9 Tiltak for å betre levekåra for vanskeleg stilte

9.1 Innleiing

Analysene viser at dei aller fleste har opplevd ei betring av levekåra dei siste ti åra, men at enkelte grupper har vorte hengjande etter. Dette kapittelet set fokus på korleis ein kan sikre betre levekår for vanskeleg stilte. Tiltaka som er omtala i dette kapittelet er difor særleg retta mot grupper som er dårlegast stilte når det gjeld inntekter og levekår. Skatt som fordelingspolitisk verkemiddel drøftast nærare i kapittel 8.

Felles for målgruppene som meldinga tek for seg, er at dei ofte har varige og samansette levekårsproblem. Mange har vedvarande låg inntekt og økonomiske problem. Det kjem ofte av at dei har låg eller inga tilknyting til arbeidslivet, ofte på grunn av helseproblem eller sosiale problem. Vidare har personar i desse målgruppene ofte låg utdanning og problem på bustadmarknaden.

Tiltaka må difor både favne vidt og målretta. Både ulike tenester, bustadtiltak og betre inntektssikring som t.d. betre stønadsordningar retta mot dei problema og behova som desse gruppene har.

Det er eit viktig mål å leggje til rettes for at flest mogleg kan delta i arbeidslivet gjennom kvalifiseringstiltak og andre tiltak som kan medverke til varig sysselsetjing. Regjeringa vil prioritere meir målretta tiltak for grupper som den ordinære arbeidsmarknaden i liten grad gir rom for, med meir fleksible ordningar for kombinasjon av arbeid og trygd, og meir tilrettelagde arbeidsplassar for personar som på grunn av helseproblem har varierande arbeidsevne. Det vil og bli arbeida for å betre kvalifiseringa av nykomne innvandrarar, slik at dei lettare kan få innpass på arbeidsmarknaden.

Regjeringa vil generelt styrkje tenestesida for vanskeleg stilte grupper, og vil mellom anna gå inn for å styrkje kompetansen i sosialtenesta og i tilbodet av ulike helsetenester. Personar med psykiske lidingar og/eller rusproblem skal gis prioritet. Regjeringa ser det som eit særleg viktig satsingsområde å styrkje behandlingstenestene for desse gruppene, og å leggje til rettes for at personar med varierande arbeidsevne på grunn av psykiske lidingar kan få innpass i arbeidslivet.

Borna skal sikrast trygge oppvekstvilkår, og bustadpolitiske tiltak vil bli innretta for å hjelpa vanskeleg stilte barnefamiliar. Regjeringa vil også ha ei sterkare satsing på bustadpolitiske verkemiddel for vanskeleg stilte grupper som unge uføre, einslege sosialhjelpsmottakarar og spesielt bustadlause.

Somme grupper har også bruk for betre inntektssikring enn i dag. Det gjeld særleg yngre personar i etableringsfasen med låg utdanning og tilknytning til arbeidslivet, utan realistisk utsikt til å bli sjølvforsørgde ved eige arbeid. Sterkare statleg normering av nivået for økonomisk sosialhjelp gir meir rettferdig utmåling, samtidig som det kan frigjere tid i sosialtenesta for andre tenester for vanskelegstilte grupper. Det er også bruk for betre trygdeytingar for visse familiar der forsørgjaren er einsleg anten på grunn av dødsfall eller samlivsbrot, og for somme uførepensjonistar for å sikre betre inntekter og levekår for desse familiane. Regjeringa vil også sikre personar med for stutt butid i Noreg ei betre inntekt ved uførleik, alderdom og tap av forsørgjar.

Regjeringa vil komme med framlegg til Stortinget om tiltaka i denne meldinga i samband med dei årlege budsjettframlegga, men vil og ta omsyn til den økonomiske situasjonen i høve til når dei konkrete tiltaka vil bli fremja.

9.2 Arbeids-, aktiviserings- og utdanningstiltak

Det er eit viktig mål for Regjeringa å leggje til rettes for at flest mogleg kan delta i arbeidslivet gjennom kvalifiseringstiltak og andre tiltak som kan medverke til varig sysselsetjing. Regjeringa vil prioritere meir målretta tiltak ovanfor grupper som den ordinære arbeidsmarknaden i liten grad gir rom for, med meir fleksible ordningar for kombinasjon av arbeid og trygd, og meir tilrettelagde arbeidsplassar for personar som på grunn av helseproblem har varierande arbeidsevne. Regjeringa vil leggje til rette for kvalifisering av nykomne innvandrarar, slik at dei lettare kan få innpass på arbeidsmarknaden.

9.2.1 Arbeids- og aktiveringstiltak - «ei mjukare arbeidslinje»

9.2.1.1 Innføringsstønad til nykomne innvandrarar

Bakgrunn

Regjeringa har som mål at nykomne innvandrarar så snøgt som mogleg etter busetjinga blir sjølvhjelpte. Innpass på arbeidsmarknaden og deltaking i arbeidslivet blir sett på som det viktigaste verkemiddelet for å nå dette målet.

Behovet som nykomne innvandrarar har for økonomisk hjelp kjem oftast av at dei har bruk for å kvalifisere seg for å få fotfeste på den norske arbeidsmarknaden. Økonomisk stønad etter sosialtenestelova har likevel i mange tilfelle vorte ei form for langvarig inntektssikring. Det må sjåast i samanheng med at arbeidsløysa for ikkje-vestlege innvandrarar er vesentleg høgare og sysselsetjinga lågare samanlikna med resten av folket, jamvel etter fleire års butid (jfr. kap 5).

Ei betre inntektssikring for nykomne innvandrarar kan skje med ei stønadsordning som kan ha desse hovudtrekka:

• Kommunen betaler ut ein sum til nykomne innvandrarar som kan dekkje utgifter til livsopphald og bustad når dei tek del i eit opplegg for kvalifisering for arbeid.

• Kvalifiseringstilbodets omfang i form av timetal per veke bør likne mest mogleg ei normal arbeidsveke.

• Stønaden blir berre betalt ut mot deltaking i eit kvalifiseringsopplegg.

Ei stønadsordning for nykomne innvandrarar kan i prinsippet tenkjast innført både som ei lovfesta ordning og som ei ulovfesta ordning. Omsynet til rettstryggleiken for kvar enkelt er likevel eit sterkt argument for lovfesting av ordninga. Når kommunen krev av den enkelte i ei bestemt målgruppe i folket at han skal kvalifisere seg og ta imot ytingar for det, så har det med rettsforholdet til den enkelte å gjere. Til dømes kan det vere aktuelt å krevje at den enkelte møter opp, og eventuelt trekkje i tildelt stønad dersom det er nokon som ikkje møter opp. I tråd med legalitetsprinsippet er det mykje som talar for at slike tiltak må ha heimel i lov.

På området kvalifisering og inntektssikring av nykomne må kommunane i dag ta omsyn til fleire ulike regelverk. Ei lovfesting av stønaden kan også medverke til ei samordning av tilstøytande regelverk slik at statlege pålegg og incentiv ikkje dreg i ulike retningar.

Ei stønadsordning for nykomne innvandrarar kan ein forma ut som ei lov som gir kommunane fridom til sjølve å velje om dei vil innføre ordninga. Alternativt kan lova bli forma ut som eit pålegg som forpliktar kommunane å setje i gang ordninga.

Vurderingar og forslag frå Regjeringa

Regjeringa vurderer det slik at det er sterke argument som taler for at det bør innførast ei ny stønadsordning for nykomne innvandrarar. Nykomne innvandrarar med behov for kvalifisering vil ved busetting i ein kommune då ha eit reellt alternativ til sosialhjelp. Ein slik stønad kan betalast ut frå kommunen til nykomne innvandrarar som økonomisk godtgjering for å delta i eit avtalt kvalifiseringsopplegg. Regjeringa går ut frå at nykomne innvandrarar som er med i ordninga raskare får innpass på arbeidsmarknaden, og med det blir økonomisk sjølvhjelpte. På lang sikt kan ordninga føre til reduserte kostnader for stat og kommune. Elles er dei økonomiske utgiftene til kommunane avhengige av nivået på ytinga og avgrensinga av målgruppa. Ei slik ordning bør lovfestas. Det er likevel ikkje aktuelt å forme ut ei slik lov som eit pålegg, ettersom eit pålegg er i strid med måla til regjeringa om å ta vare på det kommunale sjølvstyret.

Konklusjon

Regjeringa vil på bakgrunn av dette setje ned eit eige utval som skal greie ut om og lage utkast til ei lov om stønad til nykomne innvandrarar, herunder vurdere dei økonomiske sidane ved forslaget.

9.2.1.2 Forsøk med lønnssubsidium i lengre periodar for personar med kronisk og variable helseproblem.

Mellom yrkeshemma arbeidssøkjarar er det personar med redusert arbeidsevne på grunn av helseproblem som er variable og kroniske, men som ikkje kvalifiserer til uførepensjon. Personar med slike lidingar kan ha vanskar med å skaffe seg arbeid i eit ordinært arbeidsliv, fordi arbeidsgivaren ikkje vil ta den risikoen det kan vere å tilsetje ein person med usikker yteevne. Med gjeldande attførings- og arbeidsmarknadstiltak kan mange av desse kunne stå utan ordinært arbeid og utan tilbod om arbeidsmarknads- og attføringstiltak etter ein attføringsprosess Gjeldande ordning med lønnstilskott til arbeidsgivarar kan gjes i inntil 3 år. Ein del yrkeshemma synest likevel å trenge ei meir fleksibel tilrettelegging enn det som blir tilbydd i dag, særleg med tanke på tiltak i ein lengre periode enn gjeldande ordningar gir rom for. Med å redusere den økonomiske risikoen hjå arbeidsgivaren kan fleire få ei meir grundig utprøving i arbeidslivet.

Konklusjon

Regjeringa vil prøve ut ei ordning med lønnssubsidium som varer noko lengre basert på prinsippa for lønnstilskot slik dei er i dag. Regjeringa tek sikte på å utvikle ei prøveordning som skal vare i fem år.

Formålet med tiltaket er at det skal hjelpe til med varig integrering i ordinært arbeidsliv av yrkeshemma arbeidssøkjarar med redusert og variabel yteevne på grunn av kroniske muskel/skjelettsmerter og psykiske lidingar, som er utan utsikt til betring. Ved inntaket til ordninga skal arbeidssøkjarane ikkje ha noko ordinært arbeidsforhold.

Deltakarane på tiltaket skal ha gjennomført attføring etter ein realistisk handlingsplan, men utan at det har ført til at vedkomande kan reknast som fullt attført til ordinært arbeid. Formidling skal vere prøvd. Inntak til ordninga skjer på bakgrunn av dokumentasjon frå ulike instansar, medrekna arbeidsmarknads-, helse- og trygdeetat. Deltakarane skal følgjast opp tett, individuelt og systematisk. Ordninga skal vurderast periodevis.

9.2.1.3 Forsøk med kommunalt ansvar for aktivisering av langtids sosialhjelpsmottakarar

Dei siste åra har det vore ein auke i talet på personar som tek imot sosial stønad i lang tid. Konsekvensen blir at sosialhjelpa, som skal vere tidsavgrensa, blir ei varig inntektssikring som blir tildelt etter skjøn. Det gjer at langtidsmottakarar av sosialhjelp får eit meir eller mindre kronisk inntektsproblem. Desse klientane treng ofte meir heilskapleg hjelp frå fleire etatar for å kome over i arbeid eller aktive tiltak.

Langtidsmottakarane av sosialhjelp, slik dei blir omtalte i avsnitt 5.11, er generelt kjenneteikna av:

• vedvarande låg inntekt og dårlege levekår, svak tilknyting til arbeidslivet og låg utdanning

• dårlege buforhold og helseproblem

• for somme er deltaking på den ordinære arbeidsmarknaden urealistisk

• ein del har rusmiddelproblem kombinert med psykiske problem

Regjeringa vil setje i gang forsøk der nokre kommunar tek på seg eit utvida ansvar for å sikre aktive arbeidsretta tilbod til langtidsmottakarar av sosialhjelp med sikte på at dei kjem i arbeid..

Regjeringa vil og stimulere til meir samarbeid mellom etatane det gjeld.

Forsøka skal ha som mål å førebyggje marginalisering og få fleire sosialhjelpsmottakarar ut i arbeidslivet. Det er viktig å vri tiltaka over frå passiv inntektsoverføring til aktive, individretta tiltak med sikte på hjelp til sjølvhjelp. Forsøkskommunane får eit heilskapleg ansvar for å sikre alle former for aktiv hjelp til sosialhjelpsmottakarar som treng hjelp for å kome i arbeid. Forsøka har som siktemål å prøve ut om det å knyte inntektssikring og aktivisering nærare saman, kan få fleire sosialhjelpsmottakarar ut i arbeidslivet og over i ein sjølvhjelpt tilstand. Den enkelte forsøkskommune må forme ut sin eigen modell i samråd med lokale arbeidskontor, og på grunnlag av lokale behov og føresetnader.

Det blir lagt ein del rammer kring forsøka:

a) Kommunane skal sikre nødvendige behandlings- og motiveringstiltak, og skal syte for samordning av dei aktuelle kommunale tenestene

b) Forsøkskommunane blir i tillegg tillagde eit ansvar for at aktive, individuelt tilrettelagde tiltak for målgruppa blir tilbydde, medrekna opplæring, arbeidstrening og formidling, med sikte på at flest mogleg kjem i arbeid. Kommunen skal utnytte dei tenestene a-etaten kan tilby, eventuelt etablere eigne tiltak.

c) I forsøka skal § 5-3 i sosialtenestelova som gir heimel for at det kan stillast vilkår for tildeling av sosialhjelp, nyttast aktivt.

For å oppfylle det ansvaret som her blir lagt på forsøkskommunane, er det viktig at desse har til rådvelde eit breitt sett av verkemiddel i forhold til målgruppa.

Konklusjon

Regjeringa vil setje i gang forsøk der nokre kommunar får eit heilskapleg ansvar for å sikre aktive, arbeidsretta tiltak for mottakarar av sosial stønad, med sikte på at dei kjem i arbeid.

9.2.1.4 Forsøk med lågare uføregrad enn 50 pst

Fastsetjing av uføregrad

Med unntak for yrkeskadesaker kor lågaste uføregrad for rett til uførepsensjon er 30 pst., er det eit vilkår for å få rett til uførepensjon at arbeidsevna er redusert med minst 50 pst. Uføregraden kan graderast med 10-prosent intervall mellom 50 og 100 pst. For vesentlege endringar i inntektsevna skal uføregraden reviderast. Inntekt opptil 1 G blir ikkje sett på som vesentleg endring (G = 45 370 kroner). Det må ha gått eitt år frå uførepensjonen vart innvilga til stønadsmottakaren kan ha friinntekt. Det første året blir all inntekt rekna som vesentleg endring og fører til revurdering av uføregraden.

Frå 1. mai 1997 er det høve til å gi uførepensjon med uføregrad lågare enn 50 pst. til personar som alt har fått innvilga uførepensjon, der uførepensjonen kan graderast heilt ned til 20 pst. Det er ei forsøksordning førebels fram til 2003. Det er eit vilkår at det har gått eitt år sidan uførepensjonen vart innvilga. Uførepensjonistane får ha retten til tidlegare innvilga uføregrad så lenge forsøksordninga varer. Målet med forsøksordninga er å leggje til rettes for at uførepensjonistar kan trappe opp arbeidstilknytinga når forholda elles ligg til rettes for det. Det er lagt opp til ei evaluering av forsøksordninga. Erfaringane hittil er at ordninga har vore nokså lite nytta. Det kan verke som om uførepensjonistane ordnar seg slik at tilleggsinntekta ikkje blir større enn friinntektsgrensa på 1 G. Reglane om ventetid på eitt år før uførepensjonen kan graderast under 50 pst. blir av mange sett på som lite fleksible. Ein del av dei som i dag får uførepensjon kan sannsynlegvis arbeide noko meir. For å fylle vilkåra for uførepensjon, må desse i dag redusere arbeidsinnsatsen meir enn ønskeleg for å kunne få uførepensjon. Etter eitt år kan dei trappe opp att arbeidsinnsatsen dersom arbeidsgivaren framleis har bruk for dei i meir enn halv stilling.

Ei generell ordning med rett til uførepensjon når uføregraden er lågare enn 50 pst. som inngangsvilkår, vil gjere uførepensjonen meir fleksibel og kan gi reduserte trygdeutbetalingar. Til samanlikning kan det nemnast at i Sverige kan ein få førtidspensjon når arbeidsevna er sett ned med minst 25 pst. Vel tre pst. av førtidspensjonistane i Sverige har gradert pensjon under 50 pst. I Statens pensjonskasse og KLP kan det givast uførepensjon ned til uføregrad på 15 pst. I Statens pensjonskasse har to pst. av alle uførepensjonistane lågare uføregrad enn 50 pst. I KLP har vel tre pst. av stønadsmottakarane ein uføregrad på mellom 30 og 45 pst.

Skisse til utvida forsøk med lågare uføregrad

Regjeringa tek sikte på å utvide gjeldande forsøksordning til også å ta med nye tilfelle. Målet med eit utvida forsøk er å gi fleire høve til å nytte meir av arbeidsevna si og samtidig ha økonomisk tryggleik i høve til den reduserte arbeidsevnen. Forsøket er retta mot personar som kan nytte noko meir enn 50 pst. av restarbeidsevna i lønna arbeid, eventuelt etter avslutta attføring. Ein del av dei som er aktuelle for eit slikt forsøk, får med gjeldande ordning ofte uførepensjon med 50 pst. Med eit utvida forsøk kan ein finne ut kor stort behovet er for ei generell lemping på kravet om 50 pst. uførleik som inngangsvilkår i uførepensjonsordninga, og korleis høve til å gi uførepensjon med lågare grad enn 50 pst. påverkar arbeidstilknytinga for delvis uføre.

Det blir også vist til Innst S nr 178 (1998-99) Rehabiliteringsmeldinga, der fleirtalet i Sosialkomiteen (Ap, Frp, SV) har fremja forslag om at " Regjeringa legg fram for Stortinget ei ordning med økonomisk kompensasjon til arbeidsgivarar som tilset uføre eller personar med redusert arbeidsevne, basert på at ein kombinasjon av arbeid og trygd kan gå for seg ned til 20 pst. uføregrad".

Det er likevel usikkert korleis det å setje ned uføregraden til 20 pst. kan kome til å verke på tilgangen av nye uførepensjonistar, når ein ser på korleis talet på uførepensjonistar har auka dei siste åra.

Regjeringa forslår difor ei forsøksordning med 30 pst. uføregrad som inngangsvilkår til uførepensjon. Forsøket bør i første omgang gjelde for ein avgrensa periode på tre år og ta med nokre (tre) fylke. Dei som er med på forsøket, skal ha ein klar medisinsk diagnose. Forsøket kan eventuelt avgrensast til spesielle diagnosegrupper og/eller aldersgrupper t d under 40 år. På den andre sida vil slike avgrensingar vanskeleg kunne gje breitt nok erfaringsgrunnlag. I tillegg kjem dei etiske aspekta med omsyn til like rettar. Det er ikkje aktuelt med friinntekt når uføregraden er lågare enn 50 pst.

Eit viktig føremål er forsøket med 30 pst. uføregrad som inngangsvilkår til uførepensjon, er at fleire kan utnytte restarbeidsevna si betre. Verknaden av at det vert lettare å få uførepensjon (med låg uføregrad), kan ha negativ effekt på arbeidstilbodet. Dei samla effektene av forsøket med lågare uføregrad må difor granskas nøye før ein tek stilling til om det skal bli ei permanent ordning.

Forholdet til regelverket for yrkesretta attføring må greiast ut nærmare før forsøket blir sett i verk. Etter gjeldande reglar er det eit vilkår at inntektsevna skal vere redusert med minst 50 pst. for at det skal kunna givast attføringspengar. I Ot prp nr 48 (1998-99) om enklare reglar for utrekning av attførings- og rehabiliteringspengar, er det forslag om å endre dette kravet til 40 pst. Målgruppa for forsøksordninga er personar som er i arbeid, men må redusere arbeidsinnsatsen på grunn av varige helseproblem. Yrkesretta attføring er sjeldan aktuelt i desse tilfella, med mindre det er bruk for å attføre til anna arbeid.

