8 Hovudlinjer i fordelingspolitikken

8.1 Innleiing

Dette kapitlet syner hovudlinjene i politikken Regjeringa har for å møte utfordringane i fordelingspolitikken. I avsnitt 8.2 blir hovudfunna frå analysane presentert, og det blir peika på kva Regjeringa meiner er dei største fordelingspolitiske problema. Avsnitt 8.3 syner måla og hovudstrategiane til Regjeringa i fordelingspolitikken.

Avsnitt 8.4 til 8.11 viser i korte trekk dei viktigaste fordelingspolitiske verkemidla ein rår over: I avsnitt 8.4 blir ein stabil og sunn økonomi sett som ein føresetnad for ein god fordelingspolitikk. Avsnitt 8.5 tek føre seg skatt som verkemiddel i fordelingspolitikken. Avsnitt 8.6 går gjennom arbeids- og utdanningstenester, medan dei ulike overføringsordningane blir presenterte i avsnitt 8.7. Her er det også ein gjennomgang av arbeidslinja i velferdspolitikken. Avsnitt 8.8 tek føre seg sentrale fordelingsrelevante helse- og sosiale tenester. I avsnitt 8.9 blir dei viktigaste bustadpolitiske verkemidla presentert, medan avsnitt 8.10 viser verkemiddel for å betre levekåra i storbyane. Til kvart avsnitt er det knytt ein gjennomgang av viktige fordelingspolitiske tiltak som Regjeringa allereie har sett i verk, og det blir dessutan synt på kva for område Regjeringa varslar oppfølging.

Avsnitt 8.11 tek opp kor viktig det er med ei opa og samordna forvaltning i arbeidet med utjamning av levekåra i befolkninga, og skildrar samspelet mellom frivillig verksemd og forvaltninga. I avsnitt 8.12 er det ein kort gjennomgang av målgruppene for tiltaka i kapittel 9, i første rekkje grupper med langvarige og alvorlege levekårsproblem.

8.2 Viktige problemstillingar i fordelingspolitikken - oppsummering av analysane

Det generelle biletet

Analysane i denne meldinga viser at det breie lag av befolkninga har gode levekår, og at dei fleste har hatt ei positiv utvikling på dei viktigaste levekårsområda på 1980- og 1990-talet. Det har vore vekst i inntekter og formue, og klare betringar i materiell standard. Utdanningsnivået i befolkninga er vorte vesentleg høgare, og den generelle helsetilstanden er vorte betre. Delen i befolkninga som har gode og svært gode levekår på alle dei viktigaste levekårsområda, har auka.

Utgangspunktet for denne meldinga var at skilnadene i økonomiske levekår hadde auka i Noreg på 1990-talet. Analysane ser ut til å stadfeste dette. Opptaket til ei stortingsmeding med tiltak mot denne utviklinga kom ved eit framlegg fra Anne Enger Lahnstein (Sp). Framlegget fekk berre røystene til Sp, KrF, Sv, V og Rv, og vart såleis nedstemt. Regjeringa lova så i Voksenåsenerklæringa å leggja fram ei slik melding. Det er tendensar til marginalisering, både sosialt og økonomisk, i visse grupper i befolkninga, og teikn som tyder på at dei sosiale skilnadene i helse kan ha auka litt over tid. Delen som har dårlege levekår på fleire av dei viktigaste levekårsområda har halde seg stabil eller vore svakt aukande over tid. Høvesvis 90 000 og 60 000 personar har ein inntekt under halvparten av medianinntekta om ein ser på låginntekt over ein 5-års eller 10-årsperiode. I stor grad er dette menneske med samansette problem på mange levekårsområder.

Generelt sett er det vanskeleg å peike ut ei eller eit fåtal grupper med gjennomgåande låge inntekter. Eit sentralt trekk ved inntekts- og levekårsbiletet på 1990-talet, er at gjennomsnittsmål for endring over tid eller tilstand på sentrale levekårsområde for ulike grupper i samfunnet i liten grad fangar opp dei som har hatt ei svak utvikling eller som har låge inntekter eller dårlege levekår. Dette kjem av at skilnadene mellom gode og dårlege levekår heller går innanfor eller på tvers av sosiale grupper enn mellom ulike grupper.

Inntektsskilnadene ser ut til å ha auka noko meir i Noreg enn i dei fleste andre OECD-land, men grunnlagsmaterialet for samanlikning er noko usikkert. Noreg er likevel framleis eit egalitært samfunn med små økonomiske og sosiale skilnader samanlikna med andre land. I internasjonal målestokk ligg vi nær toppen når det gjeld utdanningsnivå, yrkesdeltakinga er høgare enn det vi finn i dei fleste andre land, vi har ein relativt høg levealder i befolkninga og generelt sett ein høg materiell standard.

Inntektsfordeling i befolkninga

• Gjennomsnittsinntektene etter skatt auka reelt med nær 13 pst. frå 1986 til 1997, men dei med høgast inntekter har hatt den klart største inntektsauken og dei med lågast inntekter den minste. Den sterke inntektveksten blant dei med høgast inntekt er difor hovudårsaka til dei auka skilnadene. Målt ved Gini-indeksen har skilnadene i inntekt auka med 17,5 pst. i denne perioden.

• Alle typar hushald har hatt ein realinntektsvekst i perioden, med unntak av einslege under 45 år. Par med mindreårige barn og eldre par utan barn har hatt den sterkaste inntektsauken, medan einslege under 45 år, særleg yngre einslege, har hatt den svakaste inntektsutviklinga.

• Delen personar under grensa for låg inntekt, her definert som inntekt etter skatt per forbrukseining under halvparten av medianinntekta, har auka frå 3.1 pst. i 1986 til 4.7 pst. i 1997. Samansetninga av låginntektsgruppa har endra seg i perioden, mellom anna ved ei aldersforskyving frå eldre i 1986 til ein stor del relativt unge personar i 1996. Einslege under 45 år og einslege forsørgjarar er klart overrepresenterte i låginntektsgruppa i 1997.

• Eit sentralt trekk ved inntekts- og levekårsbiletet på 1990-talet er at mange av dei som har låge inntekter og dårlege levekår på eit bestemt tidspunkt, eller i løpet av ein avgrensa periode på eit år, ikkje blir verande i denne situasjonen over lang tid. Det ser ut til å vere relativt stor mobilitet ut og inn av låginntektsgruppa.

• Om lag 2,1 pst. av den norske befolkninga, eller rundt 90 000 personar, har likevel vedvarande låg inntekt, ved å ha lågare samla femårsinntekt etter skatt enn halvparten av medianinntekta i befolkninga. Låginntektsgrensa tilsvarar då ein hushaldningsinntekt etter skatt per forbrukseining på vel 61 000 kroner etter skatt i gjennomsnittleg årleg inntekt. Einslege under 45 år og par med små barn er overrepresenterte i denne gruppa, og dei fleste har svak eller inga tilknyting til arbeidsmarknaden. Sosialhjelpsklientar og innvandrarar utgjer store grupper blant dei med vedvarande låg inntekt. I fem-årsperioden mottok om lag ein fjerdedel sosialhjelp, og meir enn ein av fem innvandrarar har låg inntekt i femårsperioden. Fordi ulike skalaer for omrekning av hushaldsinntekt til inntekt per person i hushaldet (ekvivalensskalaer) gjev ulike resultat, og det ikkje er klart kva slag skala som bør nyttast, må ein generelt sett likevel vere varsam med å trekkje eintydige konklusjonar om samansetninga av gruppa med både årleg og vedvarande låg inntekt.

