære seg. Programmet Tvungen migrasjon har stort sett hatt utviklingen i den sørlige og østlige delen av verden som utgangspunkt, mens IMER-forskningen har sett på forholdene i Vest-Europa, Nord-Amerika og situasjonen i Norge. IMER-satsingen i perioden 2002 til 2004 forsker på tema om flyktningkvinner, innvandrede familier med tilknytning til flere land (transnasjonalisme), utviklingen i retning av en stadig mer flerkulturell befolkning, samt internasjonal migrasjon. Målet med satsingen er å bidra til å vedlikeholde forskerkompetanse i Norge og bygge opp ny kunnskap om internasjonal migrasjon og hvilke følger den får for samfunnet.

I løpet av de siste fem årene har innvandrere og innvandrerrelaterte spørsmål i økende grad blitt inkludert i den øvrige forskningen innenfor forskningsprogrammer og -satsinger i Norges forskningsråd. Dette gjelder særlig forskningsprogrammer på store felt som velferd, arbeidsliv, kjønn og kultur. Det er også en økning i forskningen på relevante tema og problemstillinger utenom de store programmene i Norges forskningsråd. Innvandrings- og migrasjonsforskning og annen forskning tilknyttet temaene er i all hovedsak samfunnsvitenskaplig, men det forskes også innen humanistiske fag. Medisin, juridiske og dels økonomiske fag har i liten grad vært opptatt av tematikken foreløpig

Selv om innvandrerrelaterte temaer i økende grad tas med i samfunnsforskningen generelt, er det fortsatt nødvendig med egne forskningssatsinger om innvandring.

Kommunal- og regionaldepartementet vil i samarbeid med Norges forskningsråd videreføre IMER-satsingen i perioden 2005-2010.Denne nye satsingen skal i tillegg til ny forskning om kjernespørsmål legge vekt på å styrke og utvikle formidling og dialog rundt innvandringsforskningen, utarbeide oversikt over kunnskapsstatus på ulike delfelter og legge økt vekt på samordning og oversikt, aktualitet og relevans.

I tillegg er det fortsatt viktig å få mangfoldsperspektivet med i større grad i andre forskningssatsinger og -programmer der det er aktuelt, eksempelvis i velferd-, kjønn- og arbeidslivsforskningen. Mangfoldsperspektivet bør i større grad skille mellom førstegenerasjon og etterkommere i problemstillinger og dokumentasjon der det er relevant.

14.4 Statistikk

Kommunal- og regionaldepartementet har de siste 12 årene samarbeidet med Statistisk sentralbyrå (SSB) for å framskaffe bedre statistikk og bedre analyser om inn- og utvandring, og om situasjonen og levekårene til innvandrere og flyktninger. Sammenliknet med mange andre land har Norge godt utbygd statistikk på dette området. SSB produserer regelmessig statistikk om blant annet demografi, sysselsetting, ledighet, inntekt og utdanning. I tillegg er det regelmessige undersøkelser av holdninger til innvandring og innvandrere og av innvandreres valgdeltakelse. Det gjenstår fortsatt arbeid med å utvikle det statistiske grunnlaget for å kunne følge utviklingen over tid.

Statistikk gir opplysninger om utvalgte forhold ved folks liv. Statistiske data gir mulighet til å følge personers levekårskarrierer over tid. De statistiske dataene om situasjonen og levekårene til innvandrere og flyktninger gir dessuten grunnlag for å få fram forskjeller og likheter mellom innvandrergruppers sosiale og økonomiske plassering sammenliknet med befolkningen som helhet eller andre innvandrergrupper. I forbindelse med stortingsmeldingen ba Kommunal- og regionaldepartementet SSB om å sammenstille eksisterende statistikk for de ti innvandrergruppene i Norge som skal inngå i den kommende levekårsundersøkelsen. Rapporten gir en god illustrasjon på forskjeller mellom gruppene, og innenfor gruppene (Lie 2004). For å kunne følge utviklingen over tid vil oppdatering gjøres om et par år.

Samtidig som statistikken viser at det er forskjeller, har man begrenset kunnskap om årsakene til disse forskjellene. Den innvandrerrelaterte statistikken må derfor suppleres med kvalitative studier som belyser årsakssammenhenger og samspillet med andre fenomener. Noen forskjeller i levekår kan for eksempel være resultat av bevisste valg om livsstil og familiestørrelse, eller materiell og økonomisk prioritering. Andre ganger blir forskjellene best forklart av diskriminerings-, marginaliserings- og fattigdomsproblematikk. Ulike forhold kan forsterke hverandre. Forskning kan kaste lys over hvilke prosesser som er virksomme, og legge grunnlag for mer presise tiltak.