Ved slutten av forsøksperioden vil det bli gjort ei samla evaluering av korleis dei ulike tiltaka, som har hatt som formål å leggje til rettes for auka yrkesdeltaking for uførepensjonistar, har påverka arbeidsinnsatsen. Eit viktig punkt i evalueringa skal vere om fleire har byrja å arbeide meir enn dei elles ville ha gjort. På grunnlag av denne evalueringa blir det vurdert om forsøksordninga med lågare uføregrad enn 50 pst. skal vidareførast, og i tilfelle korleis. I tillegg til forsøka med lågare uføregrad skal ein i evalueringa mellom anna sjå nærmare på effekten av å heve friinntektsgrensa frå 1/2 til 1 G i høve til yrkesdeltaking blant uførepensjonistar, og korleis reglane om ventetid før ein kan fjerna 1 G her fungerer.

Forsøka med lågare uføregrader er vurdert å føre til meirutgifter på om lag åtte mill kr det første året og 25 mill kr etter tre år.

Konklusjon

Det blir foreslått eit treårig forsøk med krav om minst 30 pst. uførleik som inngangsvilkår til uførepensjon, avgrensa til tre fylke.

9.2.1.5 Reaktivisering av uførepensjonistar

I Attføringsmeldinga (St meld nr 39 1991-92) vart det tilrådd at trygdeetaten med aktivt oppfølgingsarbeid skulle leggje til rettes for at uførepensjonistar som ville det skulle kunne førast attende til yrkeslivet, eller utvide all eksisterande arbeidsinnsats. Stortinget slutta seg til det (Innst S nr 11 1992-93). Det er seinare løyvt pengar til dette formålet. Rikstrygdeverket gjorde ei evaluering av arbeidet til trygdeetaten med reaktivisering av uførepensjonistar i perioden 1.1.94 - 1.7.96.

Trygdeetaten har i prøveperioden aktivt søkt opp uførepensjonistane. Då prøveperioden fall saman med iverksetjinga av attføringsreforma, såg arbeidsmarknadsetaten seg nøydd til å prioritere arbeidet med reforma. I 1996 var det likevel etablert samarbeid med fylkesarbeidskontora i 13 fylke. Seks fylke hadde ikkje etablert slikt samarbeid. Arbeidet har vorte oppfatta som tidkrevjande og vanskeleg, og resultata var små.

Erfaringar frå forsøksarbeid der arbeidstrening har vore ein vesentleg del av opplegget, viser likevel betre resultat. Men hovudkonklusjonen er også her at det krevst stor arbeidsinnsats samtidig som dei positive resultata er nokså små.

Vurdering

For å stimulere uførepensjonistar til å prøve seg i arbeid, vart det i 1997 gjort fleire endringar i uførepensjonsordninga. Det har mellom anna vorte lettare å få attende uførepensjonen dersom arbeidsforsøket ikkje lykkast. Det er førebels for tidleg å seie om endringane har ført til meir varig arbeidstilknyting på heil- eller deltid. Di lengre tid det har gått frå uførepensjonen vart gitt, di vanskelegare blir attendeføringa til arbeid. Dei fleste treng mykje hjelp for å kome attende i arbeid. Det krev eit tett samarbeid mellom trygdeetat og arbeidsmarknadsetat. For somme er det aktuelt med yrkesretta attføringstiltak. For personar med funksjonshemmingar kan det vere aktuelt med særskild tilrettelegging på arbeidsplassen. Motivasjon og aktiv innsats frå stønadsmottakaren er viktige føresetnader for å lykkast.

I det vidare arbeidet med reaktivisering av uførepensjonistar kan det vere aktuelt å setje i verk nettverksprosjekt for uførepensjonistar for å stimulere til attføring og arbeid etter liknande modell som for einslege forsørgjarar. Frå 1998 er det etablert ei landsdekkjande ordning med nettverksgrupper/sjølvhjelpsgrupper for einslege forsørgjarar. Dette er grupper som er leda av einslege forsørgjarar, for å hjelpa andre i same situasjon. Målet med tiltaket har vore å motivere einslege forsørgjarar til å prøve seg med arbeid, eventuelt å utdanne seg, og hjelpe til med praktisk tilrettelegging. Nettverksprosjekta har medverka til at mange einslege forsørgjarar har vorte sjølvforsørgde. Ordninga skal evaluerast i 2001.

Vekking til ettertanke om eigne ressursar og sjansar har vore eit viktig element i nettverksprosjekta. Jamvel om einslege forsørgjarar og uførepensjonistar er ulike grupper, går ein ut frå at erfaringane frå nettverksgruppene kan vidareutviklast og nyttast på uførepensjonistar. I motsetning til einslege forsørgjarar, som ofte er unge friske kvinner, er gjennomsnittsalderen til uførepensjonistar høgare, og dei har i utgangspunktet ei varig liding som har ført til nedsett arbeidsevne. I praksis må ein rekne med at uførepensjonistar er ei "tyngre" gruppe. Tilbakeføringsarbeidet er mykje meir ressurskrevjande, og ein kan ikkje vente seg like gode resultat. Sjølv om årsakene til den passive trygdesituasjonen er varierande, har dei to gruppene fleire felles trekk. Mange er sosialt isolerte og har lita sjølvkjensle og tru på eigne kvalifikasjonar fordi dei har vore lenge borte frå arbeidslivet.

Deltaking i nettverksprosjekt vil gi uførepensjonistar betre høve til dyrke interessene sine og vere med i samfunnslivet. Arbeidsmarknadsetaten kan hjelpe til med tilbod om arbeidstrening og tiltak for å styrkje sjansane deira på arbeidsmarknaden, når det blir vurdert som forsvarleg at uførepensjonistar kan ta arbeid på heil- eller deltid.

Konklusjon

Regjeringa tek sikte på å setje i verk nettverksprosjekt for uførepensjonistar i 3-4 fylke.

9.2.1.6 Oppsummering av tiltak

For å auke yrkesdeltakinga vil regjeringa foreslå å

• Styrkje kvalifiseringa av nykomne innvandrarar ved å arbeide ut lovforslag om innføringsstønad i samband med deltaking i kvalifisering for arbeidsmarknaden.

• Gjennomføre forsøk med varighet i fem år med lønnssubsidium for personar med variabel arbeidsevne på grunn av kroniske lidingar.

• Gjennomføre forsøk med eit heilskapleg kommunalt ansvar for å sikre aktive tilbod til langtids sosialhjelpsmottakarar med sikte på at dei kjem i arbeid.

• Gjennomføre ei forsøksordning med 30 pst. uførleik som inngangsvilkår for uførepensjon. Forsøket skal gå i tre år og prøvast ut i tre fylke.

• Innføre nettverksprosjekt i 3-4 fylke for reaktivisering av uførepensjonistar.

9.2.2 Utdanningstiltak

9.2.2.1 Rett til vidaregåande skole for funksjonshemma ungdom

Meir enn ni av ti av dei som fullfører/avsluttar grunnskulen går rett over på grunnkurs i vidaregåande opplæring. I tråd med føresetnadene har Reform 94 ført til ei vesentleg betre gjennomstrøyming, især på yrkesfaglege studieretningar der gjennomstrøyminga har auka med om lag 100 pst. Det er likevel ei restgruppe på 17 pst. av dei som har rett til vidaregåande opplæring, men som etter fire år ikkje har nådd, eller ikkje utdannar seg for å få yrkes- eller studiekompetanse.

Oppfølgingstenesta, som er oppretta i alle fylke, gjer eit godt arbeid med å tilby alternativ til dei som fell utanom det ordinære opplæringsløpet. Regjeringa ønskjer at alle skal få eit tilbod om opplæring som vil gjere dei stand til å bli sjøvforsørgde. Ein vil leggje vekt på å vidareutvikle samarbeidet mellom oppfølgingstenesta og arbeidsmarknadsetaten for å oppnå det. Dei som ikkje ønskjer eller greier å følgje med innan skuleverket, bør få tilbod om praktisk opplæring i bedrift.

Tverretatleg samarbeid i utdanninga av ungdom

Elevar med rett til særskilt tilrettelagt opplæring har ein mykje dårlegare progresjon enn majoriteten av elevar, og det er mange i denne elevgruppa som sluttar på skulen utan å nå nokon formell kompetanse. Tala frå den fylkeskommunale oppfølgingstenesta viser at om lag fire pst. av elevar og lærlingar med rett til vidaregåande opplæring, fell ut av opplæringssystemet.

Ei gruppe funksjonshemma ungdom som fungerer dårleg kan utan samordna hjelp frå fleire etatar/instansar vere i risikosona med tanke på levekår som vaksne. Ungdommane treng hjelp til å fullføre vidaregåande opplæring med ein kompetanse som gjer at dei kan ta ordinært arbeid eller varig verna sysselsetjing. Utan aktiv og samordna hjelp i aldersperioden 16-20 år kan denne ungdomsgruppa hamne utanfor både opplæringssystemet og arbeidsmarknaden.

Med eit målretta og konstruktivt samarbeid mellom kommune, fylkeskommune, arbeidsmarknadsetat, evt trygdeetat og eleven/føresette kan det leggjast opp ei utdanning som gjer at funksjonshemma ungdommar kan kome i arbeid. Erfaringane frå prosjektet Oskar (Overgang frå skole til arbeid for ungdom med funksjonshemming) viste at ungdom med til dels store lærevanskar har føresetnader for å delta i arbeidslivet og kan integrerast i ordinært arbeid, dersom dei får nødvendig stønad og assistanse.

Tiltak som kan lette overgangen frå opplæring til arbeid

Alt ved inntaket til vidaregåande opplæring bør funksjonshemma ungdom som fungerer dårleg få tilbod om ei 5-årig utdanning, og for somme bør ein alt på dette tidspunktet førebu overgangen til eit liv etter vidaregåande opplæring. I St. meld nr. 32 (1998-1999) Videregående opplæring er det derfor foreslått at dei ungdommane som i dag har rett til spesialundervisning og som kan få utvida opplæringstid inntil fem år, når eleven etter sakkunnig vurdering treng det, skal få ein individuell rett til fem årig vidaregåande opplæring.

Forslag

Erfaringane frå ulike prosjekt understrekar at « sammensatte problemer krever samordnet hjelp og samarbeidende systemer». Dersom desse ungdommane skal sikrast målretta, heilskaplege opplæringsløp, må ein alt ved inntak til vidaregåande opplæring

• Planleggje innhaldet i det femårige opplæringsløpet

• Etablere eit tverretatleg systematisk og forpliktande samarbeid om mål og innhald i opplæringsløpet

• Vurdere ulike opplæringsarenaer, i skole og i arbeidslivet

• Vurdere korleis ein, med utgangspunkt i eleven sine individuelle behov, best mogleg kan nytte og samordne ressursane i dei ulike etatane. Avklare ansvaret som etatane har for gjennomføring og oppfølging, og kven som skal ha samordna ansvar.

Konklusjon

Regjeringa går inn for at det blir utarbeidd ein samla plan for personar i denne gruppa med behov for bistand frå fleire etatar, med sikte på å gi dei eit heilskapleg, samordna, planlagt opplærings-/rehabiliteringsløp. Regjeringa vil derfor setje ned ei arbeidsgruppe med mandat til å avklare oppgåvene og ansvaret til dei forskjellige etatane forvaltningsnivåa i denne samanhengen.

9.2.2.2 Betre finansiering av yrkesretta utdanning for einslege forsørgjarar

Ein del einslege forsørgjarar har det vanskeleg økonomisk. I alle 1980- og 1990-åra har einslege mødrer vore overrepresenterte i låginntektsgruppa. Låg inntekt kan reflektere at einslege forsørgjarar har dårleg tilknyting til arbeidslivet. Mange er unge og mange har lita utdanning utover vidaregåande skule. For nærmare omtale av inntekt og levekår for einslege forsørgjarar, sjå avsnitt 5.4.2.

Kort om folketrygdens stønadsordninger for einslege forsørgjarar og omlegginga frå 1998

Etter omlegginga i 1998 kan det givast overgangsstønad fra folketrygden til einslege forsørgjarar fram til det yngste barnet er åtte år, men avgrensa til ein ordinær stønadsperiode på tre år. Dersom vedkomande utdannar seg og tek nødvendig utdanning, kan stønadstida utvidast med to år.

Når det yngste barnet har fylt tre år, blir det stilt krav om "yrkesretta aktivitet" for å få overgangsstønad. Det går ut på at stønadsmottakaren anten må vere i arbeid eller utdanning på minst halv tid, eller stå innmeldt i arbeidsformidlinga som reell arbeidssøkjar. Det kan gjerast unntak frå kravet om yrkesretta aktivitet dersom barn eller forelder er sjuke.

Til nødvendig utdanning blir det i tillegg gitt utdanningsstønad. Utdanningsstønad skal gi kompensasjon for ekstrautgifter til utdanninga. Stønad til barnetilsyn blir gitt som tidlegare fram til det yngste barnet er vel ti år. Stønaden er avgrensa til dei som er i arbeid eller er arbeidssøkjande, utdannar seg eller er sjuke. Det blir elles vist til kapittel 8.7.2 for nærmare omtale av stønadsordningar for einslege forsørgjarar.

Betre tilbod om stønad til utdanning

Tilbod om å få utvida stønadstid til utdanning og utdanningsstønad er i dag avgrensa til «naudsynt utdanning», det vil seie oppnådd yrkeskompetanse/fagkompetanse på eit felt. Den som har fått slik kompetanse på vidaregåande skule, får såleis ikkje utvida stønadstid eller utdanningsstønad. Den som ikkje har fått nokon spesiell kompetanse på vidaregåande skule, kan likevel få stønad til inntil tre års yrkesretta utdanning utover vidaregåande skule. Mange meiner at denne skilnaden er urettferdig. For at fleire skal kunne få betre arbeidstilbod og høgare arbeidsinntekt, kan det vere tilrådeleg å liberalisere kravet til naudsynt utdanning. Det kan ein få med å vurdere yrkesretta utdanning inntil tre år utover vidaregåande skole som «naudsynt», slik at det kan bli gitt både utvida stønadstid for overgangsstønad og utdanningsstønad i slike tilfelle.

Tiltak som gir betre utdanningstilbod for einslege forsørgjarar, kan samtidig stimulere til meir yrkesdeltaking etter fullført utdanning. Meirutgiftene blir om lag 90 mill kroner på årsbasis.

Konklusjon

Regjeringa tek sikte på ei viss liberalisering av kravet til naudsynt utdanning for å kunne få utvida stønadstid i folketrygden. Regjeringa meiner det også bør vere rett til stønad til yrkesretta utdanning i tre år utover vidaregåande skule.

9.2.2.3 Oppfølging og tilpasning av kompetansereforma

Målsetjinga for kompetansereforma er å heve kompetansenivået blant vaksne med eit tett samarbeid mellom partane i arbeidslivet, det enkelte individet og styresmaktene. Kompetansereforma skal i størst mogleg grad gjelde for alle grupper, også dei som står utanfor arbeidslivet i stuttare eller lengre periodar. Langtidsledige, yrkeshemma og funksjonshemma skal få den kompetanseutviklinga som er nødvendig for mest mogleg aktiv deltaking. Det er også understreka av Stortinget, jfr. Innst S nr 78 (1998-99) og St meld nr 42 (1997-98) «Kompetansereforma».

Tiltak og finansieringsordningar

I handsaminga av meldinga fatta Stortinget m a vedtak om at Regjeringa skal fremje lovforslag om individuell rett for vaksne til grunnskuleopplæring med den føresetnaden at ekstrautgiftene til kommunane blir dekte av staten. Ein individuell rett til gratis grunnskuleopplæring er eit tiltak som kan føre til at dei som står utanfor arbeidslivet, og som har lita grunnutdanning, kan heve kompetansen sin. Med utgangspunkt i vedtak i Stortinget, jfr Innst S nr 78 (1998-99), går det for seg eit arbeid med å utvikle eit system slik at vaksne kan dokumentere realkompetansen sin utan å gå vegen om tradisjonelle prøveordningar. Ein vil etablere eit system der ein kan få dokumentert kompetansen som ein har fått gjennom arbeid i inn- og utland og ved å delta i samfunnslivet og anna frivillig arbeid. Slik realkompetanse skal ein kunne godkjenne som likeverdig med formell kompetanse sjølv om han ikkje er identisk med det som er fastsett i læreplanane, og som blir målt ved offentlege eksamenar.

Regjeringa prioriterer no dokumentasjon av realkompetanse opp mot vidaregåande opplæring. Vaksne kan på denne måten starte på rett nivå i opplæringa, noko som er viktig både av omsyn til den enkelte og nasjonaløkonomien. Det er eit mål at dokumentasjonssystemet skal ha legitimitet både i arbeidslivet og utdanningssystemet.

Problemar og utfordringar

Det er og viktig å prioritere grupper som står utanfor arbeidslivet. Mange vil ikkje søkje opplæring eller kunne gjennomføre opplæringa utan at dei blir motiverte og utan at opplæringa blir tilpassa livssituasjonen og føresetnaden til den einskilde. Denne gruppa må og sikrast livsopphald under utdanning. Motiveringstiltak og utviklingstiltak med vekt på å utvikle arbeidsplassen som læringsarena, ta ibruk fjerundervisning og ny teknologi og lage brukertilpasse og fleksible undervisningstilbod blir derfor viktig.

Konklusjon

Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet arbeider no med å følgje opp handsaminga av meldinga i Stortinget. Det blir laga ein handlingsplan for vidare oppfølging. I dette arbeidet blir også andre departement bli trekte inn.

9.2.2.4 Oppsummering av tiltak

Regjeringa vil styrke utdanningstilbodet for vanskeleg stilte ved å

• Gi eit betre og meir samordna tilbod om vidaregåande opplæring for funksjonshemma ungdom.

• Gi betre høve til finansiering av yrkesretta utdanning for einslege forsørgjarar ved å liberalisere kravet til naudsynt utdanning for å få utdanningsstønad, og ved at yrkesretta utdanning i tre år utover vidaregåande skole skal gi rett til stønad.

• Følgje opp handsaminga av Kompetansereforma i Stortinget, mellom anna med sikte på betre målretting mot grupper som har svak utdanning fra før.

9.3 Meir målretta sosial- og helsetenester

9.3.1 Sosiale tenester

9.3.1.1 Kompetanse og kvalitetsheving i førstelinja i sosialtenesta

Sosial tenesteyting går i all hovudsak ut på menneskeleg og fagleg innsats, der ein får gode resultat gjennom eit samspel mellom brukaren og personellet og tilgangen på faglege og økonomiske ressursar. Dei sentrale rammevilkåra for sosialtenesta i den enkelte kommune handlar likevel ikkje berre om økonomi, god organisering, stabilitet og tilstrekkeleg tilgang på utdanna personale. Ein er i like stor grad avhengig av personlege kvalifikasjonar og engasjement hjå kvar enkelt sosialarbeidar, tryggleik og kompetanse slik han kjem til uttrykk i møte med den enkelte brukar. Med denne forståinga som grunnlag, la Regjeringa i mars 1998 fram handlingsplanen « Kunnskap og Brubygging» (1998-2001) som rettar seg mot sosialtenesta og tiltak for å styrkje kompetansen i førstelinja i sosialtenesta.

I planen står m.a. dette sentralt:

• Å gjere sosialtenesta meir brukarvennleg og tilgjengeleg.

• Å heve kvalitet og kompetanse i arbeidet i sosialtenesta med klientar med samansette behov, også rusmiddelbrukarar.

• Å redusere tilfeldige skilnader i fordelinga av økonomisk stønad.

For å nå måla i planen blir det no sett i verk ei rekkje kompetanse- og personalretta tiltak; faglege fora i alle fylke, etablering av permanente rettleiingsordningar og gjennomføring av eit målretta opplæringsprogram for saksbehandlarar i førstelinja i sosialtenesta. Fylkesmennene skal i samarbeid andre aktuelle samarbeidspartnarar stå for utforminga og gjennomføringa. Det blir lagt til rettes for at fagpersonar kan møtast og utveksle faglege erfaringar og problemstillingar. Saman med etablering av eit system for rettleiing blir det teke sikte på å etablere eit varig erfarings- og læringsbasert system for kompetanseheving av fagpersonell i sosialtenesta. Opplæringsprogrammet skal m.a. gjennomførast i nært samarbeid med regionale kompetansesentra på rusområdet. Det er spesielt innretta på å redusere tilfeldig skilnader ved m a at sentrale og vanskelege tema som å utøve skjøn og setje vilkår blir forklarte.