Utdanning

• Eit av dei mest markante trekka ved samfunnsutviklinga dei siste 10 til 15 åra er auken i utdanningsnivå blant folk, mellom anna som følgje av ei sterk offentleg satsing på utdanning og auka krav til utdanning i arbeidslivet. Samstundes har delen av kvinner som tek høgare utdanning auka mykje sterkare enn auken blant menn. Derfor er det no ein klart større del kvinner enn menn som tek høgare utdanning, men kvinner avsluttar oftare enn menn med lågare universitets- og høgskulegrad som høgste utdanning. Likevel er det framleis fleire menn enn kvinner som har vidaregåande opplæring og universitets- og høgskuleutdanning.

• Innvandrarar frå ikkje-vestlege land, og særleg innvandrarkvinner, har eit klart lågare gjennomsnittleg utanningsnivå enn resten av befolkninga, sjølv om det er store skilnader mellom ulike innvandrargrupper. Ein mindre del ungdommar med innvandrarforeldre (tospråklege ungdommar) tar vidaregåande skole og universitets- og høgskuleutdanning enn andre ungdommar. Einslege forsørgjarar, spesielt blant dei som tek imot overgangsstønad, og funksjonshemma, har òg generelt sett lågare utdanning enn befolkninga i gjennomsnitt, men også for desse gruppene har utdanningsnivået auka det siste tiåret, i takt med nivået i befolkninga generelt.

• Utdanning aukar sjansane til å kunne realisere gode levekår også på andre levekårsområde. Det kan sjå ut som om utdanning har fått meir å seie for deltaking i arbeidslivet i perioden 1980 til 1998. Personar med låg formell utdanning har klart lågare yrkesdeltaking og inntekt enn folk med vidaregåande og høgare utdanning, og det ser ut til at personar med låg formell utdanning no blir stønadsmottakarar i ein tidlegare fase i livet enn det som var vanleg før.

Arbeid

• Arbeidsmarknaden har i løpet av 1980- og 1990-talet vore sterkt påverka av konjunktursvingingane i norsk og internasjonal økonomi, og både yrkesdeltakinga og arbeidsløysa har vist store variasjonar. I perioden sett under eitt har det vore ein klar vekst i yrkesdeltakinga. Veksten i yrkesdeltakinga har særleg kome blant kvinner gjennom auka sysselsetjing og auka arbeidstid (og) i aldersgruppa 25-59 år. I yngre og eldre aldersgrupper, særleg blant menn, har yrkesdeltakinga derimot gått ned. Nedgangen i yrkesdeltakinga blant eldre arbeidstakarar kjem av ein tiltakande tendens til tidlegpensjonering ut over 1990-talet gjennom uførepensjon og avtalefesta pensjon. Sysselsetjinga ligg likevel framleis høgare blant menn enn kvinner i alle aldersgrupper.

• Parallelt med den sterke auken i sysselsetjinga utover på 1990-tallet har talet på arbeidsledige gått ned etter at arbeidsløysa auka på slutten av 1980-tallet og nådde ein topp i 1993. Også langtidsarbeidsløysa har gått kraftig ned dei siste åra. Framleis er arbeidsløysa høgare for 20-24 åringane enn for eldre aldersgrupper. Flyktningar og innvandrarar frå ikkje-vestlege land har lågare yrkesdeltaking og høgare arbeidsløyse enn resten av befolkninga, men også blant desse gruppene har det vore ei positiv utvikling dei siste åra. Funksjonshemma har vesentleg lågare yrkesdeltaking enn gjennomsnittet, og blant dei har yrkesfrekvensen gått ned på 1990-tallet.

• Samtidig med at yrkesdeltakinga har auka, har det vore ein auke i talet på personar som har eit arbeidsproblem av helse- og/eller sosiale grunner. Talet på uførepensjonistar har auka sterkare enn det reine demografiske endringar skulle tilseie, og gjennomsnittsalderen blant dei nye uførepensjonistane har gått ned. Det synes å ha vorte fleire som på grunn av helseproblem har vanskar med å få ei fast tilknyting til arbeidslivet. Det kan sjå ut til at krava i arbeidslivet har vorte tøffare denne tida og at terskelen for arbeidsdeltaking har vorte høgare for personar som av ulike grunnar ikkje kan yte full arbeidsinnsats, i det minste i delar av arbeidslivet.

• Særleg på 1980-talet var det også ein kraftig vekst i talet på personar som tek imot økonomisk sosialhjelp, og delen som tek imot slik hjelp over lang tid har auka. Som følgje av oppgangskonjunkturen har talet på mottakarar av sosialhjelp likevel gått noe ned dei siste åra. Ei relativt lita gruppe, om lag 35 000 personar tek imot økonomisk sosialhjelp over periodar på fleire år. Einslege menn, innvandrarar og særleg flyktningar/personar med opphald på humanitært grunnlag, uførepensjonister og enkelte andre grupper som må supplere trygdeytinga med sosialhjelp, er overrepresenterte blant langtidsmottakarar av økonomisk sosialhjelp.

Helse

• Vet å nytte pårekna levealder som mål på helsetilstand, har folkehelsa vorte betre på 1980- og 1990-talet både for menn og kvinner. Auken i pårekna levealder kjem mellom anna av at dødsfrekvensen blant spedbarn har gått ned og at den aldersstandardiserte dødsfrekvensen av hjarte- og karsjukdommar og ulykker er redusert. Andre mål på helsetilstanden i befolkninga syner derimot eit bilete av relativ stabilitet i tiårsperioden frå 1985 til 1995. Delen med hjerte- og karsjukdommar har likevel gått ned både for menn og kvinner, medan talet på nye krefttilfelle aukar sjølv når ein justerer for endringar for samansetning i befolkninga.

• Muskel-/skjelettsjukdommar og psykiske lidingar er dei to dominerande sjukdomsgruppene i befolkninga. Desse sjukdomsgruppene dominerer trygdeytingane med medisinske inngangsvilkår, som uførepensjon, rehabiliterings-/attføringspengar og sjukepengar. Talet på personar som tek imot slike ytingar har auka sterkt på 1980- og 1990-talet.

• Det er vidare klare kjønnsskilnader i helse. Mens kvinner lever lenger enn menn, oppgir kvinner hyppigare at dei har helseproblem, og fleire kvinner enn menn oppgir at dei har varige sjukdommar, og sjukdommar som reduserer livskvaliteten. Kvinner, særleg i dei yngre aldersgruppene, blir oftare uførepensjonerte enn menn, dei har høgare sjukefråvær, høgare medisinforbruk og eit høgare forbruk av helsetenester.

• Omfattande helseplager blant barn er særleg knytt til astma og allergiar, og blant barn som tek imot grunn- og/eller hjelpestønad har det vore ein kraftig auke i talet på allergiske lidingar som astma og eksem, og hyperaktivitetssyndrom og spesifikke utviklingsforstyrringar.

• Både dødsfrekvens, sjølvlvrapportert sjukdom og konsekvensar av sjukdom varierer etter forskjellar i sosial status. Samanhengen gjeld uansett om ein bruker yrke, utdanning eller inntekt som uttrykk for sosial status. Det er mange forklaringar på dei observerte forskjellane i helse, og årsaksbiletet er komplisert. Den klassiske forklaringa legg vekt på seleksjon. Andre forklaringar knyter seg til forskjellar i eksponering for ei lang rekkje risikofaktorar, forskjellar i helseåtferd, og eigenskapar ved dei sosiale relasjonane, grad av samhald og utjamning i samfunnet. Undersøkingar tyder på at dei sosiale ulikskapane i helse på visse område kan ha auka på 1980- og 1990-talet, men biletet er samansett. Forskjellane mellom yrkesaktive ser ut til å ha minka på 1980- og 1990-talet og har nesten forsvunne i 1995. Samtidig ser det ut til at skilnadane i helse mellom yrkesaktive og ikkje-yrkesaktive i denne perioden har auka.

