1 Utfordringar og strategiar for ei jamnare fordeling av inntekt og levekår

1.1 Verdigrunnlaget

Regjeringa har som mål at det norske velferdsamfunnet skal gje tryggleik for alle og ei rettferdig fordeling av inntekter og levekår. Målet om likeverdige levekår og rettferdig fordeling er eit verdival for samfunnsutviklinga. Regjeringa vil arbeide for eit solidarisk og humant samfunn. Alle skal ha rett til grunnleggjande inntektssikring og velferdstenester frå det offentlege, og vi vil arbeide for at samfunnet og den enkelte syner omsorg og omtanke både for dei svakaste i samfunnet, for miljøet og for komande generasjonar. Mennesket og dei menneskelege behova skal stå i sentrum for samfunnsbygging og institusjonane i samfunnet.

Enkeltmennesket skal ha klare rettar, men og klare plikter. Alle skal ha like rettar og plikter, utan omsyn til etnisk og sosial bakgrunn. Regjeringa legg stor vekt på at det enkelte individet skal kunne vere i stand til å syte for og ta ansvar for seg sjølv og fellesskapet. Dette er den beste plattforma for enkeltmennesket sin sjølvrespekt og vørnad og er nøkkelen til gode levekår. Regjeringa vil på alle område leggje til rette for det økonomisk og politisk myndige menneske som kan vere sjølvhjelpen, sjølvberga og sjølvstendig. Slik får enkeltmennesket det beste utgangspunktet for å vere ein ansvarleg og deltakande samfunnsborgar.

Ikkje alle kan klare å vere sjølvforsørga gjennom eige arbeid og eigne inntekter. Det offentlege skal leggje til rette for eit fullverdig liv for desse. Det offentlege skal ha ansvar for eit godt, tilgjengeleg og påliteleg tryggingsnett for alle.

Regjeringa legg vekt på at det norske velferdssystemet skal gje likeverdige tenestetilbod over heile landet, uansett bustad, sosial bakgrunn og økonomisk evne. Regjeringa vil derfor oppretthalde eit offentleg velferdssystem som skal gjelde alle, også dei utan tilknytning til arbeidslivet. Retten til fullverdig utdanning og til naudsynte helse og sosiale tenester skal vere lik for heile befolkninga. Alle skal ha tilgang til bustader av rimeleg god kvalitet.

Folk krev større valfridom og tilpassing til individuelle behov enn før. Det er ei stor utfordring å utvikle samfunnet og velferdstenestene slik at dei både gjev grunntryggleik og høve til å realisere eigne mål og draumar.

Denne meldinga har ei brei tilnærming med fokus på at alle skal få ein rimeleg del av dei materielle ressursane i samfunnet og at desse ressursane må fordelast på ein betre og meir rettferdig måte enn i dag. Den handlar om å skape gode og trygge arbeidsplassar, gode butilhøve og bustader av god kvalitet, om retten til fullverdig utdanning, naudsynte helse- og sosiale tenester, og eit sosialt tryggleiksnett for alle. Meldinga legg og vekt på verdien av gode sosiale nettverk, på aktiv medverknad og deltaking i samfunnet.

Eit hovudmål i velferdspolitikken til Regjeringa, er å gje tryggleik til dei gruppene som har det vanskelegast i samfunnet. Vi ønskjer med denne meldinga å målrette vårt sosiale tryggleiks- og velferdssystem endå betre mot dei som er dårlegast stilte i samfunnet.

Eit høgt velferdsnivå og ein politikk for økonomisk og sosial utjamning må ha eit solid økonomisk fundament. Regjeringa vil fremje gode og stabile vilkår for verdiskaping og full sysselsetjing. Økonomisk ustabilitet og nedgang skaper størst problem for dei som har lite å gå på frå før. For Regjeringa er derfor full sysselsetting det viktigaste grunnlaget for eit tryggare Noreg. Vi ønskjer ikkje eit skilnads-Noreg, der ein stor del av den vaksne arbeidsføre befolkninga går utan arbeid. For å oppnå dette, trengs det lønnsame bedrifter og arbeidsplassar, kombinert med gode rammevilkår for næringslivet. Denne politikken må samstundes leggje til rette for ei langsiktig, forsvarleg ressursforvaltning der det materielle forbruket er tilpassa det naturen kan tåle.

For å sikre reell og rettferdig fordeling må skattesystemet og overføringane innrettast for å nå dette målet. Skattesystemetskal verke utjamnande , slik at dei med høgast reell inntekt betaler mest i skatt. Skattegrunnlaget må vere breitt og satsane høge nok til å betale for velferden utan at skatteytatar som har høve til det, unndreg seg skatteplikt ved å flytte skatteobjekt ut av landet.

Velferdstenestene blir i stor grad utført i kommunar og fylkeskommunar, og Regjeringa vil prioritere å gje lokale og regionale forvaltningsnivå stor fridom til sjølv å utvikle tenestene, der den enkelte brukar er nærmast til å påverke. Eit reelt lokalt sjølvstyre inneber at kommunane skal kunne velje ulike løysingar ut frå lokale behov. Samstundes har staten eit overordna ansvar når det gjeld utjamning på nasjonalt nivå og å sikre likeverdig tilgang til velferdsgode over heile landet.

Det sivile samfunnet, både familien og dei frivillige organisasjonane, har ei viktig rolle å spele når det gjeld å bidra til gode levekår. Familien er den sosiale grunneininga i samfunnet, og grunnlaget for oppvekstvilkåra til barn og unge blir lagt her. Tilhøva i familien er derfor av stor verdi; både for enkeltmennesket og for samfunnet. Regjeringa vil føre ein politikk som skal støtte opp under familiens situasjon.

Frivillig innsats og frivillige organisasjonar står sentralt i vår demokratiske tradisjon og spelar ei viktig rolle på mange samfunnsområde, ikkje minst gjennom å aktivisere folk til meiningsfylt og samfunnsnyttig arbeid. Samverke og anna frivillig organisert verksemd er kraftfulle supplement til offentleg organisering og alternativ til privat verksemd på rein kommersiell basis på ulike område i samfunnet. Eit aktivt organisasjonsliv og stor innsats av frivillige er og føresetnad for eit levande demokrati, og lokalmiljø med sterke sosial nettverk. Regjeringa meiner at det er viktig å ta vare på og støtte opp under det frivillige engasjementet.

1.2 Fordeling av inntekter og levekår. Samandrag av analysane

1.2.1 Om utjamning av levekår

Levekåra våre seier noko om korleis vi har det og er viktige vilkår for den enkelte si velferd. Kva ein legg vekt på ved levekåra og kva ein oppfattar som gode og dårlege levekår vil kunne variere over tid og mellom ulike kulturar. Verdibaserte oppfatningar av kva eit godt liv er vil vere avgjerande for det levekårsbiletet ein vel å vise. Levekår er med andre ord eit normativt omgrep.

Levekårsomgrepet som er nytta i denne meldinga er i hovudsak i samsvar med tidlegare norske og nordiske levekårsundersøkingar, slik som t.d. NOU 1993:17 «Levekår i Norge». Denne måten å definere levekår på («den nordiske tilnærmingsmåten») tek utgangspunkt i dei sidene ved liva til enkeltindivida som kan målast kvantitativt, som til dømes inntekt, tilknyting til arbeidslivet, helsetilstand og bustadtilhøve. Ein legg til grunn verdiar som det er brei semje om i samfunnet, og går ut frå - alt anna likt - at det er betre til dømes å ha høg enn låg inntekt, at det er betre å ha arbeid enn å stå utan arbeid og at god helse er betre enn dårleg helse m.m. Som eit supplement til denne tilnærminga, er det til ein viss grad også brukt subjektive mål på levekår som legg vekt på den enkelte si oppleving av eigen livssituasjon eller livskvalitet.

Analysane i denne meldinga er i hovudsak baserte på levekårsundersøkingane, inntekts- og formuesundersøkingane, arbeidskraftsundersøkingane (AKU), og butilhøveundersøkingane frå Statistisk sentralbyrå (SSB). I tillegg er det nytta opplysningar frå ulike andre offentlege dataregister, frå forskingsrapportar og utgreiingar som er publiserte uavhengig av denne meldinga og frå særskilde utgreiingar som er gjennomførte i samband med meldinga.

1.2.2 Det generelle levekårsbiletet

Analysane viser at det store fleirtalet i befolkninga har gode levekår, og at dei fleste har hatt ei positiv utvikling på dei viktigaste levekårsområda i 1980- og 1990-åra. Det har vore vekst i inntekter og formue, og klare betringar i materiell standard. Utdanningsnivået i befolkninga har vorte vesentleg høgare, det har vore ein kraftig vekst i sysselsetjinga, arbeidsløysa er låg og har gått ned, og den generelle helsetilstanden er vorte betre. Den delen av befolkninga som har gode og svært gode levekår på alle dei viktigaste levekårsområda har auka.

Analysane viser også at det er blitt noko større inntektsskilnader i Noreg i denne perioden. Det har særleg samanheng med at grupper med høge inntekter har hatt ei betre inntektsutvikling enn gjennomsnittet. Det ser samstundes ut til å ha skjedd ei viss marginalisering blant enkelte grupper i befolkninga, der svak økonomi i større eller mindre grad fell saman med låg utdanning, dårleg helse og relativt dårlege butilhøve. Det er teikn som tyder på at dei sosiale skilnadene på enkelte av desse områda kan ha auka litt over tid. Samla sett er det eit lite mindretal som har dårlege levekår på fleire av dei viktigaste levekårsområda og denne delen har halde seg stabil eller har auka svakt.

Viktige grunnar til dei auka skilnadene, er mellom anna auka konsentrasjon av kapitalinntekter, redusert yrkesdeltaking i visse grupper og endringar i familiestruktur og forsørgingsmønster. Yrkesaktive har generelt sett betre samla levekår enn dei som ikkje er i arbeid, og analysane syner at manglande tilknyting til arbeid er den viktigaste grunnen til låg inntekt. Men grupper som tradisjonelt står svakt på arbeidsmarknaden har gjennomgåande óg hatt ei positiv inntektsutvikling dei siste 10-15 åra.

Inntektsskilnadene ser ut til å ha auka noko meir i Noreg enn i dei fleste andre OECD-land, men grunnlagsmaterialet for samanlikning er noko usikkert. Noreg er likevel framleis eit egalitært samfunn med små økonomiske og sosiale skilnader i høve til andre land. I internasjonal målestokk ligg vi nær på topp når det gjeld utdanningsnivå. Deltakinga i arbeid er høgare og arbeidsløysa er monaleg lågare i Noreg i høve til alle andre OECD-land. Vi har ein relativt høg levealder og generelt sett ein høg materiell standard.

1.2.3 Inntektsfordeling i befolkninga

I gjennomsnitt har inntektene (etter skatt) auka reelt med nær 13 pst. frå 1986 til 1997, men auken har vore relativt sett klart størst for dei høgaste inntektene og minst for dei lågaste inntektene. I 1997 var inntekta for tidelen med høgast inntekt om lag 34 pst. høgare enn i 1986, medan den auka med 5,6 pst. blant tidelen med lågast inntekt dersom studenthushald er haldne utanfor (1 pst. dersom studenthushald er medrekna). Den sterke inntektsveksten blant dei med høgast inntekt, er derfor hovudårsaka til dei auka skilnadene. Dei samla skilnadene i inntekt (Gini-indeksen) har auka med 17,5 pst. i denne perioden.

Alle typar hushald har hatt ein realinntektsvekst i perioden, men veksttakten varierer mellom dei ulike typane. Par med yngste barn 0-6 år, par over 45 år utan barn og eislege over 65 år har hatt den sterkaste inntektsauken (20-25 pst.). Einslege under 45 år har derimot hatt ein inntektsreduksjon i perioden på vel 1 pst. når studentar er rekna med. Hushaldstypane elles, medrekna einslege forsørgjarar, har hatt ein realinntektsvekst når studenthushald er medrekna, på frå 10 til 14 pst.

Delen personar under grensa for låg inntekt, her definert som inntekt etter skatt per forbrukseining under halvparten av medianinntekta, har auka frå 3.1 pst. i 1986 til 4.7 pst. i 1997. Grensa for låginntekt slik ho her er definert, blir påverka av endringar i det generelle inntektsnivået. Auken i talet på personar med låg inntekt er derfor primært uttrykk for at desse har hatt ein svakare vekst enn gjennomsnittet i denne perioden.

Samansetninga av låginntektsgruppa har endra seg i perioden, mellom anna ved ei aldersforskyving frå eldre i 1986 til ein stor del relativt unge personar. Einslege under 45 år og einslege forsørgjarar er klart overrepresenterte i denne gruppa i høve til deira del av befolkninga. Kven som elles i stor grad har låg inntekt, er avhengig av val av skala for omrekning av hushaldsinntekt til inntekt per person i hushaldet (ekvivalenssskala). Dette gjeld og for samansetninga av gruppa som har meir varig låginntekt, jf. avsnitt 1.2.4. I store delar av analysane er det nytta ein skala som legg moderate stordriftsfordelar til grunn. Det er relativt fleire kvinner enn menn blant dei med låg inntekt. Det har vore ein auke i talet på menn i låginntektsgruppa sidan 1986, medan talet på kvinner har halde seg meir stabilt over perioden.

Ikkje-vestlege innvandrarar og personar som tek mot ulike offentlege stønader til livsopphald er overrepresenterte blant dei med låg inntekt. Dette gjeld personar som mottek økonomisk sosialhjelp, einslege forsørgjarar med overgangsstønad, arbeidsledige, langtidssjuke med attførings-/rehabiliteringspengar og visse grupper av uførepensjonistar. Blant gruppene som mottek trygdeytingar er det eit varierande mindretal som får økonomisk sosialhjelp over lengre tid. Funksjonshemma og alderspensjonistar er i mindre grad representerte blant personar med låg inntekt, men mange av desse har inntekter som ligg like over grensa for låginntekt.

For desilen med lågast inntekt, utgjer lønnsinntekter under 30 pst. og overføringar om lag 70 pst. av dei samla inntektene i denne gruppa. Deltaking i arbeidslivet er dermed ei god sikring mot låg inntekt.

I dette biletet høyrer også med at det har skjedd ei monaleg utbygging av offentlege tenester av ulike slag i denne perioden. Stor tilgang på offentleg finansierte tenester kan i ein viss forstand «kompensere» for låg inntekt. Bruk av gratis eller sterkt subsidierte offentlege tenester er derfor eit gode som det i prinsippet er rimeleg å ta omsyn til analysar av inntektsutvikling og inntektsfordeling, men som av datamessige grunnar ikkje er gjort i analysen i denne meldinga. Analysar i andre nordiske land av inntektsfordelinga der ein tek omsyn til verdien av offentlege tenester viser at dei fleste av tenestene har ein relativt klar omfordelande effekt. Dette inneber at inntektsfordelinga blir jamnare når verdien av offentlege tenester blir inkludert i inntektsomgrepet. Enkeltståande undersøkingar frå norske tilhøve ser ut til å støtte opp under dette.

1.2.4 Varig låginntekt for somme

Det er relativt store endringar når det gjeld kven som har låg inntekt over lengre tid fordi inntektene til den enkelte varierer frå år til år. Studentar er døme på ei gruppe som vil ha låge inntekt over ein avgrensa periode. Meir vedvarande låg inntekt er derfor ein betre indikator på levekårsproblem enn låginntekt i dei årlege inntektsfordelingane. Datamaterialet set her grenser for kor presist ein kan finne ut kven som har vedvarande låg inntekt. For å finne ut kven som har meir varige låginntektsproblem, er det i analysane brukt samla inntekt per forbrukseining under halvparten av medianinntekta i ein femårsperiode (1991-95) og i ein tiårsperiode (1986-95).

Om lag 2,1 pst. av den norske befolkninga, eller rundt 90 000 personar, har lågare samla femårsinntekt etter skatt enn halvparten av medianinntekta i befolkninga. Låginntektsgrensa svarar då til vel 61 000 (1995-)kroner per forbrukseining i gjennomsnittleg årleg inntekt. Ved å auke perioden til ti år, viser analysane at om lag 1,5 pst. av befolkninga, eller rundt 60 000 personar, har lågare samla tiårsinntekt enn halvparten av medianen i befolkninga. Her er ikkje økonomisk sosialhjelp inkludert i inntektsgrunnlaget.

Legg ein femårsinntekta per forbrukseining til grunn, er særleg einslege under 45 år og i noko mindre grad par med små barn overrepresenterte. Einslege forsørgjarar, par med barn i alderen 7-19 år og eldre er derimot underrepresenterte. Sosialhjelpsklientar og innvandrarar utgjer store grupper blant dei med vedvarande låg inntekt. I femårsperioden mottok om lag ein fjerdedel sosialhjelp. Meir enn ein av fem innvandrarar har låg inntekt i femårsperioden, som er noko fleire enn i dei årlege inntektsfordelingane. Dette gjeld i hovudsak innvandrarar frå ikkje-vestlege land. Småbarnsforeldre (par med barn og einslege forsørgjarar) og einslege under 45 år er overrepresenterte blant personar med låg tiårsinntekt.

Ved å auke låginntektsgrensa til 62,5 pst. av tiårsinntekta i befolkninga, dvs. om lag 74 000 1995-kroner i gjennomsnittleg inntekt kvart år, er einslege over 65 år, barnefamiliar med barn 0-6 år og einslege forsørgjarar overrepresenterte. Årsaka til at eldre blir overrepresentert ved denne inntektsgrensa er at den i analyseperioden (1986-96) ligg over minstepensjonen, slik at alle som då hadde lita eller inga inntekt utover minstepensjonen kom inn under denne inntektsgrensa.

Fordi ulike ekvivalensskalaer gjev ulike resultat, kan ein ikkje trekkje for bastante konklusjonar om samansetninga av gruppa med vedvarande låg inntekt.