Som vist i analysane (avsnitt 5.11) er det framleis til dels store variasjonar i stønadsnivået og kva folk faktisk får i økonomisk sosialhjelp frå kommune til kommune. Regjeringa varslar i avsnitt 9.7.1 at no vil innføre rettleiande normer for utmåling av økonomisk sosialhjelp. Dette går saman med handlingsplanen for førstelinja i sosialtenesta inn i ein samla strategi for å motarbeide tilfeldig tildeling av økonomisk sosialhjelp, og på den måten leggje grunnlaget for ein meir lik praksis ved utøving av skjøn mellom kommunar og sosialkontor. Den enkelte sosialhjelpsmottakar vil oppleve normering av stønadsnivået som eit meir oversiktleg system, samtidig som det frigjer arbeidstid for saksbehandlarane til meir aktiv og individuell hjelp.

Dei nemnde tiltaka går inn som element i ein samla kvalitetsstrategi for sosialtenesta. I tillegg til dei skisserte tiltaka er Sosial- og helsedepartementet i gang med å utvikle verktøy og hjelpemiddel for å vurdere og utvikle kvaliteten i kommunane si sosialteneste, og som gjer det mogeleg å samanlikne på tvers av kontor og kommunar. I tillegg blir det arbeidd med andre kvalitetsfremjande tiltak som til dømes service-deklarasjonar.

Eit anna område som er avgjerande for utviklinga av kvaliteten i førstelinja i sosialtenesta, er tilsynsarbeidet til fylkesmennene. Det er knytt store forventingar til eit tilsynsprosjekt i regi av fylkesmannen i Hordaland som Sosial- og helsedepartementet og Barne- og familiedepartementet i samarbeid har løyvt pengar til. Prosjektet blir no prøvd ut og viser lovande resultat i høve til å utvikle ein meir effektiv tilsynsmetodikk for tenestene til både kommune og fylkeskommune på rus- og sosialområdet, pleie- og omsorgs- og barnevernsområdet.

Mykje tyder på at tradisjonelle kurs ikkje er nok til å halde ved like og vidareutvikle kunnskap. Det får også konsekvensar for den faglege praksisen. Derfor blir det i handlingsplanperioden arbeidd med å greie ut korleis moderne IT-teknologi og hjelpemiddel som fjernundervisning på meir permanent basis kan takast i bruk i rettleiing, opplæring og undervisning.

Sosial- og helsedepartementet kan berre i avgrensa grad ha kapasitet til å drive fram og halde ved like dei ulike tiltaka i handlingsplanen og verkemidla. I 1999 startar departementet med å greie ut behovet for eit nasjonalt utviklingssenter for sosialtenesta. I tillegg til utviklingsoppgåver knytta til sosialtenesta sine kjernefunksjonar, må senteret spela ei sentral rolle når det gjeld utviklinga av samarbeidet mellom helse- og sosialtenesta, arbeidskontor og trygdekontor. Eit slikt senter vil kunne spele ei viktig rolle som nasjonalt kvalitetsinstitutt for sosialtenesta.

Iverksetjing og oppfølging av planen

Det er overført pengar til fylkesmennene som set i verk handlingsplanen i kommunane. Kvart embete har engasjert ein koordinator for handlingsplanen. Det vert vidare oppretta ei prosjektgruppe der også fylkeslege og kompetansesenteret på rusområdet er med, evt. saman med aktuelle høgskuler, Kommunenes Sentralforbund i fylket og representantar for kommunane. Hausten 1999 startar første runde i opplæringsprogrammet, som er bygd kring ein felles nasjonal leist med sentrale og gjennomgåande tema, men som samstundes er tilpassa behova i kvart fylke. Før utgangen av året skal fylkesmennene også ha kartlagt behova for rettleiing og ha lagt ein plan for å ta vare på desse. Mange fylke har allereie gjennomført ei behovskartlegging og etablert faglege fora og er ferd med å lage rettleiingsordningar. Utfordringa blir å få dei ulike verkemidla til å fungere saman på ein måte som er med på å oppfylle måla i planen. Målsetjinga er at når handlingsplanperioden er slutt, skal saksbehandlarar ved alle sosialkontora i landet ha tilgang til eit permanent system for kompetanseheving med faglege fora og rettleiing. Det føreset at desse tiltaka blir lagde inn i dei kommunale opplæringsplanane og dei statlege etatsplanane.

Konklusjon

Sosial- og helsedepartementet vil gjennomføre ein samla plan for å heve kompetansen og kvaliteten i sosialtenesta si førstelinje.

9.3.1.2 Tiltak for rusmiddelmisbrukarar

Sosialtenestelova gjer kommunane eit ansvar for arbeidet med rusmiddelmisbruk og rusmiddelmisbrukarar. Det gjeld både førebygging, rehabilitering og ettervern for personar med rusproblem. Det kviler også eit ansvar på kommunane for å yte hjelp til barn og pårørande av rusmiddelmisbrukarane. Sjølv om også andre etatar i kommunen har ansvar for arbeid retta mot rusmiddelmisbrukarar, er sosialtenesta sentral i kraft av samordningsansvaret, jfr. § 3-2 i lov om sosiale tenester. Eit kjenneteikn ved dei tyngste rusmiddelmisbrukarane er at dei ofte har fleire samtidige symptom. Bustadproblem og arbeidsløyse er også ein del av den totale situasjonen til dei tyngste misbrukarane. Det er alle viktige element å vurdere i eit rehabiliterings- og ettervernprogram. Det sosiale arbeidet med rusmiddelmisbrukarane skil seg i utgangspunktet ikkje frå anna sosialt arbeid, men kan ofte vere vanskelegare og meir krevjande på grunn av at det er så samansett. Det femner om mange ulike hjelpeinstansar, t d sosial-, helse-, og arbeidsmarknadsetat, og dessutan andrelinje behandlingstiltak, og kanskje politi/kriminalomsorg i tillegg.

Tiltak retta mot misbrukarar med mange problem må ha eit langsiktig perspektiv og femne om nære pårørande, og - i den grad det let seg gjere - større delar av det sosiale nettverket. Noreg har mange døgninstitusjonsplassar for omsorg for, behandling og rehabilitering av rusmiddelmisbrukarar. Det er viktig å vidareutvikle og sikre kvaliteten ved desse institusjonane. Mellom anna er det viktig at det blir etablert eit nært samspel mellom døgninstitusjonane og den kommunale sosialtenesta om oppfølging før og etter behandlinga på institusjonen (ettervernet). Også døgninstitusjonane bør aktivt formidle informasjon om, og søkje å dra vekslar på dei positive ressursane som finst i frivillige organisasjonar og grupper. Sosial- og helsedepartementet tar sikte på å arbeide ut ei forskrift om kvaliteten i tiltaka for rusmiddelmisbrukarar. Som ledd i kvalitetssikringsarbeidet vil departementet føre vidare stønaden til dei regionale kompetansesentra for rusmiddelspørsmål og leggje til rette for samarbeid mellom kompetansesentra for rus, psykiatri og barnevern. Sosial- og helsedepartementet vil dessutan stimulere til forsøk med nye etterverntiltak.

Ved handsaminga av St meld nr 16 (1996-97) «Narkotikapolitikken» vedtok Stortinget å etablere metadonassistert rehabilitering som eit landsomfattande og permanent tilbod til ein del tunge misbrukarar av opiat. Målgruppa er rusmiddelmisbrukarar som har eit langvarig opiatdominert misbruk, og der tidlegare hjelpe- og rehabiliteringstiltak ikkje har gitt betre fungeringsevne og livssituasjon. Sosial- og helsedepartementet vil understreke at det er viktig at metadonassistert behandling blir brukt saman med eit sett av andre verkemiddel i heilskaplege rehabiliteringsopplegg. Det er kommunane som må syte for slike opplegg. Dei spesialiserte sentra som no er etablerte i Oslo, Bergen, Trondheim og i tre-fylkessamarbeidet Buskerud/Telemark/ Vestfold og dessutan Aust- og Vest-Agder, er viktige inntaks- og rettleiingssentra for kommunane.

Rusmiddelmisbrukarar er forskjellige. Trongen for hjelp og behandling er difor også ulik. Det er i dag manglar i både det medikamentfrie tiltaksapparatet og i den såkalla substitusjonsbehandlinga. Ein ser alt no at ein del av dei som blir tekne inn i metadonassistert behandling, greier seg dårleg. Det er ei stor utfordring å prøve ut nye, meir omsorgsprega tiltak for dei som «fell mellom alle stolar». Sosial- og helsedepartementet tek sikte på å hente inn erfaringar med denne problemstillinga frå utlandet.

Departementet vurderer og alle forslag som kan vere med på å redusere skadar og dødsfall hjå dei verst stilte rusmiddelmisbrukarane. Sosial- og helsedepartementet har mellom anna opna for utprøving av buprenorfin som alternativ til metadon i behandlinga av rusmiddelmisbrukarar.

Den tunge og samansette problematikken krev eit tiltaksapparat som kan ta vare på mange og ulike behov. Sosialtenesta aleine maktar ikkje alltid å gi den enkelte klient det han eller ho treng for å kunne endre levesett. Innsatsen til kommunane for denne gruppa er svært varierande, og mange melder at det er bruk for mellom anna bygging av høvelege bustader med fagleg tilsyn.

Rusmiddelmisbrukarar har stor trong for legetenester. Forsøket med fastlege har vore problematisk for pasientar med lidingar som det kan vere vanskeleg å etablere ei sams forståing for mellom lege og pasient. Då har det vore problem med å byte lege. Det finst også misbrukarar mellom desse. Men det er ei viktig erfaring at samarbeidet mellom første- og andrelinjetenesta synest å ha vorte styrkt av fastlegeordninga. Det kan sjå ut som om innføringa av fastlegeordninga, med plassering av ansvar og stimulering av kontinuitet og langsiktig tenking i behandlingsopplegget kan hjelpe til med eit betre tilbod for klientar med stort behov for oppfølging og samanheng i tenestetilbodet.

Arbeidet med rusmiddelmisbrukarar synest i mange kommunar å ha vorte prioritert opp etter at sosialtenestelova vart sett i verk 1. januar 1993. Men graden av heilskapleg tilnærming og oppfølging av klientar både før, under og etter opphaldet på institusjon varierer mykje frå kommune til kommune. Fleire bykommunar har av den grunn med hjelp av statlege midlar i fleire år bygt opp såkalla straks- og storbytilbod. Formålet med tiltaka er å styrkje akuttenesta, behandlingstilbodet og/eller ulike former for bu- og omsorgstiltak.

Etter at Stortinget godkjende St prp nr 58 (1997-98) « Handlingsplan for redusert bruk av rusmiddel» kom det midlar til ettervernstilbod til hardt belasta misbrukarar i kommunane. Fleire byar som ikkje tidlegare har fått slike midlar, tok i 1998 og i 1999 imot tilskot for å setje i gang butiltak med miljøarbeidarteneste. Vidare er det med Handlingsplan for førstelinja til sosialtenesta sett i gang ei opprusting av tenesta med opplæring, rettleiing, faglege fora og ulike prosjekt. Også her blir arbeidet med rusmiddelmisbrukarar gitt ein særskild plass.

Vi har eit mangfald av tilbod med ulike tilnærmingar, og det er mange aktørar som medverkar. Samla står det for ein rikeleg og allsidig kompetanse, som i samarbeid kan styrkje det eksisterande tiltaksapparatet. Det er likevel ei kjensgjerning at dei ulike aktørane i alt for liten grad kjenner til ressursane og kompetansen til dei andre, og derfor heller ikkje er i stand til å nytte denne fullt ut. Søkjelys på samarbeid og klarleggjng av kven som best kan medverke i oppbygginga av tiltak for rusmiddelmisbrukarar generelt og for den enkelte misbrukar, er stadig ei krevjande oppgåve. Det er mellom anna eit særleg aktuelt innsatsområde i handlingsplanen for sosialtenesta. Samarbeid løyser likevel ikkje alt, og som det blir peikt på i « Handlingsplan for redusert bruk av rusmiddel», jfr. St prp nr 58 (1997-98), er den største utmaninga no å styrkje det kommunale arbeidet med rusmiddelproblematikk, medrekna tiltak for misbrukarar. Ei arbeidsgruppe som er sett ned av departementet greier no ut behandlingstilbodet. Gruppa har alt peikt på at det er bruk for fleire behandlingsplassar for enkelte grupper av misbrukarar. Det vidare arbeidet kan syne om behovet for fleire plassar kan reduserast ved endra organisering og betre utnytting av eksisterande tilbod.

9.3.1.3 Oppsummering av tiltak

Regjeringa vil styrke dei sosiale tenestene ved å

• Gjennomføre ein samla plan for å heve kompetanse og kvalitet i førstelinja i sosialtenesta.

• Auke kvaliteten på tiltak for rusmiddelmisbrukarar og stimulere til forsøk med nye etterverntiltak.

• Opne for utprøving av buprenorfin som alternativ til metadon i behandlinga av rusmiddelmisbrukarar.

• Henta inn erfaringar frå andre land om omsorgstiltak for dei rusmiddelmisbrukarane som «fell mellom stoler», og prøve ut nye tiltak for gruppa.

9.3.2 Helse- og omsorgstenester

9.3.2.1 Fastlegeordninga i kommunane

Mange pasientar opplever at det er vanskeleg å kome til hjå allmennlege i dag. Mange pasientar med kroniske sjukdommar har heller ingen eigentleg fast lege som dei finn det naturleg å vende seg til. Det er mellom dei vesentlege grunnane til at ein no arbeider med å etablere ei fastlegeordning i landet. Det vil bli framma ein eigen odelstingsproposisjon om fastlegeordninga over sommaren 1999. Sjølv om mange kommunar strir med rekrutteringa til allmennlegetenesta, meiner departementet at ei fastlegeordning skal sikre tilgangen på forsvarlege legetenester mykje betre enn dei ein kan få med den noverande ordninga. Ikkje minst ventar ein seg at tilgangen på legetenester blir betre for personar med langvarige og alvorlege sjukdommar. Sosial- og helsedepartementet trur også at ei fastlegeordning skal sikre eit meir forsvarleg tilbod til personar som har samansette hjelpebehov.

Slik allmennlegetenesta har vore fram til no, er det ikkje sjeldan slik at mange pasientar, ikkje minst barn og unge, har fleire tilbod på ulike nivå, men manglar eit forpliktande legeforhold i allmennlegetenesta. Innføringa av ei fastlegeordning føreset at det blir tilsett legar i tilstrekkelege og stabile stillingar.

Som ein viktig del av førebuingane av ordninga har departementet etablert ulike tiltak som tek sikte på å stimulere legar til å etablere seg og bli verande i utkantkommunar.

9.3.2.2 Regionalt samarbeid og somatisk spesialisthelseteneste

Arbeidet med styrking av det regionale samarbeidet er også eit tiltak som ein reknar med kan føre til eit jamnare og meir likeverdig tenestetilbod når det gjeld spesialiserte helsetenester. Eit forpliktande samarbeid mellom ulike tenesteytarar vil føre til større likskap også i det faglege innhaldet i dei tenestene som blir gitt. Likskapen i det faglege innhaldet i tilbodet blir også større med bruk av standardiserte retningslinjer for til dømes diagnostikk og behandling.

Ei vesentleg oppgåve for den somatiske spesialisthelsetenesta i åra som kjem blir å følgje opp tiltaka i Nasjonal kreftplan (1999-2003). Tilgangen på behandlingstiltak mot kreftsjukdommar og screening har vore varierande ulike stader i landet. Kreftplanen inneber både auka tilbod samla sett, men og eit meir likeverdig tenestetilbod i heile landet. Sosial- og helsedepartementet meiner at nyordninga med utarbeiding av regionale helseplanar kan vere med på å sikre eit betre og jamnare tilbod på dette området.

9.3.2.3 Helsefremjande og sjukdomsførebyggjande arbeid

Då Stortinget behandla Stortingsmelding nr 37 (1992-93) om utfordringar i det helsefremjande og førebyggjande arbeidet peikte det ut fire hovudsatsingsområde for dette arbeidet dei komande åra. Det var psykososiale problem, belastningssjukdommar, ulykker og skadar, og dessutan astma, allergi og inneklimasjukdommar. Det er alle tema som har samansette og kompliserte årsakar, der forhold knytte til levekåra gjerne står sentralt. Innsatsen frå departementet på desse områda har derfor vore knytt til gjennomføring av tverrfaglege og tverrsektorielle handlingsplanar. Aksjonsprogrammet "Barn og helse" (1995-1999) som rettar seg mot barn og unge gjeld alle dei fire hovudsatsingsområda, og kan tene som døme på statleg stimulering av tverrfagleg innsats på lokalt nivå.

Regjeringa arbeider med ei rekkje satsingar som skal fremje helsa til barn og unge med å styrkje helsestasjonane og skulehelsetenesta, og å styrkje det lokale engasjementet til kommunane i folkehelsearbeidet:

• Opptrappingsplan for psykisk helse

• Nasjonal kreftplan

• Aksjonsprogrammet "Barn og helse"

• Foreldrerettleiingsprogrammet

• Informasjonsprosjektet "Barn i rørsle"

Sosial- og helsedepartementet skal i 1999 arbeide ut ein strategiplan for ei samla satsing på helsestasjonar og skulehelse.

Det blir også arbeidd med utvikling av eit regelverk som kan stimulere til tverrfagleg og tverrsektoriell innsats på lokalt hald. Forskrifta om miljøretta helsevern i skular og barnehagar er eit tiltak med dette formålet som siktemål.

I opptrappingsplanen for psykisk helse (1999-2006) og dessutan nasjonal kreftplan (1998-2003) er førebyggjande arbeid med vekt på gjennomføring av tiltak i lokalsamfunnet sentrale verkemiddel.

Førebygging av muskel-skjelett-sjukdommar står sentralt i det vidare førebyggingsarbeidet. I den tverrdepartementale handlingsplanen for førebygging av belastningssjukdommar (1994-98) vart det peikt på at ulike forhold ved samfunnet kan ha verknad på utviklinga av slike sjukdommar. Desse tilstandane står også sentralt mellom dei årsakene som fører til at folk blir ståande utanfor arbeidslivet. Tiltaka ein har satsa på har vesentleg vore for å fremje helsa og førebyggje mot sjukdom og skade. Dei har særleg vore retta inn mot barn, unge og kvinner. Det er m a gjort av di ein ser at slike sjukdommar råkar ulikt og har ulike konsekvensar for kvinner og menn. Dei ulikskapane som har å gjere med skilnader mellom kvinner og menn skal departementet kome attende til i framhaldet av utgreiinga frå Kvinnehelseutvalet, NOU 1999:13, «Kvinners helse i Norge».

Eitt av dei innsatsområda der det utan tvil er overlag viktig å ta omsyn til sosiale skilnader ved planlegging og gjennomføring av førebyggjande tiltak, er i forhold til hiv-smitte. Det har ein prøvt å gjere i den gjeldande handlingsplanen som går ut i 2000. Denne planen blir evaluert med tanke på korleis dette arbeidet best kan vidareførast.

Sosial- og helsedepartementet vil føre vidare satsinga på helse og kultur i samarbeid med Kulturdepartementet og Norsk kulturråd. Det fører til bruk av ulike kulturelle verkemiddel i rehabilitering, førebyggjande og helsefremjande arbeid. Det har etter 1995 vore eit omfattande forsøksarbeid, og det skal leggjast fram ein rapport som skal ta for seg erfaringane frå forsøka med tanke på vidare satsing på området.

Samla sett meiner Sosial- og helsedepartementet at det førebyggjande og helsefremjande arbeidet må drivast fram på lokalt hald med forankring i kommunane. Det er i samsvar med synspunkta frå Folkehelseutvalet som la fram innstillinga si i NOU 1998:18. Departementet meiner at kommunehelsetenestelova legg vel til rettes for dette arbeidet, og at det lovlege grunnlaget for førebyggjande og helsefremjande arbeid såleis er på plass. Dersom reglane i kommunehelsetenestelova blir kopla opp til det som elles gjeld for kommunale tiltak etter kommunelova og plan- og bygningslova, har ein eit kraftfullt og moderne regelsett til disposisjon for dette arbeidet. Departementet føreset at kommunane legg data om levekår, helsetilstand og helseteneste til grunn for utforminga av tiltak med vekt på sosial utjamning også når dei legg opp arbeidet med helsefremjande og førebyggjande tiltak. Departementet føreset at både enkeltpersonar og grupper av personar som har særlege interesser i dette arbeidet får medverke ved tiltaksutforminga, og elles gi innspel i dette arbeidet. Departementet peiker her på at plan- og bygningslova har omfattande reglar om allmenn medverknad ved offentleg planlegging.