Bustad

• Utviklinga innanfor bustadsektoren på 1980- og 1990-tallet har ført til at dei fleste har fått gode bustadtilhøve. Særleg har bustandarden vorte betre.

• Enkelte har likevel framleis relativt dårleg bustadstandard, som å bu trongt og ha usikre og dårlege leigeforhald. Det gjeld i særleg grad einslege, unge hushald og einslege forsørgjarar. For mange er gode eller dårlege buforhold likevel eit spørsmål om kva livsfase dei er i og om preferansar i ulike livsfasar. Einslige forsørgjarar har meir usikre buforhald enn par med barn, som oftare eig bustaden dei bur i. Yngre par med barn bur oftare trongt samanlikna med dei fleste andre hushald. Yngre einslege, og særleg mannlege uførepensjonistar som ikkje bur heime, har dårlegare bustandard enn ikkje-uføre i same aldersgruppe. Vanskar for funksjonshemma i høve til bustad er først og fremst knytt til mangel på tilgjenge til og tilpassing av bustaden. Det er store forskjellar i samla buforhold mellom ikkje-vestlege innvandrarar og befolkninga elles. Dei har gjennomgåande meir usikre og dårlege leigeforhald enn andre, dei har dårlegare buforhold og dårlegere buøkonomi.

• Dårlege buforhold er i stor grad eit problem knytt til svak økonomi. Hushald med låge inntekter har klart meir usikre buforhald enn hushald med høge inntekter, og forskjellane ser ut til å ha auka på 1990-tallet. Personar med låg inntekt er òg klart meir utsette for ulike former for miljøbelastningar og kriminalitet enn personar med høg inntekt. Medan buflata har auka for dei med høgast inntekt, har ho vore tilnærma uendra for dei med låg inntekt. For innvandrarar spelar diskriminering på kjøpe- og leigemarknaden og bukonsentrasjonar i bydelar som gjennomgåande har lågare standard på bustadmassen.

• Bustadproblema i Noreg er i dag særleg konsentrert i dei større byane. Der finn vi òg dei aller fleste med dei klart største problema; dei som manglar ein permanent bustad. Om lag 6 000 menneske blei i desember 1996 rekna som bustadlause i Noreg.

Regionale skilnader i levekår

• Analysane viser at det ikkje synes å vere store systematiske skilnader i levekår mellom by og land. Det kan òg sjå ut som om det har vore ei utjamning mellom by og land når det gjeld levekår. Utkantdistrikta er likevel meir sårbare med lågare inntekts- og utdanningsnivå.

• Dei største geografiske skilnadene i levekår finn ein innan storbyane, særleg i Oslo. Både når det gjeld utdanning, arbeid og til ein viss grad inntekt er det store skilnader mellom bydelane i Oslo, noko ein òg ser i dei andre storbyane. I sentrale byområde er det gjennomgåande høg arbeidsløyse, dårlege butilhøve, behov for sosialhjelp, høge dødstal og kriminalitet. Samstundes har det vore ei utvikling i retning at ein del av disse strøka trekkjer til seg yngre folk med høg utdanning og relativt god kjøpekraft.

Årsaker til dei auka økonomiske skilnadene - noen hovudmoment

Utviklinga i inntekter og levekår på 1980- og 1990-talet er uttrykk for viktige endringar som har skjedd innan offentleg sektor, i marknaden, i familien og i samspelet mellom desse. Internasjonale tilhøve spelar ei stadig viktigare rolle for utviklinga nasjonalt, og internasjonalisering av økonomien gjer det vanskelegare å drive ein effektiv fordelingspolitikk enn tidlegare.

• Inntekter frå arbeid og næringsverksemd har fått mindre å seie relativt sett for dei lågaste inntektsklassene, men utgjer likevel framleis dei dominerande inntektskjeldene for dei fleste, bortsett frå i dei to lågaste inntektsklassene. Manglande eller svak yrkestilknytning er difor den viktigaste årsaka til låg årsinntekt og til at dei med låge inntekter har hatt ei relativt sett svakare inntektsutvikling. Dette er truleg òg hovudårsaka til den låge inntektsmobiliteten blant dei med meir varig låginntekt.

• Den viktigaste årsaka til at dei med høgast inntekt har dradd i frå, er at kapitalinntektene er vorte skeivare fordelte ut over 1990-talet. Kapitalinntektene, og særleg aksjeutbytte og realisasjonsgevinstar er vorte meir konsentrert blant den eine prosenten med høgast inntekt. Det har i stor grad samanheng med den sterke konjunkturoppgangen etter 1993, samstundes som moderate lønsoppgjer og rentefallet òg har gjort sitt til å auke eigarinntektene. Men noko av auken i dei registrerte inntektsskilnadene kjem òg av auka synleggjering av eigarinntekter i statistikken som følgje av skattereforma frå 1992. Mens det norske skattesystemet er progressivt for dei fleste, gjeld ikkje dette for den eine prosenten som har høgast inntekter. Årsaka til dette er at dei med høgast inntekter får ein så stor del av inntektene sine frå kapitalinntekter som samla sett er lågare skatta enn lønsinntekter.

• Mange av dei som ikkje får plass i arbeidslivet, har samansette problem. Kombinasjonen av problem på eit eller fleire levekårsområde som t.d. låg eller manglande utdanning, dårleg eller ingen bustad, rusproblem, psykiske lidingar eller andre helseproblem, fører ofte til problem i høve til deltaking i arbeidslivet. Hovudproblemet for dei fleste er dermed ein kombinasjon av manglande arbeidsmarknadstilknyting og helseproblem eller mangelfull utdanning, ikkje låg inntekt isolert sett. Opphoping av dårlege levekår kan gi sterkt redusert livskvalitet, og hopingsanalysen viser at den viktigaste einskildfaktoren for folks livskvalitet er helse.

• Endringa i nærings- og arbeidsliv på 1980- og første del av 1990-talet har truleg ført til auka skilnader i utdanningsnivå mellom dei som er i arbeidsstyrken og dei som er utanfor. Ekspanderande næringar og sektorar, slik som tenesteytande næring og offentleg sektor, har trekt til seg personar med høgare utdanning, medan meir tradisjonelle næringar som industrien, der arbeidsstyrken har relativt låg formell kompetanse, har gått attende målt i talet på sysselsette. Dette har gjort at personar med relativt låg formell kompetanse har fått det vanskelegare å få varig fotfeste i det ordinære arbeidslivet. Samstundes er det i perioden vorte lettare for eldre arbeidstakarar å gå av med pensjon før nådd pensjonsalder utan vilkår om nedsett arbeidsevne som følgje av sjukdom.

• Offentlege overføringar har fått meir å seie og har vorte litt meir konsentrert i dei lågaste inntektsklassene. Det gjorde seg særleg gjeldande på slutten av 1980- og byrjinga av 1990-talet som følgje av auka arbeidsløyse og auke i talet på uførepensjonistar og sosialhjelpsklientar. Overgang frå arbeid til offentleg stønad som kjelde til livsopphald fører vanlegvis til nedgang i inntekt, fordi det skal løne seg å arbeide i høve til å motta stønad. I tillegg har realverdien av satsane for økonomisk sosialhjelp og grunnbeløpet. Den låge auken i grunnbeløpet har delvis sammenheng med at ein i mange år gjekk inn for å auke minstepensjonen, bustøtta m.m. som ein del av trygdeoppgjera. Den svake inntektsutviklinga for tidelen med dei lågaste inntektene kjem òg av auke i talet på studentar, som er ein av grunnane til at delen unge einslege i låginntektsgruppa har auka. Årsaka til at delen eldre har gått ned i gruppa med låg årsinntekt, kjem av oppbygginga av pensjonssystemet i perioden ved at nye alderspensjonistar jamt over har høgare inntekter enn dei som fell frå og ein auke i mellom anna pensjonsinntekter utanfor folketrygda.