14.5 Innsatsen framover og nye kunnskapsbehov

14.5.1 Generelt

I framtidig forskning er det viktig med kunnskap om situasjonen for innvandrere, flyktninger og etterkommergenerasjonen, men også om de samfunnsmessige forhold og betingelser som møter dem, og hvordan alle parter i samfunnet påvirkes av utviklingen.

Variasjonen kan være stor mellom og innenfor de ulike nasjonalitetsgrupper. Derfor er det en stor utfordring ved utforming av forskningsoppdrag og formidling av forskningsresultater å motvirke at kunnskapen brukes på en stigmatiserende måte. Det vil si enten ved at det trekkes forhastede slutninger om enkeltmennesker på bakgrunn av generelle kjennetegn ved grupper, eller at utviklingstrekk innenfor enkelte innvandrergrupper gjøres til et generelt trekk ved hele grupper.

En svakhet ved både statistikk og forskning er at innvandrere ofte blir behandlet som en kategori, enten de arbeidsinnvandret på 1970-tallet, eller kom som flyktninger på 1990-tallet. Barn født i Norge av to utenlandsfødte foreldre, i meldingen omtalt som etterkommere, kan heller ikke skilles ut i mange rapporter. Man har også i begrenset grad analysert samspillet mellom forhold som kjennetegner innvandrerne før de kommer til Norge, og trekk ved det samfunnet de møter. I andre land, som England, ser man klare forskjeller i tilpasningsmønstrene for personer med ulik landbakgrunn, og at forskjellene kan holde seg gjennom flere generasjoner. Det gjelder sosiale og økonomiske forhold, eller i hvilken grad ulike grupper viderefører spesifikke familie- og ekteskapstradisjoner eller nærmer seg flertallets praksiser. I Boston i USA blir utfordringene beskrevet ulikt for nyankomne flyktninggrupper etter hvilket land de kommer fra. Kjennetegn ved gruppene gjør at de står ulikt rustet i møtet med nye forhold. Forhold av betydning kan for eksempel være morsmålets nærhet eller avstand til engelsk, dominerende familiemønstre, særskilte kulturelle eller religiøse tradisjoner, samt utdanningsbakgrunn. Også i Norge er det behov for mer spesifikk informasjon om ulike kategorier av innvandrere for å kunne gjøre bedre analyser og målrette tiltak i integreringsarbeidet.

Kjønn er i tillegg en viktig dimensjon som går på tvers av nasjonalitetsgrupper og som er viktig å ta i betraktning i introduksjons- og inkluderingsarbeidet. Menn og kvinner som kommer til Norge møter det norske samfunnet ulikt og står overfor ulike utfordringer. Regjeringen har de senere år bidratt til betydelig utviklingsarbeid gjennom blant annet ulike handlingsplaner mot kjønnslemlestelse, handel med kvinner og barn og tvangsekteskap.

14.5.2 Nye kunnskapsbehov

Demokrati og deltakelse

Aktiv samfunnsdeltakelse er et mål i seg selv og en betingelse for å skape forankring for politikk og styringsverk, nasjonalt og lokalt. Den forskningsbaserte kunnskapen om innvandrergruppers samfunnsdeltakelse er imidlertid liten og spredt. Det er viktig å vinne bredere kunnskap om vilkårene for at mindretallsgrupper på ulike måter kan fungere inn i den kollektive meningsdannelsen, og i sivile og politiske prosesser.

Det er videre behov for mer forskningsbasert kunnskap om offentlig sektor som aktør i å realisere politikken for mangfold gjennom inkludering og deltakelse. Dette handler om hvilken bevissthet det finnes i offentlig sektor om at befolkningen er mangfoldig i levemåter, religion og verdi­orienteringer. Dernest handler det om i hvilken grad det gis rom for alternativ utforming av tiltak og arbeidsmåter i lys av denne utfordringen, om hvordan det kommuniseres med ulike brukergrupper og om brukere gis tilbørlig innflytelse på utforming av tiltak som er av særlig betydning for dem. Kommunal- og regionaldepartementet har støttet prosjektet Styrking av minoritetsperspektivet i offentlige tjenester (MOT), og videre innsats bør bygge på erfaringer og kunnskap ervervet gjennom dette, jf. meldingens kapittel 12.