9.3.2.4 Opptrappingsplanen for psykisk helse (St prp nr 63 (1997-98))

Regjeringa la våren 1998 fram St prp nr 63 (1997-98) "Opptrappingsplan for psykisk helse 1999-2006". Planen, som vart vedteken av Stortinget inneber ei kraftig opprusting av tilbodet til menneske med psykiske lidingar dei nærmaste åra.

Menneske med psykisk sjukdom har i alle samfunn og til alle tider vore mellom dei som har hatt størst risiko for å kome dårleg ut både med målbare og ikkje-målbare levekår. Denne planen står såleis sentralt som verkemiddel for å setje helsetenesta i stand til å arbeide for utjamning av levekåra her i landet. Viktige tiltakselement i denne planen er i tillegg til ei styrking av dei reint faglege tilboda, også ei betring av butilhøva, aktivitetstilboda og dei sosiale nettverka til menneske med psykiske sjukdommar.

Desse hovudsatsingsområda er med:

• styrking av brukarretta tiltak

• styrking av tilbodet i kommunane med vekt på førebygging og tidleg hjelp

• omstrukturering og styrking av vaksenpsykiatrien

• utbygging av barne- og ungdomspsykiatrien

• stimulering av utdanning og forsking

Skal ein lykkast med å gjennomføra denne planen, føreset det ein auka innsats for menneske med psykiske sjukdommar ikkje berre i helsetenesta, men også i samarbeidande sektorar både offentleg og privat. Overlag viktig er det at helsetenesteytarane på alle forvaltingsnivå maktar å byggje opp gode samarbeidsformer som sikrar at brukarane blir tekne imot og gitt heilskaplege tilbod på alle aktuelle nivå. Sosial- og helsedepartementet føreset at helsetenesta legg vekt på samarbeid med andre helseetatar og brukarane (pasientar og pårørande) når ho skal utvikle internkontroll- og kvalitetssystema sine.

Opptrappingsplanen i eit levekårsperspektiv. Hovudlinjer

Det er eit grunnleggjande prinsipp at menneske med psykiske lidingar skal ha tenester som er organiserte og utforma etter det som elles gjeld for offentleg tenesteyting. Målet er å fremje handlefridom, sjølvstende og evne til å meistre eige liv. Det føreset at rammene kring tilværet til den enkelte er slik at dei fyller grunnleggjande behov.

I praksis tyder dette at tilbodet til desse menneska må ha med desse grunnelementa:

• tilfredsstillande bustad med tilstrekkeleg hjelp

• høve til å vere med på meiningsfylte aktivitetar

• høve til å vere med i eit sosialt fellesskap

• nødvendige helsetenester

Desse grunnelementa er samtidig heilt sentrale når det gjeld levekåra til menneska. Gjennomføring av opptrappingsplanen i tråd med vedtaket i Stortinget er derfor eit viktig ledd for å forbetre levekåra til ei gruppe som hyppigare enn folket elles har dårlegare levekår, og med det arbeide for ei jamnare fordeling av levekåra. Opptrappingsplanen gjeld derfor ikkje berre helse-, sosiale-, pleie- og omsorgstenester. Også tiltak på andre sektorar er sentrale. Det er vesentleg at slike tiltak blir forma ut og lagde til rettes på ein slik måte at dei tek omsyn til spesielle behov og problem som denne gruppa står framfor.

Det blir i planen lagt opp til investeringar på om lag 6,3 milliardar kroner, og ei reell auke av driftsutgiftane med 4,6 milliardar kroner samanlikna med 1998-nivået.

Kommunale tenester

Mange menneske med psykiske lidingar har bruk for kommunale tenester. For dei er det særleg viktig å ha ein bustad som gir menneskeleg vørdnad, å bli trekt med i eit fellesskap og unngå sosial isolasjon, og å ha tilgang til meiningsfylt aktivitet og om mogleg sysselsetjing. Det er ei viktig kommunal oppgåve å leggje til rette vilkåra slik at sosiale nettverk blir laga, og at færrast mogleg opplever sosial isolasjon og einsemd. På den måten kan ein førebyggje menneskelege lidingar og samfunnsproblem. Tenester for menneske med psykiske lidingar skal gå inn i det ordinære tenesteapparatet og organiseringa i kommunen slik at brukaren blir teken vare på.

• Tiltaka for vaksne inkluderer:

  • bustader

  • heimetenester

  • dagsentra og andre aktivitetstilbod

  • støttekontaktar

  • kultur og fritidstiltak

  • særskilt tilrettelagt behandlingstilbod i kommunane

• Særleg aktuelle tenesteformer for barn og unge er:

  • psykososiale tenester

  • støttekontaktar og kultur- og fritidstiltak

  • helsestasjons-skulehelseteneste

Fylkeskommunale tiltak

Tiltaka her er å auke talet på døgnplassar for aktiv behandling, fleire dagopphald og større poliklinisk kapasitet. Vidare er det lagt opp til å auke personalet vesentleg (auke det med om lag 2300 årsverk i planperioden) og eit større innslag av legar, psykologar og høgskuleutdanna personell.

Barne- og ungdomspsykiatrien er eit fagfelt som framleis treng monaleg styrking. For å ta vare på behova til mange barn og unge er det viktig at barne- og ungdomspsykiatrien er med på eit fleksibelt og velfungerande samarbeid saman med andre tenester som barnevernet, pediatrien, rusmiddelomsorga og vaksenpsykiatrien. Talet på døgnplassar for denne gruppa skal aukast med 205 samanlikna med dagens nivå. For dagplassane er utbyggingsbehovet vurdert til 265 plassar. Det blir i opptrappingsplanen lagt til grunn ein auka effektivitet på 50 pst. i den polikliniske aktiviteten.

Det blir tilrådd å byggje ut dei samiske sentra i Karasjok og Lakselv til samiskspråklege kompetansesenter med ei familieavdeling i Karasjok og ei vaksenpsykiatrisk avdeling i Lakselv. Når det gjeld målsetjinga om eit tilbod til det samiske folket som er likeverdig med tilbodet til resten av folket, går ein ut frå at det blir sikra av det generelle tenestetilbodet innanfor ramma av opptrappingsplanen.

Arbeid og sysselsetjing

Opptrappingsplanen legg vekt på behovet for den enkelte til å kunne vere med på meiningsfylt aktivitet. Tilrettelagde og fleksible arbeidstilbod for dei som maktar det er viktige tiltak for at fleire skal kunne kome i arbeid. Det må sjåast i samanheng med utbygginga av behandlings-, ettervern- og aktivitetstilbod i kommunane. Innsatsen fra arbeidsmarknadsetaten blir styrka slik at 4000 fleire personar med redusert og variabel yteevne på grunn av kroniske psykiske lidingar, får eit tilbod ved slutten av planperioden.

Grupper med særlege behov

Opptrappingsplanen gjeld også tiltak for grupper med særlege behov. Styrking av kunnskapsgrunnlaget og spreiing av kompetanse er viktige tiltak her. Det gjeld m a innvandrarar, flyktningar og asylsøkjarar med psykiske lidingar, psykisk utviklingshemma med psykiske lidingar og rusmiddelmisbrukarar med psykiske lidingar.

Konklusjon

Gjennom opptrappingsplanen for psykisk helse, vil Regjeringa styrkje livssituasjon og meistringsevne for personar med psykiske problem.

9.3.2.5 Gunstigare avkorting i pensjon for psykiatriske langtidspasientar i institusjon

For langtidsopphald som skal vare meir enn fem månader på psykiatriske sjukehus, sjukehusavdelingar og spesialsjukeheimar, blir pensjonen i dag redusert frå og med den andre heile kalendermånaden. Pensjonen skal då vere 25 pst. av grunnbeløpet og ti pst. av særtillegg og/eller tilleggspensjon, det vil i dag seie minst 1 245 kroner per månad, og om lag 500 kroner mindre enn det fribeløpet som gjeld ved vederlagsbetalinga i kommunale institusjonar. For mange dekkjer ikkje minstebeløpet dei personlege utgiftene deira, sjølv om dei har fri kost og losji. Somme får supplerande sosialhjelp, og ein del pasientar avsluttar sjukehusopphaldet fordi den personlege økonomien blir for dårleg.

Lemping i pensjonsavkorting for psykiatriske pasientar som får aktiv behandling

Mange unge psykiatriske pasientar reiser frå utvist behandling på sjukehus før det har gått fem månader for å unngå at pensjonen blir redusert. For slike pasientar bør pensjonen berre bli redusert dersom opphaldet varer i meir enn eitt år. Meirutgiftene blir om lag 10 mill kroner årleg.

Auka fribeløp for langtidspasientar

Regjeringa tek også sikte på å auke fribeløpet, slik at det blir på linje med det pensjonistar som bur i kommunale institusjonar får ha. Meirutgiftene blir om lag 20 mill kroner årleg.

9.3.2.6 Tiltak for menneske med funksjonshemming

Det overordna målet i St meld nr 8 (1998-99) Om handlingsplan for funksjonshemma 1998 - 2001, er full deltaking og likestilling for funksjonshemma. Handlingsplanen går over fleire sektorar og gjeld 161 tiltak på ansvarsområdet for ti departement. Tiltaka tek i stor grad utgangspunkt i viljen til å betre levekårs- og livssituasjonen for funksjonshemma.

Ein firedel av tiltaka i handlingsplanen ligg på områda trygd, helse og sosiale tenester og gjeld oppbygging og organisering av kompetanse på ei rekkje område som får verknad for fleire grupper funksjonshemma. Sentralt står også tiltak for å vidareutvikle og betre tenestene for funksjonshemma og familiar med funksjonshemma barn.

Som ledd i ei vidareføring av handlingsplanen for funksjonshemma har Regjeringa sett ned eit breitt offentleg utval som skal sjå på rettane til funksjonshemma i ein større samanheng. Arbeidet gjeld også helse- og sosialtenestene, og utvalet skal vurdere ulike strategiar og verkemiddel for å betre sjansane til funksjonshemma for deltaking og likestilling i det norske samfunnet. Utvalet skal m a vurdere om rettane til funksjonshemma blir tekne vare på på ein forsvarleg måte, og om bruk av rettar i lovgivinga er eit tenleg verkemiddel for å nå målet om deltaking og likestilling. Utvalet skal etter planen leggje fram innstillinga si i år 2000.

Tiltak for å betre helsetenestene til nærmare definerte grupper av funksjonshemma

Generelt har funksjonshemma dårlegare helse enn ikkje-funksjonshemma, men det varierer med grad og type funksjonshemming. Undersøkingar kan tyde på at det er eit underforbruk av helsetenester hjå funksjonshemma. Funksjonshemma har liten kontakt med psykiatrar, endå om dei har fleire psykiske problem enn ikkje-funksjonshemma. Det blir vist til avsnitt 5.6 for nærmare omtale av levekår blant funksjonshemma.

Underforbruk av helsetenester gjeld også der funksjonshemma sjølve har problem med å forstå sin eigen sjukdom, og ved behov søkje helsetenesta. Ei undersøking i Trøndelag viste at mange menneske med utviklingshemming er avhengige av hjelp frå andre for å kunne kontakte lege. Nærpersonar som yter tenester til utviklingshemma har ofte for dårleg kunnskap om helsetilstanden til pasienten til å kunne gi god oppfølging og rettleiing. Heile ni pst. av deltakarane i undersøkinga fekk ikkje hjelp med alvorlege lidingar. Undersøkinga konkluderte med at det også var lagt for lite vekt på opplæringsbehovet for legar og psykologar på området.

I tråd med dei overordna måla i handlingsplanen for funksjonshemma ser Regjeringa det som viktig å sikre at personar med rørsle- og kommunikasjonshemmingar ikkje blir hindra i å søkje helsetenestene, for det om tenestene er dårleg tilrettelagde.

Regjeringa tek sikte på desse tiltaka for å betre helsetenestene til nærmare definerte grupper av funksjonshemma:

• Sosial- og helsedepartementet vil setja i gang prosjekter for å prøve ut korleis funksjonshemma, som sjølve ikkje søkjer til helsetenesta når dei treng det, får eit forsvarleg og godt helsetilbod

• Utviklingsarbeid for å gjere helsetenestene betre tilgjengelege for funksjonshemma, både i forhold til fysisk tilrettelegging og i forhold til kommunikasjonshemma.

• Det må gjennomførast tiltak for å heve kompetansen til helsepersonell om m a psykiske vanskar hjå personar med funksjonshemmingar. Arbeidet bli sett m a i forhold til oppfølging av St meld nr 25 (1996-97) Åpenhet og helhet, og St meld nr 8 (1998-99) Om handlingsplan for funksjonshemma 1998 - 2001.

Prøveprosjekt i Oslo indre aust for å utvikle/prøve ut meir treffsikre tiltak for grunnstønadsmottakarar med dei dårlegaste levekåra

I grunnstønadsundersøkinga i 1995 vart det identifisert ei gruppe på om lag ti pst. som kjem ut med mykje dårlegare levekår enn andre grunnstønadsmottakarar på område som betalingsevne, sosial kontakt og bustad. Ei ny undersøking av grunnstønadsmottakarar i 1998 viser at gruppa som kjem mykje dårlegare ut enn andre grunnstønadsmottakarar har auka til 20 pst.

Grunnstønadsmottakarar som kjem dårleg ut bur i tettbygde strøk, hovudsakleg i Austlandsområdet. For å utvikle meir målretta og betre samordna tiltak for denne målgruppa er det foreslått ovanfor Oslo kommune å setje i gang eit prøveprosjekt i Oslo indre aust som geografisk fell saman med den statlege Oslo indre aust satsinga.

Prosjektet skal gjennomførast av eit lag av feltarbeidarar som skal arbeide med å søkje opp dei grunnstønadsmottakarane som kjem dårlegast ut. Heilskapleg, tverretatleg og tverrfagleg tilnærming skal stå sentralt i organiseringa av prosjektet og reflektere dei ulike områda som målgruppa melder tilbake som vanskelege. I samarbeid mellom feltarbeidar og grunnstønadsmottakar skal livssituasjonen til kvar enkelt bli vurdert i forhold til dei tilboda som i dag finst i gjeldande ordningar, tiltak og tenester. Informasjon og rettleiing er viktige oppgåver i prosjektet m a med utgangspunkt i resultata frå grunnstønadsundersøkinga i 1998 som tyder på manglande informasjon om offentlege ordningar.

Effekten av det oppsøkjande arbeidet i prosjektet skal bli vurdert. Det er også ei sentral målsetjing med prosjektet å identifisere manglar ved gjeldande ordningar og tenester, med tanke på å utvikle meir treffsikre tiltak for grunnstønadsmottakarar med dei dårlegaste levekåra. Kunnskap om situasjonen til grunnstønadsmottakarane blir i prosjektet også bli kopla til det arbeidet som går for seg innanfor rammene av den statlege Oslo indre aust satsinga.

9.3.2.7 Tiltak for eldre

Stortinget vedtok i 1997 en fireårig handlingsplan for kommunal pleie- og omsorgstjeneste, St.meld. nr. 50 «Handlingsplan for eldreomsorgen, Trygghet - respekt - kvalitet». Planen angir konkrete mål for utbygging av de kommunale pleie- og omsorgstjenestene.

Kommunene skal også i framtiden ha ansvaret for utformingen og utbyggingen av pleie- og omsorgstjenestene. Kommunene skal utforme og bygge ut et pleie- og omsorgstilbud som i størst mulig grad er tilpasset de lokale forhold og behov. I handlingsplanen legges det til rette for at det etableres en tiltakskjede som spenner fra tilbud om hjelp i eget hjem, hjelp i tilrettelagt bolig, til tilbud om heldøgns pleie og omsorg i egnet bolig (sykehjem eller tilsvarende). Utbygging av omsorgsboliger vil gi kommunene bedre muligheter til å tilby boliger som er tilrettelagt for mennesker med ulike funksjonshemminger. Det er viktig at hjemmetjenestene dimensjoneres og organiseres på en måte som gir trygghet for tjenester når behovene endres.

For å sikre at målene i handlingsplanen nås vil staten legge forholdene til rette for kommunenes arbeid slik at brukerne skal få det tjenesttilbudet de har behov for. Dette vil skj både ved bruk av økonomiske og juridiske virkemidler, samt krav til kommunal planlegging.

Satsingen er samlet kostnadsberegnet til 30 mill. kroner for de fire årene, hvorav 10 mrd. kroner er avsatt til drift. Driftstilskuddet trappes opp gjennom planperioden. 20 mrd. kroner er avsatt til investeringer.

Satsingen, som eldreplanen representerer, både på tjenestesiden og boligsiden (sykehjem og omsorgsboliger) innebærer et betydelig løft når det gjelder viktige levekår for eldre som har behov for tjenester og/eller forbedret bosituasjon. Gjennomføringen av handlingsplanen for eldreomsorgen har høy prioritet for regjeringen.

9.3.2.8 Oppsummering av tiltak

Regjeringa vil styrkje helsetilbodet for vanskeleg stilte mellom anna gjennom å

• Å styrkje regionalt samarbeid og ved å innføre ein ordning med fast lege.

• Halde fram sterk vekt på forebyggjing og helsefremjande arbeid i kommunane.

• Følgje opp opptrappingsplanen for psykisk helse.

• Gi gunstigare avkorting i pensjonen for psykiatriske langtidspasientar i institusjon.

• Gi betre helsetenester for visse grupper funksjonshemma med betre oppfølging. Helsepersonellet må få større kompetanse og bli lettare tilgjengeleg.

• Setje i verk prøveprosjekt med målretta tiltak for grunnstønadsmottakarar med dei dårlegaste levekåra i Oslo indre aust.

• Auka ressursene til eldreomsorga i tråd med Handlingsplan for eldreomsorg.

9.4 Betre bustadtiltak for vanskeleg stilte

9.4.1 Tiltak for bustadlause

Det er ikkje akseptabelt at ei stor gruppe menneske er bustadlause. Regjeringa vil leggje stor vekt på at kommunane, statlege etatar og departementa samordnar innsatsen sin for å løyse oppgåvene på dette feltet. Innsatsen må dels bli retta mot tiltak som kan førebyggje bustadløyse, dels mot tiltak for å hjelpe dei som er bustadlause.

St meld nr 49 (1997-98) «Om bustadetablering for unge og vanskelegstilte», peiker på behovet for både betre kommunal planlegging når det gjeld butilbod for vanskelegstilte, og at ein større del av Husbankens tilskotsmidlar skal kanaliserast for å dekkje dei behova kommunane viser til i slike planar. Slik planlegging på tvers av sektorar i kommunen kan hjelpe til å styrkje samarbeidet om å løyse problema for dei bustadlause.

Regjeringa vurderer det slik at det tidlegare er retta for lite merksemd mot bustadproblema som dei bustadlause har. Det manglande fokuset på bustadproblema kan ha ført til at mange bustadlause - av dei mange vel fungerande - ikkje får den hjelpa dei har bruk for, og at hjelpeapparatet ikkje har gode nok tilbod til dei som primært har eit bustadproblem. Regjeringa vil styrkje innsatsen på desse områda:

• fleire kommunale utleigebustader

• fleire bustader og små kollektiv med variert grad av oppfølging

• fleire lågterskel bustadtilbod med få klientar

• betre samarbeid mellom ulike delar av hjelpeapparatet

• fleire tilrettelagde aktiviseringstiltak (dagtilbod) for personar med lita buevne

• særskilde tilbod for bustadlause med dobbeldiagnosar for psykiatri og rus

• betre personale og betre oppfølging av dei som bur på hospits

Fleire av desse behova er det peikt på i St meld nr 49 (1997-98) Om bustadetablering for unge og vanskelegstilte. Der blir det m a dokumentert at det er eit for lite tilbod av bustader til vanskelegstilte, også bustadlause.

Styrkje bustadbygginga for vanskelegstilte

Regjeringa ser på bustadløyse som ei stor utfordring i bustadpolitikken. Ein del av dei bustadlause har først og fremst eit bustadproblem, og ei løysing på bustadproblemet kan leggje til rette for eit ordna liv med arbeid, skule, grannelag og rom for sosial omgang. Bustadsosiale tiltak som sikrar at menneske i ein utsett økonomisk posisjon får ein god og rimeleg bustad, er viktige for å hindre at fleire blir rekrutterte inn i rekkja av dei bustadlause. Ei god bustønadsordning i Husbanken og i kvar kommune kan vere til hjelp. Lokale handlingsplanar for bustadetablering kan gi kommunen eit betre tak i bustadpolitikken og leggje til rettes for direkte samarbeid mellom kommunen og andre lokale aktørar. Den kommunale bustadpolitikken må også ordne med at det er eit tilstrekkeleg stort bustadtilbod, slik at ikkje presset på bustadmarknaden fører til urimeleg høge prisar (særleg på leigemarknaden) og store etableringsproblem.