• Perioden som stønadsmottakar varer for mange lengre enn tidlegare, mellom anna for dei som tek imot økonomisk sosialhjelp. Tilsvarande gjeld for uførepensjonistar ved at gjennomsnittsalderen for nye uførepensjonistar har gått ned. Situasjonen med relativt låg inntekt er dermed vorte meir langvarig for nokre.

• Utviklinga i inntekt for ulike hushald og endringar i samansetting blant dei med låg inntekt er òg uttrykk for viktige endringar som har skjedd i familiestruktur og i familien som basis for forsørging dei siste 20 åra. Det er vorte vesentleg fleire einpersonhushald, fleire foreldre som bur aleine med barn og fleire som bur saman utan å vere gift. Ein overgang frå toinntektshushald til einntektshushald vil isolert sett gjere den enkelte meir økonomisk sårbar overfor endringar i arbeidsmarknadstilknyting og sjukdom m.m. Auken i talet på einpersonshushald og foreldre som bur aleine med barn kan difor forklare noe av dei auka skilnadene i perioden. Ein større del av ektepara er i dag toinntektsfamiliar og den samla arbeidstida til småbarnsforeldre har auka. Saman med forbetringar i overføringane til barnefamiliane i denne perioden er dette viktige grunnar til at parfamiliane har hatt ei betre inntektsutvikling enn andre hushald.

8.3 Regjeringas mål og strategiar i fordelingspolitikken

Målet til Regjeringa er eit samfunn prega av små forskjellar i inntekt og levekår. Eit egalitært samfunn er ein verdi i seg sjølv, samtidig som det kan bidra til å nå andre samfunnsmessige målsetjingar. Ein stor grad av likskap i økonomiske og materielle vilkår bidreg til å dempe og førebyggje konfliktar av mange slag. Sterke motsetningar og konfliktar kan gi seg utslag i sosial uro, kriminalitet osv. og påføre eit samfunn store problem og kostnader. Små forskjellar bidreg til større samhald og fellesskap, og kan dermed også bidra til betre utnytting av dei samla ressursane i samfunnet. Det er derfor ikkje nødvendigvis noko motsetning mellom likskap og effektivitet; sidan store forskjellar kan medføre at store ressursar blir bundne opp i lite produktiv verksemd. Enkelte verkemiddel som blir brukte for å skape auka likskap, kan verke hemmande på effektiviteten i økonomien dersom dei blir drivne for langt.

Det er eit overordna mål at alle skal vere sikra trygge levevilkår og ein tilfredsstillande materiell levestandard, uavhengig av bustadplass, kjønn og sosial eller etnisk bakgrunn. Også dei som på grunn av svekt helse, ikkje kan delta fullt ut i arbeidslivet, skal vere sikra ytingar og bistand frå samfunnet som gir høve til eit fullverdig liv. Det er eit spesielt viktig mål for Regjeringa at barn har trygge og gode oppvekstvilkår, og at dei får nødvendig omsorg frå foreldre og andre vaksne. Omsorgssvikt er eit stort problem for barna det går ut over, samtidig som det kan føre til store problem seinare i livet ved at evna til å ta vare på seg sjølv og eigne barn kan bli varig svekt.

Saman med dei andre nordiske landa er Noreg eit av dei landa der forskjellane i fordelinga av inntekt og levekår er minst, jf. kapittel 7. I perioden 1986 til 1996 har inntektsforskjellane auka noko; særleg som følgje av auken i kapitalinntekter blant dei med aller høgast inntekt på 1990-åra. Dei aller fleste har likevel hatt realinntektsauke og fått betre levestandard i denne perioden som følgje av den økonomiske veksten i samfunnet, også grupper med forholdsvis låge inntekter. Det er derfor ikkje tale om svært alvorlege eller sterkt aukande levekårsproblem i Noreg, sjølv om inntektsforskjellane har auka litt.

Det er eit mål for Regjeringa at flest mogleg skal kunne vere sjølvforsørgde og ha ein tilfredsstillande levestandard av inntekt frå eige arbeid.Analysane viser at levekårsproblem ofte er ei følgje av manglande tilknyting til arbeidslivet. Deltaking i arbeidslivet inneber dessutan sosial kontakt på det individuelle plan og ei breiare samfunnsdeltaking. Dette er forhold som verkar sterkt inn på levekår og livskvalitet i vid forstand. Tilknyting til arbeidslivet har såleis ein dobbel effekt på levekåra: høgare inntekt og betre materielle levekår, og dessutan større sosial kontaktflate og samfunnsdeltaking. Høg sysselsetjing og ein velfungerande arbeidsmarknad er derfor både middel og mål i fordelingspolitikken.

Ein sunn økonomi og ei jamn og balansert økonomisk utvikling er grunnlaget for fordelingspolitikken. Økonomisk ustabilitet og nedgang skaper størst problem for dei som er vanskelegast stilt frå før. For å kunne føre ein aktiv fordelingspolitikk, er det nødvendig å oppretthalde ein sterk offentleg sektor. Skattar, avgifter og inntekter frå brukarbetaling er dei viktigaste inntektskjeldene for det offentlege. Regjeringa er opptatt av at alle må yte etter evne til fellesskapet. Dette inneber at konsekvensar for fordeling er viktige omsyn Regjeringa tek ved utforminga av både skatte- og avgiftspolitikken og prinsippa for brukarbetaling. Samla sett bør dei som har mest betale mest. Men samtidig er det viktig at alle yter noko. Det at alle etter evne bidreg med noko, er med på å understreke at alle har eit samfunnsansvar og ansvar for eige liv. Styrkt kjensle av tilhøyre og medansvar for samfunnet og institusjonane i det, i alle lag av befolkninga , er derfor eit sentralt mål i fordelingspolitikken.

Vidare er det eit overordna mål at forholda er lagt til rette for at alle kan utnytte evner og arbeidskraft på best mogleg måte. Dette krev at ingen skal stengjast ute frå arenaer som skaper grunnlag for gode levekår (utdanningssystemet, arbeidsmarknaden, bustadmarknaden) på grunn av for eksempel kjønn, etnisk bakgrunn bustadplass eller liknande. Det skal i størst mogleg grad vere dei individuelle evnene, preferansane og interessene som skal avgjere karrierevegen eller livsløpet til den enkelte, ikkje for eksempel kvar ein er fødd eller den sosiale bakgrunnen til foreldra. Det er derfor viktig at alle i samfunnet skal ha like høve til å kunne velje sjølv, og spesielt at personleg økonomi ikkje er avgjerande for høvet til å ta seg ei utdanning og til å ha tilgang på enkelte nødvendige tenester.