Det er lite kartlagt hvordan staten forholder seg til etniske, kulturelle og religiøse mindretall i organisering og styring av offentlig sektor. Samtidig er dette et spørsmål som har blitt viktigere med tiden, ikke minst som følge av de føringer et utvidet EØS- og Schengensamarbeid bringer med seg. Innvandrere utgjør en stigende andel av befolkningen, men det er store geografiske variasjoner i hvor innvandrere i Norge bor.

Det er behov for å styrke det teoretiske grunnlaget for politisk refleksjon rundt det økte kulturelle, religiøse og verdimessige mangfoldet i befolkningen. I tillegg er det behov for å innhente mer kunnskap om hvordan det kan tilrettelegges for kontakt og samhandling som tar hensyn til det nye mangfoldet. Meldingens kapitler 3 og 5, samt innledningen reiser mange grunnleggende problemstillinger knyttet til styring og samfunn med utgangspunkt i nyere innvandring. Noen av disse vil bli behandlet på mer generelt grunnlag i den kommende stortingsmeldingen på bakgrunn av Makt- og demokratiutredningen.

I tillegg til forskning og utredning kan det være aktuelt med utviklingsarbeid for å prøve ut nye former for medvirkning og deltakelse som sikrer et levende demokrati der alle grupper er med.

Opplevd tilhørighet

Politikken for mangfold gjennom inkludering og deltakelse har egne mål for tilhørighet og samfunnstilknytning. For å belyse måloppnåelse, er det nødvendig med mer kunnskap om tema som opplevd tilhørighet hos førstegenerasjons innvandrere og deres etterkommere, og vilkår for å utvikle tilknytning og lojalitet til samfunnet. Det er også behov for å utvikle metodikk på dette området. Man bør også søke kunnskap om hvordan innvandringspolitikken og reguleringspolitikken virker inn på tillitsforholdet mellom befolkningsgrupper, og for enkeltpersoners forhold til statlige myndigheter. Gjensidig tillit er en viktig premiss for å få pluralistiske samfunn til å fungere harmonisk.

Det bør også følges med på utviklingen mellom befolkningsgrupper, ikke bare når det gjelder levekår, men også i forhold til graden av sosial kontakt og samhandling. Regjeringen ønsker et samfunn med kontakt på tvers av sosiale, religiøse og kulturelle skiller i befolkningen. I dag blir det gjennomført regelmessige undersøkelser om holdninger til innvandrere og innvandring. Innvandrergruppers holdninger til flertallsbefolkningen og andre innvandrergrupper bør kartlegges på lik linje. Forskning og dokumentasjon på rasisme og diskriminering bør også omfatte fordommer og diskriminerende holdninger som kan finnes i mindretallene, og som kan rette seg mot medlemmer av andre mindretall, eller mot medlemmer i flertallsbefolkningen.

14.5.3 Statistikkutvikling, systematiske levekårsdata og etterkommerdata

Globalisering, migrasjon og nye former for arbeidsinnvandring medfører også nye velferdspolitiske dilemmaer.

Levekårsdata er grunnleggende for å kunne følge opp velferdspolitikken som introduksjons- og integreringspolitikken er en del av, og for å kunne følge opp politikken for mangfold gjennom inkludering og deltakelse. Det viktigste målet på om mangfold- og inkluderingspolitikken lykkes, er hvordan det går med etterkommerne av innvandrere. Målet er å utligne eventuelle ulemper ved innvandringen over to generasjoner. Det vil derfor være viktig å få fram levekårsdata som muliggjør sammenlikning mellom generasjoner.

Regjeringen mener at like muligheter i utdanning er det viktigste virkemiddelet for å forebygge store forskjeller i befolkningen, og at det er behov for mer systematisk kunnskap om hvordan ulike grupper av innvandrere og etterkommere klarer seg i utdanningssystemet.

Regjeringen vil sette i gang et arbeid for å forbedre dagens datagrunnlag på utdanningsområdet for å kunne følge utviklingen for innvandrere og etterkommere i utdanningssystemet mer systematisk, og for å kunne iverksette mer treffsikre tiltak overfor de gruppene som trenger særskilt tilrettelegging, jf. meldingens kapittel 10.10.