1.2.5 Høge inntekter og kraftig inntektsvekst for somme

Ein del personar med høg inntekt har som nemnt hatt ein svært sterk inntektsvekst i perioden 1986 til 1996, men også i denne gruppa skjer det ei viss utskifting av personar frå år til år. Det er dermed ikkje fullt samanfall mellom gruppa som har høg inntekt i 1986 og gruppa med høg inntekt ti år seinare. Analysane syner at den øvste inntektsklassen hovudsakleg omfattar personar i hushald som ikkje har barn der to vaksne er i arbeid. Dei fleste med så høg inntekt er i aldersgruppa 40 til 64 år, men det er også ein del yngre personar med høg inntekt.

Personar med svært høge inntekter og sterk inntektsvekst får ein mykje større del av inntektene sine frå kapitalinntekter enn andre. For den øvste inntektsklassa (desil 10) utgjer kapitalinntekter om lag 18 pst. av disponibel inntekt, og vel 64 pst. kjem frå lønn. Den prosenten av befolkninga som har høgast inntekt fekk i 1996 om lag 50 pst. av inntektene sine frå kapitalinntekter. Nesten 3/4 av kapitalinntektene og 90 pst. av aksjeutbyttet tilfall det same året den tidelen av befolkninga med høgast inntekt.

Dei med høgast inntekt har også størst formue, og formuen er generelt skeivare fordelt enn inntekt. Tilsvarande gjeld også andre kontante inntekter som arv og inntekt frå bustad. Den skattepliktige nettoformuen har frå midt på 1980-talet auka monaleg sterkare i tidelen med dei høgste inntektene enn i dei andre inntektsklassene. Tilsvarande gjeld òg når ein ser på gjennomsnittleg inntekt av eigen bustad.

1.2.6 Utdanning

Eit av dei mest markante trekka ved samfunnsutviklinga dei siste 10 til 15 åra er auken i befolkninga sitt utdanningsnivå. Delen som har fullført vidaregåande opplæring og har utdanning på høgskule- eller universitetsnivå, har auka monaleg, mellom anna som følgje av ei sterk offentleg satsing på utdanning og auka krav til utdanning i arbeidslivet. Vel 1/4 av befolkninga i alderen 25-66 år har høgare utdanning, medan knapt 1/5 har grunnskule som høgste utdanning.

Det er klare generasjonsskilnader i utdanningsnivå, og som følgje av at yngre gjennomgåande har meir formell utdanning enn eldre vil utdanningsnivået i befolkninga stadig auke dei komande åra.

Ein hovudtendens i utdanningsmønsteret i løpet av denne perioden, er den sterke auken i delen med kvinner som tek høgare utdanning. Det er no ein klart større del kvinner enn menn som tek høgare utdanning, men kvinner avsluttar oftare med lågare universitets- og høgskulegrad som høgste utdanning enn menn. Likevel er det framleis fleire menn enn kvinner som har vidaregåande opplæring og universitets- og høgskuleutdanning.

Det er framleis store skilnader i kva type utdanning menn og kvinner vel, men utviklinga siste tiåret viser ein tendens i retning av litt større kjønnsbalanse innanfor visse studieretningar. Sosial bakgrunn målt ved utdanningsnivå og posisjon i yrkeslivet til foreldra er framleis viktig for den enkelte sitt utdanningsval og gjennomføring av utdanning.

Innvandrarar frå ikkje-vestlege land, og særleg innvandrarkvinner, har ein klart lågare del med universitets- og høgskuleutdanning og ein større del med grunnskule som høgste utdanning. Det er elles stor spreiing i utdanningsnivå mellom ulike innvandrargrupper frå ikkje-vestlege land. Ungdommar med innvandrarforeldre (tospråklege ungdommar) tek i mindre grad vidaregåande skole og universitets- og høgskuleutdanning enn andre ungdommar. Elevar med innvandrarforeldre har og oftare avbrot og lågare progresjon i utdanninga.

Einslege forsørgjarar og funksjonshemma har også generelt sett lågare utdanning enn befolkninga i gjennomsnitt, men også for desse gruppene har utdanningsnivået auka det siste tiåret, i takt med nivået i befolkninga generelt. Blant funksjonshemma er det spesielt kvinner som har relativt låg utdanning. Yrkesaktive har generelt meir formell utdanning enn personar som står utanfor arbeidslivet, sjølv når ein korrigerer for alder.

Utdanning aukar sjansane til å kunne realisere gode levekår og på andre levekårsområde. Personar med høg formell utdanning har klart høgare inntekt enn personar med lite formell utdanning. Det er vanskeleg på generelt grunnlag å seie om skilnadene i inntekt mellom personar med høg og låg formell utdanning har auka eller gått ned i 1980- og 1990-åra. Ulike tendensar gjer seg gjeldande. Mellom anna fører auken i talet på studentar til fleire høgt utdanna blant dei med låg inntekt.

1.2.7 Arbeid

1980- og 1990-åra har vore prega av store omstruktureringar i norsk arbeidsliv. Nedgangen i primærnæringane har halde fram og det har vorte færre industriarbeidsplassar, især innanfor arbeidskrevjande verksemder. Det har vore sterk vekst i tenesteytande næringar. Offentleg sektor har vakse mest, men det har vore monaleg vekst også i privat tenesteyting. Krava til omstillingar i arbeidslivet har auka.

Arbeidsmarknaden har i løpet av denne perioden vore sterkt påverka av teknologiske endringar, utvikling av nye organisasjonsformer i verksemdene og konjunktursvingningane i norsk og internasjonal økonomi. Under høgkonjunkturen midt i 1980-åra auka arbeidsstyrken sterkt for så å falle frå 1988 under nedgangskonjunkturen og igjen auke sterkt etter at konjunkturane snudde i 1993. I perioden sett under eitt, har det vore ein klar vekst i arbeidsstyrken. Frå 1993 til 1998 auka sysselsetjinga med om lag 225 000 personar. 81 pst. av den vaksne befolkninga (25-66 år) er no i arbeid (1998). Veksten i yrkesdeltakinga har kome i aldersgruppa 25-59 år og yrkesfrekvensen i denne gruppa er no på 87 pst. I yngre og eldre aldersgrupper har yrkesdeltakinga derimot gått ned. Delen som arbeider deltid har vore relativt konstant eller gått svakt ned frå slutten av 1980-åra.

Parallelt med den sterke auken i sysselsetjinga utover i 1990-åra har talet på arbeidsledige gått ned, etter at arbeidsløysa auka i slutten av 1980-åra og nådde ein topp i 1993. Likeeins har langtidsarbeidsløysa gått kraftig ned dei seinare åra. Den stigande arbeidsløysa frå slutten av 1980-åra ramma ungdom sterkast, og framleis er arbeidsløysa høgare for 20-24-åringane enn for eldre aldersgrupper. En unge kjem raskare i arbeid att enn eldre. Også enkelte andre grupper har klart lågare yrkesdeltaking og høgare arbeidsløyse enn gjennomsnittet. Det gjeld spesielt flyktningar og innvandrarar frå ikkje-vestlige land, men også blant desse gruppene har det vore ei positiv utvikling dei siste åra. Funksjonshemma har vesentleg lågare yrkesdeltaking enn gjennomsnittet, og blant desse har yrkesfrekvensen gått ned i 1990-åra.

Eit sentralt trekk ved utviklinga dei siste 10-20 åra er auka sysselsetjing og auka arbeidstid blant kvinner. Særleg småbarnsmødre arbeider i aukande grad på full tid, og det har vore ein auke i sysselsetjinga blant einslege forsørgjarar, med rett til ytingar frå folketrygda. Blant menn har yrkesdeltakinga samla sett gått litt ned, men har halde seg stabil i aldersgruppa 25-59 år. Framleis er det likevel klare skilnader mellom menn og kvinner når det gjeld sysselsetjing og arbeidstid. I alle aldersgrupper over 20 år ligg sysselsetjinga blant menn ca 9-10 prosentpoeng over kvinnene. Kvinner arbeider mykje meir deltid enn menn, men forskjellane er vorte mindre i 1990-åra. Som følgje av auka yrkesdeltaking blant kvinner, har den samla arbeidstida i familien auka.

Den auka sysselsetjinga blant kvinner har i stor grad kome i næringar som frå før var dominerte av kvinner, som f. eks. innanfor helse og undervisning i offentleg sektor, og innanfor varehandel, hotell og restaurant i privat sektor. Sysselsetjinga blant kvinner er konsentrert på lågare stillingsnivå, medan menn i stor grad dominerer i høgare stillingar. Dette biletet har endra seg lite i 1990-åra. Arbeidsmarknaden er framleis i stor grad kjønnsdelt, sjølv om det er visse teikn på at fleire kvinner no går inn i tradisjonelt mannsdominerte yrke.

Det er ein sterk samanheng mellom arbeid og utdanning. Det kjem mellom anna til uttrykk ved at yrkesfrekvensen blant personar med universitetsutdanning er på 90 pst. og omtrent lik for menn og kvinner, mot berre om lag 50 pst. blant dei med grunnskule som høgaste utdanning, og lågare blant kvinner enn blant menn. Dei med låg utdanning arbeider oftare deltid enn høgt utdanna. Forskjellen i sysselsetjing mellom dei med høvesvis høg og låg utdanning har auka frå 1980 til 1998 som følgje av nedgang i arbeidsdeltaking blant dei med låg utdanning, og særleg blant menn med berre grunnskule. Personar med høgare utdanning har også lågare arbeidsløyse enn dei med lågare utdanning, eit mønster som går igjen i alle aldersgruppene. Dei med låg utdanning blei såleis sterkare ramma av arbeidsløyse under lågkonjunkturen i slutten av 1980-åra enn andre arbeidstakargrupper. Dei er også meir utsette når det gjeld omstillingar i arbeidslivet.

Analysane stadfestar også kva arbeid har å seie for den enkelte sin posisjon i inntektsfordelinga. Yrkesaktiviteten er mellom tre og fire gonger høgare blant dei med høg inntekt samanlikna med dei som har låg inntekt og dette forholdet har halde seg konstant den seinare tida.

Arbeidsmiljøet er blitt betre på 1980-og 1990-talet, men for somme grupper av arbeidarar og lågare funksjonærar kan visse sider ved det fysiske arbeidsmiljøet ha blitt dårlegare. Ein klar tendens i denne perioden er at fleire opplever at dei har mykje å gjere på jobben. Det har samtidig blitt større fleksibilitet i arbeidstida, men høva til å utnytte dette varierer monaleg etter inntekt, yrke og utdanning. Over dobbelt så stor del blant dei med høg som dei med låg utdanning har dette høvet. Tilsvarande forskjellar finn ein mellom dei med høvesvis høg og låg inntekt og mellom funksjonærer og arbeidarar.

Samtidig med at yrkesdeltakinga har auka i perioden, har det også vore ein auke i talet på personar som har problem på arbeidsmarknaden av helsemessige og/eller sosiale grunnar. Talet på uførepensjonistar har auka langt sterkare enn aldringa i befolkninga skulle tilseie. Gjennomsnittsalderen blant dei nye uførepensjonistane har samtidig gått ned. Det har vidare vore ein auke i sjukefråværet og i talet på personar som er under rehabilitering. Ein aukande tendens til tidlegpensjonering blant eldre arbeidstakarar utover i 1990-åra, m.a. som følgje av betre høve til pensjonering, er ein viktig grunn til den store nedgangen i yrkesdeltakinga i desse aldersgruppene.

På 1980-talet var det også ein kraftig vekst i talet på personar som tek mot økonomisk sosialhjelp, og delen som tek mot slik hjelp over lang tid har auka. Denne utviklinga har no snudd, og dei siste par åra har det vore ein nedgang i talet på mottakarar av økonomisk sosialhjelp. Einslege menn, innvandrarar og særleg flyktningar, einslege forsørgjarar med overgangsstønad, og dessuten enkelte andre grupper som må supplere trygdeytinga med sosialhjelp, er overrepresentert blant langtidsmottakarar av økonomisk sosialhjelp. Stønadsmottakarar har gjennomgåande klart lågare utdanning og lågare inntekt enn yrkesaktive.

Analysane tyder på at ein stor del arbeidstakarar med låg utdanning og særleg arbeidstakarar i næringar der sysselsetjinga har gått ned, blitt i løpet av 1980- og delar av 1990-talet gått ut av arbeidsmarknaden og blitt varige mottakarar av offentlege stønader. Mykje tyder også på at personar med låg formell utdanning no blir stønadsmottakarar i ein tidlegare fase i livet enn det som var vanleg før.

1.2.8 Helse

I eit langsiktig tidsperspektiv har det skjedd store betringar i helsa til befolkninga. Levealderen har auka i heile etterkrigstida. Dette gjeld for både menn og kvinner. Årsaka til auken i venta levealder ligg mellom anna i at spedbarnsdødsraten har gått ned og at den aldersstandardiserte dødsraten av hjarte- og karsjukdommar og ulykker er redusert. Mennene har frå midt i 1980-åra nærma seg levealderen til kvinnene, etter at dei i fleire tiår etter siste krig hadde ei negativ utvikling i venta levealder

Andre mål på helsetilstanden i befolkninga som sjølvopplevd helse, funksjonsnivå og eigenvurdering av helsa, viser derimot eit relativt stabilt bilete i løpet av tiårsperioden frå 1985 til 1995. Utbreiinga av ulike sjukdommar har endra seg litt i perioden. Delen med hjarte- og karsjukdommar har gått ned, både for menn og kvinner, medan talet på nye krefttilfelle aukar, sjølv når ein justerer for endringar i samansetninga til befolkninga.

Muskel- og skjelettsjukdommar og psykiske lidingar er dei to dominerande sjukdomsgruppene i befolkninga. Det er usikkert om det har vore reelle endringar i førekomst i desse gruppene dei siste 10-15 åra. Desse sjukdomsgruppene dominerer også trygdeytingane med medisinske inngangsvilkår, som uførepensjon, rehabiliterings- og attføringspengar og sjukepengar. Talet på stønadsmottakarar med psykiske lidingar, særleg blant unge, og med sjukdommar i muskel- skjelettsystemet blant middelaldrande kvinner, har auka sterkt i 1980- og 1990-åra.

Det er klare kjønnsskilnader i helse. Gjennomgåande rapporterer kvinner i større grad enn menn at dei har helseproblem. Mens kvinner lever lenger enn menn, oppgir kvinner hyppigare at dei har helseproblem og fleire kvinner enn menn oppgir at dei har varige sjukdommar, og sjukdommar som reduserer livskvaliteten. Psykiske lidingar og muskel- eller skjelettlidingar er meir dominerande blant kvinner, medan førekomst og dødsrate av hjarte- og karsjukdommar framleis er meir vanleg for menn enn for kvinner. Kvinner, særleg i dei yngre aldersgruppene, blir oftare uførepensjonerte enn menn, dei har høgare sjukefråvær, høgare medisinforbruk og høgare bruk av helsetenester.

Ikkje-yrkesaktive som for eksempel langtidsledige, sosialhjelpsmottakarar, og særleg dei som tek mot stønad over lang tid og (sjølvsagt) personar som får sjukdomsrelaterte trygdeytingar, rapporterer om dårlegare helse enn yrkesaktive.

Innvandrarar frå ikkje-vestlege land oppgir i mindre grad enn andre å ha ein varig sjukdom, men synest å bli ramma hardare, når dei først blir sjuke. Kjønnsforskjellane i helse og bruk av helsetenester ser ut til å vere større i innvandrargrupper enn i befolkninga elles. Det er elles store variasjonar mellom ulike innvandrargrupper etter kva land dei kjem frå, og sjukdomsbiletet er litt annleis enn hjå befolkninga elles. Til dømes er psykiske lidingar og diabetes monaleg meir utbreidd blant innvandrarar enn i befolkninga elles.

Omfattande helseplager blant barn er særleg knytt til astma og allergiar, og blant barn som tek mot grunn- og/eller hjelpestønad har det vore ein monaleg auke i talet på dei som har allergiske lidingar, astma og eksem, og dessutan hyperaktivitetssyndrom og spesifikke utviklingsforstyrringar.

Både dødsrate, sjølvrapportert sjukdom og konsekvensar av sjukdom varierer etter forskjellar i sosial status. Samanhengen gjeld uansett om ein nyttar yrke, utdanning eller inntekt som uttrykk for sosial status, og den finst over heile livssyklusen, men er særleg framtredande i den yrkesaktive fasen av livet. Forskjellane er særleg markerte mellom dei som berre har grunnskule og dei med vidaregåande eller høgare utdanning. Dei som berre har grunnskule, rapporterer oftare at dei har meir varig sjukdom, fleire langvarige sjuketilfelle, oftare rørslehemmingar og sterkt nedsett arbeidsevne, enn dei med utdanning utover grunnskulenivå. Personar med låg inntekt rapporterer i mykje større grad om dårlegare helse og fleire helseproblem enn personar med høg inntekt. Det gjeld bl.a. hjarte- og karsjukdom, muskel- og skjelettlidingar, langvarig sjukdom og særleg psykiske lidingar.

Undersøkingar kan tyde på at dei sosiale ulikskapane i helse på visse område kan ha auka i 1980- og 1990-åra, men biletet er samansett. Forskjellane i helse mellom yrkesaktive ser ut til å ha minka i 1980- og 1990-åra. Samtidig ser det ut til å ha skjedd ei viss utsiling frå arbeidsmarknaden i delar av denne perioden av arbeidstakarar med helseproblem, og særleg ser dette ut til å gjelde ufaglærte arbeidarar. Mykje tyder såleis på at skilnadene i helse mellom yrkesaktive og ikkje-yrkesaktive har auka i denne perioden. Det er også påvist aukande skilnader i dødsrate og tapte leveår mellom yrkesaktive og ikkje-yrkesaktive. Det kan vere at krava i arbeidslivet i løpet av denne perioden har blitt tøffare, og at terskelen for arbeidsdeltaking for personar som av ulike grunnar ikkje kan yte full effektivitet har blitt høgare, i det minste i deler av arbeidslivet. Andre tilhøve som til dømes ulik helseåtferd kan og ha hatt innverknad, og generelt sett er årsaksbiletet komplisert.