Mangelen på bustader, helst kommunale utleigebustader og verna butilbod som er høvelege for bustadlause, bremsar i ein viss grad gjennomstrøyminga i behandlingsapparatet. Ei rekkje rehabiliterings- og behandlingsinstitusjonar har ferdigbehandla klientar buande fordi det ikkje er mogleg å skaffe høvelege bustader til dei. Vidare gjer mangelen på høvelege bustader rehabilitering utanfor institusjon vanskeleg, og kan føre til at rusmiddelmisbruk og psykiske problem blir forverra.

Både på grunn av manglande tilgang på bustader, og delvis også på grunn av den lange ventetida på kommunal bustad, flytter ein del bustadlause inn hjå venner og kjende som alt bur i eit kommunalt husvære. Dei som flytter inn har ikkje noko ansvar for bustadforholdet, og det blir ofte bråk. Det kan føre til utkasting, noko som igjen kan føre til dårlegare "buevne" også for dei som har bustad.

Regjeringa vil på denne bakgrunn gå inn for å auke tilskotsrammene i Husbanken til bruk for kommunane i arbeidet med dei særleg vanskelegstilte på bustadmarknaden. Tiltak for bustadlause og andre særleg vanskelegstilte blir prioritert i bustadtilskotsordninga. Det blir lagt vekt på å utvikle alternativ til hospitsbruk. Kommunane må i samarbeid med andre lokale aktørar finne dei praktiske løysingane.

Alt i dag er det likevel ordningar i Husbanken som kommunane kan bruke for å finansiere aktuelle bustadformer. Bustadtilskot er eit investeringstilskot som blir forvalta av Husbanken. Tilskotet blir brukt til etablering i eigen bustad, utbetring av bustad og etablering av utleigebustader. Tilskotet blir tildelt dels av Husbanken, dels av kommunane. Formålet med ordninga er å stimulere kommunane og andre aktørar som t d bustadbyggjelag og ideelle organisasjonar til å kome med butilbod for dei som ikkje er i stand til å ta vare på interessene sine på bustadmarknaden, også bustadlause. Bustadtilskotet til særleg vanskelegstilte kan vere opp til 60 pst. av investeringskostnadene . Regjeringa vil vurdere å styrkje bustadtilskotet for å stimulere kommunane til å kome med eit større tilbod til bustadlause og andre vanskelegstilte. Det kan gjelde verna butilbod, bukollektiv med sosial oppfølging mv, i tillegg til vanlege kommunale utleigebustader. Eit tiltak som blir prioritert høgt i ordninga, og som etter det Regjeringa vurderer, er eit godt tiltak for grupper med særlege behov, er UNGBO-prosjekt som ved sida av butilbodet også tilbyr sosialfagleg hjelp og i nokon grad arbeidstrening. Når kommunar og andre søkjer om tilskot til slike tiltak som er særleg tilpassa bustadlause og særleg vanskelegstilte, skal Husbanken prioritere desse.

Regjeringa viser også til behandlinga i Stortinget av St meld nr 49 (1997-98) «Om boligetablering for unge og venskeligstilte», der Regjeringa vart bedt om å gå nærmare inn på evt meirfinansieringsordningar eller forsøksarbeid når det gjeld bukollektiv for bustadlause, og at slike kollektiv bør vurderast i forhold til opptrappingsplanen for psykisk helse, jfr. Innst S nr 100 (1998-99). Regjeringa vil følgje opp denne saka.

Etter det Regjeringa har kjenner til, blir bustadtiltak som blir sette i gang for å hjelpe bustadlause i liten grad sett som ledd i ei tiltakskjede. Internasjonalt finst det fleire modellar for arbeidet med bustadlause. Ein modell som m. a. blir brukt i dei fleste svenske kommunane er "trappemodellen". I trappemodellen er kvart trappesteg eit ledd i ein progresjon mot eigen bustad som er juridisk regulert, slik at ein kan gå inn med sanksjonar. Trappa kan t d ta til med utflytting frå hospits eller anna lågterskeltilbod. Den vidare progresjonen går gjennom ulike trenings- og overgangsbustader. Sosiale tenester er knytte til bustadene. Rett til privatliv, kontrollen med bustaden/tilhaldsstaden, tryggleiken i leigeforholdet og bustadstandarden aukar for kvart steg. Eigen bustad på standard leigekontrakt er målet. Sosialtenesta kan tilby trappemodellen med å leige bustader på den kommunale eller den private leigemarknaden. Sosialtenesta leiger bustaden vidare og er den formelle utleigaren til den bustadlause. Leigekontraktane må tilpassast den enkelte. Det er sosialkontora som krev inn leige, stiller krav til buforholdet, og eventuelt foretar oppseing av leigeforholdet. Kontraktane har faste vilkår for utkasting. Utkasting kan som regel skje på dagen. Dersom den bustadlause bryt ein regel eller avtale, eller skaper vanskar, må vedkomande ned eitt eller fleire steg i trappa og begynne på nytt.

Regjeringa vil vurdere «trappemodellen» som verkemedel til gradvis bustadetablering for bustadlause.

Redusert bruk av hospits og betre kontrollordningar

Eit butilbod som mange bustadlause blir viste til, er hospits. På hospitsa ser det ut til at omsetning og misbruk av rusmiddel er ganske vanleg. Mykje tyder på at mange av hospitsa fungerer som opplæringsstader i rusmisbruk og kriminalitet for unge og andre bustadlause på veg "ned". Miljøet på mange av hospitsa kan for mange av dei som bur der vere øydeleggjande for rehabilitering.

Opphald på hospits høver svært dårleg for rusrehabiliterte. Den allsidige bruken og omsetninga av rusmiddel på mange hospits gjer det truleg svært vanskeleg å ikkje ta opp att misbruken. I tillegg kan dei sosiale forholda på hospits gjere det svært vanskeleg å etablere eit nytt livsmønster. Hospits blir ofte brukt som akuttplass for bustadlause som er ferdige med soning i fengsel. Etter fengselsopphald eller institusjonsopphald har mange trappa ned på eller kutta ut rusmiddelmisbruken. Når dei hamnar på hospits, er det mange som "sprekk". Toleransen for narkotika går ned når bruken har vore redusert. Det skaper særleg stor fare for overdosar.

Mange hospits har reglar som avgrensar frammøte utanfrå på romma for å motverke prostitusjon og evt omsetnad av rusmiddel. Det er likevel stor variasjon i korleis det blir kontrollert om reglane blir haldne.

Regjeringa vil hjelpe til med utvikling av gode modellar for fagleg hjelp til den enkelte brukaren og system for kvalitetssikring av drifta på hospitsa.

Betre samordning av hjelpetiltak

Ei rekkje offentlege og private instansar yter hjelp for å løyse ulike problem som bustadlause har. Hjelpeapparatet for bustadlause har tilbod som hovudsakleg ligg til kommunal bustadforvalting og sosialtenesta, medrekna rusomsorg og psykisk helsevern. I tillegg kjem tiltak i regi av frivillige organisasjonar, som til dels er utvikla i samarbeid med kommunane. Hjelpeapparatet omfattar elles også fylkeskommunale tiltak som m a akuttinstitusjonar, psykiatriske institusjonar og institusjonar for rusmiddelmisbrukarar mv. Det blir vist til avsnitt 8.10.3 for nærmare omtale av hjelpeapparatet.

Kommunane må også syte for at dei ulike hjelpetiltaka for bustadlause er høvelege og blir sedde i samanheng. Sosial- og helsedepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet/Husbanken medverkar til utvikling av eit godt hjelpeapparat og trivelege bustadtilbod. Utvikling av gode modellar i arbeidet for bustadlause er viktig, og innsatsen m a i regi av storbyane skal framleis få statleg stønad. Det blir lagt vekt på formidling av erfaringar frå kommunar og frivillige organisasjonar.

Sosial- og helsedepartementet har i samarbeid med Oslo kommune starta eit utviklingsprosjekt retta mot vanskelegstilte kommunale leigetakarar. Målsetjinga er å førebyggje bustadløyse med sosial rehabilitering. Med eit tverrsektorielt kommunalt samarbeid skal det givast individuelle tilbod til folk som står i fare for å miste bustaden sin. Målgruppa er særleg personar med psykiske lidingar, personar med rusmiddelproblem og barnefamiliar med innvandringsbakgrunn. Siktemålet er at det skal arbeidast ut ein modell for aktuelle tiltak/samarbeid som skal kunne overførast til andre.

Sosialtenesta er den etaten som bør sikre at dei bustadlause får eit heilskapleg hjelpetilbod. Tverretatleg samarbeid og samordning av ulike typar tenester for denne gruppa er truleg for lite utvikla i fleire av storbykommunane. Samordning og samarbeid med fylkeskommunale tiltak synest også å kunne bli betre. Sosialkontora i Oslo får til dømes ikkje alltid tilbakemeldingar når bustadlause blir skrivne ut av, eller sjølve reiser frå ulike tilhalds-, rehabiliterings- eller behandlingstilbod. Oppfølging av den enkelte i kommunen blir med det vanskeleg. Manglande samarbeid og samordning kan føre til at hjelpetiltaka for den enkelte bustadlause blir utan plan og lite samordna på lang sikt. I enkelte tilfelle blir det likevel sett opp ansvarsgrupper av representantar frå ulike tenester som arbeider med klienten for å samordne og planleggje arbeidet.

Ein del av dei vanskelegast stilte bustadlause har dobbeldiagnosar for rusmiddelmisbruk og psykiatri. Det ser ut til at ansvarsforholda for desse i for liten grad er samordna i dei kommunane som Noregs byggforskingsinstitutt (NBI) har undersøkt. Dei som har ein dobbeldiagnose (både rus og psykiatri) kan falle mellom ansvarsområda for rusmiddelomsorga og psykiatrien. Det er vanskeleg for sosialtenesta å finne gode hjelpetilbod fordi "ingen vil ha dei". Klientar blir avviste fordi ein ikkje har den nødvendige kompetansen til å ta seg av personar med denne type dobbeldiagnose. I tilfelle der personane ikkje får eit behandlingstilbod i institusjon, skal sosialtenesta utvikle alternative tiltak. Regjeringa ser arbeidet med å løyse problema for bustadlause i nær samanheng med å gjennomføre opptrappingsplanen for psykisk helse og tiltaka i rusmiddelomsorga.

Styrking av individuelle oppfølgingsordningar og aktiviseringstiltak

På bakgrunn av det føreliggjande materialet frå m a NBI kan det synast som om det er få institusjonar i storbykommunane Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger som arbeider strategisk og målretta mot at den bustadlause skal få sin eigen bustad. Det kan kome av den vanskelege tilgangen på utleigebustader, inkludert kommunale utleigebustader. Det kan også kome av at tilboda om hjelp i eigen bustad ofte er for dårleg utbygde og har for liten kapasitet. Det kan også kome av at andre tenester som den bustadlause har bruk for, er lite tilgjengelege, slik at buevna blir svekt eller ikkje kan haldast oppe.

Mange bustadlause har bruk for individuell oppfølging og dagtilbod for å kunne meistre ein eigen busituasjon. Vidare har ein del bruk for helsetenester, evt hjelp mot eit rusmiddelmisbruk. Eit heilskapleg hjelpetilbod kan med det i varierande grad gjelde både arbeidstrening/dagtilbod, poliklinisk behandling for rusmiddelmisbruk/psykiske lidingar og individuell oppfølging i samband med bustad/fritid.

Det er alltid nokre bustadlause som ikkje er motiverte for ein sjølvstendig busituasjon på grunn av store rusmiddelproblem og/eller psykiske problem. Desse kan ha bruk for ein bustad med omsorgstenester heile døgnet. Dei fleste bustadlause kan truleg likevel meistre ein sjølvstendig busituasjon etter habilitering/rehabilitering, anten straks eller etter ei viss oppfølging i bustaden/poliklinisk behandling.

Ein føresetnad for å halde ved like buevna er ofte at dei er integrerte i samfunnet med arbeid, dagaktivitet og med deltaking i sosiale aktivitetar. Slike tiltak kan vere viktige for å førebyggje alvorlege rusmiddelproblem og forverring av psykiske lidingar, og med det å sikre buevna. Svært mange bustadlause kan av ulike årsaker ha eit mangelfullt hjelpetilbod og hamnar m a av den grunn i ein rundgang mellom dei ulike tilboda i hjelpeapparatet utan å vere i stand til å halde på eigen permanent bustad. Det er ei påkjenning for den det gjeld, og det er dårleg ressursbruk for det offentlege hjelpeapparatet. Kostnadene gjeld ikkje berre dei direkte utgiftene i hjelpeapparatet, men også m a kostnadene i samband med arbeidet til politiet og det somatiske helsestellet for dei bustadlause. Bustadløyse i lang tid fører ofte til ytterlegare marginalisering, rusmisbruk eller psykisk sjukdom.

Regjeringa vurderer det slik at ein kan få betre resultat om ein set innsatsen for den enkelte bustadlause inn i ein større og meir målretta samanheng. Iverksetjing av tiltak basert på funksjonsnivået til den bustadlause og oppsetjing av delmål som må oppfyllast før nye tiltak blir sette i verk, er ein mogleg metode for kommunane å nytte i arbeidet med bustadlause.

Betre kunnskap om kva som kan gjerast betre er svært viktig for at hjelpeapparatet skal kunne yte ein effektiv innsats for dei bustadlause. Det blir delvis fanga opp av prosjekt og kompetansehevande tiltak i handlingsplanen for førstelinja til sosialtenesta. Det er m a viktig å finne ut kor mykje alternative buformer kan hjelpe til å redusere problemet, og korleis slike buformer eventuelt kan utformast og koplast til ulike andre tiltak og tenester.

Kommunal- og regionaldepartementet og Sosial- og helsedepartementet vil i samarbeid følgje dette opp og prioritere

• midlar for å utvide kunnskapen om situasjonen til dei bustadlause,

• utvikling av modellar i arbeidet med bustadlause og

• arbeid med formidling av erfaringar til kommunane og etatane det gjeld

Regjeringa vil oppmode storbyane til å føre vidare arbeidet med dei bustadlause og vil støtte opp under dette arbeidet.

Regjeringa inviterer dei største bykommunane til eit utviklingsarbeid der bustadpolitiske verkemiddel blir knytte til aktuelle helse- og sosiale tenester for å sikre at dei bustadlause får eit heilskapleg hjelpetilbod. Det er m a aktuelt å utvikle metodar i samarbeidet mellom bustadetaten, den tradisjonelle sosialkontortenesta, pleie- og omsorgstenesta, polikliniske helsetenester (også psykiatriske tenester og somatiske helsetenester) og det fylkeskommunale apparatet for rusmiddelmisbrukarar. Det er vidare aktuelt å byggje ut ulike typar dagaktivitetar for målgruppa, evt i samarbeid med frivillige organisasjonar og arbeidsmarknadsetaten.

Utviklingsarbeidet blir m a sett i samband med det arbeidet som er i gang i dei større byane for dei tyngste rusmiddelmisbrukarane og psykiatrisatsinga. Eit delsiktemål er å redusere bruken av tradisjonelle hospits, evt utvikle hospits i retning av bustader med omsorgstenester og aktiviseringstiltak.

9.4.1.1 Oppsummering av tiltak

Regjeringa vil styrke innsatsen overfor bustadlause ved å

• Prioritere ei styrking av Husbankens tilskotsordningar til bruk for kommunane i deira arbeid med dei bustadlause og andre særleg vanskeleg stilte på bustadmarknaden

• Redusere bruken av hospits, og styrkje kontrollordningar og fagleg hjelp til den enkelte brukar

• Samordne hjelpetiltaka for bustadlause for å sikre eit heilskapleg hjelpetilbod

• Styrkje individuell hjelp til den enkelte bustadlause, og setje innsatsen for den enkelte inn i ein større samanheng

• Vurdere meirfinansieringsordningar eller forsøksordningar for bukollektiv for bustadlause, m.a. i samanheng med opptrappingsplanen for psykisk helse

• Invitere dei største bykommunane til utviklingsarbeid med tanke på å gi dei bustadsauøse eit heilskapleg tilbod

9.4.2 Bustønad for vanskeleg stilte grupper

Bustønadsordninga skal medverke til at hushald med låg inntekt skal kunne bu i ein nøktern, men god bustad. Vidare skal bustønaden sikre at husstanden har økonomi til å dekkje buutgifter på eit rimeleg nivå. Formålet med bustønadsordninga og regelverket er nærmare omtalt i avsnitt 8.

For å betre levekåra også for dei med den lågaste inntekta er ei betre bustønadsordning eit viktig verkemiddel, men bustønadsordninga skal framleis vere ei strengt behovsprøvd ordning.

Tiltaka nedanfor kan hjelpe til at det blir ei betring av bustønaden for vanskelegstilte barnefamiliar og unge uføre, og at einslege (sosialhjelpsmottakarar) kan kome inn i bustønadsordninga.

9.4.2.1 Betringar i bustønaden for vanskeleg stilte barnefamiliar

Mange barnefamiliar med låge inntekter vil med dagens regelverk i bostøtteordningen falle utanom. Dette gjeld særleg dei som bur i dei større byane kor sosialhjelp blir eit alternativ. Det er betre både for den enkelte og for det offentlege om bustønaden kunne hjelpe låginntektsfamiliar til stabile buforhold, og vere eit sikringsnett dersom andre inntekter varierer.

Sentrale utfordringar/problem

Bustønad kan gi høve til å flytte frå ein upraktisk bustad til ein god bustad i eit godt og stabilt bumiljø. Analysedelen i kapittel 6 om regionale ulikskapar viser at det er hushald med låge inntekter i dei store byane som først og fremst har problem med høge buutgifter. Betringar av bustønaden, saman med bustadtilskot, etableringslån eller kjøpslån frå Husbanken, kan vidare betre levekåra for dei som i dag fell utanfor bustønaden.

Hushald med låge inntekter er svært utsette i periodar med renteauke og store buutgifter. Det gjeld også i situasjonar når inntektene fell bort ved arbeidsløyse e l. Ei meir effektiv bustønadsordning kan hjelpe til at desse hushalda framleis kan bli buande i bustaden. Ein kan unngå å forsterke gjeldsproblema og i verste fall tvangsauksjon eller utkasting.

Undersøkinga til Riksrevisjonen av bustønad til barnefamiliar Dok 3:13 (1997-98) "Om bustønad til barnefamiliar" og Innst S nr 20 (1998-99) konkluderer med at bustønaden fungerer godt for dei som er med i ordninga. Målsetjinga om at bustønadsmottakarane skal kunne bu i gode og nøkterne bustader er i stor grad nådd, men det er mange barnefamiliar som har bruk for stønad som fell utanfor ordninga på grunn av bustad- og hushaldsavgrensinga i ordninga. Både forskingsrapportar 1og rapporten frå Riksrevisjonen Dok 3:13 (1997-98) "Om bustønad til barnefamiliar" viser at mange av dei som har dårlege levekår ikkje blir fanga opp av bustønadsordninga. Særleg gjeld det barnefamiliar med låge inntekter.

Riksrevisjonen har i Dok 3:13 (1997-98) "Om bustønad til barnefamiliar", peikt på at bustønadsregelverket er strengt, sett i høve til ein effektiv måloppnåing. Gjennomsnittsinntekta for bustønadsmottakarane er på om lag 75 000 kroner per år, og bustønadstilskotet blir snøgt redusert når inntektene aukar. Problema med dagens ordning er at:

• Buutgiftstaka er for låge til å dekkje dei reelle, nøkterne buutgiftene i pressområda, særleg gjeld det barnefamiliar i dei store byane.

• Eigendelen (rimeleg buutgift) er så høg og med det bustønadsutmålinga så låg, at mange hushald får problem med å skaffe seg eller halde ved lag eit god bustadkonsum.

• Trass i låge inntekter i forhold til buutgiftene kan hushald falle utanfor bustønadsordninga på grunn av bustadavgrensinga.