Det er verken mogleg eller ønskeleg å skape full likskap på alle område. Grunnlaget for forskjellar i inntekt er ofte svært samansett, og det finnest ikkje enkle verkemiddel som kan nyttast for å styre inntektsfordelinga i ei ønska retning. Eksempelvis oppstår forskjellar i inntekt og levekår delvis som følgje av at ulike menneske gjer ulike val, fordi dei har forskjellige preferansar og verdiar. For eksempel vil val av yrke ha monaleg innverknad på inntekta, men det vil også påverke kor mykje tid ein har tilgjengeleg til å vere saman med familien mv. Forskjellar som følgje av vala til enkeltmenneske må i stor grad aksepterast. Også endringar i dragnad mot deltidsarbeid, førtidspensjon og andre åtferdsendringar som påverkar forholdet mellom tid brukt til inntektsgivande arbeid og fritid, vil kunne påverke inntektsfordelinga i samfunnet.

Etter Regjeringa si vurdering er det viktig at stønadsordningar og skattesystemet blir innretta slik at dei økonomiske incentiva til å vere i arbeid ikkje blir for svake. Dersom ikkje auka fritid - enten det er i form av deltidsarbeid, førtidspensjon eller andre former for tilbaketrekning frå arbeidsmarknaden - inneber ein kostnad for den enkelte, vil arbeidstilbodet bli redusert og grunnlaget for å drive aktiv fordelingspolitikk bli svekt. Fordelingspolitikken må derfor stø opp under den økonomiske politikken, også for å sikre grunnlaget for fordelingspolitikk i framtida.

Ansvaret for den offentlege velferdspolitikken er delt mellom stat og kommune. Sentrale verkemiddel på statleg nivå er overføringar, skattar, avgifter og subsidiar og enkelte offentlege tenester. Kommunane og fylkeskommunane har eit viktig ansvar for offentlege tenester på utdanningssektoren, også for barnehage- helse-, pleie, omsorg- og sosiale tenester, og på bustadsektoren. Staten har som ansvarleg for dei store linene i velferds- og utjamningspolitikken behov for å ha lokale og regionale instansar som sikrar at gjennomføringa av tenester og tiltak er slik at dei fremjar dei nasjonale politiske måla. Når det gjeld planlegging og drift av helse- og sosiale tenester, er desse oppgåvene gjennom lov lagt til kommunar og fylkeskommunar. Det er ein føresetnad at det lokale demokratiet og den lokale kunnskapen i seg sjølv byggjer på vesentlege verdiar som er med på å sikre at dei lokale helse- og sosiale tenestene og tener til ei utjamning av helse- og sosiale forhold i det aktuelle lokalsamfunnet. Regjeringa vil prioritere å gi lokale og regionale forvaltningsnivå stor fridom til sjølv å utvikle tenestene, der den enkelte brukaren er nærmast til å påverke.

Regjeringa har som mål å sikre befolkninga lik rett til ei rekkje offentlege tenester uansett kor i landet dei bur. Inntektssystemet bidreg til jamne ut kommunale og fylkeskommunale moglegheiter for å tilby eit likeverdig tenestetilbod. I tillegg søkjer staten å nå målet om rettvis fordeling av sentrale velferdstenester gjennom lovgiving og meir pedagogiske instrument som handlingsplanar, rundskriv og faglege retningsliner i høve til å normere innsatsen frå den kommunale sektoren. Staten har etablert tilsynsordningar som skal sjå til at tenesteytarane sjølv sikrar at tenestene blir utforma i samsvar med krav i lovar og forskrifter samt allment aksepterte faglege normer.

Analysene i denne meldinga har vist at det breie lag av folket har gode levekår. Ein økonomisk politikk med mål om full sysselsetjing, ein aktiv arbeidsmarknadspolitikk og gode velferdsordningar som omfattar alle er viktige årsaker til dette. Det norske velferdssystemet har ein god utjamningseffekt både på tvers av grupper og i livsløpet. Regjeringa vil difor bevare og vidareutvikle dei norske velferdsordningane. Det norske folket sluttar i stor grad opp om velferdssamfunnet, noko som tyder på sterk vilje til omfordeling når velferdssystemet omfattar alle. Ei viktig utfordring for Regjeringa er å føre vidare den gode utviklinga i levekåra blant folk flest. Regjeringa meiner på denne bakgrunn at det ikkje er grunnlag for gjennomgripande endringar av det norske velferdssystemet. Regjeringa legg i denne meldinga difor opp til å bevare hovudprinsippa i det norske velferdssystemet.

Regjeringa er likevel uroa over tendensane til auka forskjellar i samfunnet dei siste åra, og foreslår derfor å sette i verk tiltak spesielt retta mot dei svakaste i samfunnet , jf. kapittel 9. Med desse tiltaka ønskjer Regjeringa å bidra til ei jamnare fordeling av levekåra i befolkninga.

Gjennom tiltaka ønskjer Regjeringa først og fremst å gjere noko med årsakene til at nokre grupper har dårlege levekår. Som analysane har vist, er det vanlegvis ikkje ei enkelt årsak til at nokre menneske har levekårsproblem. Årsakene er samansette og ofte har dei vanskelegast stilte problem på fleire enn eit område.

Sjølv om desse gruppene også har låg inntekt, er dette vanlegvis ikkje hovudgrunnen til levekårsproblema deira. Handsaming og bistand til å kunne delta i arbeidslivet er ofte ei betre løysning på problema for dei som kan arbeide enn å tilstå kontantytingar. For å betre levekåra til dei vanskelegast stilte, vil Regjeringa derfor i første rekkje satse på målretta offentlege tenester overfor visse målgrupper, som til dømes arbeidsmarknadstenester, utdanningstenester og helse- og sosiale tenester. Undersøkingar tyder på at bruken av offentlege tenester har ein klart omfordelande effekt, noe som viser at å tilby tenester til heile eller delar av befolkninga er god fordelingspolitikk.

Det overordna målet med politikken Regjeringa har overfor menneske i yrkesaktiv alder, er at flest mogleg skal kunne forsørgje seg sjølv. Å kunne ta del i yrkeslivet bidreg til eit betre liv for dei fleste. Kvalifisering og kompetanseheving gjennom utdanning, gir auka sjanse til å få fast tilknyting til arbeidsmarknaden. Målet er at også grupper som i dag gjennomgåande har eit lågt utdanningsnivå, skal få heva kompetansen sin og i større grad enn i dag ta utdanning og dermed auke høvet til yrkesdeltaking.

Regjeringa meiner også at arbeidsmarknaden bør ha plass til menneske som ikkje kan yte full innsats til ei kvar tid. Regjeringa vil derfor arbeide for ein meir open, fleksibel og integrerande arbeidsmarknad.

Ein del menneske er ikkje i stand til å delta i arbeidslivet på grunn av ulike problem. Utan å gripe fatt i dei helsemessige, sosiale eller rusrelaterte problema som ofte ligg bak, vil ikkje desse ha høve til å delta i samfunnet på linje med andre. Analysane har avdekt visse manglar i det sosiale tryggleiksnettet. Regjeringa vil følgjeleg gå inn formeir målretta og betre koordinerte tenestetiltak inna helse-, sosial- og bustadsektoren overfor desse gruppene, med sikte på å betre levekåra deira.

Regjeringa går og inn for eit noko tettare sosialt tryggleiksnett med sikte på å gi betre inntektssikring for enkelte mindre grupper av stønadsmottakarar som i dag har dårlege økonomiske levekår og liten utsikt til å kunne forsørgje seg sjølv gjennom arbeid.

Regjeringa vektlegg skatt etter evne som prinsipp for skattereglane, og vil arbeide for skattereglar som gir ein betre fordeling mellom dei med høge og dei med låge inntekter.