1.2.9 Bustad

Utviklinga innanfor bustadsektoren på 1980- og 1990-talet har ført til at dei fleste har fått gode bustadtilhøve. Særleg har bustandarden vorte betre. Norske bustader er jamt over store, standarden er stort sett høg, og dei fleste bur i småhus som dei eig sjølve. Dei fleste bur og i trygge nærmiljø.

Analysane viser at nokre personar framleis har relativt dårleg bustadstandard, slik som bu trongt, og ha usikre og dårlege leigeforhold. Generelt sett har eldre gjennomgåande betre butilhøve enn yngre. For ein del unge einslege hushald og særleg studentar, vil dårlege butilhøve oftast vere eit forbigåande problem, og nokre kan leggje større vekt på andre sider ved butilhøva, som for eksempel det å bu sentralt. For mange er gode eller dårlege butilhøve derfor eit spørsmål om kva livsfase dei er i og om preferansar i ulike livsfasar.

Visse grupper har likevel klart dårlegare butilhøve enn andre på eitt eller fleire område, knytt til bustaden. Enkelte einslege forsørgjarar har i større grad usikre og dårlege leigeforhold og dei har jamt over dårlegare butilhøve enn par med og utan barn. Ikkje-vestlege innvandrarar har dårlegare samla butilhøve enn befolkninga elles. Sosialhjelpsmottakarar og langtidsledige skil seg også ut med relativt dårlege butilhøve. Over 2/3 av sosialhjelpsklientane har dårlege butilhøve. Dei har lågast bustandard og ofte relativt usikre og dårlege leigetilhøve. Om lag 6 200 personar blei i 1997 rekna som bustadlause, og mange av dei er truleg mottakarar av økonomisk sosialhjelp. Yngre par med barn bur oftare trongt samanlikna med dei fleste andre hushald. Yngre einslege mannlege uførepensjonistar som ikkje bur hos foreldra o.l. har dårlegare bustandard enn ikkje-uføre i same aldersgruppe. Problema til funksjonshemma i forhold til bustad, er i første rekkje knytte til mangel på tilgjenge til og tilpassing av bustaden.

Dårlege buforhold og det å bu trongt, er i stor grad eit problem knytt til låg inntekt, og hushald med låge inntekter har klart dårlegare leigeforhold enn hushald med høge inntekter. Desse forskjellane ser ut til å ha auka i 1990-åra. Dei auka forskjellane må sjåast i samanheng med auken i talet på studentar i perioden. For innvandrarar spelar det også ei viss rolle med diskriminering på kjøpe- og leigemarknaden og bukonsentrasjonar i bydelar som gjennomgåande har lågare standard på bustadmassen.

For mange utgjer buutgiftene den største utgiftsposten på hushaldsbudsjettet, og står samtidig for hovuddelen av gjelda. I 1996 utgjorde buutgiftene vel 20 pst. av inntektene til norske hushald. Einslege forsørgjarar under 45 år har dei klart høgste buutgiftene i høve til inntekta, som primært skuldast at dei har relativt låge inntekter. Einslege pensjonistar har òg relativt høge buutgifter i høve til inntekta. For par med og utan barn og for einslege forsørgjarar, minkar buutgiftene i høve til inntekta med aukande alder, medan det motsette gjeld for einslege. Einslege forsørgjarar og par med barn har hatt den største auken i buutgifter som del av inntekta på 1980- og 1990-talet. Småbarnsforeldre har jamt over den høgaste bustadgjelda, den gjennomsnittlege bustadgjelda har auka i perioden, og auken har vore størst blant småbarnsforeldre.

1.2.10 Regional fordeling av levekår

Analysane viser at det ikkje er store systematiske skilnader i favør av bestemte område. Sysselsetjingssituasjonen og arbeidsløysesituasjonen er ikkje dårlegare i utkantdistrikta enn i byar, tettstader og større byar. Det gjennomsnittlege inntektsnivået er derimot klart lågare i utkantdistrikta enn i sentrale strøk. Utdanningsnivået er og jamt over høgare i byar og storbyar enn i resten av landet. På den andre sida er busituasjonen betre i utkantdistrikt enn i sentrale strøk. Dei same skilnadene mellom by og land finn ein også når det gjeld miljø, forureining, tenestetilbod og sosialt nettverk. Det kan sjå ut som om det har vore ei utjamning mellom by og land når det gjeld levekår.

Det er i dei større byane, og særleg i Oslo, at ein finn både dei med dårlegast og dei med best levekår. Bustadproblema i Noreg er og særleg konsentrert her. Dei største geografiske skilnadene i levekår finn ein innanfor dei større byane og særleg mellom Oslo aust og vest. I Oslo aust finn ein ein høg del med arbeidslause, mange sosialhjelpsmottakarar, uføretrygda, einslege forsørgjarar med overgangsstønad, barn under omsorg og konsentrasjon av innvandrarar. Både når det gjeld utdanning, arbeid og til ein viss grad inntekt er det store skilnader mellom bydelane i Oslo, noko ein også ser i dei andre større byane. I sentrale byområder er det høg arbeidsløyse, dårlege butilhøve, meir behov for sosialhjelp, meir kriminalitet og høgare dødsrater enn i andre byområde. Samstundes ser ein at ein del av desse stroka trekkjer til seg yngre folk med høg utdanning og kjøpekraft.

Dei større byane og særleg Oslo hatt ein sterkare auke i inntekter og formue enn landet elles. Samstundes har skilnadene i økonomiske ressursar i dei større byane, og særleg Oslo, auka meir og enn på landsbasis.

1.2.11 Kvifor skilnadene har auka - nokre hovudmoment

Endringane i fordeling av inntekter og levekår i 1980- og 1990-åra er resultat av ei rekkje ulike utviklingstrekk i samfunnet. Nokre av desse har isolert sett medverka til å jamne ut skilnadene, medan andre har lagt grunnlag for auka skilnader. Generelt sett kan ein sjå utviklinga i inntekter og levekår som uttrykk for viktige endringar som har skjedd i marknaden, i familien, som følgje av politiske vedtak og i samspelet mellom desse. Samstundes ser internasjonale tilhøve ut til å spele ei stadig viktigare rolle for utviklinga nasjonalt. I denne perioden har Noreg opplevd dei største konjunktursvingningane i etterkrigstida. Dette har utvilsamt medverka til raskare og meir omfattande endringar i mange av dei tilhøva som påverkar fordelinga av inntekter og levekår. Store svingingar i nasjonal og internasjonal økonomi vil også generelt sett gjere det vanskelegare for offentlege styresmakter å drive effektiv fordelingspolitikk.

Eit viktig trekk ved utviklinga i 1980- og 1990-åra, er at inntekter frå arbeid og næringsverksemd har fått mindre innverknad relativt sett for dei lågaste inntektsklassene. Men bortsett frå dei to lågaste inntektsklassene, er arbeidsinntekt framleis den viktigaste inntektskjelda for dei fleste. Manglande eller svak arbeidstilknyting er derfor den viktigaste årsaka til låg årsinntekt og til at dei med låge inntekter har hatt ei relativt sett svakare inntektsutvikling enn gjennomsnittet. Dette er truleg og hovudårsaka til at grovt sett 50 000-100 000 personar i landet har meir vedvarande låginntekt.

Den viktigaste årsaka til at dei med høgast inntekt har dradd i frå, er at kapitalinntektene har auka og er blitt skeivare fordelt ut over på 1990-talet. Kapitalinntektene er særleg konsentrert blant den eine prosenten med høgast inntekt. Konsentrasjonen av kapitalinntekter i høginntektsgruppa skuldast i særleg grad den kraftige auken i aksjeutbytte og realisasjonsgevinstar. Dette har i stor grad samanheng med den sterke konjunkturoppgangen etter 1993, samtidig som moderate lønsoppgjer og rentefallet og har gjort sitt til å auke eigarinntektene. Men noko av auken i dei registrerte inntektsskilnadene kjem og av auka synleggjering av eigarinntekter i statistikken som følgje av skattereforma frå 1992.

Utdanningsnivået i arbeidsstyrken har auka monaleg på 1980- og 1990-talet, dels som følgje av sterk offentleg satsing på utdanning og dels som følgje av større krav til kompetanse i arbeidslivet. Dette har skjedd både ved omfattande rekruttering av unge arbeidstakarar med høgare utdanning enn dei som alt er i arbeidsstyrken, og ein monaleg avgang frå arbeidslivet av personar med relativt låg formell utdanning. Samstundes er det i denne perioden blitt lettare for eldre arbeidstakarar å gå av med pensjon før nådd formell pensjonsalder, særleg gjennom etablering og utviding av ordninga med avtalefesta pensjon - (AFP).

Auka utdanningsnivå i arbeidsstyrken har ikkje minst samband med dei store omstruktureringane i norsk nærings- og arbeidsliv på 1980- og 1990-talet med store teknologiske endringar, nye organisasjonsformer i verksemdene og auka internasjonal konkurranse. Dette blei påskunda av nedgangskonjunkturen på slutten av 1980-talet. Ekspanderande næringar og sektorar som til dømes tenesteyting og offentleg sektor har trekt til seg store delar av personar med høgare utdanning, samstundes som «tradisjonelle» næringar som t.d. industri med høg del med relativ låg formell kompetanse har gått attende målt i talet på sysselsette. Truleg har rekrutteringa av ny arbeidskraft i alle høve i delar av denne perioden vore meir selektiv enn tidlegare ved at personar med låg formell utdanning har hatt det vanskelegare med å få varig fotfeste i det ordinære arbeidslivet. Som følgje av dette har det truleg skjedd ei polarisering på 1980- og 1990-talet i utdanningsnivå mellom dei som er innanfor og dei som er utanfor arbeidsstyrken, som også gjeld når ein berre ser på personar i yrkesaktiv alder. Mykje tyder på at det har skjedd ein tiltakande seleksjon inn og ut av arbeidsmarknaden og på helsemessig grunnlag og at dette særleg har gjort seg gjeldande overfor personar i dei lågare stillingskategoriene.

Den auka avgangen frå arbeidslivet og den sterke auken i talet på stønadsmottakarar har gjort stadig fleire avhengige av inntekt til livsopphald frå offentlege overføringar. Dette har hatt innverknad på inntektsfordelinga i denne perioden på fleire måtar. Overgang frå arbeid til offentleg stønad som kjelde til livsopphald fører vanlegvis til nedgang i inntekt, som følgje av at det skal lønne seg for den enkelte å arbeide framfor å motta stønad.. Når talet på «overgangar» aukar, fører det til ein auke i talet på personar med låge inntekter relativt sett. Inntektsskilnadene blir forsterka når avgangen frå arbeidslivet, som på 1980- og først på 1990-talet, særleg er konsentrert om personar med låg formell utdanning og dermed dei som kan reknast for å ha relativt låg eller under middels inntekt. Samstundes viser analysane at perioden som stønadsmottakar for mange varer lenger samanlikna med tidlegare. Dette gjeld m. a. for mange av dei som får økonomisk sosialhjelp. Tilsvarande gjeld også for uførepensjon der gjennomsnittsalderen blant nye uførepensjonistar har gått ned. Situasjonen med relativt låg inntekt har dermed for mange blitt meir varig. I tillegg har realverdien av satsane for økonomisk sosialhjelp og grunnbeløpet i folketrygda gjennomgåande auka noko mindre enn lønsinntekt i perioden. Den lågare auken i grunnbeløpet har delvis samanheng med at ein i mange år gjekk inn for å auke minstepensjonen, bustøtta m.m. som ein del av trygdeoppgjera.

Familiestrukturen og rolla til familien i samfunnet er endra i 1980- og 1990-åra. Familien er blitt mindre sentral som forsørgingssystem, ved at dei aller fleste vaksne personar no er i inntektsgivande arbeid eller er stønadsmottakar og dermed får inntekt via offentlege overføringar. Familiestrukturen er endra mellom anna ved at talet på éinpersonhushald og einslege forsørgjarar har auka monaleg og det er blitt fleire sambuarpar. Samstundes har det blitt færre ektepar, både absolutt og som del av det samla talet på familiar. Ein større del av ektepara er i dag toinntektsfamiliar i høve til tidlegare og det har blitt ein auke i delen der begge arbeider full tid. Overgangen frå éiinntekts- til toinntektshushald og auka arbeidstid blant mange småbarnsfamiliar er viktige årsaker til at parfamiliane har hatt ei betre inntektsutvikling enn andre hushald. Samstundes har overføringane til barnefamiliane vorte betra i denne perioden, mellom anna gjennom auka fødselspengar og fødselspermisjon. Auken i talet på einpersonhushald og einslege forsørgjarar, som har eit inntektsnivå under gjennomsnittet, kan vere med på å forklare auken i delen med låg inntekt. Overgang frå toinntektshushald til éiinntektshushald vil isolert sett gjere det enkelte hushaldet meir sårbart økonomisk overfor arbeidsløyse og sjukdom m.m. Den sterke auken talet på studentar samstundes med forskuving i alder for giftemål og familiedanning har og ei viss innverknad for auken i delen éinpersonhushald med låge inntekter.

1.3 Mål og hovudprioriteringar

Regjeringa vil med denne meldinga varsle strategiar og tiltak med sikte på å redusere uønskte skilnader i økonomiske ressursar og levekår, med særleg vekt på å betre tilhøva for dei dårlegaste stilte. Eit samfunn utan store økonomiske og sosiale skilnader er ein verdi i seg sjølv, samtidig som det kan medverke til å nå andre samfunnsmål. Det kan medverke til å dempe og førebygje sosiale konfliktar. Sosiale konfliktar kan føre til sosial uro og kriminalitet og påføre store problem og kostnader for samfunnet, samstundes som det skaper påkjenningar for den enkelte. Små skilnader medverkar til større samhald og felleskap. Den beste strategien for å oppnå god fordeling er å sikre arbeid til alle. Ein stor grad av likskap i økonomiske og materielle vilkår, og ein politikk som har utjamning som eit overordna mål kan dermed gje ei betre utnytting av dei samla ressursane i landet og hjelpe til med å fremje samhald og effektivitet.

Analysane i denne meldinga viser at skilnadene i økonomiske ressursar har auka noko sidan midt på 1980-talet. Dette skuldast i særleg grad at personar med dei høgaste inntektene har hatt ei betre utvikling enn gjennomsnittet for befolkninga, men og at personar med dei lågaste inntektene har sakka etter. Regjeringa er uroa over denne utviklinga, og vil derfor gjennomføre tiltak som kan gje dei svakast stilte i samfunnet eit løft, og tiltak som kan medverke til omfordeling frå personar med dei høgaste inntektene.

Analysane viser òg at det innan dei utsette gruppene er ein del personer som har vedvarande låg inntekt og dårlege levekår, og som har hatt ei svakare utvikling i høve til det store fleirtalet. Men skilnadane på gjennomsnittet for dei fleste av gruppene er ikkje er så store. Det er ofte stor spreiing i inntekter og levekår innan gruppene. Fleirtalet har ofte bra økonomi og gode levekår, medan eit mindretal har dårlege levekår. Ein del grupper er svakt stilte fordi dei er overrepresenterte blant dei med låge inntekter og dårlege levekår over lengre tid. Fordi det ikkje er store og klart avgrensa grupper i befolkninga som er særleg vanskeleg stilte, vil meir generelle tiltak vere lite formålstenlege. Regjeringa går i denne meldinga derfor inn for tiltak som er målretta mot personar med svak økonomi og dårlege levekår. Regjeringa viser også til at ho allereie har gjennomført ei rekkje tiltak, mellom anna auka minstepensjonen i folketrygda og innført kontantstøtte til småbarnsforeldre, som monaleg har betra tilhøva også for mange vanskeleg stilte.

Eit kjenneteikn ved dei fleste som har dårlege levekår, er at dei ikke berre har problem på eitt levekårsområde, men som regel har samansette problem. Dei har gjerne låg inntekt fordi dei står utan arbeid eller har ei marginal tilknytning til arbeidslivet, dei står utanfor arbeidslivet fordi dei har eit kompetanse-/kvalifikasjonsproblem, eller eit sosialt og/eller helsemessig problem. Svak buøkonomi og butilhøve gjenspeglar ofte eit inntektsproblem. For desse personane vil tiltak som gjev betring på eit enkelt levekårsområde oftast ikkje vere nok. For å få til gode løysingar for den enkelte må tiltak på fleire område setjast inn samstundes.

Gjennom tiltaka som blir varsla i denne meldinga ønskjer Regjeringa først og fremst å gjere noko med årsakene til problema. Regjeringa vil difor prioritere tiltak som kan føre til betre arbeidstilknytning for vanskeligstilte på arbeidsmarknaden, og tenester av ulike slag som kan støtte opp under målet om at den enkelte på litt sikt kan bli sjølvforsørgd i størst mogleg grad. Ein del personar og familiar, også yrkesaktive, kan ha svak økonomi som følgje av både relativt låge inntekter og relativt høge utgifter. Høge utgifter for desse kjem ofte av at dei har høge buutgifter. For å betre økonomien til desse gruppene vil Regjeringa prioritere bustadpolitiske tiltak som er spesielt målretta mot personar og grupper med låge inntekter og relativt høge buutgifter.

For ein del personar med svak økonomi vil deltaking i arbeidslivet vere eit lite realistisk alternativ, og for dei vil heller ikkje eit betre tenestetilbod vere formålstenlege tiltak. Regjeringa går difor inn for å gjere det sosiale tryggingsnettet meir finmaska med sikte på å gje betre inntektssikring for enkelte mindre grupper som i dag har dårlege økonomiske levekår og lita utsikt til å kunne forsørgje seg sjølv gjennom eige arbeid.