• Mange einslege fell utanfor bustønaden

Aktuelle betringar av bustønadsordninga

Bustønadsordninga skal framleis vere retta mot gruppene med dei lågaste inntektene og byggje på ei konkret behovsprøving med omsyn til bustad, buutgifter og inntekt. Betring av bustønadsordninga kan gjennomførast på fleire måtar. For det første kan høgare buutgifter takast med som grunnlag for bustønad. Grunnlaget for ei slik vurdering er at det særleg i byane er vanskeleg for mange å få bustad med så låge buutgifter at dei kjem inn under utgiftstaket for bustønad. Å heve buutgiftstaket kan gi bustønadsmottakarar med høge buutgifter meir i bustønad. I tillegg kan fleire nye hushald få bustønad. Slik bustønaden er bygd opp, kan ei justering av buutgiftstaket også auke inntektsgrensa noko. Ho ligg i dag lågt, særleg sett i forhold til dei høge buutgiftene i dei store byane. For det andre kan eigendelane (rimeleg buutgift) til husstandane reduserast, noko som også kan hjelpe til at bustønadsmottakarane får meir i bustønad, og at fleire kjem med i ordninga. Denne endringa kan vidare auke inntektsgrensa. Avgrensingar med omsyn til bustader og husstanden kan endrast, noko som igjen kan gi fleire nye bustønadsmottakarar. Til slutt kan kommunale bustønadsordningar fungere som eit supplement til den statlege ordninga.

Auke i buutgiftstaket

Ein auke i buutgiftstaket kan hjelpe til at husstandar som er med i bustønadsordninga får meir i stønad, samtidig som det kan kome fleire nye husstandar til dersom inntektsgrensa aukar (sjå boks 9.2).

Ei heving av buutgiftstaket i dei fire største byane med 15 000 kroner vil koste om lag 20 mill. kr på årsbasis. Ei heving av buutgiftstaket i dei fire største byane med 10 000 kroner vil koste om lag 15 mill. kroner på årsbasis.

Redusert eigendel (rimeleg buutgift)

Endringa av skalaen for eigendelen fører til at husstandane som tek imot bustønad får lågare eigendel og derfor auka bustønad. I tillegg kan ei slik endring av eigendelen også auke inntektsgrensa og dessutan at fleire nye hushald kan ta imot bustønad.

Fleire bustader inn i bustønaden

Mange hushald med låge inntekter fell i dag utanfor bustønaden på grunn av kravet til finansieringsform (rapport frå Riksrevisjonen Dok 3:13 (1997-98) "Om bustønad til barnefamiliar"). Regelverket til den statlege ordninga er forma ut slik at barnefamiliar som har kjøpt eigen bustad utan lån i Husbanken ikkje oppfyller krava til bustønad, jamvel om hushaldet har låge inntekter. Unntaket er burettslagshusvære. Stortinget har fleire gonger peikt på kor urimeleg det er at hushald med privatfinansierte bustader ikkje kan få bustønad trass i eit nøkternt og godt bustadkonsum.

Statleg tilskot til eigne kommunale bustønadsordningar - eller særskilde grenser for dei store byane

Buutgiftene er særleg høge i dei store byane. Buutgiftstaket i bustønaden er for lågt i forhold til buutgiftsnivået i desse byane, slik at mange hushald med høge buutgifter og låge inntekter ikkje får bustønad. Bustønaden er i dag ei ordning som blir administrert på ein svært effektiv måte med bruk av sentrale register og maskinell utrekning. Kommunale bustønadsordningar, eller regelverk som er særleg tilpassa, kan ta omsyn til lokale behov og variasjonar på ein måte som eit statleg regelverk for heile landet ikkje kan. Eigne kommunale bustønadsordningar kan derfor vere eit supplement til den statlege bustønadsordninga fordi dei kan fange opp dei særskilde forholda i den enkelte kommune.

I St meld nr 14 (1998-99) "Om verksemda til Den Norske Stats Husbank 1996-97" er det gjort greie for dei erfaringane som kommunane har gjort med eigne bustønadsordningar. Kommunale bustønadsordningar kan, etter ei konkret, lokal vurdering, ta høgde for ei meir liberal hushalds- og bustadavgrensing, ut frå forholda som både barnefamiliar og einslege møter på bustadmarknaden. Både for den enkelte, men også av administrative grunnar kan ein kommunal bustønad vere betre enn allsidig bruk av sosialhjelp til dekning av buutgifter. I utleigebustader for vanskelegstilte mv, kan bustønad brukast som reiskap for å tilpasse dei reelle buutgiftene til den økonomiske bereevna til leigetakarane. Kommunar mv, kan i ein slik samanheng lettare innføre kostnadsrett husleige. Dei kan betre leggje til rettes for rasjonell økonomisk drift av utleigebustader. Eit alternativ til kommunale bustønadsordningar er at ein tek høgde for lokale forhold i det statlege regelverket, t d ved eigne buutgiftstak for storbyane.

Regjeringa ser det som ønskeleg at kommunale bustønadsordningar som kan tilpassast buutgiftene i storbyane, blir greidde ut. Regjeringa inviterer kommunane med på eit samarbeid om dette forslaget. Regjeringa vurderer om kommunar kan få tilskot til å innføre eigne kommunale bustønadsordningar. Regjeringa legg også opp til at den statlege ordninga i større grad tek høgde for lokale variasjonar og behov.

Konklusjon

Regjeringa går inn for å tilpasse det statlege regelverket for bustønad til dei særlege utfordringane i storbyane, mellom anna med å heve buutgiftstaket for barnefamiliane i dei fire største byane.

9.4.2.2 Betring av bustønaden for einslege

Også einslege som tek imot sosialhjelp i lengre tid kan søkje om statleg bustønad. I bustønadsregelverket har personar med ytingar etter lov om sosiale tenester som einaste inntektskjelde som varer minst eitt år, rett til stønad. Innanfor gjeldande system er det likevel svært få einslege, med unntak av einslege pensjonistar og trygda personar med låge inntekter, som får bustønad. Årsaka til det er i hovudsak låge buutgifter, eller for høge inntekter samanlikna med buutgiftene fordi mange av desse personane bur i bustader som fell utanfor krava til bustaden i bustønadssystemet (under 40 kvm). Ein annan grunn til det kan vere sjølve organiseringa av sosialkontor og bustadkontor i kommunane, og at personellet i sosialtenesta ikkje i tilstrekkeleg grad kjenner til bustønadsregelverket og gir informasjon om at den enkelte kan søkje bustønad. Ei utviding av bustønadsordninga for einslege personar kan hjelpe til med ei betring av bustandarden og betre buøkonomien for den enkelte, og dessutan avlaste sosialhjelpa. Ei utviding kan til dømes skje med å heve taket for buutgifter og redusere nivået for det som kan reknast som rimelege buutgifter (eigendelen), og dessutan med å oppheve kravet om trygd som inntektskjelde.

Det blir gitt store summar i sosialhjelp for å dekkje buutgifter. Ei kartleggingsundersøking som Kommunal- og regionaldepartementet har gjort, syner at mellom 40 og 50 pst. av dei samla kommunale sosialhjelpsutgiftene går med til dette formålet. Regjeringa vil vurdere korleis bustønad kan spele ei større rolle også for sosialhjelpsmottakarar. Både for den enkelte og for det offentlege kan ordna bustønad fungere betre enn sosialhjelp. Det kan gjere at mange som i dag blir avhengige av sosialkontoret, kan greie seg betre på eiga hand. Det kan og effektivisere arbeidet til sosialkontoret og stimulere godt bustadarbeid for denne gruppa i kommunen.

Ei utviding av dei statlege bustønadsordningane kan medverke til å redusere dei kommunale sosialhjelpsutgiftene med at færre personar blir avhengige av økonomisk sosialhjelp for å få dekt buutgiftene sine. Spørsmålet om korleis og i kva grad ei utviding av bustønadsordninga kan verke inn på sosialhjelpa, er ikkje kartlagt, og det er bruk for meir kunnskap på området. Regjeringa vil sjå på samanhengen mellom bustønad og sosialhjelp, og på konsekvensar av ei utviding av dei statlege bustønadsordningane til også å gjelde einslege kan få for sosialhjelpa.

9.4.2.3 Betring av bustønaden for unge uføre

Analysedelen i meldinga syner at mange uføre og funksjonshemma har fleire levekårsproblem, særleg har dei yngre problem med å greie faste utgifter, til dømes buutgifter. Når det gjeld sjølve bustaden, har mange funksjonshemma problem i samband med tilgjenge til- og tilpassing av bustaden. Desse vanskane er særleg store for uføre og funksjonshemma som bur i dei største byane. Bustadtilskotet er, i den samanhengen, eit viktig og målretta verkemiddel for at funksjonshemma kan skaffe seg nøkterne og gode bustader.

Det blir godkjent større buutgifter for unge uføre i bustønadsregelverket enn for andre. Det har sin bakgrunn i at mange uføretrygda har ei eller anna form for fysisk funksjonshemming, og har på grunn av det behov for spesiell tilpassing av bustaden. Jfr. regelverket for statleg bustønad, ein "ung ufør" er ein person som er tilkjent uførepensjon med uføretidspunkt før fylte 26 år.

I St meld nr 14 (1998-99) "Om verksemda til Den Norske Stats Husbank 1996-97" vart det sett nærmare på regelverket til unge uføre i den statlege bustønaden. Utgreiinga syner at bustønaden blir utmålt på særskilt grunnlag for denne gruppa, og at ho får meir i bustønad enn andre hushaldsgrupper. Om ein samanliknar kva ein ung ufør tek imot i bustønad med ein pensjonist som ikkje kjem inn under kategorien ung ufør, får vi sjå at den første får i gjennomsnitt mellom 2 - 4 000 kr meir per termin. Det er likevel nødvendig med ei betring av bustønaden for denne gruppa, både av omsyn til dei problema som gruppa har med faste utgifter og utgifter i samband med tilpassing av bustaden.

Ein auke av buutgiftstaket i dei største byane

Som det har vorte peikt på tidlegare i meldinga, er buutgiftene særleg høge i dei største byane. Buutgiftstaket i bustønaden for unge uføre er for lågt i forhold til buutgiftene i desse byane. Det fører til at fleire funksjonshemma får utbetalt ein bustønad som ikkje står i samsvar med utgiftene til bustaden. Ei heving av buutgiftstaket for unge uføre i dei fire største byane med 15 000 kroner vil koste om lag 10 mill. kr. Ei heving av buutgiftstaket for unge i dei fire største byane med 10 000 kroner vil koste om lag 5 mill. kroner.

Regjeringa tek derfor sikte på ei betring av bustønaden for unge uføre som bur i dei fire største byane, nærmare bestemt ved å heve buutgiftstaket.

9.4.2.4 Oppsummering av tiltak

Regjeringa vil betre bustadtiltaka for vanskeleg stilte ved å

• Betre bustønaden for vanskeleg stilte barnefamiliar ved å heve buutgiftstaket for barnefamiliar i dei største byane, slik at det statlege regelverket for bustønad blir tilpassa dei særlege utfordringane i dei største byane.

• Sjå nærmare på samanhengen mellom bustønad og sosialhjelp, med tanke på ei utviding av den statlege bustønadsordninga til også å gjelde einslege sosialhjelpsmottakarar.

• Betre bustønaden for unge uføre som bur i dei største byane ved å heve buutgiftstaket.

9.5 Meir målretta trygdeytingar

9.5.1 Betre stønadsordningar for ulike grupper uførepensjonistar

9.5.1.1 Auka barnetillegget

Uførepensjonen blir rekna ut på grunnlag av opptente pensjonspoeng og medrekna framtidige pensjonspoeng til og med det året vedkomande fyller 66 år, basert på inntekta like før uføretidspunktet. Nivået på uførepensjonen er det same som den alderspensjonen vedkomande ville ha fått dersom han/ho framleis hadde vore i arbeid med same inntekt fram til pensjonsalderen. Personar som ikkje har vore i arbeid, eller har hatt låg inntekt, får særtillegg som vederlag for tilleggspensjon, og blir minstepensjonistar.

For å unngå at personar som er fødde uføre eller har vorte uføre i ung alder og ikkje har hatt høve til å tene opp pensjonspoeng skal bli minstepensjonistar, vart det i 1981 innførd ei ordning med garantert minste tilleggspensjon til fødde og unge uføre. Ordninga har vorte betra fleire gonger, og målgruppa (aldersgrensa) har vorte utvida. Personar som er fødde uføre eller har vorte uføre før fylte 26 år, får etter gjeldande reglar rekna ut tilleggspensjon på grunnlag av 3,3 pensjonspoeng. Det svarar til ein pensjon på om vel 108 000 kr. per år (G = 45 370). Tilleggspensjonen blir utbetalt frå fylte 20 år. Frå 1. mai 1997 vart reglane endra for å motivere unge uføre til å prøve seg i arbeid utan å miste retten til garantert tilleggspensjon. Det er framleis eit vilkår at dei må fylle vilkåra for garantiordninga før fylte 26 år, men krav om uførepensjon treng ikkje vere sett fram før seinast før fylte 36 år.

Grunngivinga for garantiordninga for personar som er fødde uføre eller har vorte uføre i ung alder, er at dei skal ha same sjanse til å etablere seg og stifte familie som andre på same alder. Yngre uførepensjonistar i etableringsfasen er i ein annan økonomisk situasjon enn eldre uførepensjonistar der uførepensjonen meir er ein førtidsalderspensjon. Det har vore reist spørsmål om nivået på uførepensjonen i større grad bør vere basert på heile livet, der det blir gitt relativt meir i ytingar til yngre uførepensjonistar i etableringsfasen.

I Sverige ligg det føre forslag om å gjere garantisummen for førtidspensjonistar som ikkje har hatt arbeidsinntekt eller låg inntekt avhengig av alderen. Ein tilrår at garantinivået blir auka med stigande alder og i forhold til inntektsutviklinga i samfunnet generelt for tilsvarande aldersgruppe opp til 30 årsalder. Deretter blir det lagt til grunn ein fast garantisum. Det svenske forslaget legg opp til ein meir målretta förtidspensjon for dei yngste under 30 år enn den norske garantiordninga, der ytingane er relativt høge alt frå fylte 20 år samanlikna med annan ungdom på tilsvarande alder.

Pensjonistar med forsørgjaransvar kan få inntektsprøvt forsørgingstillegg frå folketrygda for ektefelle og/eller barn. Det blir vist til kapittel 5.9 for nærmare omtale av inntektstilhøva blant yngre uførepensjonistar. Der går det mellom anna fram at omfanget av låginntekt er høgt blant yngre uførepensjonistar, og mange må supplere med sosialhjelp.

Ektefelletillegget frå folketrygda er i dag 50 pst. av grunnbeløpet. Barnetillegget er 30 pst. av grunnbeløpet for kvart forsørgt barn under 18 år, dvs. kr 13 611 per barn (G=45 370). Tillegget vart seinast auka frå 25 til 30 pst. av grunnbeløpet frå mai 1998.

Storleiken på barnetillegget er lågt i forhold til kostnadene med å forsørgje barn, også når det blir teke omsyn til barnetrygda. Barnefamiliar er vanlegvis i ein etableringsfase og er i ein annan livssituasjon med omsyn til faste utgifter, gjeld, formue m v enn eldre uførepensjonistar og alderspensjonistar med same pensjonsnivå.

Tillegget er inntektsprøvt, slik at det avkortast mot anna inntekt over ein fastsett frisum, og det fell bort for inntekter over eit visst nivå. Dette er med andre ord ei særs målretta yting.

Barnetillegget kan aukast isolert, men ein kan også auke frisummen. Det blir rekna for å vere forsvarleg og rimeleg at frisummen blir rekna ut frå minstepensjonen i folketrygda som i dag, og blir auka tilsvarande med ein auke av barnetillegget.

Ein auke av barnetillegget frå 30 til t d 40 pst. av grunnbeløpet, kan isolert sett føre til meirutgifter på nær 170 mill kroner på årsbasis. Ein eventuell auke av barnetillegget frå 30 til 35 pst. av grunnbeløpet kan koste vel 80 mill kroner årleg.

Målgruppa for tiltaket er primært yngre uførepensjonistar med forsørgjaransvar, men kan også gjelde alders- og uførepensjonistar med forsørgjaransvar for barn under 18 år.

Konklusjon

Regjeringa vil auke barnetillegget til folketrygdpensjonen.

9.5.1.2 Uførepensjon til deltidsarbeidande kvinner

Gifte (og sambuande) kvinner som har hatt deltidsarbeid, skal vurderast både i forhold til yrkeslivet og mot arbeidet i heimen når dei søkjer om uførepensjon. Til grunn for ei slik kombinert vurdering ligg ein føresetnad om at desse kvinnene er delvis privat forsørgde. Det fører til at dei oftare får avslag og lågare uføregrad enn om dei hadde vorte vurderte som yrkesaktive. Einslege kvinner blir alltid vurderte i forhold til yrkeslivet, uavhengig av om dei har vore i lønna arbeid eller ikkje. Tilsvarande blir gifte kvinner med ektefelle med låg inntekt (under 2 G) alltid vurderte mot yrkeslivet, uavhengig av om dei har vore i lønna arbeid eller ikkje.

Reglane er i prinsippet kjønnsnøytrale, men fordi dei fleste med deltidsarbeid er kvinner, kjem reglane om kombinert vurdering stort sett berre til å gjelde kvinner. Når ein mann som av ein eller annan grunn har hatt deltidsarbeid, søkjer om uførepensjon, blir det sjeldan teke med i vurderinga om han kan gjere vanleg husarbeid.

I samband med behandlinga av ny folketrygdlov foreslo Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti å fjerne vurderinga mot heimearbeid, medan Arbeidarpartiet, Høgre og Framstegspartiet bad Regjeringa om å "greie ut saka og kome attende til spørsmålet i samband med statsbudsjettet for 1998". I trygdebudsjettet for 1998 er det gitt ei omtale utan å ta stilling til saka, men opplyst at Sosial- og helsedepartementet "vil arbeide vidare med saka".

Delen med kvinner som får uførepensjon etter ei kombinert vurdering har gått mykje ned dei seinare åra på grunn av auka yrkesaktivitet for kvinner. Sjølv om det etter kvart er færre som blir vurderte i forhold til heimearbeid, kan regelverket tolkast som kvinnediskriminerande fordi det stort sett berre gjeld kvinner som har deltidsarbeid. Med ei årleg inntekt på minst 125 pst. av grunnbeløpet har desse kvinnene rett til sjukepengar og rehabiliteringspengar. Med ein varig uførleik kan dei likevel falle utanfor inntektssikringssystemet i folketrygda.

Konklusjon

Regjeringa tek sikte på å oppheve noverande ordning der arbeidsevna i heimen blir trekt inn i uførevurderinga, når deltidsarbeidet har eit slikt omfang at det gir rett til sjukepengar.

Det blir rekna med at endringa evt blir gjort gjeldande berre for nye tilfelle, dvs. for dei søkjer etter at lova er sett i verk. Det er lagt til grunn at halvparten av sakene det første året blir behandla etter gammalt regelverk. Meirutgiftene det første året kan reknast til seks mill kroner. Utgiftene på lengre sikt er avhengige av yrkesmønsteret til kvinnene. Tendensen er at kvinner i stadig større grad arbeider full tid eller lang deltid.

9.5.1.3 Oppsummering av tiltak

Regjeringa vil betre stønadsordningane for ulike grupper uførepensjonistar ved å

• Auke barnetillegget til folketrygdpensjonen. Målgruppa er primært unge uførepensjonistar med forsørgjaransvar for barn under 18 år.

• Gi gifte/sambuande kvinner som arbeider deltid betre tryggleik mot inntektstap med å oppheve noverande ordning der arbeidsevna i heimen blir trekt inn i uførevurderinga, når deltidsarbeidet har eit slikt omfang at det gir rett til sjukepengar.

9.5.2 Betre kompensasjon for utgifter i samband med sjukdom eller funksjonshemming

9.5.2.1 Betre målretting av bilstønad og grunnstønad til transport

Funksjonshemma med vesentlege og varige vanskar med å flytte på seg har rett til eit rente- og avdragsfritt lån til innkjøp av bil (bilstønad). Bilstønaden er behovsprøvd slik at bilen blir fullfinansiert med ei nettoinntekt på mindre enn 3 G (kr 136 110). For høgare inntekter minkar bilstønaden gradvis og fell heilt bort med ei inntekt på 6 G (kr 272 220). Ved behovsprøvinga blir det også teke omsyn til ektefelleinntekt.