Etterkommernes innpass på arbeidsmarkedet indikerer også om politikken virker i henhold til målet om at etterkommerne skal ha samme muligheter i arbeidslivet som andre unge.

Regjeringen vil sette i gang et forsknings- og utviklingsprosjekt som hovedsakelig fokuserer på arbeidsdeltakelse blant etterkommere av ikke-vestlige innvandrere, jf. meldingens kapittel 11.1.2.

Allerede tilgjengelige levekårsdata viser at det er bekymringsfulle trekk på flere områder, som at innvandrere er overrepresentert i kriminalitetsstatistikken og at mange faller ut av skole- og utdanningsløpet. Kunnskapen bør danne grunnlag for nærmere analyse og vurdering av tiltak innenfor de ulike sektorområdene.

På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet skal SSB i 2005 og 2006 gjennomføre en levekårsundersøkelse blant ikke-vestlige innvandrere. Undersøkelsen skal gjennomføres etter samme mal som tilsvarende undersøkelse i 1996 og skal kunne sammenliknes med denne .

Det er også et mål at funnene skal kunne sammenliknes med generelle levekårsundersøkelser som gjelder hele befolkningen og tilsvarende internasjonale (nordiske) undersøkelser. Det er også forutsatt at Levekårsundersøkelsen 2005-2006 forankres i målgruppene og ivaretar innvandreres perspektiver på levekår. Utvalget vil bestå av innvandrere med bakgrunn fra ti forskjellige land. Et foreløpig utvalg er Vietnam, Sri Lanka, Pakistan, Iran, Irak, Somalia, Tyrkia, Serbia og Montenegro (tidligere Jugoslavia), Bosnia-Hercegovina og Chile. Levekårsundersøkelsen vil også ha et tilleggsutvalg blant etterkommere i Norge født av to utenlandsfødte foreldre.

Levekårsundersøkelser er tidkrevende, kostbare og gjennomføres relativt sjelden. Undersøkelsene bør derfor suppleres av enklere målinger. Kommunal- og regionaldepartementet har tatt initiativ til et arbeid med å utvikle metoder som kan brukes til å følge hvordan det går med flyktninger og andre innvandrere etter ankomst. Det er spesielt viktig å følge nye gruppers tilpasningsprosess i Norge for å fange opp eventuelle faresignaler tidlig.

14.5.4 Evaluering av særskilte virkemidler i politikken

Det er viktig med god dokumentasjon for å vurdere måloppnåelse for politikken. Regjeringen vil følge med på og vurdere effektene av politikken som iverksettes. I 2005 – 2006 planlegges det i tilknytingen til temaene meldingen berører følgende evalueringer og utviklingsarbeid:

• evalueringer av introduksjonsordningen som ble obligatorisk i alle kommuner fra 1. september 2004

• evaluering av ny ordning for norskopplæring som regjeringen tar sikte på vil tre i kraft 1. september 2005

• kartlegging av barrierer for bosetting i kommunene

• vurdering av virkninger av underholdskravet i familiegjenforeningssaker

• systematisering av eksisterende kunnskap og statistikk om familiegjenforente som gruppe.

15 Økonomiske og administrative konsekvenser

Regjeringen ønsker å videreføre og styrke prinsippet om at fagmyndighetene innen ulike sektorer og på ulike forvaltningsnivåer skal ha samme ansvar for personer med innvandrerbakgrunn som for den øvrige befolkningen. Regjeringen vil starte et arbeid for å utvikle målbare og konkrete mål, samt rapporteringsrutiner, for hva fagdepartementene skal oppnå innenfor eget ansvarsområde i forhold til målgruppene i stortingsmeldingen.

Meldingen er i all hovedsak en verdimelding, som vektlegger verdispørsmål, prinsipper og verdigrunnlag for tiltak. Tiltakene i meldingen er først og fremst eksempler og modeller på virkemiddelbruk.

Meldingen og vedlegget beskriver problemstillinger innenfor mange politikk- og samfunnsområder. Meldingen inneholder videre en oversikt over allerede pågående politiske prosesser og reformer som regjeringen arbeider med når denne meldingen framlegges, og som er særlig sentrale i politikken for mangfold gjennom inkludering og deltakelse.

Forutsatt Stortingets tilslutning, skal fagmyndighetene følge opp utfordringene på sine ansvarsfelt i tråd med meldingens mål, prinsipper og retningsvalg. Det skal skje i forbindelse med de ordinære budsjettprosessene.