Skattepolitikken er eit av dei viktigaste instrumenta for fordeling. Regjeringa finn dei auka skilnadane mellom dei best stilte og dei dårlegast stilte problematisk. Regjeringa vil derfor arbeide for skattereglar som gir betre fordeling mellom dei med høge og dei med låge inntekter.

1.4 Målgrupper for tiltak

Felles for målgruppene er at dei har meir eller mindre langvarige levekårsproblem. Mange i gruppene har vedvarande låg inntekt og økonomiske problem. I tillegg har dei hatt ei svak utvikling i høve til dei fleste andre i samfunnet dei siste åra, og den låge inntekta gjer at ein del har problem på bustadmarknaden. Dette er grupper med svak eller inga tilknyting til arbeidsmarknaden og mange har helsemessige eller sosiale problem, noko som også er hovudårsaka til at dei har låg inntekt.

Personar med svært høge inntekter og sterk inntektsvekst, får ein mykje større del av inntektene sine frå kapitalinntekter enn andre. For den øvste inntektsklassa (desil 10) utgjer kapitalinntekter om lag 18 pst. av disponibel inntekt, og vel 64 pst. kjem frå løn. Den prosenten av befolkninga som har høgast inntekt fekk i 1996 om lag 50 pst. av inntektene sine frå kapitalinntekter. Dette er ein monaleg auke på 1986, då den same gruppa fekk om lag 10 pst. Samstundes har dei med høgast inntekter også store formuar. Gjennomsnittsskatten til den eine prosenten er lågare enn gjennomsnittsskatten for gruppa med høgast inntekt. Regjeringa har som mål å jamne ut levekår og inntekter og denne gruppa vil såleis også vere sentral ved utviklinga av tiltak for omfordeling.

Hushald med varig låg inntekt

Mellom 1-2 prosent (ca 60-90 000 personar) av alle nordmenn har varig, låg inntekt samanlikna med resten av befolkninga. Nærare 1 prosent (35 000 personar) mottek sosialhjelp i meir enn tre av sju år. Nøyaktig kven som har varig, låg inntekt avheng litt av korleis ein definerar og reknar. Unge og einslege - ofte menn i store byar - er overrepresentert. Likeeins ikkje-vestlege innvandrarar og somme småbarnsfamiliar. Ofte har dei helse- og/eller sosiale problem, andre levekårsproblem og meir personlege problem i tillegg. Slik som omtalt under målgruppene nedanfor.

Vanskeleg stilte innvandrarar

Analysane viser at ikkje-vestlege innvandrarar i gjennomsnitt har langt lågare inntekter og dårlegare levekår enn befolkninga elles. Mest utsette er dei med kort butid i Noreg og flyktningar. På grunn av vanskar med å kome inn på arbeidsmarknaden, har mange låge inntekter og dei er klart overrepresentert blant sosialhjelpsmottakarar.

Vanskeleg stilte barnefamiliar

Par med små barn (yngstebarn 0-6 år) er overrepresenterte blant dei med låg inntekt over lang tid. Dette gjeld i ein viss grad ogso einslege forsørgjarar. Dette gjeld først og fremst familiar med svak tilknyting til arbeidsmarknaden. Om lag 10 000 par med barn og einslege forsørgjarar er langtidsmottakarar av sosialhjelp. 22 pst. av einslege forsørgjarar og 12 pst. av andre barnefamiliar har dårleg buøkonomi. Blant einslege forsørgjarar er det dei som får overgangsstønad frå folketrygda som har lågast inntekt og dårlegast levekår.

Menneske med psykiske problem

Ein vurderer at om lag 50 000 menneske i Noreg har alvorlege og vedvarande psykiske lidingar. Om lag 25 000 personar vil kunne ha eit omfattande behov for ulike kommunale tenester. I tillegg kjem noko over 8 000 personar med noko mindre alvorlege lidingar, men som òg har eit visst behov for enkelte kommunale tenester. Menneske med psykiske lidingar har gjennomgåande dårlegare levekår enn befolkninga elles, og er ei av dei mest dominerande gruppene på dei sjukdomsrelaterte trygdeytingane.

Langtidssjuke

Ein del menneske med helsemessige eller sosiale problem ser ikkje ut til å klare krava i arbeidslivet, og fell utanfor arbeidsmarknaden, utan at dei fyller krava til varig inntektssikring i folketrygda. Dersom vandring mellom ulike etatar for å avklare hjelpebehov og arbeidsevne blir langvarig og utan resultat, vil dette innebere eit levekårsproblem for den det gjeld. Blant langtidssjuke er det overvekt av kvinner, og mange av dei mottar sosialhjelp i periodar. Personar med psykiske lidingar og muskel- og skjelettsjukdommar er dei to dominerande gruppene. Mange greier ikkje å få varig fotfeste i arbeidslivet.

Langtidsarbeidslause og yrkeshemma

I 1998 var 15 000 av dei arbeidslause langtidsarbeidslause. Samstundes var det registrert noko over 50 000 yrkeshemma i arbeidsmarknadsetaten. Over 50 pst. av dei yrkeshemma har psykiske lidingar/misbruksproblem eller muskel/skjelettlidingar.

Vanskeleg stilte uførepensjonistar og funksjonshemma

Blant uføre og funksjonshemma er det særleg dei yngre og dei som har forsørgjaransvar som har vanskelege levekår. Bruken av sosialhjelp i desse gruppene er relativt høg samanlikna med resten av befolkninga. Det er monalege inntektsskilnader mellom uføre og ikkje-uføre som forsørgjar barn. Delen med unge blant nye uføre har vore stigande dei siste åra. Hovudproblemet for desse er primært svekt helse som fører til låg yrkesdeltaking og dermed relativ låg inntekt. Låginntekt i ein tidleg fase i livet utan særleg utsikt til vidare yrkesdeltaking fører til økonomiske problem og små høve til å auke levestandarden seinare i livet.

Menneske med rusproblem

Personar med rusproblem har ofte særs vanskelege levekår. Det er klart fleire dødsfall knytte til alkohol enn narkotika. Statens institutt for alkoholforsking vurderer at alkohol spela ei avgjerande rolle for 1 300 dødsfall i 1998. Mange er tidleg marginalisert i høve til skule og arbeidsliv, og er ofte involverte i kriminalitet. For dei fleste er livet prega av fattigdom og ustabilitet, og mange er langtidsmottakarar av sosialhjelp.

Bustadlause

Talet på bustadlause er vanskeleg å vurdere, men ei landsomfattande undersøking med data frå 1997 finn i underkant av 6 200 personar som er vist til tilfeldig bualternativ. Dei aller fleste bustadlause bur i ei eller anna form for bustad. Dei kan bu mellombels hos kjende, i institusjon som fengsel, i hospits eller liknande. Svært få lever ute. Bustadløyse er særleg utbreidd i dei store byane. For vel 35 pst. er bustadløyse eit mellombels problem. Eit fleirtal av dei bustadlause har rusproblem og kanskje så mange som halvparten har psykiske problem.

1.5 Strategiar og tiltak i fordelingspolitikken

Regjeringa sine hovudstrategiar for å redusere skilnader i inntekter og levekår og betre tilhøva for dei dårlegaste stilte er først og fremst å videreutvikle den sosiale tryggleiken og velferden ved

• å leggje til rette for ein stabil og sunn økonomi

• ei meir rettferdig skattelegging

• ei mjukare arbeidslinje

• betre offentlege tenester

• ein meir sosial bustadpolitikk

• eit meir finmaska tryggleiksnett

Regjeringa vil kome med framlegg til Stortinget om tiltaka i denne meldinga i samband med dei årlege budsjettfremlegga, men vil og ta omsyn til den økonomiske situasjonen i høve til når dei konkrete tiltaka vil bli fremja.

1.5.1 Ein stabil og sunn økonomi

Ein sunn økonomi er ein nødvendig føresetnad for velferd og fordeling. For å byggje opp under ei god utvikling i levekår også for dei som i utgangspunktet står svakast, og medverke til ei betre utjamning av levekåra må den økonomiske politikken støtte oppunder gode og stabile rammevilkår for enkeltmenneske og bedrifter og til ei stabil økonomisk utvikling. Det vil gje eit langsiktig grunnlag for framleis høg sysselsetjing og låg arbeidsløyse. Store svingingar i økonomien skaper utryggleik, og særleg vil periodar med høg generell arbeidsløyse ramme utsette grupper ekstra hardt.

Regjeringa sin økonomiske politikk er basert på dessa hovudelementa:

• Ein fordelingspolitikk som legg vekt på at alle lengst mogleg skal kunne delta i verdiskapinga og få ta del i goda i samfunnet.

• Finanspolitikken og utbygginga av oljesektoren blir brukt til å stabilisere utviklinga i innanlandsk etterspørsel etter varer og tenester.

• Pengepolitikken blir retta inn mot å halde krona stabil overfor europeiske valutaer.

• Eit inntektspolitisk samarbeid som skal medverke til moderat pris- og kostnadsvekst.

• Strukturpolitikken skal medverke til at arbeidskraft, kapital og naturressursar blir forvalta best mogleg, og til at ein spreidd busetnad blir oppretthalden.

• Ei langsiktig, berekraftig forvalting av ressursane i landet og effektiv miljøpolitikk med bruk av økonomiske verkemiddel.

Norsk økonomi har dei siste tiåra vore gjennom kraftige konjunktursvingingar, og stabiliseringspolitiske tiltak frå styresmaktene er derfor viktige for å sikre ei stabil økonomisk utvikling.

Inntektspolitikken i 1990-åra er bygd på innstillinga til Sysselsetjingsutvalet frå 1992, som tok utgangspunkt i at det er viktig å halde kostnadsveksten låg for å styrkje konkurranseutsett sektor og få ned arbeidsløysa. Dersom lønnsveksten i Noreg over lang tid blir liggjande vesentleg over lønnsveksten hos handelspartnarane, vil det sterkt redusere lønnsemda i konkurranseutsett sektor, noko som på sikt vil auke arbeidsløysa. Regjeringa legg difor stor vekt på at det inntektspolitiske samarbeidet skal medverka til å bringe lønnsveksten i Noreg ned mot nivået til handelspartnarane våre.

Inntektspolitikken har truleg ført til relativt små lønnsforskjellar ved at ein innanfor oppgjera har lagt særleg vekt på lønnsauke for lågtlønna. Som det går fram av kapittel 3, ser det ut til at lønnsforskjellane i Noreg har vore relativt stabile over tid.

Utfordringane med den stramme arbeidsmarknaden ein har i dag, er i stor grad knytte til at mange bransjar har problem med å fylle ledige stillingar med kvalifisert arbeidskraft. Samtidig gjer demografiske forhold at det er låg vekst i arbeidsstyrken framover. I denne situasjonen er det ekstra viktig at sysselsetjingspolitikken gjer sitt til å auke tilbodet av arbeidskraft.

Regjeringa sette 23. april 1999 ned eit utval som skal drøfte strategiar for å sikre ei balansert utvikling i norsk økonomi og full sysselsetjing, og bl.a. gjere greie for kva rolle inntektspolitikken kan spele. Utvalet har frist til 1. juli 2000 med å leggje fram utgreiinga si.

I tillegg til meir kortsiktige stabiliseringsomsyn, må ein ved utforminga av den økonomiske politikken i dag ta inn over seg dei langsiktige utfordringane med ein aldrande folkesetnad og eit sterkt aukande pensjonisttal. Delen med personar over 67 år er rekna til å auke frå 14 pst. av befolkninga i 1995 til 21 pst. i 2050. Makroøkonomiske framskrivingar viser at vekstutsiktene i åra framover er moderate, bl.a. som følgje av ei gradvis nedtrapping av oljeverksemda etter hundreårsskiftet og svak vekst i arbeidsstyrken etter 2010.

Utgiftene i folketrygda til alders- og uførepensjonar er rekna til å auke frå 8 pst. av BNP i 1995 til 16 pst. i 2030. Samla sett illustrerer framskrivingane at høva til vekst i offentleg tenesteyting kan bli mindre framover enn dei har vore dei siste tiåra, og at det kan vere avgrensa rom for å auke sysselsetjinga i offentleg sektor utover nivået i dag, dersom ikkje skatten skal auke monaleg.

For å oppretthalde oppslutninga om velferdssystemet, og kunne ha eit rimeleg kompensasjonsnivå for stønadsmottakarar, er det viktig å unngå at forsørgjingsbyrda blir for stor. Det er viktig å stimulere til at personar i yrkesaktiv alder som har høve til det, tek del i arbeidslivet. Det er også viktig å stanse utviklinga i retning av aukande uføre- og tidlegpensjonering som vil kunne medverke til både høgare samla pensjonsutbetalingar og lågare verdiskaping. Høgare yrkesdeltaking blant kvinner vil gjere sitt til å redusere forsørgjingsbyrda.

Noreg har med sine relativt gode offentlege finansar og store statlege petroleumsinntekter eit betre utgangspunkt enn dei fleste andre vestlege land til å møte aldringa av folkesetnaden. Men petroleumsinntektene vil gå ned på sikt. Den økonomiske politikken bør derfor vere med å gjere norsk økonomi meir robust i forhold til svingande oljeinntekter, og til at også framtidige generasjonar får glede av desse inntektene.

For å redusere sjansen for at det skal bli behov for smertefulle omstillingar og nedskjeringar i velferdsordningane i framtida, har ein i Noreg lagt vekt på å skilje bruken av petroleumsinntektene frå oppteninga. Overskotet som i periodar blir bygd opp med høge petroleumsinntekter kan dermed brukast til å møte utfordringane knytte til aldringa av folkesetnaden.

Auka privat kjøpekraft blant eldre kan gje grunnlag for høve til å finansiere delar av den auka etterspørselen etter offentlege tenester ved auka brukarbetaling. Dette må i tilfelle vurderast på måtar som gjer gode fordelingspolitiske verknader.

1.5.2 Ei rettferdig og effektiv skattlegging

Analysene i denne meldinga syner at inntektsforskjellane har auka frå 1986 til 1997. Auken i inntektsforskjellane kjem hovudsakeleg av at tidelen av befolkninga med høgast inntekt har hatt ein sterk inntektsvekst. Hovudårsaka til dette er auka aksjeutbytte og vinstar ved sal av aksjar etter 1993, mellom anna som følgje av den sterke oppgangskonjunkturen. Analysene syner dessutan at dei med dei høgaste inntektene også har dei høgaste formuene. Oppgangskonjunkturen har og ført til at fleire er i arbeid. Sidan mangel på arbeid er den viktigaste årsaka til låg inntekt, har difor oppgangskonjunkturen ført til betre levekår for dei fleste. Analysene syner vidare at dei norske skattereglane bidreg til å jamne ut inntektsforskjellar.

Regjeringa vil arbeide for skattereglar som gjer ei betre fordeling mellom dei som har høge og dei som har låge inntekter.Regjeringa vil likevel peike på at det ikkje treng vere konflikt mellom omsynet til eit enkelt og effektivt skattesystem og omsynet til fordeling. Skattereglane kan påverke inntektsforskjellane på ein meir indirekte måte. Eit komplisert skattesystem med mange særordningar kan til dømes ha ei fordelingsmessig uheldig side, ved at det som oftast er dei med høgast inntekt som vil vere best i stand til å redusere skatten sin gjennom å utnytte slike særordningar. Det å arbeide for eit enklare skattesystem kan dermed og ha ein god fordelingsverknad.

Skattereglane påverkar vidare kor lønsamt det er å arbeide og å investere i Noreg, ettersom det er inntekter etter skatt som utgjer den økonomiske avkastninga av å arbeide eller å investere. Det er difor viktig å syte for at skattereglane saman med overføringsreglane ikkje fører til at den effektive marginalskatten på å arbeide framfor å motta overføringar blir svært høg for nokre grupper.

Inntektsfordelinga blir dessutan påverka indirekte ved at det er skatteinntektene som finansierer offentlege tenester og dei offentlege overføringane. Storleiken på dei samla skatteinntektene påverkar om det er mogleg å oppretthalde dei offentlege overføringane. Dette syner at det også av fordelingsmessige årsaker kan vere viktig at ein ved utforming av skattereglane vektlegg effektivitet.

Regjeringa syner dessutan til at ein allereie har gått i retning av auka skatt for dei med aller høgast inntekt og redusert skatt for dei med lågast inntekt. Desse endringane synest ikkje i analysene i denne meldinga, som byggjer på statistikk til og med 1997. Med verknad frå 1998 blei til dømes aksjerabattane i formuesskatten redusert, men at av omsyn til dei små og mellomstore bedriftene opprettheldt ein viss rabatt for ikkje-børsnoterte aksjar. Samstundes blei formuesskattesatsane senka, noko som gav lågare formuesskatt for personar som har formua plassert i bank. Vidare blei det i samband med Revidert nasjonalbudsjett 1998 vedteke å stramme inn i delingsmodellen for liberale yrke (advokatar, meklarar m.m.), mellom anna ved å oppheve taket for utrekna personinntekt på 75G. I tillegg blei den særskilde arbeidsgjevaravgifta for høge inntekter auka. I St prp nr 54 (1997-98) Grønne skatter foreslo Regjeringa å auke bruken av grøne skattar samstundes som skatten på arbeid blir redusert. Med verknad frå 1999 er difor satsen og øvre grense i minstefrådraget auka, noko som inneber lågare skatt for dei med låge løns- og pensjonsinntekter. Vidare blei nedre grense for trygdeavgifta auka, slik at «frikortgrensa» blei høgare.

I Nasjonalbudsjett 1999 foreslo vidare Regjeringa endringar i skattereglane som hadde ein gunstig fordelingsprofil, mellom anna ved å auke skatten på vanleg inntekt samstundes med ein kraftig auke i minste- og klassefrådraget. Desse endringane fekk ikkje fleirtal i Stortinget.