Funksjonshemma som har bruk for spesialutstyr eller tilpassing får utgiftene dekte utan økonomisk behovsprøving.

Ein funksjonshemma som pga sjukdom har nødvendige ekstrautgifter til transport har rett til grunnstønad. Dersom ein funksjonshemma har fått stønad til bil frå folketrygda, får vedkomande automatisk grunnstønad til drift av bilen. Som hovudregel blir då grunnstønaden gitt med sats 3 (kr 12 096). Denne dekkjer i dei fleste tilfelle ikkje dei faktiske utgiftene til drift av bilen.

Ei undersøking av grunnstønadsmottakarar viser at ein del funksjonshemma som har fått finansiert bilen med trygd har vanskar med å bruke bilen pga dårleg økonomi og høge driftsutgifter.

Konklusjon

Sosial- og helsedepartementet vil vurdere å målrette grunnstønaden til drift av folketrygdfinansiert bil meir slik at funksjonshemma med den dårlegaste økonomien får ei betre dekning av dei faktiske utgiftene.

9.5.2.2 Forholdet mellom hjelpestønad og stønad til barnetilsyn for einslege forsørgjarar

Ei særleg vanskeleg stilt gruppe einslege forsørgjarar er dei med langvarig sjuke eller funksjonshemma barn. I dag blir stønaden til barnetilsyn redusert i den utstrekning den einslege forsørgjaren tek imot forhøga hjelpestønad utover ordinær sats. Bakgrunnen er at ein elles ville få ei viss dobbeldekning fordi auka hjelpestønad blir gitt på grunnlag av omfattande pleieoppgåver. På den andre sida blir det gitt auka hjelpestønad i familieforhold der det er store pleiebehov. Når ein i tillegg er aleine om omsorga, kan det vere ein tøff situasjon. Dersom eineforsørgjaren vil utdanne seg eller ta arbeid, synest det derfor rimeleg at ho/han kan få stønad til barnetilsyn, sjøv om det gis forhøga hjelpestønad utover ordinær sats til dekning av utgifter til pleie av barnet(a). Rikstrygdeverket reknar med at det er om lag 300 slike forhold. Det er vanskelege tilfelle der regelverket bør vere liberalt. Meirutgiftene blir om lag 14 mill kroner årleg.

Konklusjon

Regjeringa tek sikte på at stønad til barnetilsyn blir gitt utan omsyn til at forhøga hjelpestønad til ein viss grad dekkjer det same tilsynsbehovet.

9.5.2.3 Oppsummering av tiltak

Regjeringa vil

• Målretta grunnstønaden til drift av folketrygdfinansiert bil, slik at funksjonshemma får betre dekning av dei faktiske utgiftene sine

• Gi stønad til barnetilsyn for einslege forsørgjarar med funksjonshemma barn som får forhøga hjelpestønad

9.5.3 Andre tiltak

9.5.3.1 Stønad til personar som har utført tyngjande omsorgsarbeid for familiemedlemmer

Familiepleiarar som i mange år har utført tyngjande omsorgsarbeid kan ofte kome i ein vanskeleg situasjon når omsorgsmottakaren døyr eller flytter på institusjon. Mange har manglande tilknyting til arbeidslivet og liten arbeidserfaring samtidig som dei mister stønaden som har vore knytt til pleiearbeidet. Familiepleiarar har gjerne utført tungt pleiearbeid i heimen og avlasta det offentlege med ein institusjonsplass.

Om lag 230 familiepleiarar mister kvart år omsorgsoppgåver fordi den dei har hatt omsorg for fell frå eller flytter på institusjon. Mange har ikkje hatt arbeid i den perioden dei har hatt omsorga for vedkomande familiemedlem.

Det har vore reist spørsmål ved om ein tidlegare familiepleiar som ikkje greier å skaffe seg arbeid, og ikkje har rett til ytingar frå folketrygda, bør sikrast ei yting frå folketrygda i ein rimeleg overgangsperiode. Ved stortingsbehandlinga av Attføringsmeldinga i 1993 fremja eit mindretal i sosialkomiteen (SV, KRF og SP) dette forslaget: " Stortinget oppmodar Regjeringa om å greie ut ei ordning med attføring til eit yrke for personar som har hatt tungt pleieansvar når dette tek slutt".

Saka vart hausten 1993 teke opp att av Stortinget i eit Dok. 8-forslag. Den dåverande regjeringa opplyste at saka skulle vurderast i Velferdsmeldinga. I Velferdsmeldinga vart det konkludert med at det ikkje var "sterke nok grunnar til å utvide attføringsordninga til også å gjelde personar utan nedsette medisinske funksjonar. Tidlegare omsorgspersonar bør heller oppmuntrast til å søkje om arbeids- og opplæringstiltak gjennom arbeidsmarknadsetaten".

Ved behandlinga av Velferdsmeldinga heiter det "Medlemmene i komiteen frå Senterpartiet og Kristeleg Folkeparti viser til at personar som i lang tid har hatt tyngjande omsorgsoppgåver, ikkje har rett til attføringspengar når omsorgsmottakaren fell frå" (Innst S nr 180 (1995-96) side 40.

Vurdering

Den aktuelle gruppa tidlegare familiepleiarar har rett til attføringspengar på lik linje med andre dersom dei har nedsette medisinske funksjonar. I dei tilfella dei ikkje fyller dette hovudvilkåret for slik stønad, fell dei såleis utanfor attføringsordninga.

Det er forståeleg at det er innvendingar mot å utvide den gjeldande ordninga om yrkesretta attføring til også å gjelde ei gruppe som ikkje har ei medisinsk liding. Ei slik løysing kan føre til utvatning av attføringsordninga.

Det kan derfor vere meir nærliggjande å sjå på andre tidsavgrensa stønadsordningar i trygda for friske personar som har bruk for ei omstillingstid før det kan ventast at dei kan forsørgje seg sjølve med eige arbeid:

• Ein einsleg forsørgjar kan få ein tidsavgrensa stønadsperiode på tre år som kan utvidast ytterlegare med to år til nødvendig utdanning.

• Ein gift omsorgsytar som har pleidd ektefellen, er når ektefellen døyr, sikra ein attlevandepensjon på grunnlag av oppteninga til den døde i folketrygda. Flytter ektefellen på institusjon, er vedkomande som regel sikra ei inntekt lik attlevandepensjonen i folketrygda.

• Ein ugift familiepleiar som har pleidd ein nærståande i fem år, får etter behov pensjon eller overgangsstønad som er lik minstepensjonen for einslege, og utdanningsstønad som for einslege forsørgjarar. Det gjeld både ved dødsfall og når omsorgsmottakaren flytter på institusjon.

Som det går fram av desse ordningane, er det først og fremst gifte tidlegare familiepleiarar som har barn som ikkje fell inn under noka stønadsordning som gir rett til omstillingstid etter at omsorgsarbeidet er slutt. Tiltaka til arbeidsmarknadsetaten krev deltaking i kurs og liknande.

Stønadsordningane fell gjerne bort straks når den pleietrengande døyr eller flytter på institusjon. Sjølv om familien blir avlasta, fell samtidig barnebidraget til hushaldet bort. Når hjelpestønaden fell bort, kan det lett bli tolka som at det er slutt på lønna til omsorgsytaren. Den 1. januar 1999 er hjelpestønaden etter ordinær sats kr 10 800 og dei auka satsane kr 21 600, kr 43 200 og kr 64 800 (skattefritt). Det er grunn til å gå ut frå at dei to høgaste satsane er mest aktuelle for den gruppa det her er tale om. Ein del har også hatt omsorgslønn frå kommunen.

Dersom ein legg til grunn at den aktuelle gruppa har utført tungt omsorgsarbeid i lang tid, kan ein rekne med at ein del er både fysisk og psykisk slitne. Mange av dei som ikkje har rett til ei yting frå folketrygda, blir i alle fall i ein overgangsperiode utan eiga inntekt og ute av stand til å skaffe seg inntekt. Det kan derfor vere grunn til å vurdere ei særordning for denne gruppa som gir rett til stønad i ei omstillingstid.

Det er naturleg å krevje at omsorga har vart i til dømes ti år. Dersom omsorgsarbeidet har vart kortare, er det grunn til gå ut frå at vedkomande har utdanning og/eller arbeidserfaring. Etter modell av stønadsordninga for einslege forsørgjarar bør det kunne givast overgangsstønad i ein periode på tre år, som eventuelt kan utvidast til nødvendig utdanning. Vidare bør det kunne givast utdanningsstønad. Ei stønadsordning som nemnt vil anslagsvis koste folketrygda 20 mill kroner på årsbasis.

Konklusjon

Regjeringa tek sikte på at personar som har hatt langvarig omsorgsarbeid får rett til tidsavgrensa overgangsstønad og utdanningsstønad i ei omstillingstid tilsvarande stønadsordningane for einslege forsørgjarar.

9.5.3.2 Betre pensjonsrettar for skilde

Eldre kvinner kan få stor nedgang i inntektsstandard og økonomiske problem ved skilsmisse. Av middelaldrande og eldre kvinner er det framleis mange som har vore forsørgde av ektefellen i heile sin yrkesaktive alder. Det fører til at kvinnene blir minstepensjonistar, medan mennene har full tilleggspensjon og gjerne privat eller offentleg tenestepensjonsordning i tillegg. Ei årsak til det er mellom anna at pensjonsrettar ikkje direkte kan delast ved skilsmisseoppgjeret.

Både Velferdsmeldinga (St meld nr 35 for 1994-95) og Trygdemeldinga (St meld nr 12 for 1988-89) tok opp den økonomiske situasjonen for eldre skilde kvinner. To endringar i ekteskapslova vart gjorde våren 1998 for å betre økonomien deira. Desse endringane kom som ei justering av Velferdsmeldinga, sjå Ot prp nr 66 (1997-98) og Ot prp nr 4 (1997-98) og dessutan Innst O nr 41 (1997-98).

Den eine endringa førte til at det kan givast ein kompensasjon dersom den eine av ektefellane blir "urimeleg dårleg stilt" når den andre kan halde sine pensjonsrettar utanom skifteoppgjeret. Regelen gjeld likevel ikkje dei som alt er skilde. Det er dessutan framleis ein regel basert på skjøn.

Den andre endringa førte til at bidragsplikta vart utvida i tid. I de tilfellene kor ein fråskild ektefelle blir pålagd bidrag av domstolen, eller ved semje mellom partane av trygdekontoret, er hovudregelen no at bidrag frå fråskild ektefelle skal fastsetjast for lengre tid enn tre år eller utan tidsavgrensing for langvarige ekteskap. Personar som alt er skilde kan også reise krav. Problemet er at bidrag berre blir utbetalt så lenge den fråskilde ektefellen er i live. Attlevande (enkja) kan då få ein sterk inntektsnedgang når den tidlegare ektefelle døyr.

Den fråskilde kan i visse tilfelle få etterlatte ytingar frå folketrygda også når ein fråskild ektefelle døyr. Desse ytingane kan såleis heilt eller delvis erstatte ei bidragsordning når den tidlegare ektefellen døyr. Ein slik rett til ytingar frå folketrygda er likevel berre til stades dersom den tidlegare ektefellen døyr før det har gått fem år etter skilsmissa.

Ved fylte 67 år blir etterlatteytinga til den attlevande ektefellen erstatta med eigen alderspensjon. Tilleggspensjonen kan då bli rekna ut på grunnlag av 55 pst. av summen av oppteninga til den attlevande og døde (kombinert tilleggspensjon), dersom det er gunstigare enn tilleggspensjonen til den attlevande. For dei fleste enkjer er kombinert tilleggspensjon gunstigare enn eigen tilleggspensjon.

Alternative tiltak

Problema med låg inntekt blant eldre skilte kvinner kan løysast på to måtar: Ved deling av pensjonsrettar ved skilsmisse, og ved attlevandeytingar etter (den døde) tidlegare ektefelle.

I ein rapport frå ei interdepartemental arbeidsgruppe frå juli 1998 vart spørsmålet om deling av pensjonsrettar i folketrygda ved skilsmisse drøfta. Bakgrunnen var at Stortinget ved behandlinga av Velferdsmeldinga, bad regjeringa om ei utgreiing av konsekvensane ved ei slik deling. Stortinget la til grunn at deling burde vere ei rein overføring mellom ektefellar og ikkje føre til meirutgifter for staten/folketrygda.

I en analyserapport frå Sosial- og helsedepartementet blir det skissert to modellar for ei eventuell deling av pensjonsrettar i folketrygda. Den eine modellen går ut på at dei pensjonspoenga som ekteparet tener opp, blir summerte for kvart år og blir delte i to like store delar - poengdeling. På grunn av "besteårsregelen" og taket på 40 poengår, vil ei poengdeling som regel ikkje føre til at auken den eine får i pensjon er lik det den andre taper på delinga. Det kan i så fall føre til meirutgifter for staten/folketrygda. Det er berre med ei oppheving av "besteårsregelen" og grensa på 40 poengår, at poengdeling kan føre til at reduksjonen i tilleggspensjonen til den eine ektefellen vart like stor som auken den andre får.

Den andre modellen går ut på å rekne ut ein korreksjon til folketrygdpensjonen for kvar av ektefellane ved skilsmisse. Med ulik opptening kan den eine parten få rekna ut eit frådrag og den andre eit tillegg til pensjonen sin. Utrekninga av tillegg/frådrag kan gjerast ved at ein summerer pensjonspoenga til kvar person i den perioden dei har vore gifte, reknar ut differansen i poengsum, og ut frå denne differansen reknar ut eit tillegg/frådrag. På denne måten unngår ein problemet som "besteårsregelen" no skaper ved ei rein poengdeling. Utrekning av eit tillegg/frådrag kunne såleis truleg bli den enklaste av desse to modellane, men begge alternativa blir kompliserte.

Ein annan måte å hjelpe nokon av dei eldre eldre fråskilde på, som har det vanskeleg økonomisk, og som har vore heilt eller delvis forsørgde med bidrag, kan vere med attlevandeytingar etter (den døde) fråskild ektefelle. Den tidlegare folketrygdlova inneheldt ein unntaksregel som etter ei rimeleg vurdering kunne gi ytingar til skild attlevande ektefelle også ved dødsfall som hende seinare enn fem år etter skilsmissa.

Unntaksregelen vart oppheva i 1989, mellom anna med den grunngivinga at det var få kvinner som fekk bidrag, og at summen var relativt liten, sjå Innst O nr 6 og Ot prp nr 7, begge for 1988-89. Etter denne endringa fell alle rettar til attlevande ektefelle automatisk bort når dødsfallet skjer meir enn fem år etter skilsmissa. Eit skjønstema ved unntaksregelen var om den attlevande hadde fått bidrag frå avdøde. I og med at bidrag etter nemnde endringar i ekteskapslova som regel skal fastsetjast for lengre tid enn tre år eller utan tidsavgrensing for langvarige ekteskap, kunne det vere naturleg at det også burde vere lettare for fråskilde å få ytingar som attlevande når bidragsytaren døyr.

Det vart rekna med at ein slik unntaksregel måtte få gradvis mindre verdi, fordi det etter kvart er fleire tidlegare yrkesaktive med lengre yrkeskarriere mellom nye pensjonistkull. Dei fleste gifte kvinner i dag er i arbeid og tener opp sin eigen tilleggspensjon og eventuelt tenestepensjon.

Moment ved den rimelege vurderinga etter den tidlegare folketrygdlova var kor lenge ekteskapet varde, alderen til den skilde då ekteskapet vart oppløyst, talet på barn i ekteskapet og om den skilde fekk eller hadde rett til underhaldsbidrag frå den døde.

Konklusjon

Regjeringa tek sikte på å føre inn att rett til etterlatte ytingar frå folketrygda til skilde attlevande med bidrag også når dødsfallet skjer meir enn fem år etter skilsmissa. Det bør avgrensast til tilfelle der ekteskapet har vore langvarig, til dømes 20-25 år. Dei attlevande ektefellane som det etter denne regelen kan vere aktuelt å gi ein utvida rett til attlevandeytingar, kan vere omtrent 50 år og eldre. Vidare bør attlevande ektefelle ha vore økonomisk avhengig av bidrag frå den døde, slik at vedkomande vart delvis forsørgd av bidraget. Ein utvida rett til attlevandeytingar skulle i så fall avløyse bidragsordninga ved dødsfall.

Bakgrunnen for at ein fråskild ektefelle kan bli pålagt å betale bidrag til den andre, er at evna til og høvet til å ordne seg med ei passande forsørging har vorte dårlegare på grunn av omsorga for felles barn, eller fordelinga av sams oppgåver i samlivet. Dei fråskilde ektefellane som får bidrag frå fråskild ektefelle har også bruk for ytingane som attlevande ektefelle . Regjeringa tek sikte på at personar som blir skilde i eldre alder, og som har fått bidrag, skal kunne få etterlatteytingar som attlevande ektefelle frå folketrygda.

9.5.3.3 Oppsummering av tiltak

Regjeringa vil

• Gi ein tidsavgrensa overgangsstønad og utdanningsstønad i ei omstillingstid til personar som har utført tungt omsorgsarbeid for familiemedlemmer, tilsvarande stønadsordningane for einslege forsørgjarar.

• Gi ein viss rett til etterlatteytingar frå folketrygda til skilde attlevande med bidrag, også når dødsfallet skjer meir enn fem år etter skilsmissa.

• At eldre personar som blir skilde, og som har fått bidrag frå fråskilde, kan få pensjon som attlevande ektefelle frå folketrygda når den fraskilde bidragspliktige døyr.

9.6 Supplerande stønad til pensjonistar med kort butid i Noreg

Gjeldande trygdereglar

Minstekravet for å få pensjon frå folketrygda er ei butid i Noreg på tre år mellom fylte 16 og 67 år. For å få full pensjon må ein ha ei butid på 40 år. Med kortare butid blir pensjonen tilsvarande redusert, likevel slik at uføre og attlevande får rekna som butid perioden frå uføretidspunktet eller dødsfallet fram til pensjonsalderen. Personar som tener opp tilleggspensjon i folketrygda, kan få ytingar på nivå med eller høgare enn minstepensjonen, jamvel om tida i Noreg er stuttare enn 40 år.

For uføre- og attlevandepensjon er det eit krav at den uføre eller døde var medlem av folketrygda dei siste tre åra fram til uføretidspunktet eller dødsfallet. Personar som kjem til Noreg etter at dei vart uføre eller attlevande, kan vanlegvis ikkje få pensjon.

Personar som blir rekna som flyktningar eller statslause etter FN-konvensjonane får full minstepensjon sjølv om dei ikkje fyller vilkåra. Det gjeld både kravet om ei butid på 40 år for å få full pensjon, og kravet om tre år som medlem av folketrygda fram til uføretidspunktet eller dødsfallet for å få uførepensjon eller pensjon som attlevande ektefelle. Flyktningane får full pensjon utan omsyn til butid berre så lenge dei blir buande i Noreg. Dersom dei flytter til utlandet, får dei pensjonen rekna om.

Personar frå EØS-landa og frå andre land som vi har trygdeavtale med, er sikra ytingar frå heimlandet etter reglane i avtalene om trygdesamordning. Til vanleg treng dei ikkje sosialhjelp, men det kan vera enkelte unntak. Til dømes gjeld det personar som ikkje har vore yrkesaktive, men kjem frå land der trygdeordninga byggjer på yrkesaktivitet.

Problemskildring

Personar som ikkje har status som flyktningar, og som har lang butid i utlandet i vaksen alder, kan ikkje få full pensjon i folketrygda. Det gjeld personar med opphaldsløyve på humanitært grunnlag og arbeidsinnvandrarar så vel som nordmenn med lang tid ute. Når desse gruppene blir pensjonistar, vil ein del kunne trenge varig økonomisk sosialhjelp som supplement til ei låg folketrygd. Det er også ei mindre gruppe som har sosialhjelpa som den einaste inntekta si (dei som var uføre, attlevande eller om lag 67 år då dei kom til Noreg). Analysen i kap 5 viser at dette er grupper som kan ha varige låginntektsproblem.

Dei fleste tilfella med sosialhjelp er innvandrarar frå land i den tredje verda med lite utbygde sikringssystem. Dei blir ei økonomisk underklasse som pensjonistar. Det er eit synleg problem alt i dag, sjølv om innvandrarane no har ein låg gjennomsnittsalder. På lengre sikt kan ein venta at fleire innvandrarar kjem i ein slik låginntektssituasjon som gamle.