Regjeringa har ein brei innfallsvinkel til fordelingspolitikken, der ein søkjer å sjå konsekvensane av ei rekkje ulike verkemiddel i samanheng. Det er politikken på ulike område som samla sett skal bidra til at ein når måla både med omsyn til fordeling og økonomisk utvikling. I dei følgjande avsnitta vil Regjeringa gi ein gjennomgang av dei områda som etter vurderinga til Regjeringa har størst innverknad i denne samanheng:

• ein stabil og sunn økonomi

• skattepolitikk

• arbeidsmarknads- og utdanningspolitikk

• offentlege overføringar og arbeidslinja i velferdspolitikken

• helse-, sosial- og familiepolitikk

• bustadpolitikk

• busettingsmønster

Samla utgjer tiltaka på desse ulike områda grunnlaget for utjamning og fordeling.

8.4 Ein stabil og sunn økonomi

Ein sunn økonomi er ei nødvendig føresetnad for velferd og fordeling. For å byggje opp under ei god utvikling i levekår også for dei som i utgangspunktet står svakast og bidra til ei betre utjamning av levekåra, må den økonomiske politikken bidra til gode og stabile rammevilkår for enkeltmenneske og bedrifter og til ein stabil økonomisk utvikling. Det vil gi eit langsiktig grunnlag for framleis høg sysselsetjing og låg arbeidsløyse. Store svingningar i dei økonomiske rammevilkåra skaper utryggleik, og særleg vil periodar med høg generell arbeidsløyse ramme utsette grupper ekstra hardt.

Den økonomiske politikken til Regjeringa er basert på følgjande hovudelement:

• Ein fordelingspolitikk som legg vekt på at alle lengst mogleg skal kunne delta i arbeidslivet og få ta del i goda i samfunnet.

• Finanspolitikken og utbygginga av oljesektoren blir brukt til å stabilisere utviklinga i innanlandsk etterspørsel etter varer og tenester.

• Pengepolitikken blir retta inn mot å halde krona stabil overfor europeiske valutaer.

• Eit inntektspolitisk samarbeid som skal bidra til moderat pris- og kostnadsvekst

• Strukturpolitikken skal bidra til at arbeidskraft, kapital og naturressursar blir forvalta best mogleg, og til at ein spreidd busetnad blir oppretthalde.

• Ei langsiktig, berekraftig forvaltning av ressursane i landet og effektiv miljøpolitikk med bruk av økonomiske verkemiddel.

Norsk økonomi har dei siste tiåra vore gjennom kraftige konjunktursvingingar, og stabiliseringspolitiske tiltak frå styresmaktene er derfor viktige for å sikre ei stabil økonomisk utvikling. I økonomiske oppgangstider skal offentlege inntekter og utgifter tilpassast slik at pris- og kostnadsveksten ikkje blir for sterk. I nedgangstider skal budsjettpolitikken stimulere den økonomiske aktiviteten.

Inntektspolitikken på 1990-åra er bygd på innstillinga til Sysselsettingsutvalet frå 1992. Utvalet tok utgangspunkt i at arbeidsløysa i Noreg hadde vorte høg, bl.a. som følgje av at konkurranseutsett sektor hadde tapt marknadsdelar gjennom fleire år. I ein slik situasjon var det viktig å halde kostnadsveksten låg for å styrke konkurranseutsett sektor.

Lønnsveksten frå 1997 til 1998 var i gjennomsnitt vel 6 pst, eller om lag dobbelt så høg som hjå dei viktigaste handelspartnerane våre. Frå 1998 til 1999 er lønnsveksten i Revidert nasjonalbudsjett 1999 rekna til å bli ca 4,5 pst. Dersom lønnsveksten i Noreg over lang tid blir liggjande vesentleg over lønnsveksten hos handelspartnerane, vil det sterkt redusere lønnsemda i konkurranseutsett sektor, noko som på sikt vil auke arbeidsløysa. Regjeringa legg derfor stor vekt på at det inntektspolitiske samarbeidet skal bidra til igjen å bringe lønnsveksten i Noreg ned mot nivået til handelspartnerane våre.

Internasjonale samanlikningar viser at land med sentralisert lønnsdanning som dei nordiske landa, gjennomgåande har mindre lønnsforskjellar enn land med meir desentralisert lønnsdanning, som til dømes Japan og Nord-Amerika. Inntektspolitikken har truleg bidrege til relativt små lønnsforskjellar ved at ein innanfor oppgjera har lagt særleg vekt på lønnsauke for lågtlønna. Som det går fram av kapittel 3, ser det ut til at lønnsforskjellane i Noreg har vore rimeleg stabile over tid, og at det er andre faktorar som auka aksjeutbyte og auka realisasjonsgevinstar i 1990-åra som har bidrege til ein viss auke i inntektsforskjellane i Noreg.

Då arbeidsløysa auka sterkt på slutten av 1980-åra og starten av 1990-åra, vart sysselsettingspolitikken innretta med sikte på å unngå at arbeidslause mista kontakten med arbeidslivet, og at dei ikkje fekk redusert kvalifikasjonane sine. Viktige verkemiddel var ei opptrapping av arbeidsmarknadstiltaka og auka kapasitet i utdanningssektoren. Ved ein strammare arbeidsmarknad er utfordringa i større grad knytt til at mange bransjar har problem med å fylle ledige stillingar med kvalifisert arbeidskraft.

Samtidig bidreg demografiske forhold til låg vekst i arbeidsstyrken framover. I denne situasjonen er det ekstra viktig at sysselsettingspolitikken bidreg til å auke tilbodet av arbeidskraft. Betringa på arbeidsmarknaden etter 1993 har ført til at dei ordinære arbeidsmarknadstiltaka er redusert monaleg. Arbeidsmarknadstiltaka blir retta inn mot å gi kompetanse til dei arbeidslause slik at desse raskt kan kome ut i den ordinære arbeidsmarknaden og fylle dei ledige jobbane. Samtidig er særskilde grupper som langtidsledige og yrkeshemma prioriterte innanfor arbeidsmarknadspolitikken.

Regjeringa sette 23. april 1999 ned eit utval som skal drøfte strategiar for å sikre ei balansert utvikling i norsk økonomi og full sysselsetting, og bl a gjere greie for kva rolle inntektspolitikken kan spele. Utvalet blir leia av professor Steinar Holden og har frist til 1. juli 2000 med å legge fram utgreiinga si.

I tillegg til meir kortsiktige stabiliseringsomsyn, må ein ved utforminga av den økonomiske politikken i dag ta inn over seg dei langsiktige utfordringane med ein aldrande befolkning og eit sterkt aukande pensjonisttal. Delen med personar over 67 år er rekna til å auke frå 14 pst. av befolkninga i 1995 til 21 pst. i 2050, noko som har samanheng med at dei store etterkrigskulla blir eldre, at levealderen aukar og at reproduksjonsevna har gått ned. Makroøkonomiske framskrivingar viser at vekstutsiktene i åra framover er moderate samanlikna med utviklinga i tiåra etter 2. verdskrig, bl a som følgje av ei gradvis nedtrapping av oljeverksemda etter hundreårsskiftet og svak vekst i arbeidsstyrken etter 2010.

I dei makroøkonomiske framskrivingane er føresetnaden at skattenivået framleis er på om lag på dagens nivå. Samtidig er utgiftene til folketrygda til alders- og uførepensjonar rekna til å auke frå 8 pst. av BNP i 1995 til 16 pst. i 2030. Samla sett inneber framskrivingane at høva til vekst i offentleg tenesteyting kan bli mindre framover enn dei har vore dei siste tiåra. Dei demografiske endringane aleine medfører auka behov for sysselsetting, særleg i kommunal sektor. Den langsiktige effekten av vedtekne reformer inneber ytterlegare trong til arbeidskraft i kommunal tenesteyting.