Regjeringa legg vekt på skatt etter evne som prinsipp for skattereglane. Analysane i denne meldinga syner at dette prinsippet ikkje gjeld fullt ut i dag. Regjeringa vil i tida framover vurdere endringar i skattesystemet, mellom anna i lys av analysane og Stølen-utvalet sine vurderingar i NOU 1999: 7 Flatere skatt. Regjeringa vil i denne vurderinga leggje vesentleg vekt på fordelingsverknadene av skattereglane, både i forhold til dei med dei lågaste og dei med dei høgaste inntektene.I denne vurderinga vil Regjeringa samstundes leggje vekt på at eventuelle endringar i skattesystemet skal føre til eit enklare og meir effektivt skattesystem, og at ein tek omsyn til bedriftene sine motiv til å gjere samfunnsøkonomisk lønsame investeringar i Noreg. Regjeringa ser det og som viktig å oppretthalde hovudprinsippa fra skattereforma i 1992 om å sikre størst mogleg skattemessig likehandsaming av ulike investeringar og spareformer. Regjeringa vil vidare leggje vekt på å auke bruken av grøne skattar og avgifter til erstatning for skattar som påverkar ressursbruken på ein uheldig måte.

1.5.3 Betre offentlege tenester

Regjeringa vil:

• Styrkje bindeleddet mellom offentlege ytingar og deltaking i kvalifisering ved å innføre ein særskilt introduksjonsstønad for innvandrarar som nyleg har kome til Noreg.

• Gi eit betre og meir samordna tilbod om vidaregåande opplæring for funksjonshemma ungdom

• Gjennomføre Kompetanseforma mellom anna for grupper som har svak utdanning.

• Gjennomføre ein samla plan for å heve kompetanse og kvalitet i førstelinja i sosialtenesta

• Auke kvaliteten på tiltak for rusmiddelmisbrukarar og stimulere til forsøk med nye etterverntiltak

• Vidareføre sterk satsing på forebyggjing og helsefremjande arbeid i kommunane

• Gjennomføre opptrappingsplanen for psykisk helse

• Gi gunstigare avkorting i pensjonen for psykiatriske langtidspasientar i institusjon

• Gi betre helsetenester for visse grupper funksjonshemma

• Målretta tiltak for grunnstønadsmottakarar med dårlege levekår i Oslo indre aust

• Auka ressursane til eldreomsorga i tråd med Handlingsplan for eldreomsorg

Arbeids- og utdanningstenester

Regjeringa sitt mål er at flest mogleg skal kunne delta i arbeidslivet, få utdanning og opplæring slik at dei kan forsørgje seg sjølve gjennom eige arbeid. Retten til fullverdig utdanning skal vere lik for alle uansett sosial bakgrunn, heimstad, kjønn og økonomisk evne. Analysane i denne meldinga viser at det er klare skilnader i inntekter og levekår mellom dei som har arbeid og dei som har lita eller inga tilknyting til arbeidslivet. Arbeidsløyse er ei av dei viktigaste årsakene til låg inntekt og dårlege levekår. Ein auke i arbeidsløysa vil ramme dei svakast stilte mest, og for den enkelte er utdanning det mest effektive tiltaket mot å bli arbeidsledig. Arbeid og utdanning hevar samstundes livskvaliteten til den enkelte og opnar for aktiv deltaking i samfunnet. Høg sysselsetjing aukar verdiskapinga og skatteinntekter i samfunnet og skaper mindre behov for overføringar. Det gjer dermed eit større og sikrare økonomisk grunnlag for vår samla velferd i framtida. Ein politikk som fremjar utdanning, høg sysselsetjing og gode og trygge arbeidsplassar for alle er derfor ein grunnlegjande strategi for utjamning og gode levekår.

Det overordna målet for arbeidsmarknadspolitikken er å leggje til rette for ein effektivt fungerande arbeidsmarknad. Ein slik arbeidsmarknad skal mellom anna medverke til at stillingar blir fyllte raskt, motverke lønnspress, føre til høg yrkesdeltaking og gi moglegheiter for innpassing av grupper som har problem med å komme inn i eller står i fare for å falle ut av arbeidslivet. Overfor arbeidsledige som har samansette problem, er det viktig med koordinert innsats frå fleire instansar.

Yrkesfrekvensen er i 1998 høgare enn nokon gong tidlegare. Den generelle arbeidsløysa er no svært låg og for dei aller fleste fungerer arbeidsmarknaden bra. Ei av dei viktigaste utfordringane for Regjeringa - i samarbeid med partane i arbeidslivet - er å føre vidare og forsterke den gode tendensen i sysselsetjingsutviklinga som vi har hatt dei siste åra. For å klare dette er det mellom anna viktig at arbeidsmarknadstiltaka har eit omfang og innhald som er i samsvar med behovet blant dei som framleis har problem på arbeidsmarknaden. Tiltaksnivået må samstundes vurderast i lys av utviklinga på arbeidsmarknaden. Regjeringa vil nøye følgje utviklinga i arbeidsløysa i tida framover og vil på vanleg måte i statsbudsjettet for år 2000 kome med konkrete forslag til nivået på ordinære tiltak.

Innanfor det samla tiltaksnivået skal arbeidsmarknadsetaten lette tilgangen til arbeidslivet for grupper som har problem med å få innpass, som ungdom, innvandrarar/flyktningar og langtidsledige. Framleis er arbeidsløysa høgast blant dei unge (under 25 år). Innvandrarar/flyktningar frå ikkje-vestlege land og Aust-Europa har høgare arbeidsløyse enn gjennomsnittet for befolkninga, sjølv om det og for desse gruppene har vore ei positiv utvikling dei siste åra. Delen langtidsarbeidslause er høgast blant menn over 50 år, men òg for desse har det vore ei positiv utvikling dei seinare åra.

Regjeringa vil vidareføre innsatsen mot desse gruppene slik at fleire kan kome i arbeid. Hovudtilbodet til ungdom under 20 år er rett til tre års vidaregåande opplæring. Ungdom som ikkje nytta seg av denne retten er sikra tilbod om jobb eller arbeidsmarknadstiltak.

Personar som på eit tidleg stadium bryt med det ordinære utdanningsopplegget er i risikosona for å få dårlege levekår seinare i livet. Oppfølgingstenesta har eit ansvar for å fange opp dei som ikkje nyttar seg av opplæringsretten og medverke til at dei får eit tilbod. Dette gjeld særleg sterkt funksjonshemma ungdom og ungdom som avbryt vidaregåande opplæring fordi opplæringstilbodet ikkje er tilpassa eigne evner, ressursar, kulturbakgrunn m.m. Ein del av desse har samansette problem som krev samordna hjelp, og kan ha behov for ulike former for bistand. I opplæringslova (Ot. prp. nr. 46 (1997-98)) har Regjeringa ført vidare prinsippet om at undervisninga skal tilpassast den enkelte, og at elevar som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av den ordinære undervisninga, skal få spesialundervisning.

I St. meld. nr. 32 (1998-99) Vidaregåande opplæring går Regjeringa inn for at dei ungdomane som i dag har rett til spesialundervisning og som kan få utvida opplæringstid inntil fem år, når eleven etter sakkunnig vurdering treng det, skal få ein individuell rett til femårig vidaregåande opplæring. Alt ved inntaket til vidaregåande opplæring bør funksjonshemma ungdom som fungerer dårleg få tilbod om ei 5-årig utdanning. Førebuinga av overgangen til eit liv etter videregåande opplæring bør vidare starte opp tidleg.

Regjeringa går inn for at det blir utarbeidd ein samla plan for personar i denne gruppa som har behov for hjelp frå fleire etatar, med sikte på å gi dei eit heilskapeleg, samordna, planlagt opplærings-/rehabiliteringsløp. Regjeringa vil derfor setje ned ei arbeidsgruppe med mandat til å avklare oppgåvene og ansvaret til dei forskjellige forvaltningsnivåa i denne samanhengen.

Ikkje-vestlege innvandrarar og flyktningar har ofte problem som gjer at dei vil ha vanskar med å bli formidla til arbeid. Dette kan mellom anna skuldast mangelfulle norskkunnskapar, problem med manglande godkjenning av utdanning og arbeidserfaring frå heimlandet, og diskriminering i arbeidslivet. Regjeringa har på dette grunnlaget sett i gang arbeid med å styrkje norskopplæringa blant innvandrarar, som er tilpassa den enkelte og der dei med svakast skulebakgrunn er prioriterte. Opplegget med godkjenning av utdanning og kompetanse frå utlandet er betra, og Kyrkje- utdannings- og forskningsdeparementet arbeider med ei ordning for yrkesprøving, som skal gjere det lettare for innvandrarar som ikkje kan dokumentere fagutdanninga si å få eit bevis for kva dei kan og kva dei manglar for å ta fagprøve. I 1998 la regjeringa fram ein handlingsplan for å styrkje rekrutteringa av personar med innvandrarbakgrunn til alle nivå i statleg sektor og ein handlingsplan mot rasisme og diskriminering. Etter forslag frå Regjeringa vedtok Stortinget same året ei utviding av arbeidsmiljølova slik at det no er forbode å diskriminere ut frå etnisk bakgrunn ved tilsetjing. Regjeringa har òg etablert eit eige Senter mot etnisk diskriminering, som har som mål å styrkje vernet mot diskrimminering, m.a. på arbeidsmarknaden og bustadmarknaden. Etter Regjeringa si oppfatning er dette tiltak som samla sett vil betre tilhøva og høva for innvandrarar på arbeidsmarknaden. Arbeidsmarknadsetaten har òg etablert tilbod som er spesielt tilrettelagde for denne gruppa, mellom anna Introduksjonsprogram for framandspråklege (IFF) og eit samarbeidsopplegg med NHO, LO og HSH.

Det er framleis eit problem at mange innvandrarar blir gåande lenge på sosialhjelp etter at dei er komne til landet. Det er Regjeringa sitt mål at nykomarane blant innvandrarane så raskt som mogleg etter busetjing skal bli sjølvhjelpne. Innpass og deltaking i arbeidslivet er det viktigaste verkemidlet for å nå dette målet. Ei viktig årsak til at nykomarane blant innvandrarane har problem med å sørge for sitt livsopphald er at du har behov for å lære språk og tileigne seg kompetanse for å få innpass på arbeidsmarknaden. Sosialhjelp som hovudkjelde til forsørging i denne første perioden kan verke passiviserande, og gje feil signal til nykomarane om kva innsats som er venta av den enkelte. Regjeringa ønskjer derfor å styrkje bindeleddet mellom offentlege ytingar og deltaking i kvalifisering. Ein måte å gjere dette på er å innføre ein særkild introduksjonsstønad for innvandrarar som nyleg har kome til Noreg. For å betre arbeidsmarknadstilknytinga for denne gruppa, bør bindeleddet mellom offentlege ytingar og deltaking i kvalifisering styrkjast. Regjeringa vil setje ned eit eige utval som skal greie ut om og lage utkast til ei lov om stønad til nykomne innvandrarar.Dei som er med i ordninga vil raskare kunne få innpass på arbeidsmarknaden og med det bli økonomisk sjølvhjelpte. Det er lagt til grunn at stønaden skal utbetalast av kommunene som økonomisk godtgjering for deltaking i eit avtalt kvalifiseringsopplegg, og at det skal vere frivillig for kommunane å ta i bruk ordninga. Ei slik ordning vil derfor på sikt kunne føre til reduserte kostnader for stat og kommune.

Langtidsledige og personar som har vanskar med å få varig tilknyting til arbeidslivet har ofte eit lågt utdanningsnivå, og hamnar ofte permanent utanfor arbeidsstyrken lenge før nådd ordinær pensjonsalder.

Gjennom Kompetansereforma (St meld nr 42 (1997-98)) har Regjeringa lagt grunnlaget for ein nasjonal handlingsplan for kompetanseutvikling og vaksenopplæring. Reforma er eit samla kompetanselyft for å styrkje og vidareutvikle norsk arbeids- og samfunnsliv, og skal gjennomførast i samarbeid mellom arbeidsgjevarar, arbeidstakarar og det offentlege. Ordninga skal omfatte både grupper som er i arbeid, og arbeidssøkjarar og alle dei som tidsavgrensa og av ulike grunnar står utanfor arbeidsmarknaden. Regjeringa vil fremje lovforslag om individuell rett for vaksne til gratis grunnskuleopplæring, og gje fylkeskommunane ei lovfesta plikt til å gje vaksne som ikkje har fullført vidaregåande opplæring, og som ønskjer det, tilbod om dette. Som del av denne reforma vil Regjeringa etablere eit system som gir vaksne rett til å dokumentere realkompetansen sin utan å måtte gå vegen om tradisjonelle prøveordningar. I Ot.prp. nr. 68 (1998-99) har Regjeringa gjort framlegg om ein individuell rett til utdanningspermisjon. Regjeringa ser på etter- og vidareutdanningsreforma som eit verkemiddel også for å jamne ut skilnader i samfunnet. Etter- og vidareutdanningsreforma vil gje den enkelte auka høve i eit arbeidsliv i endring, både for auka samfunnsengasjement, større tryggleik og trivnad i arbeidssituasjonen. Regjeringa vil leggje fram ein handlingsplan for oppfølging av reforma.

Sosialtenesta

Det overordna målet for sosialtenesta er å fremje økonomisk og sosial tryggleik, betre levekåra for dei som har det vanskeleg, medverke til auka likeverd og likestilling, og førebyggje sosiale problem. Det er eit mål å vri innsatsen frå passiv inntektsoverføring til aktive tiltak med sikte på hjelp til sjølvhjelp.

Regjeringa vil særleg satse på kompetanse- og kvalitetssikring i sosialtenesta si førstelinje. Tenesta skal redusere tilfeldig forskjellsbehandling, ho skal gjerast meir brukarvennleg og tilgjengeleg, og ho skal styrkje arbeidet med personar som har samansette problem.

Sosial- og helsedepartementet vil derfor gjennomføre ein samla plan for å heve kompetanse og kvalitet i førstelinja til sosialtenesta. Regjeringa la fram handlingsplanen «Kunnskap og brubygging» (1998-2001) i mars 1998 som inneheld ei rekkje tiltak for å nå desse måla. Dette omfattar

• oppretting av fylkesvise faglege fora, etablering av permanente rettleiingsordningar og gjennomføring av eit målretta opplæringsprogram for saksbehandlarar i førstelinja til sosialtenesta.

• styrka kvalitet i alle ledd

• utgreiing av eit nasjonalt utviklingssenter for sosialtenesta.

Etter Regjeringa si meining er det mykje som tyder på at kapasiteten i hjelpeapparatet ikkje er god nok for alle grupper rusmiddelbrukarar og at samarbeidet mellom institusjonar og kommunar ikkje er godt nok i ettervern. Regjeringa har derfor sett ned ei ekspertgruppe for å få ein gjennomgang av hjelpe- og behandlingstilbodet. Rapporten frå gruppa skal vere ferdig i løpet av første halvår 1999. Det er og viktig å vidareutvikle og sikre kvaliteten ved desse institusjonane og andre omsorgs-, behandlings- og rehabiliteringstiltak for gruppa. Regjeringa vil difor arbeide for å betre kvaliteten på tiltak for rusmiddelmisbrukarar og stimulere til forsøk med nye ettervernstiltak. Regjeringa meiner og at ein bør prøva ut nye, meir omsorgsprega tiltak for dei som ikkje kan nytte andre tilbod, og tek sikte på at det skal hentast inn erfaringar frå utlandet som eit ledd i dette. Vidare bør ein vurdere tiltak som kan vere med på å redusere skadar og dødsfall hjå dei tyngste misbrukarane. Sosial- og helsedepartementet har mellom anna opna for utprøving av bufrenorfin som alternativ til metadon i behandlinga av rusmiddelmisbrukarar.

Regjeringa vil også styrkje det generelle førebyggjande arbeidet mot rusmisbruk. Gjennom Handlingsplan for redusert rusmiddelbruk (1998-2000) foreslår Regjeringa strategiar som kan auke innsatsen i det haldningsskapande og førebyggjande arbeidet. I samband med denne planen blei det oppnemnt eit breitt samansett rusmiddelpolitisk råd som skal stimulere til brei rusmiddelpolitisk debatt og vere bindeleddet mellom styresmaktene og andre aktørar.

Handlingsplanen for sosialtenesta si førstelinje inneheld tiltak som skal styrkje og vidareutvikle sosialtenesta sin kompetanse overfor rusmisbrukarar, og sju regionale kompetansesentre for rusmiddelproblematikk er sentrale i dette arbeidet.

Helsetenester

Regjeringa vil sikre alle eit godt og likeverdig tilbod av helsetenester, uavhengig av bustad, alder, inntekt og sosial bakgrunn. Eit godt utbygd helsetilbod med særleg vekt på helsefremjande og førebyggjande tiltak er naudsynt for å oppnå ei god allmennhelse i befolkninga og er viktig i høve til målet om utjamning i levekår. Helsetenesta skal syte for førebyggjande og helsefremjande tiltak, diagnostikk og behandling av sjuke, medisinsk rehabilitering og pleie - og omsorgstiltak. Tiltaka skal vere forsvarlege ut frå faglege vurderingar og dei skal vere tilpassa behovet til pasientane. Tilbodet skal vere likeverdig fordelt og reelt tilgjengeleg for pasientane.

Regjeringa tek sikte på å leggje fram ei stortingsmelding om verdigrunnlaget for helsetenesta omkring årsskiftet 1999/2000. Meldinga vil ha hovudfokus på korleis helsetenesta kan vere med på å sikre eit likeverdig og forsvarleg tenestetilbod til alle i landet i åra framover.