Økonomisk sosialhjelp er meint som ei mellombels og unntaksvis yting. Når sosialhjelpa må supplere pensjonar frå folketrygda, har det ein varig karakter. Mange vil kunne oppleve det som vanskeleg å vere avhengig av sosial stønad i lang tid. Kommunane får på si side ei meirutgift til sosialhjelp, og blir varsame med å ta imot eldre innvandrarar. Det er eit problem når ein skal plassere ut personar frå asylmottaka.

Skisse til løysing

Ei mogleg tilnærming kunne vere å tilpasse sosialhjelpa eller ordningane i folketrygda til behova hjå dei som er varig avhengige av sosialhjelp på grunn av manglande tid i Noreg. Det knyter seg likevel tilleggsproblem til slike tilpassingar, som gjer det meir tenleg å vurdere ei ny stønadsordning. Andre løysingar gjer det nødvendig med nytt regelverk og/eller nye administrative ordningar, og det blir då lite å tene på å komplisere dei ordningane vi har i dag.

Regjeringa meiner derfor at personar med kort butid i Noreg i tilfelle bør få ekstra ytingar frå ei ny stønadsordning med grunnlag i ei særlov. Det gjer det lettare å avgrense nyordninga i samsvar med behovet.

Ei ny, supplerande stønadsordning bør ha desse hovudtrekka:

• Ordninga bør gjelde personar som har fylt 67 år, er minst 50 pst. arbeidsuføre eller er attlevande ektefelle eller einsleg forsørgjar.

• Ordninga bør gi inntektsprøvde ytingar med sikte på å sikre ei samla inntekt som svarar til minstepensjonen i folketrygda.

• Ytingane blir berre gitt til personar som bur i Noreg.

• Trygdeetaten administrerer ordninga.

Ordninga bør gjelde personar som fyller vilkåra for langtidsytingar i folketrygda (når ein ser bort frå krava om tidlegare butid).

Ei nyordning bør byggja på inntektsprøving, slik at ein ikkje gir ekstra ytingar til personar som greier seg med dei samla ytingane dei har frå Noreg og utlandet. Inntektsprøvinga bør gjelde eiga inntekt så vel som inntekta til ektefellen. Samtidig er det vesentleg at ordninga blir så grei som mogleg.

Utmålinga av ytingar bør skje etter ein minstestandard. Utgangspunktet bør vera minsteytingane i folketrygda. Utmåling av ytingane går då ut på at ein kjem fram til den summen som er nødvendig i tillegg til ytingar frå folketrygda og andre inntekter for å sikre ei samla inntekt som svarar til minstepensjonen.

Ytingar etter den nye ordninga bør vere avgrensa til personar som er i Noreg, og berre gjelde for den tida dei er busette her.

På grunn av den aktuelle gruppa bør trygdeetaten administrere ei ny stønadsordning. Ytingar etter ei ny lov administrert av trygdeetaten går på statsbudsjettet.

Særreglane for flyktningar i folketrygda

Når det gjeld pensjon og ytingar til einslege forsørgjarar, har folketrygdlova som nemnt særreglar for personar som blir rekna som flyktningar og statslause etter FN-konvensjonane om desse gruppene. Vilkåra om medlemskap i folketrygda fram til stønadstilfellet gjeld ikkje her, og dei har særreglar for korleis pensjonane skal reknast ut. Viktigast er regelen om at dei får full grunnpensjon utan omsyn til butida i Noreg.

Med innføring av ei ny stønadsordning er det rimeleg å ta særreglane for flyktningar opp til ny vurdering. Behovet for supplerande ytingar er det same for flyktningane som for dei andre gruppene som manglar tid i Noreg. Både gjeldande særreglar og ei ny stønadsordning har som mål å sikre ei minste inntekt som pensjonist. I svært mange av tilfella blir også dei ekstra ytingane dei same etter dei to ordningane. Sosial- og helsedepartementet meiner derfor at ein bør vurdere om særreglane for flyktningar i folketrygda skal gå ut ved innføring av ei ny stønadsordning.

Økonomiske og administrative konsekvensar

Dei økonomiske konsekvensane av den nye stønadsordninga som er skissert her, er dels utgifter til utbetalingar etter ordninga, dels innsparingar i sosialhjelpa pga at staten tek over delar av utgiftene. Dersom særordningane for flyktningar i folketrygda blir oppheva når nyordninga kjem, kan ein få ein utgiftsreduksjon pga den nye ordninga.

Stønadsutgiftene i ei eventuell nyordning er førebels rekna i to alternativ: Eit høgt alternativ, der ein berre tek med inntektsprøving mot eigen pensjon frå folketrygda, og eit lågt alternativ, der det er rekna med større effekt av inntektsprøvinga og færre stønadstakarar. Etter det høge alternativet blir stønadsutgiftene om lag 110 mill kr, og i det låge alternativet om lag 75 mill kr. Innsparingane i økonomisk sosialhjelp kan reknast til om lag 65 mill kr. Tala er usikre. Dersom ein tek med innsparingane på sosialhjelpa, blir samla effekt for dei offentlege budsjetta ei meirutgift på 45 mill kr i det høge alternativet, og ti mill kr i det låge alternativet. Ein må sjå nærmare på om utgiftene til ei nyordning skal dekkjast inn med trekk i rammetilskotet til kommunane.

Dersom ei ny stønadsordning blir lagd til trygdeetaten, kan det føre til administrativt meirarbeid som må kompenserast.

Regjeringa vil

• ta sikte på å foreslå ei ny supplerande stønadsordning for pensjonistar med kort butid i Noreg.

9.7 Økonomisk sosialhjelp

9.7.1 Statleg normering av økonomisk stønad

I utgangspunktet står kommunane relativt fritt til å fastsetje kva for nivå den økonomiske sosialstønaden skal ha. Det er ein føresetnad at utmålt stønad sikrar søkjaren eit forsvarleg livsopphald. Dei fleste kommunar har utarbeidd eigne rettleiande normer. Statlege retningslinjer, som er gitt i rundskriv til lova, seier kva som skal reknast som naudsynte ge utgifter til livsopphaldet. Det er utarbeidd nye retningslinjer med ei nærmare presisering av kva som ligg i omgrepet "livsopphald", jfr. rundskriv I-45/98. Retningslinjene inneheld ei presisering av kva slags utgifter som skal reknast som kjerneområdet i livsopphaldet og spesielle utgifter som for den enkelte kan vurderast som naudsynte for livsopphaldet. Sosialhjelpa skal berre nyttast etter at andre inntektskjelder er uttømde og økonomiske rettar prøvde. På denne bakgrunn skal kommunane gjere ei konkret og individuell vurdering av situasjonen og hjelpebehovet til den enkelte søkjaren.

Statistisk Sentralbyrå har kartlagt kommunale variasjonar i stønadsnivået med utgangspunkt i stønadsåret 1996. Undersøkinga viser at om lag to tredelar av variasjonane mellom kommunane på landsbasis kan forklarast med skilnader i eigeninntekt, forsytarplikt, buutgifter og eingongsutgifter til etablering. Det stadfester at den økonomiske sosialhjelpa i stor grad fungerer etter formålet: å gi økonomisk stønad ut frå individuelle behov. Om lag ein tredel av variasjonane synest ikkje å kunne forklarast med registrerte skilnader i hjelpebehovet. For hushald med sosialstønad som einaste inntektskjelde, var til dømes denne restvariasjonen i snitt 1 200 kroner i månaden. Ein del av denne variasjonen kan truleg forklarast med behovsskilnader som det ikkje er registrert opplysningar om. Ulike kommunale normer, skilnader i lokal forvaltningspraksis og korleis den enkelte saksbehandlaren utøver det individuelle skjønet sitt, kan i mange høve resultere i skilnader i stønadsutbetalingane, både innanfor kvar kommune og mellom kommunar. Økonomien i dei enkelte kommunane, målt som nivået på dei frie inntektene, synest i liten grad å medverke til variasjonar i stønadsnivået.

Spørsmålet om ei statleg normering av sosialhjelpa har vore drøfta i ulike samanhengar tidlegare. Sosiallovutvalet gav innstilling (NOU 1985:18) om normering av den økonomiske sosialhjelpa mot minstepensjonen i folketrygda, med eigne reglar om normert stønad til ektefellar og sambuarar og om barnetillegg. Utvalet tilrådde også særskilde reglar om nødhjelp og om rett til å yte stønad etter skjøn, med rett for departementet til å gi forskrift om tillegg for personar og familiar med særleg høge buutgifter. Medlemma i Telle-utvalet om økonomisk sosialhjelp (NOU 1990:16) hadde ulike syn på spørsmålet. Eit mindretal i utvalet gjekk inn for lovfeste minstenormer knytte til minsteytingane i folketrygda, og meinte at sosialhjelpa på lang sikt burde overførast til staten. Stortinget gjekk i mot normering ved handsaming av sosialtenestelova som vart sett i verk 1. januar 1993. I Velferdsmeldinga (St meld nr 35 (1994-95)) vurderte ein at ei sterkare normering av ytingane kunne svekkje det individbaserte systemet, og at det er viktig å halde ved lag sosialhjelpa som eit tillegg til dei generelle velferdsordningane. Statlege rettleiande retningslinjer for stønadsnivået vart med dette vurdert til ikkje å vere praktiske for formålet.

Dei nye retningslinjene med ei presisering av livsopphaldsomgrepet kan i nokon grad medverke til større stønadslikskap. Statlege normer for stønadsnivået er eit steg vidare, og kan i større grad enn gjeldande system medverke til stønadslikskap for like stønadstilfelle.

Regjeringa går inn for at det skal utarbeidast rettleiande statlege normer for utgifter til livsopphald gjennom retningslinjer til sosialtenestelova.

Statlege, rettleiande normer skaper eit felles utgangspunkt for handsaminga i kommunane av søknader om økonomisk sosialhjelp og hjelper til å minske vilkårlege skilnader i stønadsnivået mellom kommunar. Dei kan også gi kommunane eit signal om ei tilrådeleg nedre grense for stønadsnivået, og gjere den økonomiske situasjonen for den enkelte mottakar meir påliteleg. Statlege normer kan samtidig hjelpe til å effektivisere sakshandsaminga ved utmåling av sosial stønad. Det frigjer tid i førstelinja i sosialtenesta til aktive hjelpetiltak og individuell hjelp til kvar enkelt stønadsmottakar. Statlege normer vil truleg ha ein normativ verknad på handsaminga av klagesaker ved fylkesmannsembeta, men vil ikkje formelt endre fylkesmannen si rolle i klagesaker.

I tillegg til å innføre statlege normer, vil Sosial- og helsedepartementet setje i verk andre tiltak parallelt for å minske urettvise skilnader i utmålt stønad. Mange av desse tiltaka rettar seg mot å heve kompetansen og kvaliteten i førstelinja i sosialtenesta, sjå kapittel 9.3.1.1.

Det individbaserte systemet må framleis liggje til grunn for sosialhjelpa. Statlege satsar for sosialhjelp bør såleis vere rettleiande (norm), og ikkje bindande. Ein skal ikkje med denne ordninga føre inn ein juridisk rett til å få ei normert sats, heller ikkje ei plikt for kommunane til å følgje denne. Bindande normer kunne i for stor grad gjere eit inngrep i den kommunale sjølvråderetten og prinsippet om lokaldemokrati, som byggjer på at tenestene skal tilpassast lokale forhold og prioriteringar med gitt mål og midel. Bindande satsar kunne også, så lenge kommunane har det økonomiske ansvaret for tenesta, i for stor grad bryte med det økonomiske ansvarsprinsippet. Normene bør vidare ha ei utforming som støttar opp om omsynet til innretninga for sosialhjelpa som ei siste og subsidiær forsytarordning. Til dømes bør normene ikkje berre gjelde ytingar som utgifter til dei mest grunnleggjande behova i livsopphaldet som mat og klede, men også ta omsyn til andre sider av dagleglivet, så som sosiale behov og fritid. Buutgifter, stønad til spesielle utgifter og stønader i særlege tilfelle bør reknast ut på grunnlag av ei konkret og individuell vurdering, og bør haldast utanfor norma.

Den konkrete utforminga av det normerte systemet med omsyn til modell, nivå og differensiering ut frå forsytaransvar, hushaldstype etc. bør skje samband med revisjonen av hovudrundskrivet til sosialtenestelova som no er i gang. Normene bør kunne gjerast gjeldande frå år 2001.

I samband med innføring av statleg, rettleiande normering av sosialstønaden, vil Sosial- og helsedepartementet sjå nærmare på den retten som kommunane har til å stille vilkår om deltaking i arbeids- og aktiviseringstiltak og pliktene for mottakaren til å delta i tiltak. Bruk av vilkår i samband med tildeling av økonomisk stønad er i praksis føre til ein vanskeleg balansegang for sosialtenesta. Det må balanserast mellom det å stille krav til den enkelte, og samtidig kunne yte hjelp som den enkelte finn er meiningsfull og til hjelp for seg sjølv. Sosial- og helsedepartementet skal styrkje rettleiing og opplæring om bruk av vilkår, mellom anna i samband med opplæringsprogram i handlingsplanen for førstelinja i sosialtenesta, sjå omtale av planen i punkt 9.3.1.1. Ein skal i samband med revisjon av hovudrundskrivet til sosialtenestelova gi meir utfyllande rettleiing for korleis kommunane skal bruke vilkår. Sosial- og helsedepartementet vil med dette stimulere til auka bruk av vilkår, for å auke aktiviseringa av den enkelte sosialhjelpsmottakaren.

Ein viser til det danske sosialhjelpssystemet, der lovfeste satsar for økonomisk stønad vart innførte som eit ledd i reforma for aktiv sosialpolitikk. Sverige har sidan 1. januar 1998 praktisert ei rettleiande riksnorm for utmåling av sosial stønad.

9.7.1.1 Oppsummering av tiltak

Regjeringa vil

• Innføre statlege rettleiande normer for utmåling av økonomisk sosialhjelp.

• Stimulere til meir bruk av vilkår, for å auke aktiviseringa av den enkelte sosialhjelpsmottakaren.

• Sosial- og helsedepartementet vil parallellt med ein klårare normering av den økonomiske sosialhjelpen setje i verk ein rekkje tiltak for å minska urettmessige skilnader i utmåla stønad.

9.7.2 Tilhøvet mellom sosialhjelp og andre offentlege stønader til barnefamiliar (barnetrygd og kontantstønad)

I tråd med prinsippa om at den økonomiske sosialhjelpa skal vere eit nedre sikringsnett, er gjeldande system slik at barnetrygda og kontantstønaden reknast som inntekt når hjelpebehovet til barnefamiliar blir vurdert. Undersøkingar viser at fleirtalet av kommunane følgjer dette prinsippet. Det gjeld om lag to tredelar av kommunane med omsyn til barnetrygda og åtte av ti kommunar med omsyn til kontantstønaden. Det er samtidig etablert ulik praksis for kor stor del av utgiftene til barn motsvarande dekkjast på utgiftssida.

For å ta vare på prinsippa i sosialtenestelova og samtidig leggje grunnlaget for ei mogleg lik handsaming av barnefamiliar, rår Regjeringa til at ein held ved lag gjeldande system når det gjeld handsaming av barnetrygda i forhold til økonomisk sosialhjelp. Heller enn at kommunane blir oppmoda til å halde barnetrygda utanfor, rår Regjeringa til at ein tek omsyn til utgifter til livsopphaldet for barn og utgifter som følgjer av forsytaransvaret for barn, når dei rettleiande normene skal formast ut.

Same prinsipp og oppfylgjing som for barnetrygd kan leggjast til grunn i høve til kontantstønaden. Det er likevel Regjeringa si oppfatning at ein må ta utgangspunkt i dei sentrale målsetjingane for kontantstøtteordninga når ein skal velje løysing i forhold til sosialhjelpa. Kontantstønaden skal gi småbarnsforeldre meir tid til omsorg for eigne barn med å gi familiane betre økonomisk råd til det. Han skal også gi den enkelte familie større valfridom når det gjeld omsorgsløysingar. Regjeringa rår, som ein konsekvens av dette, kommunane til å halde kontantstønaden utanfor ved utmåling av sosialhjelp. Ordninga blir evaluert av Sosial- og helsedepartementet etter eitt år.

Regjeringa vil

• Halde kontantstønaden utanfor ved utmåling av sosialhjelpen

• Sosial- og helsedepartementet vil parallelt med ei klårare normering av den økonomiske sosialhjelpa setje i verk ei rekkje tiltak for å minske urettmessige skilnader i utmåla stønad.

• Stimulere til meir bruk av vilkår, for å auke aktiviseringa av den enkelte sosialhjelpsmottakaren.

9.8 Garantert minsteinntekt

Tiltaka som denne meldinga varslar går i hovudsak ut på å målrette arbeidsretta tiltak, helse- og sosialtenester, trygdeytingar og sosialhjelp betre mot personar med varig låg inntekt og varige levekårsproblem av andre slag. Hovudmåla er betre hjelp til sjølvhjelp, kombinert med eit meir finmaska sosialt tryggleiksnett for særleg vanskeleg stilte. Ei vidare utvikling av, og til dels eit alternativ til slike tiltak kan eventuelt tenkjast å gå ut på å samordne og utvide det sosiale tryggingsnettet mot ei garantert minsteinntekt for vanskeleg stilte.

Garantert minsteinntekt kan formast ut på fleire måtar, men er i prinsippet ein rett for alle med inntekt under ei viss minstegrense til å få utbetalt ein fast minstesum - grunnbeløp - frå det offentlege:

Samfunnslønn er den vidaste termen for minsteinntekt. Eit grunnbeløp skal utbetalast til alle over ei viss aldersgrense, utan omsyn til inntekt - og skattesystem. Samfunnslønna kan evt graderast etter storleik, og etter kva for grupper som skal ta imot lønna.

Negativ inntektsskatt gir eit offentleg tilskot til personar med inntekt under eit fastsett nivå og ein positiv skatt til personar over dette nivået. Mottakarane får lågare tilskot di høgare anna inntekt dei har.

Allmenn sosialforsikring er ei harmonisering av fleire sosialpolitiske ytingar som m a går ut på at alle som av ymse grunnar ikkje kan delta på arbeidsmarknaden i kortare eller lengre tid blir behandla likt utan omsyn til årsaka til at dei fell utanfor arbeidsmarknaden.

Fire hovudårsaker blir ofte nemnde som grunnlag for å drøfte garantert minsteinntekt:

• Administrativ forenkling kan ein få ved at garantert minsteinntekt erstattar ordningane i trygdesystemet og sosialhjelpa. Det krev likevel at minsteinntekta blir sett på eit høgt nivå.

• Garantert minsteinntekt kan tenkjast brukt som verkemiddel til å skape jamnare fordeling av ressursar i samfunnet. Det kan hjelpe grupper som ikkje får plass på arbeidsmarknaden til å ta del i velferdsutviklinga. Resultatet av fordelinga blir likevel avhengig av utbetalingane.

• Kompensasjon for manglande arbeidsinntekt

• Betre kontroll med sosialpolitiske kostnader. Systemet blir meir einsarta og oversiktleg enn i dag.

• Mindre stigmatisering av personar som ikkje har fast inntektssikring, og styrkt rettstryggleik for den enkelte. Særleg kjem det til å gjelde personar som tek imot sosialhjelp i lang tid, og dei som vandrar mellom ulike stønadsordningar utan å få ei varig løysing.

Det er også vektige argument mot ei slik ordning: Det kan bidra til å halde somme grupper varig utanfor arbeidsmarknaden, og gje såkalla «fattigdomsfeller» ved at det ikkje lønar seg å forsøka å koma i arbeid. Ei låg minsteinntekt vil gi fordelingsproblem, og behovsprøving vil fort bli komplisert.

Ein slik ordning ville i tilfelle representere ei omfattande reform, som har mange sider som ikkje er utgreidd. Det ville innebere eit «brot» med prinsippet om at dei sosiale velferdsordningane skal ha hjelp til sjølvhjelp som viktig mål i tillegg til økonomisk tryggleik og sosial omfordeling. Ein måtte i tilfelle vurdere forholdet til eksisterande trygde- og velferdsordningar, opplegg for inntekts- og behovsprøving osv.

Regjeringa vil

• Setje ned ei intern arbeidsgruppe som skal greie ut spørsmålet om garantert minsteinntekt. Utgreiinga blir knytt til dei sosiale ordningane som er etablerte i dag, til nye arbeidsmåtar for samordning og forenkling, og dessutan til forslaget om normering av sosialhjelp etter sosialtenestelova.