For å oppretthalde oppslutninga om velferdssystemet, og kunne ha eit rimeleg kompensasjonsnivå for stønadsmottakarar, er det viktig å unngå at forsørgjarbyrda blir for stor for dei yrkesaktive og dessutan at personar i yrkesaktiv alder som har høve til det, tek del i arbeidslivet. Særleg er det viktig å snu utviklinga i retning av aukande tidlegpensjonering som vil kunne bidra til både høgare samla pensjonsutbetalingar og lågare verdiskaping. Også høgare yrkesdeltaking blant kvinner vil redusere forsørgjarbyrda. Det er likevel ulike moglegheiter til å stå i arbeid i ulike bransjer og stillingsgrupper. Ein politikk som siktar mot høg sysselsetjing er derfor nødvendig, også god fordelingspolitikk ved at det gir den enkelte høve til å få høgare inntekt enn kva offentlege overføringar ville gi.

Noreg har med sine relativt gode offentlege finansar og store statlege petroleumsinntekter eit betre utgangspunkt enn dei fleste andre vestlege land til å møte aldringa av befolkninga. Men petroleumsinntektene blir reduserte på sikt og utviklinga i den seinare tida viser at storleiken på petroleumsinntektene er svært usikre. Den økonomiske politikken bør derfor bidra til å gjere norsk økonomi meir robust i forhold til svingande oljeinntekter, og til at også framtidige generasjonar får glede av desse inntektene.

For å redusere sjansen for at det skal bli behov for smertefulle omstillingar og nedskjeringar i velferdsordningane i framtida, har ein i Noreg derfor lagt vekt på å skilje bruken av petroleumsinntektene frå oppteninga. Overskotet som i periodar med høge petroleumsinntekter blir bygd opp kan dermed brukast til å møte utfordringane knytt til aldringa av befolkninga.

Eldre har generelt hatt ein relativt god inntektsutvikling dei siste ti åra, og det har vorte færre eldre med låg inntekt. I åra framover ventar ein at den private kjøpekrafta held fram med å auke, både blant hushalda generelt og i enno større grad blant pensjonistar. Desse tilhøva tilseier, gitt behovet for å avgrense forsørgjarbyrda i åra framover, at det neppe er rom for særleg auke i nivået på dei offentlege overføringane utover det som følgjer av dagens regelverk. Auka kjøpekraft opnar for høve til å finansiere delar av den auka etterspørselen etter offentlege tenester ved auka brukarbetaling. Dette må vurderast gjort på måtar som gir gode fordelingspolitiske verknader.

8.5 Skatt som verkemiddel i fordelingspolitikken

8.5.1 Hovudtrekk i skattesystemet

I det norske skattesystemet er det to inntektsskattegrunnlag, personinntekt og allmenn inntekt. Allmenn inntekt omfattar alle typar inntekter (lønns-, pensjons- og kapitalinntekter) fråtrekt alle frådrag (minstefrådrag, rentefrådrag mv.). Allmenninntekt fråtrekt klassefrådrag og enkelte særfrådrag, blir skattlagt med ein sats på 28 pst. Personinntekt omfattar brutto lønns- og pensjonsinntekter og blir pålagd trygdeavgift og toppskatt. Trygdeavgifta for lønnsinntekt og næringsinntekt frå jordbruk, skogbruk og fiske er 7,8 pst, medan den er 3 pst. for pensjonsinntekt mv. og 10,7 pst. for anna næringsinntekt. Det blir betalt ein toppskatt på 13,5 pst. av lønns- og pensjonsinntekter over eit gitt nivå, som i 1999 er på 269 100 kroner i skatteklasse 1 og 305 000 kroner i skatteklasse 2.

Skattytarar med forsørgjaransvar for ektefellar, samt einslege forsørgjarar, blir skattlagde litt lemplegare enn andre skattytarar med tilsvarande inntekt ved at dei blir skattlagde i skatteklasse 2. Kriteriet for å bli likna i klasse 2, er at ein enten må vere gift (eller registrerte partnarar) eller vere einsleg forsørgjar. Desse skattytarane får under visse vilkår lågare skatt enn skattytarane i klasse 1, hovudsakleg som følgje av dobbelt klassefrådrag og høgare innslagspunkt for toppskatten.

Personar som er busette i Nord-Troms og Finnmark har lågare skatt enn andre, ettersom skatten på allmenn inntekt er 24,5 pst. høgaste toppskattesats er 9,7 pst. og det i tillegg er eit særskilt skattefradrag som i 1999 er på 15 000 kroner i skatteklasse 1 og 30 000 kroner i skatteklasse 2.

Vidare er det ein skatteavgrensingsregel for trygda (alders- og uførepensjonistar og einslege forsørgjarar med overgangsstønad) som sikrar at pensjonistar med låg inntekt og låg formue betalar mindre i skatt enn lønnstakarar med tilsvarande inntekter. Personar som blir skattlagde under skatteavgrensingsregelen har likevel høgare marginalskatt enn andre (43,45 pst. på personinntekt og 55 pst. på kapitalinntekter) som følgje av at denne skattefordelen blir avtrappa mot høgare inntekt og høgare formue. Også andre pensjonistar har lågare skatt enn lønnstakarar, ved at dei har lågare trygdeavgift og eit særfrådrag for alder og uførleik.

Skattlegginga av lønns- og pensjonsinntekter er progressiv, ved at både gjennomsnittsskatten og marginalskattesatsane aukar med inntekt, jf. figur 8.1. Dei viktigaste elementa i skattereglane som sikrar dette er klassefrådraget, minstefrådraget og toppskatten. Marginalskatten på lønnsinntekter stig eksempelvis frå 29,9 pst. for inntekter under 166 000 kroner til 49,3 pst. for lønnsinntekter over 269 100 kroner i klasse 1 i 1999. Figuren viser at også gjennomsnittsskatten på lønnsinntekter aukar med inntekt for ein lønnstakar som ikkje har frådrag utover standardfrådraga. Den høgaste marginalskatten på lønnsinntekter er 42 pst. i Nord-Troms og Finnmark. Høgaste marginalskatt for pensjonsinntekter og næringsinntekter er høvesvis 44,5 pst. og 52,2 pst.

Kjelde: Finansdepartementet

Kapitalinntekter blir skattlagde som allmenn inntekt med ein flat skattesats på 28 pst, uavhengig av om dei er opptente direkte i form av renter på bankinnskot mv., eller gjennom næringsverksemd. Gjennomsnittsskatten for ein person som berre har kapitalinntekter aukar likevel litt med inntekt som følgje av klassefrådraget. Personlege skattytarar må også betale enkelte andre skattar på kapital. Den viktigaste er formuesskatten, som har ein progressiv satsstruktur frå 0,7 pst. til 1,1 pst. av nettoformue over 120 000 kroner. Også eigedomsskatten blir lagd direkte på behandlinga av kapital (fast eigedom), medan arveavgift og dokumentavgift kjem på ved overdraging av formue og fast eigendom. Kombinasjonen av inntektsskatt og formuesskatt mv. gjer at den effektive skattesatsen på kapitalinntekter er høgare enn den formelle skattesatsen på 28 pst. for dei fleste typar kapitalinntekter. For visse typar kapitalplasseringar, bl.a. bankinnskot, fører i tillegg inflasjon til at den effektive marginalskatten på realavkastninga på bankinnskot mv. kan bli vesentleg høgare enn 28 pst, sidan skatten blir lagd på den nominelle avkastninga.