Regjeringa vil etablere ei fastlegeordning frå år 2001 som skal sikre tilgangen på forsvarlege legetenester langt betre enn det ein kan oppnå med den noverande ordninga. Dette vil sikre betre tilgang på helsetenester særleg for personar med langvarige og kroniske sjukdommar. Ei fastlegeordning vil og sikre eit meir forsvarleg tilbod til personar som har samansette hjelpebehov. Som ein del av førebuingane av ordninga har Sosial- og helsedepartementet etablert ulike tiltak som tek sikte på å stimulere legar til å etablere seg og bli verande i utkantkommunar.

Sosial- og helsedepartementet si nyordning med utarbeiding av regionale helseplanar er eit tiltak som vil gje eit jamnare og meir likeverdig tenestetilbod når det gjeld spesialiserte helsetenester. Det vil òg gje større likskap i det faglege innhaldet i tenestetilbodet når det til dømes gjeld diagnostikk og behandling. Ei vesentleg oppgåve for den somatiske spesialisthelsetenesta i åra som kjem blir å følgje opp tiltaka i Nasjonal kreftplan (1999-2003). Kreftplanen inneber både auka tilbod samla sett, men òg eit meir likeverdig tenestetilbod i heile landet.

Det helsefremjande og helseførebyggjande arbeidet har fire hovudinnsatsområde: Psykososiale problem, belastningslidingar, ulykker og skader, og astma, allergi og inneklimasjukdommar. Stimulering av ulike innsatsområde har den seinare tida skjedd ut frå eit sett med handlingsplanar. Aksjonsprogrammet Barn og helse (1995-99) som rettar seg mot barn og unge omfattar alle dei fire hovudsatsningsområda og kan tene som eit døme på statleg stimulering av tverrfagleg innsats på lokalt nivå. Regjeringa arbeider med ei rekkje satsingar knytt opp mot å fremme barn og unges helse gjennom å styrkje helsestasjonane og skulehelsetenesta og å styrkje det lokale engasjementet til kommunane i folkehelsearbeidet. Det gjeld til dømes i samband med opptrappingsplan for psykisk helse og nasjonal kreftplan. Sosial- og helsedepartementet vil i løpet av 1999 utarbeide ein plan for ein samordna og heilskapleg satsing på helsestasjonar og skulehelsetenesta.

Belastningslidingar er ei viktig årsak til at folk blir ståande utanfor arbeidslivet, og i den tverrdepartementale handlingsplanen for førebygging av belastningslidingar (1994-98) har ein vesentleg satsa på tiltak av helsefremjande og primærførebyggjande karakter. Ulikskap i helsetilstand og helsetilbod mellom kvinner og menn vil Sosial- og helsedepartementet kome attende til ved oppfølginga av utgreiinga frå Kvinnehelseutvalet NOU 1999:13.

Opptrappingsplanen for Psykisk helse 1999-2006 som Regjeringa la fram våren 1998, vil gje ei monaleg opprustning av tilbodet til menneske med psykiske lidingar dei nærmaste åra. Menneske med psykisk sjukdom har høg risiko for dårlege levekår på mange område. Planen står såleis sentralt som verkemiddel for å setje helsetenesta i stand til å arbeide for utjamning av levekåra her i landet. Det er eit grunnleggjande prinsipp at menneske med psykiske lidingar skal ha tenester som er organiserte og utforma etter det som elles gjeld for offentleg tenesteyting. Hovudsatsingsområda i planen er:

• styrking av brukarretta tiltak

• styrking av tilbodet i kommunane med vekt på forbygging og tidleg hjelp

• omstrukturering og styrking av vaksenpsykiatrien

• utbygging av barne og ungdomspsykiatrien

• stimulering av utdanning og forsking.

Målet er å fremje handlefridom, sjølvstende og evna til å meistre eige liv. Tilbodet til gruppa omfattar mellom anna:

• tilfredsstillande bustad med tilstrekkeleg hjelp/støtte

• høve til å delta i meiningsfulle aktivitetar

• høve til å inngå i eit sosialt fellesskap

• naudsynte helsetenester.

Opptrappingsplanen omfattar derfor ikkje berre helse-, sosiale- og omsorgstenester men òg tiltak på andre sektorar er sentrale. Planen omfattar òg tiltak for grupper med særlege behov som mellom anna innvandrarar, flyktningar og asylsøkjarar med psykiske lidingar, psykisk utviklingshemma med psykiske lidingar og rusmiddelmisbrukarar med psykiske lidingar.

Langtidsopphald i psykiatriske sjukehus ut over fem månader fører til redusert pensjon frå og med den andre kalendermånaden. Regjeringa vil lempe på dette vilkåret og går inn for at pensjonen berre blir redusert dersom opphaldet varer i meir enn eit år. Regjeringa vil og auke fribeløpet, slik at det blir på linje med det pensjonistar som bur i kommunale institusjonar får behalde.

Funksjonshemma har generelt sett dårlegare helse enn ikkje-funksjonshemma, og undersøkingar kan tyde på at det er eit underforbruk av helsetenester blant funksjonshemma. For å sikre at funksjonshemma som sjølve ikkje oppsøkjer helsetenestene ved behov får eit forsvarleg tilbod, tek Regjeringa sikte på desse tiltaka:

• utprøving av tiltak i eit utval av kommunar for å sikre denne gruppa betre oppfølging med omsyn til helsetenester.

• utviklingsarbeid for å gjere helsetenestene betre tilgjengelege for funksjonshemma, både i høve til fysisk tilrettelegging og i høve til kommunikasjonshemma.

• tiltak for å heve kompetansen hos helsepersonell om sjukdom hos funksjonshemma. Dette må sjåast i samanheng med Handlingsplanen for funksjonshemma og Opptrappingsplanen for psykiatri.

Pleie- og omsorgstenester

Dei kommunale pleie- og omsorgstenestene skal ivareta behova for pleie- og omsorg for eldre og funksjonshemma, mellom andre psykisk utviklingshemma og personar med psykiske lidingar. Regjeringa sine overordna mål for pleie- og omsorgstenestene er:

• å gje den enkelte tryggleik for naudsynt pleie- og omsorgstenester tilpassa behova til den enkelte

• styrkje omfanget og kvaliteten på tenestene

• utvikle meir heilskaplege og fleksible tenestetilbod

• gje likeverdige tilbod, uavhengig av den enkelte sin bustad, inntekt og ressursar

• gje større rom for brukarmedverknad og personleg valfridom i den daglege omsorga.

Ei av dei viktigaste utfordringane på dette området i tida framover er å gje fleire eldre ei god pleie- og omsorgsteneste. Rekruttering av personell med rett kompetanse, effektiv ressursutnytting og betre kvalitet på tenestene er viktige satsingsområde i samband med dette. Gjennom Handlingsplan for helse- og sosialpersonell (1998-2001) Rett person til rett plass, er det lagt opp til at ein på alle nivå skal arbeide systematisk med organisasjons- og personalspørsmål over lengre tid.

I samband med oppfølginga av St meld nr 50 (1996-97) Handlingsplan for eldreomsorg er det lagt opp til omfattande utbygging av sjukeheimsplassar og omsorgsbustader og styrking av heimetenestene for eldre og funksjonshemma i kommunane.

Regjeringa vil leggje fram ei stortingsmelding «Omsorg 2000» ved årsskiftet 1999/2000. Meldinga skal drøfte viktige verdi- og vegval i omsorgsarbeidet. Kvalitet på tenestene, kompetanse, rekruttering og brukarmedverknad er spørsmål som vil bli drøfta i denne meldinga. Ho skal og vurdere organisering av det samla døgntenestetilbodet til rusmiddelbrukarar, tilhøve mellom sjukeheim og omsorgsbustader, tiltak for aldersdemente og grensene for offentleg ansvar.

Regjeringa har lagt fram ein handlingsplan for funksjonshemma 1998-2001 (St meld nr 8 1998-99) som omtalar mål, strategiar og tiltak for å betre tilhøva for menneske med funksjonshemming. Viktige satsingsområde i planen er tilgjenge, planlegging og brukarmedverknad, funksjonshemma sine rettar og ein særskilt plan på tiltak for auka yrkesaktivitet for funksjonshemma. Viktige tiltak i handlingsplanen er personlege assistentar, forsøksprosjekt med omsorgslønn, tilgjenge på trygdekontora, brukarmedverknad i trygdeetaten, redusert eigenbetaling for høyreapparat og heving av aldersgrense for pleie- og omsorgspengar for foreldre til funksjonshemma og alvorleg sjuke barn. Meldinga slår fast at sektorprinsippet skal gjelde i arbeidet med å betre tilhøva for funksjonshemma, dvs. at det er dei vanlege instansane i samfunnet som skal gje tilbod som funksjonshemma kan nytte på lik linje med befolkninga elles.

Sosial- og helsedepartementet tek sikte på å leggje fram ein lovproposisjon om brukarstyrt personleg assistent hausten 1999, slik at dette blir ei teneste kommunen skal ha på lik linje med andre former for praktisk hjelp og støtte.

Brukarbetaling blir i ein viss grad brukt for å finansiere ulike offentlege tenester, m.a. innan helse, pleie- og omsorgssektoren. Ikkje alle er omfatta av ordningar som skjermar storbrukarar av slike tenester. Mykje tyder på at den samla økonomiske belastninga for ein del brukarar kan vere stor. Regjeringa vil setje i gang ein gjennomgang av bruken av eigenbetaling for å finne fram til ordningar som betre skjermar kronikarane. I samband med dette skal det vurderast eit avgiftstak 2 for utgifter funksjonshemma og kronisk sjuke har utover det som blir dekt av dagens frikortordning. Regjeringa vil på bakgrunn av resultata frå denne gjennomgangen vurdere målretta tiltak for utsette grupper. Regjeringa tek sikte på å gi Stortinget ei tilbakemelding om status i dette arbeidet i samanheng med forslaget til statsbudsjett for 2000.

I samband med oppfølginga av NOU 1997:17 Finansiering og brukerbetaling for pleie- og omsorgstenester, vil Sosial- og helsedepartementet setje i gang eit forsøksopplegg med ein tenestebasert modell i utvalde kommunar med sikte på oppstart i år 2000. Hovudføremålet med forsøket er å få retta blikket mot korleis ulike variantar av ein tenestebasert modell for langtidsopphald i sjukeheim fungerer for både brukarar, pårørande og tilsette/kommunen.

1.5.4 Ei mjukare arbeidslinje

Regjeringa vil:

• Gjennomføre forsøk med meir varig lønnsubsidium for personar med variabel arbeidsevne.

• Gjennomføre forsøk med eit heilskapleg kommunalt ansvar for å sikre aktive tilbod til langtids sosialhjelpsmottakarar.

• Gjennomføre forsøk med 30 pst. uførleik som inngangsvilkår for uførepensjon.

• Innføre nettverksprosjekt for reaktivisering av uførepensjonistar.

Det norske velferdssystemet er i stor grad basert på generelle velferdsordningar som gjeld alle innbyggjarar, og som er supplert med ordningar der ytingane er avkorta i høve til stønadsmottakaren si inntekt. Ein del trygdeordningar som til dømes sjukepengar, dagpengar ved arbeidsløyse, rehabiliterings- og attføringspengar og uførepensjon, er retta spesielt mot personar der yrkesaktivitet kan vere eit reelt alternativ i større eller mindre grad. Desse stønadsordningane har i hovudsak to formål: Dei skal kompensere for inntektsbortfall i bestemte situasjonar, og dei skal medverke til hjelp til sjølvhjelp med sikte på at den enkelte etter ein overgangsperiode skal kunne forsørgje seg sjølv og klare seg best mogleg til dagleg. Hjelp til sjølvhjelp er og eit viktig prinsipp ved overgangsstønaden for einslege forsørgjarar og den økonomiske sosialhjelpa. Arbeidslinja som blei lansert på byrjinga av 1990-talet er dermed ikkje noko nytt, men er i samsvar med sentrale prinsipp i det norske velferdssystemet.

Arbeidslinja la til grunn at arbeid skulle vere det naturlege førstevalet for personar i yrkesaktiv alder, og hadde m.a. bakgrunn i den sterke veksten utover på 1980-talet i talet på personar i yrkesaktiv alder som fekk ulike trygdeytingar og sosialhjelp.

Slik Regjeringa ser det, er arbeidslinja i hovudsak eit rett val, fordi ho gir signal om at retten til arbeid også skal gjelde grupper som er svakt stilte på arbeidsmarknaden. Høg yrkesdeltaking er ein føresetnad for betre å kunne finansiere auka framtidige pensjonsutgifter og gi naudsynte helse- og omsorgstenester av god kvalitet utan at skattebyrda blir for stor.

Analysane i denne meldinga viser likevel at mange personar i yrkesaktiv alder i dag er heilt eller delvis ute av arbeid på grunn av helseplager eller sosiale problem, i periodar eller varig. Ein del klarer ikkje krava frå arbeidsmarknaden til full arbeidsinnsats, men er likevel så arbeidsføre at dei ikkje har rett til utførepensjon. Mange hamnar til slutt likevel på uførepensjon etter ein lang periode med vandring mellom ulike korttidsstønader. Regjeringa ønskjer at arbeidslivet i større grad enn i dag skal gje rom for personar som har varig yrkeshemming av ulike slag og grad, og vil leggje til rette for at fleire skal kunne medverke til verdiskapinga gjennom å kunne kombinere arbeid og trygd. Dette inneber ei mjukare arbeidslinje enn det den førre regjeringa følgde.

Personar med redusert og variabel arbeidsevne på grunn av lidingar som er kroniske har i dag ikkje eit tilstrekkeleg tilbod i arbeidsmarknadsetaten. Dei treng ei meir fleksibel og langvarig tilrettelegging enn det som blir gitt til dømes ved dagens lønnstilskotsordning. Regjeringa vil derfor setje i verk 5-årig forsøk med lønnssubsidiering med sikte på varig integrering i ordinært arbeidsliv. Forsøket skal omfatte yrkeshemma arbeidssøkjarar med redusert og variabel yteevne på grunn av kroniske muskel/skjelettsmerter og psykiske lidingar, som er utan utsikt til betring.

Regjeringa vil setje igang eit avgrensa forsøk med høve til å tilstå uførepensjon når arbeidsevna er nedsett med 30 pst. Eit viktig føremål er at fleire kan nytte restarbeidsevna si. Gjennom forsøket vil ein finne ut kor stort behov det er for ei ordning med lågare uføregrad. Eit slikt forsøk bør i første omgang gjelde for ein avgrensa periode på tre år, og det er ein føresetnad at stønadsmottakaren som skal omfattast av ordninga skal ha ein klar medisinsk diagnose.

For å stimulere uførepensjonistar til å prøve seg i arbeid, blei det i 1997 gjort fleire endringar i uførepensjonsordninga, mellom anna har det blitt lettare å få tilbake uførepensjonen dersom arbeidsforsøket ikkje lukkast. Regjeringa ønskjer ytterlegare å stimulere uførepensjonistar til attføring og arbeid, og vil setje i verk nettverksprosjekt etter liknande modell som for einslege forsørgjarar, som har gjort at mange einslege forsørgjarar har blitt sjølvforsørgde. Regjeringa vil setje i verk forsøk med nettverksprosjekt i 3-4 fylke.

Med bakgrunn i mellom anna den sterke veksten i talet på nye uførepensjonistar dei seinare åra vil Regjeringa ikkje gå inn for ei generell liberalisering av dei medisinske vilkåra i uførepensjonsordninga. Uførepensjonsordninga bør framleis ha ei medisinsk avgrensing. For å bremse tilgangen til sykdomsrelaterte stønader, og helst snu denne utviklinga, har Regjeringa sett ned eit breitt offentleg utval som mellom anna skal greie ut årsaker til auken i sjukefråværet og uføretilgangen, og drøfte og vurdere eventuelle tiltak på regelverksida som kan medverke til å redusere sjukefråværet og uføretilgangen. Utvalet skal mellom anna drøfte miljøtiltak i verksemdene, behandlings- og oppfølgingstiltak overfor sjukmelde på arbeidsplassen, og tiltak som kan styrkje den enkelte og verksemda sitt ansvar for helse, miljø og tryggleik, sjukefråvær og arbeidstilknyting. Utvalet skal levere innstilling innan 1 juni 2000.

Mange personar er avhengige av sosial stønad over lang tid, og talet har auka svakt dei seinare åra. Det er ønskjeleg at langtidsmottakarar av sosialhjelp blir sikra betre hjelp til å kome i arbeid og meiningsfull aktivitet og at kommunane blir sterkare engasjerte når det gjeld aktive tiltak overfor denne gruppa.

Regjeringa vil derfor setje i gang eit forsøk med eit heilskapleg kommunalt ansvar for aktivisering av langtidsmottakarar av sosialhjelp, med sikte på at dei kjem i arbeid. Kommunane har ofte dei beste føresetnadene til å gje individuell oppfølging og heilskaplege tiltak til personar som ofte har samansette problem. Eit sterkare kommunalt engasjement skal støtte opp under ein aktiv og integrerande statleg arbeidsmarknadspolitikk som framleis skal vere felles for alle. Forsøkskommunane vil få eit heilskapleg ansvar for å sikre alle former for aktiv bistand til sosialhjelpsmottakarar som treng hjelp for å kome i arbeid. Kommunane skal sjølve utforme sin eigen modell i samråd med det lokale arbeidskontoret. Det er ein føresetnad at vilkår for tildeling av sosialhjelpa skal kunne nyttast aktivt i forsøket.

I Rehabiliteringsmeldinga (St meld nr 21 (1998-99)), som blei lagt fram i desember 1998, er kommunane sitt ansvar for å koordinere og tilretteleggje arbeidet understreka. Kommunane skal ha eit særskilt ansvar for å byggje bru mellom helsetiltak og arbeid og gjere meir for at rehabilitering og yrkesretta attføring skjer parallelt når det er mogleg. Dette vil føre til eit meir systematisk og effektivt rehabiliterings- og habiliteringsarbeid i høve til m.a. langtidsjuke, yrkeshemma og langtids sosialhjelpsmottakarar. Stortinget har i hovudsak slutta seg til dette opplegget, jf innst S nr 178 (1998-99). I Handlingsplanen for funksjonshemma 1998-2001 (St meld nr 8 1998-99) har Regjeringa og lagt opp til konkrete tiltak som kan gjere at fleire funksjonshemma kjem i arbeid.

1.5.5 Eit meir finmaska sosialt tryggleiksnett

Regjeringa vil:

• Innføre statlege rettleiande normer for utmåling av økonomisk sosialhjelp

• Stimulere til meir bruk av vilkår, for å auke aktiviseringa av den enkelte sosialhjelpsmottakaren

• Halde kontantstønaden utanfor ved utmåling av sosialhjelpa

• Gi betre høve til finansiering av yrkesretta utdanning for einslege forsørgjarar

• Auke barnetillegget til folketrygdpensjonistar

• Gi gifte/sambuande kvinner som arbeider deltid betre tryggleik mot inntektstap

• Auka grunnstønad til dekning av driftsutgifter for funksjonshemma ved bruk av bil finansiert av folketrygda

• Gi stønad til barnetilsyn for einslege forsørgjarar med funksjonshemma barn som får forhøga hjelpestønad

• Gi ein tidsavgrensa overgangsstønad og utdanningsstønad i ei omstillingstid til personar som har utført tungt omsorgsarbeid for familiemedlemmer

• Gi rett til etterlatneytingar frå folketrygda til skilde attlevande med bidrag, også når dødsfallet skjer meir enn fem år etter skilsmissa

• Gi eldre personar som blir skilde, og som har fått bidrag frå fråskilde, pensjon som attlevande ektefelle frå folketrygda når den fråskilde bidragspliktige døyr

• Ta sikte på å foreslå ei ny supplerande stønadsordning for pensjonistar med kort butid i Noreg

• Setje igang utgreiing av spørsmålet om garantert minsteinntekt.

Trygdeytingar

Analysene i denne meldinga syner at overføringane i hovudsak har god utjamningseffekt, og utgjer ein stor del av inntektene til grupper med låg inntekt. Internasjonale samanlikningar viser mellom anna at omfanget av låginntekt og inntektsskilnadene er monaleg lågare i land med stort omfang av generelle ordningar enn i land som meir einsidig satsar på behovsprøvde ordningar. I land med meir universelle ordningar, er delen som går til omfordeling høgare enn i land som legg meir vekt på behovsprøvde ordningar. Dei universelle ordningane våre har høg legitimitet. Det norske folket sluttar i stor grad opp om velferdssamfunnet, noko som tyder på ein sterk vilje til omfordeling når velferdssystemet omfattar alle.

Folketrygda gir økonomisk tryggleik ved å sikre inntekt og kompensere for særlege utgifter ved arbeidsløyse, svangerskap og fødsel, aleineomsorg for barn, sjukdom og skade, uførleik, alderdom og dødsfall. Pensjonssystemet har to mål: Det skal sikre alle ein viss minstestandard uavhengig av tidlegare yrkesdeltaking og arbeidsinntekt, og sikre alle yrkesaktive eller deira etterlatne ein pensjon som står i høve til tidlegare arbeidsinntekt og opptening.

Etter forslag frå Regjeringa blei minstepensjonen i folketrygda auka med 12 000 kroner per år frå 1. mai 1998. Denne auken har monaleg heva grunnsikringa i folketrygda og betra inntektstilhøva for ei stor gruppe pensjonistar med relativt låge inntekter. Til saman 330 000 minstepensjonistar har i varierande grad fått betra inntektssituasjonen sin som følgje av tiltaket. Inntektsauken har vore klart størst for pensjonistar som i utgangspunktet hadde dei lågaste inntektene, og særleg har dei 20 pst. av pensjonistane med lågast inntekt og einslege pensjonistar fått eit stort løft. Dette viser at auken i minstepensjonen har vore eit målretta og godt tiltak.

Regjeringa har òg lagt fram nye reglar for utrekning av rehabiliterings- og attføringspengar som skal tre i kraft frå 1. januar 2000. Mellom anna vil grupper med kort tid i arbeidslivet og låg tidlegare inntekt få meir i stønad som følgje av omlegginga, og ytingane skal bli pensjonsgjevande inntekt.

Minste inntektsgrense for rett til sjukepenger frå folketrygda blir heva frå 1/2 til 1 1/4 G med verknader frå 1. januar 1999. Endringa viser seg å slå uheldig ut for enkelte grupper. Minsteinntektsgrunnlaget bør òg vurderast i høve til inntektsgrenser som elles gjeld i folketrygda. Regjeringa har på denne bakgrunn i samband med RNB 1999 varsla ei nedjustering av minsteinntektsgrensa for rett til sjukepengar i 2000-budsjettet.

Regjeringa legg til grunn at folketrygda framleis skal vere det berande elementet i det samla pensjons- og stønadssystemet, fordi det gjir tryggleik for den enkelte og er med og jamnar ut inntektene i samfunnet. Regjeringa vil oppretthalde hovudtrekka i pensjonssystemet i folketrygda.

Regjeringa legg vidare til grunn at tenestepensjonar og eigne pensjonsordningar også i framtida skal fungere som supplerande ordningar til pensjonssystemet i folketrygda. Tenestepensjonar og privat pensjonsforsikring skal byggje på det offentlege pensjonssystemet og supplere folketrygda som vår felles pensjonsordning. I utkast til lov om foretakspensjon som blei lagt fram i april i år, er det difor gjort framlegg om endringar i dei private tenestepensjonsordningane der skattefavoriserte foretakspensjonsordningar har fått ein betre fordelingsprofil. Endringane vil vere med å motverke at skattefavorisering kan brukast som delfinansiering av pensjonsordningar som klart går mot fordelingsverknadene i folketrygda.

Alle pensjonistar, både dei som får berre minstepensjon og dei med tilleggspensjon frå folketrygda, har hatt ei positiv inntektsutvikling på 1980-og 1990-talet. Minstepensjonane har auka mest som følgje av opptrappinga av særtillegget. Reguleringa av grunnbeløpet skjer kvart år etter retningslinjer fastsette av Stortinget, og skal gje pensjonistar med folketrygdpensjon ei inntektsutvikling om lag på linje med venta utvikling for yrkesaktive, og i tråd med dei prinsipp og mål som er lagde til grunn for gjennomføringa av det inntektspolitiske opplegget elles. Med bakgrunn i Stortingsbehandlinga av trygdeoppgjeret for 1999, vil Regjeringa kome med framlegg til nye retningslinjer for regulering av grunnbeløpet, slik at pensjonistane får ei inntektsutvikling om lag på linje med ein lønnstakarar som det er naturleg å samanlikne med. (Jfr. Innst. S. nr. 235 for 1998-99)

Sjølv om hovudlinjene i trygde- og stønadsordningane ligg fast, er det naudsynt å betre inntektssikringa for enkelte grupper. Ein del særleg yngre uførepensjonistar med forsørgjaransvar for barn har låg inntekt og mottek økonomisk sosialhjelp over lang tid i tillegg til pensjonen. Sjølv om den ekstraordinære auken i minstepensjonen frå 1. mai 1998 kom ein del av disse til gode, er det likevel behov for å betre inntektstilhøva for pensjonistar som forsørgjer barn.

Regjeringa vil derfor auke det inntektsprøvde barnetillegget i folketrygdpensjonen. Barnetillegget er inntektsprøvd og går derfor til alders- og uførepensjonistar med svak økonomi. Den største målgruppa for tiltaket vil vere yngre uførepensjonistar med forsørgjaransvar, men forbetringa vil i utgangspunktet gjelde alle alders- og uførepensjonistar med forsørgjaransvar for barn under 18 år.

Gifte og sambuande som arbeider deltid får ofte i liten grad uttelling i høve til tidlegare inntekt ved søknad om uførepensjon, fordi dei blir vurdert både i høve til yrkeslivet og mot arbeidet i heimen. Dette gjeld nesten berre kvinner. Regjeringa går inn for at reglane for tildeling av uførepensjon blir endra slik at deltidsarbeidande kvinner får betre utteljing ved uførepensjonering. For å gje gifte/sambuande deltidsarbeidande kvinner betre sikring mot inntektstap ved varig uførleik, vil Regjeringa derfor oppheve noverande ordning der arbeidsevna i heimen blir trekt inn i uførevurderinga, når deltidsarbeid er av eit slikt omfang at det gir rett til sjukepengar.

Gifte, tidlegare familiepleiarar som i mange år har utført tyngande omsorgsarbeid, kan få det vanskeleg når omsorgsmottakaren døyr eller flyttar ut, fordi dei har svak tilknyting til arbeidslivet. Gruppa fell i dag utanfor stønadsordningar som gjev adgang til omstillingstid etter at omsorgsarbeidet er slutt.

Regjeringa tek sikte på å innføre ein tidsavgrensa stønad for gifte tidlegare familiepleiarar. Etter modell av stønadsordninga for einslege forsørgjarar, vil ein kunne gje overgangsstønad i ein periode på tre år, som eventuelt kan bli utvida under naudsynt utdanning. Regjeringa går òg inn for at det skal kunne gjevast utdanningsstønad til denne gruppa.

For å betre den økonomiske situasjonen til eldre skilte kvinner som får eller har fått bidrag frå fråskilt ektefelle etter lang tids ekteskap, tek Regjeringa sikte på å innføre høve til etterlatteytingar frå folketrygda også i tilfelle fråskild ektefelle døyr meir enn fem år etter skilsmissa. Det er rimeleg å avgrense dette til tilfelle der ekteskapet har vore langvarig, til dømes 20-25 år. Vidare bør attlevande ektefelle ha vore økonomisk avhengig av bidrag frå avdøde.

Stønadsordninga i folketrygda for einslege forsørgjarar blei vesentleg endra frå 1998, mellom anna for å stimulere til arbeid og sjølvforsørging. For å oppnå sjølvforsørging er det viktig at den einslege forsørgjararen, når stønadsperioden er over, har ei utdanning som kvalifiserer for arbeid og som kan bryte ein eventuell prosess mot å vere avhengig av andre stønadsordningar som til dømes sosialhjelp. Regjeringa vil derfor leggje til rette for at einslege forsørgjarar skal få betre høve til å sikre seg ein yrkeskompetanse som arbeidslivet treng, og går derfor inn for å liberalisere kravet til naudsynt utdanning. Slik utdanningsstønaden verkar i dag, kan dei som har fått yrkeskompetanse/ fagkompetanse («naudsynt utdanning») på vidaregåande skole ikkje få utvida stønadstid eller utdanningsstønad. Dei som ikkje har oppnådd spesiell yrkeskompetanse i vidaregåande skole kan derimot få inntil tre års yrkesretta utdanning utover vidaregåande skole. Mange opplever dette også som urettvist.

Analysane i denne meldinga viser elles at einslege forsørgjarar som berre har stønad frå folketrygda, barnetrygda og bidrag å leve av kan ha vanskeleg økonomi. Endringane i stønadsordningane for einslege forsørgjarar som blei gjennomførte i 1998, som også innebar auka overgangsstønad og stønadssatsar til barnetilsyn, er ikkje fanga opp i desse analysane. Røynslene med endringane så langt kan tyde på at kravet om yrkesretta aktivitet stort sett verkar etter føremålet, men dette kan og skuldast dei gode tilhøva på arbeidsmarknaden. Regjeringa vil vurdere moglege endringar i stønadstida for overgangsstønaden i samband med at heile reformen skal evaluerast ved utgangen av 2001.

Einslege forsørgjarar med langvarig sjuke eller funksjonshemma barn får i dag redusert stønaden til barnetilsyn dersom han eller henne også mottek forhøgd hjelpestønad. Mange av familiane vil vere i ein vanskeleg situasjon, også økonomisk, fordi forsørgaren ofte må arbeide redusert tid. Regjeringa går inn for å tilstå stønad til barnetilsyn til einsleg forsørgjar som ønskjer å vere under utdanning eller i arbeid, sjølv om vedkommande får forhøga hjelpestønad til dekning av utgifter til pleie av barnet.

Etter dagens regelverk vil også einslige forsørgjarar med overgangsstønad, men med bidragspliktige som kan betale ut relativt høgt bidrag, ikkje motta meir enn 30 pst. av dette bidraget ut over minstebidraget på grunn av regelverk om refusjon av overskytande bidrag til det offentlege. I forslag til nytt bidragsregelverk som i desse dagar blir sendt på høyring frå Barne- og familiedepartementet, er det mellom anna framlegg om å oppheve denne refusjonen for å betre den økonomiske situasjonen til desse bidragsmottakarane.

Grunnstønaden som den funksjonshemma har rett til når bilen er finansiert over folketrygda, viser seg i dei fleste høve ikkje å dekkje dei faktiske utgiftene. Regjeringa vil vurdere å målrette grunnstønaden til drift av bil finansiert av folketrygda meir, slik at funksjonshemma med dårlegast økonomi får ei betre dekning av dei faktiske utgiftene.

Etter forslag frå Regjeringa blei kontantstøtta innført frå 1. august 1998. Sjølv om kontantstøtta blir gitt til alle barnefamiliar (1- og 2-åringar) som ikkje gjer bruk av heltidbarnehageplass, vil ho også ha gode fordelingsverknader fordi ho sikrar økonomisk støtte til mange barnefamiliar med låg inntekt. Kontantstøtta kjem mellom anna i tillegg til ytingane i folketrygda og vil såleis gje ein monaleg inntektsauke for til dømes einslege forsørgarar og uførepensjonistar med barn i alder som gjev rett til stønad. Frå 1. august 1999 er det innført fem satsar for kontantstøtte for at det skal bli lettare å kombinere delvis bruk av barnehage og gradert kontantstøtte. Kontantstøtte skal evaluerast. Ei større undersøking som er gjennomført våren 1999 vil gje svar på korleis barnetilsyn og arbeidstilknyting har endra seg i småbarnsfamiliane etter innføringa av kontantstøtta. Noregs forskingsråd har fått i oppgåve å gjere ei breiare evaluering av kontantstøtta, der ein mellom anna vil sjå på spørsmål knytte til konsekvenser for arbeidsmarknaden og likestilling mellom kjønna, konsekvenser for barnehagesektoren, og for barn med særlege behov.

Den økonomiske sosialhjelpa mv.

Den økonomiske sosialhjelpa er ei kommunal yting og byggjer på prinsippet om individuell behovsprøving av den enkelte søkjer sitt hjelpebehov med utøving av lokalt skjønn. Stønadsordninga er subsidiær, dvs. at alle moglege inntektskjelder og økonomiske rettar skal utnyttast før det er aktuelt å gje stønad.

Regjeringa går inn for at sosialhjelpa framleis skal vere ei subsidiær ordning, og at det individbaserte systemet framleis må liggje til grunn. Det er store variasjonar i utmåling av yting som ikkje kan tilskrivast ulike behov. Regjeringa vil derfor leggje til rette for ein meir lik praksis gjennom å innføre rettleiande statlege normer for utgifter til livsopphald. Omsynet til den kommunale sjølvråderetten, og fordi lokale tilpasningar ofte vil vere gode løysingar, gjer at statlege normer bør vere rettleiande, og ikkje bindande. Statlege, rettleiande normer vil skape eit felles utgangspunkt for kommunane si handsaming av søknader om økonomisk sosialhjelp og medverke til å redusere vilkårlege skilnader i stønadsnivå på tvers av kommunar og fylkesgrenser. Kommunane vil få eit signal om ei tilrådeleg nedre grense for stønadsnivået, den økonomiske situasjonen for den enkelte mottakar blir lettare å sjå på førehand, og sakshandsaminga blir effektivisert.

Etter prinsippa som ligg til grunn for den økonomiske sosialhjelpa reknast barnetrygd og kontantstøtte som inntekt ved vurdering av hjelpebehovet til barnefamiliar, men det er ulik praksis mellom kommunar. For å ta vare på prinsippa i sosialtenestelova, og samstundes leggje grunnlaget for ei mogleg lik handsaming av barnefamiliar, rår Regjeringa til at ein held oppe dagens ordning når det gjeld handsaming av barnetrygda i høve til økonomisk sosialhjelp. Regjeringa rår samstundes til at ein tek omsyn til utgifter til barn sitt livsopphald og utgifter som følgjer av forsørgaransvar for barn ved utforming av dei rettleiande normene, slik gjeldande retningsliner gjev høve til.

Når det gjeld kontantstøtta viser Regjeringa til føremåla med denne; å gje småbarnsforeldre meir tid til omsorg for eigne barn gjennom å gje familiane betre økonomiske høve til det, og gje den enkelte familie større valfridom når det gjeld omsorgsløysing. Regjeringa legg vekt på dette og rår kommunane til å halde kontantstøtta utanfor ved utmåling av sosialhjelp.

I samband med innføringa av statlege, rettleiande normer, vil ein sjå nærare på bruk av vilkår i samband med tildelinga av økonomisk sosialhjelp. Regjeringa vil stimulere til meir bruk av vilkår, for å auke aktivisering av den enkelte sosialhjelpsmottakaren.

Desse tiltaka vil likevel ikkje hjelpe alle langtidsmottakarar av sosialhjelp. Det gjeld mellom anna mange personar med kort butid i Noreg som i vaksen alder berre vil få delpensjonar frå folketrygda. Dersom delpensjonen ikkje blir supplert med ytingar frå utlandet, vil ein del i denne gruppa måtte ha varig økonomisk sosialhjelp, og truleg bli sosialhjelpsklientar på livstid. Dei bryt med intensjonen i sosialtenestelova om at økonomisk sosialhjelp skal vere ei mellombels og unntaksvis ordning. Regjeringa går inn for å sikre personar med kort butid i landet og som står utan eller har beskjedne supplerande inntekter betre økonomisk tryggleik enn det dei har i dag gjennom ei ny stønadsordning.Ordninga skal gjelde for personar med kort butid og opptrening i Noreg, og bør berre gjerast til personar som bur i Noreg og som har fått eller ville fått pensjonsyting frå folketrygda, og stønad som einsleg forsørgjar. Ordninga bør gje inntektsprøvde ytingar med sikte på å sikre ei samla inntekt svarande til minstepensjon i folketrygda, og kan administrativt leggjast til trygdeetaten.

Auken i minstepensjonen, i overgangsstønaden til einslege forsørgjarar og innføringa av kontantstøtta, som alle fekk verknad i 1998, er ikkje medrekna i inntektsanalysane i meldinga. Desse tiltaka vil venteleg i nokon grad også redusere omfanget av langvarig bruk av økonomisk sosialhjelp

Regjeringa vil setje ned ei arbeidsgruppe som skal utgreie spørsmålet om garantert minsteinntekt. Utgreiinga skal knytast til dei sosiale ordningane som er etablerte i dag og til forslaget i denne meldinga om normering av sosialhjelpa, og skal ut frå dette mellom anna vurdere ei betre samordning og forenkling av stønadsordningene.

1.5.6 Meir sosial bustadpolitikk

Regjeringa vil:

• Styrkje Husbankens tilskotsordningar til bruk for kommunane i deira arbeid med dei bustadlause og andre særleg vanskeleg stilte på bustadmarknaden

• Utvikle fleire og betre alternative buformer for personar med lita buevne for dermed å redusere bruken av hospits. Styrkje kontrollordningane for hospitsa

• Samordne hjelpetiltaka for bustadlause for å sikre eit heilskapleg hjelpetilbod

• Styrkje individuell hjelp til den enkelte bustadlause, og setje innsatsen for den enkelte inn i ein større samanheng

• Vurdere meirfinansieringsordningar eller forsøksordningar for bukollektiv for bustadslause, m.a. i samanheng med opptrappingsplanen for psykisk helse

• Invitere dei største bykommunane til utviklingsarbeid med tanke på å gje dei bustadlause eit heilskapleg tilbod

• Betre bustønaden for vanskeleg stilte barnefamiliar

• Sjå nærmare på samanhengen mellom bustønad og sosialhjelp, med tanke på ei utviding av den statlege bustønadsordninga til også å gjelde enislege sosialhjelpsmottakarar

• Betre bustønaden for unge uføre som bur i dei største byane.

Det overordna målet i bustadpolitikken er å skape gode og rimelege bustader i eit godt bustadmiljø. Regjeringa har vidare som mål å sikre den enkelte sine høve til å eige sin eigen bustad, aleine eller saman med andre. Samstundes er det behov for å ha ein utleigemarknad av ein viss storleik for å gje tilbod til dei som ønskjer å leige eller som ikkje ser seg i stand til å kjøpe eigen bustad.

Det er Regjeringa si målsetjing at bustadfordeling skal vere betre enn formue- og inntektsfordelinga aleine kan føre til. For nokre grupper er bustaden særleg viktig, særleg for dei som har barn, er funksjonshemma eller har svak helse. Det er derfor eit hovudmål for Regjeringa at alle grupper skal ha høve til å skaffe seg ein bustad som er funksjonell og sunn med nok plass.

I St meld nr 14 (1998-99) Om verksemda til Den Norske Stats Husbank 1996-97 går Regjeringa inn for å nytte lån frå Husbanken for å stimulere bustadbygging i dei store byane med press i bustadmarknaden.

I statsbudsjettet for 1999 fekk Regjeringa også vedteke ei utviding av bustadavgrensinga for barnefamiliar til å gjelde alle utleigebustader. Vidare blei buutgiftstaket for barnefamiliar lyfta opp på same nivå som for alders-, uføre- og etterlattepensjonistar.

Dagens bustøtteordning er framleis ikkje god nok til å dekkje reelle kostnader til ein nøktern bustandard i pressområde. I tillegg vil mange med behov for bustøtte falle utanfor ordninga på grunn av dei reglane som gjeld for bustønadsavgrensing.

Regjeringa vil gå inn for ytterlegare betringar i bustøtta for barnefamiliar. Det kan vere aktuelt å auke buutgiftstaket, redusere kravet til rimeleg buutgift og utvide bustadavgrensinga slik at fleire bustader kjem inn i bustøtta. Regjeringa vil i første omgang gå inn for å tilpasse det statlege regelverket til dei særlege utfordringane i storbyane, mellom anna gjennom å heve buutgiftstaket for barnefamiliar i dei fire største byane. Ei slik heving vil medverke til at barnefamiliar med låg inntekt og høge buutgifter kan få meir i bustøtte og at også fleire barnefamiliar med låge inntekter og høge buutgifter kan kome inn i bustøtteordninga.

Regjeringa vil også vurdere å gje fleire einslege rett til bustøtte. Dette vil særleg kunne hjelpe einslege mottakarar av sosialhjelp. Ei utviding av den statlege bustøtteordninga vil hjelpe til å redusere dei kommunale sosialhjelpsutgiftene, men korleis og i kva grad det vil skje har ein i dag for lite kunnskap om. Regjeringa vil derfor tilrå at det blir sett nærmare på samanhengen mellom bustøtte og sosialhjelp, og kva for konsekvensar ei slik utviding av dei statlege bustøtteordningane vil kunne få for sosialhjelpa.

Analysane har vidare synt at ein del uføre og funksjonshemma har levekårsproblem og at særleg ein del yngre har vanskar med å klare løpande utgifter, til dømes buutgifter. Særleg er buutgiftene høge i dei store byane. Regjeringa tek derfor sikte på ei betring av bustøtta for unge uføre som bur i dei fire største byane. Dette vil Regjeringa gjere gjennom å auke buutgiftstaket for unge uføre i Bergen, Oslo, Stavanger og Trondheim.

Regjeringa meiner at det er naudsynt med eit meir omfattande og betre organisert skjerma bustadtilbod for vanskelegstilte. St.meld nr 49 (1997-98) «Om bustadetablering for unge og vanskelegstilte» fekk brei tilslutning frå Stortinget. Kommunane blir oppfordra til å utarbeide lokale handlingsplanar for bustadetablering. Høgare tilskot til kommunane gjennom Husbanken vil gje rom for å byggje fleire bustader for vanskelegstilte. Stortinget har gått inn for at det bør byggjast 1000 fleire utleigebustader i år 2000, og at ei slik satsing må aukast dei komande åra. Særleg blei situasjonen for dei bustadlause understreka. Regjeringa vil setje i gang ei brei offentleg utgreiing om bustadpolitikk og følgje opp denne med ei stortingsmelding.

Mange bustadlause får i dag truleg ikkje den hjelpa dei har behov for. Regjeringa legg stor vekt på at kommunane, statlege etatar og departementa samordnar innsatsen for å løyse oppgåvene på dette feltet. Innsatsen vil bli retta både mot tiltak som kan førebyggje bustadsløyse og mot tiltak som skal hjelpe dei som er bustadlause. Etter Regjeringa si meining er det tidlegare retta for lite merksemd mot bustadproblema dei bustadlause har, noko som kan ha ført til hjelpeapparatet ikkje har hatt eit godt nok tilbod til dei som primært har eit bustadproblem. Regjeringa vil støtte opp under det arbeidet med dei bustadlause som kommunane driv, og vil invitere dei største byane til eit utviklingsarbeid med tanke på å gi dei bustadlause eit heilskapleg tilbod.

Regjeringa vil derfor styrkje innsatsen for bustadlause på fleire område. Regjeringa vil gå inn for å auke tilskotsrammene i Husbanken til bruk for kommunane i deira arbeid med dei særleg vanskelegstilte på bustadmarknaden. Tiltak for bustadlause og andre særleg vanskeleg stilte vil bli prioritert innanfor bustadtilskotsordninga. Bustadkollektiv for bustadlause vil også bli vurdert brukt meir enn i dag.

Hospits er ofte ikkje eit godt alternativ for bustadlause, særleg ikkje for dei som har rusproblem. Regjeringa vil leggje auka vekt på utvikling av alternativ til hospitsbruk.

Regjeringa arbeider vidare med oppfølginga av behandlinga av stortingsmeldinga om bustadetablering for unge og vanskelegstilte når det gjeld meirfinansieringsordningar eller forsøk med bukollektiv for bustadlause, og vil sjå dette i samanheng med opptrappingsplanen for psykisk helse. I tillegg vil Regjeringa medverke til utvikling av gode modellar for fagleg oppfølging av den enkelte brukar og system for kvalitetssikring av drifta ved hospitsa.

Regjeringa vil vidare styrkje innsatsen når det gjeld tilrettelagde aktiviseringstiltak på dagtid for personar med lita buevne, og styrkje samarbeidet mellom ulike delar av hjelpeapparatet på dette området.

Gjeldsordningslova er eit viktig verkemiddel for at personar med alvorlege gjeldsproblem kan oppnå betalingslettingar eller sanering av personleg gjeld. Regjeringa vil i 1999 sende ut eit utkast til revidering av gjeldsordningslova, og vil mellom anna presisere delar av lova for å medverke til større likebehandling mellom ulike domstolar.

Levekår i storbyane

Analysane har synt at dei mest markerte geografiske skilnadene i levekår er i storbyane, sjølv om det er markerte skilnader særleg i inntekt og utdanningsnivå mellom by og utkantdistrikt. Dette gjer utkantdistrikta sårbare, og Regjeringa legg dette til grunn i utforminga av den breie distriktspolitikken. Det er etter Regjeringa si vurdering svært viktig at storbykommunane tar opp den geografiske fordelinga av levekår i si planlegging. Regjeringa legg framleis til grunn måla om ei betre fordeling av levekår i storbyane som blei fastlagde i St meld nr 14 (1994-95) Om levekår og butilhøve i storbyane: Levekåra for utsette befolkningsgrupper i storbyane skal betrast, befolkninga i alle deler av storbyane skal kunne disponere ein god bustad i eit godt bumiljø, og det skal leggjast til rette for ein meir variert befolkningssamansetning i utsette storbyområde med hoping av dårlege levekår og bustadforhold. Eit statleg samarbeid med kommunane for å sikre god samordning og ressursutnytting i byutviklingsspørsmål er viktig. Regjeringa har derfor invitert dei største byane til eit Samarbeidsforum for storbyutvikling leia frå Miljøverndepartementet, som starta opp i 1998.

Staten (ved kommunalministeren) og Oslo kommune samarbeider om handlingsprogrammet for betre levekår i Oslo indre aust, som starta i 1997 og har eit tiårsperspektiv. Kommunen og staten har ytt 50 mill kroner kvar årleg. Det er gjennomført tiltak for forbetring av oppvekstvilkår, betre tilpassing av tenester til svake grupper, lokale samlingsstader og betre fysisk miljø. Nye tiltak frå sosialtenesta hjelper til integrering av langtidsmottakarar av sosialhjelp i nærmiljøet. Slike tiltak kan føre til tryggleik og betra levekår for alle i bustadområda.

I St meld nr 14 (1998-99) Om verksemda til Den norske stats husbank varslar Regjeringa at Husbanken skal spele ei meir aktiv rolle når det gjeld å løyse bustadutfordringane i dei store byane. Meir variert bustadstruktur i storbyane vil medverke til større sosial variasjon i befolkninga og gje meir stabile og trygge bumiljø. Regjeringa går inn for at staten skal medverke i eit samarbeid om å forbetre butilhøva og skape funksjonelle storbyar.

1.5.7 Eit meir publikumsvenleg og betre samordna hjelpeapparat

Det offentlege hjelpeapparatet er i hovudsak organisert etter sektorprinsippet. Mange etatar har ansvar for ulike sider av folks levekår, til dømes trygdeetaten, arbeidsmarknadsetaten, helsetenesta, sosialetaten, og oppfølgingstenesta for vidaregåande skole. Problema og løysingane er ikkje alltid eintydige og like lett å avgrense. Tvert i mot som analysane viser, er det typiske at dei som har problem på eit område, har det på mange område samstundes. Samansette problem krev koordinering og samarbeid. Ei vanskeleg tilgjengeleg og lite koordinert forvalting vil særleg gå utover dei mest ressurssvake i samfunnet, slik som brukarar med samansette behov.

Regjeringa har sett i verk ei rekke tiltak for å gjere det offentlege hjelpeapparatet meir brukarretta og effektivt for å hjelpe grupper som har vanskeleg med å kome gjennom i stønadsapparatet. Viktige tiltak er betre samordning mellom offentlege tenester og betre brukarservice. Brukardeltaking inneber både ein rett og ei plikt for brukaren. Regjeringa vil i større grad enn i dag setje brukarane i sentrum for dei offentlege tenestene. Informasjon og sørvis er to viktige stikkord i denne samanhengen. Det skal bli lettare for brukarane å vite kor dei skal vende seg for å få hjelp. Sjølv om dette er tiltak som gjeld alle brukarar av offentlege tenester, vil det særleg hjelpe dei svakaste gruppene i samfunnet.

Regjeringa har i budsjettet for 1999 løyvt midlar til forsøk med brukarkontor. Oppgåva skal vere å koordinere tiltak og tenester til personar som treng støtte frå fleire etatar. Brukarkontora er også ein del av Regjeringas strategi for fornying og modernisering av offentleg sektor. I samband med dette har Regjeringa teke initiativ til eit avgrensa forsøk med brukarrettleiing for brukarar av trygde- og arbeidskontor.

Ei anna ordning for å betre servicen overfor brukarar av det offentlege tenesteapparatet, er offentlege servicekontor. Her er mange ulike kontor samla under same tak, slik at brukaren berre treng å vende seg ein stad for å få hjelp. Etter at slike kontor vart innført som ei forsøksordning på byrjinga av 1990-talet, er offentlege servicekontor ført vidare fleire stader på lokalt initiativ. Regjeringa har sett ned ei arbeidsgruppe for å kartlegge formelle hindringar for etablering av offentlege servicekontor, foreslå tiltak mot eventuelle slike hindringar og legge forholda til rette for etablering av offentlege servicekontor i kommunar som ei generell ordning. Innan utangen av 2000 er målet at alle statlege verksemder skal ha laga serviceerklæringar. Målet er at offentlege etatar skal gå frå "meir forvaltning for kvar krone" til "betre forvaltning for kvar krone". På denne måten vil brukarane få vite kva dei har krav på frå etatane, og dermed skape eit press på etatane for å betre servicenivået overfor brukarane.

Betre samarbeid mellom etatane vil betre tilbodet til brukarane av offentlege tenester. I Rehabiliteringsmeldinga har departementet understreka kommunane sitt ansvar for koordinering og tilrettelegging av rehabiliteringsarbeidet. Kommunane og fylkeskommunane skal utarbeide individuelle rehabiliteringsplanar når dette er formålstenleg. Kommunane skal ha eit særskilt ansvar for å byggje bru mellom helsetiltak og arbeid og i større grad medverke til parallelle løp. Arbeidsmarknadsetaten skal trekkjast inn i samarbeid med brukaren om utvikling av individuelle planar på eit tidleg tidspunkt.

Samarbeidsrundskrivet frå 1997 (H26/97), som vart utarbeidd for å betre samarbeidet mellom helse- og sosialetaten, trygdeetaten og arbeidsmarknadsetaten, ser ut til å ha betra samarbeidet mellom etatane nokre stader, medan andre stader har det hatt mindre effekt. I 1999 vil samarbeidet på grunnlag av rundskrivet bli systematisk evaluert. På denne bakgrunn vil Sosial- og helsedepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet vurdere korleis samarbeidet kan vidareutviklast med sikte på å få eit betre og meir systematisk samarbeid, og på det grunnlaget vurdere oppfølgjingstiltak i samband med fylkesmennene, fylkeslegen og Kommunenes Sentralforbund.

Eit effektivt hjelpeapparat vil ha stor nytte av kompetansen og ressursane som finnest i frivillige organisasjonar. Mange frivillige organisasjonar gjer eit viktig arbeid for dei svakaste i samfunnet, og utgjer eit viktig supplement til offentleg sektor. Frivillige organisasjonar har ei særleg viktig rolle å spele på område der det offentlege tilbodet ikkje er godt nok.

Frivilligsentralane spelar etterkvart ei viktig velferdsrolle i mange kommunar. Dette kan sjåast på som ei ny form for frivillige tenester, ei blandingsløysing mellom det offentlege og det frivillige. Velferds-Noreg treng frivilligsentralane, fordi dei mobiliserer engasjement og ansvar for andre i nærmiljøet på ein måte som det offentlege ikkje kan. Dei frivillige organisasjonane styrer dette arbeidet, medan det offentlege støttar sentralane økonomisk for å utføre det praktiske koordineringsarbeidet. Regjeringa vil satse vidare på ei styrking og utbygging av frivilligsentralane.

1.5.8 Kapitteloversikt

Meldinga er inndelt i to hovudbolkar. Del I (kap 2-7) gjer ein omtale og analyse av levekårsutviklinga på 1980- og 1990-talet. Kapittel 2-4 omtalar utviklinga i inntekter og formue, utdanning, sysselsetjing, helse og bustadtilhøve mv for heile befolkninga. Kapittel 5 analyserer levekårsutviklinga for ulike grupper i befolkninga med særleg vekt på grupper og deler av grupper som har levekårsproblem. Kapittel 6 viser fordelinga i inntekter og levekår i eit regionalt perspektiv, og i kapittel 7 blir tilhøva i Noreg på dette området samanlikna med andre land.

Kapittel 8 og 9 omtalar hovudutfordringane, måla og strategiane til Regjeringa i fordelingspolitikken, og drøftar ulike tiltak for å møte desse utfordringane.