Eit sentralt prinsipp i det norske skattesystemet etter skattereforma i 1992, er at løpande kapitalinntekter berre skal skattleggjast éin gang, dvs. at ein skal unngå dobbeltskattlegging. Det er følgjeleg nødvendig å sjå bedrifts- og personskattlegginga i samanheng, ettersom skatt på overskot i bedrifta indirekte også er ein skatt på eigarane av bedrifta. Etter gjeldande reglar er det skattemessig likehandsaming av dei fleste former for kapitalinntekter, sidan skatt på allmenn inntekt er 28 pst. både for bedrifter og personar, og det ikkje er dobbeltskattlegging av utbyte og aksjegevinstar. I praksis skjer det inga skattlegging av utbyte på hendene til aksjonærane. I realiteten er likevel aksjeutbyte ikkje skattefritt for aksjonærane, ettersom utbyte blir delt ut på grunnlag av overskot som allereie er skattlagd av i bedriftene. Formålet med å unngå dobbeltskattlegging av aksjeutbyte, er å sikre ein skattemessig likebehandling med andre kapitalplasseringar, t.d. bankinnskot.

8.5.2 Resultat frå analysane om skatt og inntektsfordeling

Analysen i avsnitt 3.4 viser at kapitalinntekter er vesentleg skeivare fordelte enn lønnsinntekter mv., og at dette er den viktigaste årsaka til at inntektsforskjellane har auka i perioden. For den prosenten med høgast inntekt, utgjer eksempelvis kapitalinntekter over 50 pst. av dei samla inntektene i 1996 mot 12 pst. i 1986, medan delen frå lønnsinntekter fell frå over 50 pst. i 1986 til 30 pst. i 1996. Ettersom marginalskatten på kapitalinntekter er lågare enn på lønnsinntekter, trekkjer dette isolert sett i retning av at personar der kapitalinntekter utgjer ein høg del av samla inntekt, får lågare gjennomsnittsskatt enn personar med ein høg del med lønnsinntekt.

Som det kjem fram av figur 8.2, aukar likevel gjennomsnittsskatten (sum av inntekts- og formuesskatt i pst. av samla inntekt pr forbrukareining i hushalda) med aukande inntekt. I 1996 auka den frå 10,3 pst. for tidelen av befolkninga med lågast inntekt til 30,7 pst. for tidelen med høgast inntekt, medan den i 1986 auka frå 9,8 pst. for tidelen med lågast inntekt til 27,2 pst. for tidelen med høgast inntekt.

Kjelde: Statistisk Sentralbyrå

Ettersom delen av kapitalinntekter aukar kraftig med inntekt blant tidelen med høgast inntekt, er det eit brot i den faktiske progressiviteten i skattesystemet både i 1986 og i 1996. Gjennomsnittsskatten for tidelen med høgast inntekt pr forbrukseining var som nemnt 30,7 pst. i 1996, medan den auka til 31 pst. dersom ein berre ser på dei fem prosentane i befolkninga med høgast inntekt. Gjennomsnittsskattesatsen for den prosenten av befolkninga med høgast inntekt etter skatt pr forbrukseining var likevel 28,6 pst, dvs. at delen av inntektene som kjem frå kapitalinntekter mv. for dei med aller høgast inntekt er så høg at skattesatsen er lågare enn for gjennomsnittsskattesatsen for tidelen med høgast inntekt. Til samanlikning er gjennomsnittsskattesatsen for befolkninga på 25,2 pst, medan den er 28,2 pst. for den niande inntektsklassen. For prosenten med høgast inntekt auka gjennomsnittsskatten kraftig i perioden, frå 22,9 pst. i 1986 til 28,6 pst. i 1996.

Figur 8.2 illustrerer at den faktiske progressiviteten i skattesystemet, målt på denne måten, var større i 1996 enn i 1986 trass i at dei høgaste formelle marginalskattesatsane vart redusert i perioden. Dette kan illustrerast ved at gjennomsnittsskatten for tidelen med høgast inntekt var høgare i 1996 enn i 1986 og ved at auken i gjennomsnittsskatten var særleg sterk for prosenten med høgast inntekt. Årsaka til at skattedelen var høgare i 1996 enn i 1986 er dels at skattesystemet er progressivt slik at gjennomsnittsskatten aukar når inntekta aukar, jf. figur 8.1. Skattereforma har truleg bidrege til den kraftige auken i gjennomsnittsskatten for prosenten med høgast inntekt, ved at den førte til at en større del av kapitalinntektene kom til skattlegging, jf. avsnitt 3.6.3.

Analysen i avsnitt 3.8 viser at både offentlege overføringar og skattar bidreg til å jamne ut inntektsforskjellar i kvart enkelt år, men at overføringane bidreg sterkare enn skattane. Men dette biletet blir eit anna når ein ser på omfordeling av livsinntekt. Analysen i avsnitt 3.9 tyder på at skattesystemet er viktigare enn overføringar i forhold til å omfordele frå personar med høg samla livsinntekt til personar med låg samla livsinntekt. Grunnen er at ein monaleg del av overføringane er mellom personar i ulike livsfasar (barnetrygd, pensjonar mv.), og at dei aller fleste tek mot slike ytingar ein eller annan gang i løpet av livet.

8.5.3 Nærmare om skatt som verkemiddel i fordelingspolitikken

Regjeringa legg vekt på at skattereglane skal bidra til å jamne ut inntektsforskjellar. Samstundes er omsynet til effektivitet og at det skal vere enkelt å forhalde seg til, sentrale prinsipp i utforminga av skattereglane, i tillegg til fordelingsverknadene. Vidare er det viktig at ein tek omsyn til motiva bedriftene har for å gjere samfunnsøkonomisk lønnsame investeringar i Noreg.

Regjeringa vil også peike på at det ikkje treng vere ei konflikt mellom omsynet til eit enkelt og effektivt skattesystem og omsynet til fordeling. Skattereglane kan påverke inntektsforskjellane på ein meir indirekte måte. Eit komplisert skattesystem med mange særordningar, kan til dømes ha ei fordelingsmessig uheldig side, ved at det som oftast er dei med dei høgaste inntektene som vil vere best i stand til å redusere skatten sin gjennom å utnytte slike særordningar. Det å arbeide for eit enklare skattesystem kan dermed også ha ein god fordelingsverknad.

Skattereglane påverkar vidare kor lønnsamt det er å arbeide og å investere i Noreg, ettersom det er inntekter etter skatt som utgjer den økonomiske avkastninga av å arbeide eller å investere. Analysane i denne meldinga syner til dømes at manglande tilknyting til arbeidsmarknaden er den viktigaste årsaka til låg inntekt, og det er derfor viktig å syte for at skattereglane saman med overføringsreglane ikkje fører til at den effektive marginalskatten på å arbeide, framfor å motta overføringar, blir svært høg for nokre grupper.

Inntektsfordelinga blir dessutan påverka indirekte ved at det er skatteinntektene som finansierer offentlege tenester og dei offentlege overføringane. Storleiken på dei samla skatteinntektene påverkar om det er mogleg å oppretthalde dei offentlege overføringane. Dette syner at det også av fordelingsmessige årsaker kan vere viktig at ein ved utforming av skattereglane vektlegg effektivitet.

Regjeringa syner til at ein har gått i retning av auka skatt for dei med aller høgast inntekt og redusert skatt for dei med lågast inntekt. Desse endringane kjem ikkje fram i analysane i denne meldinga, som byggjer på statistikk til og med 1997. Med verknad frå 1998 vart til dømes aksjerabattane i formuesskatten redusert, men der ein av omsyn til dei små og mellomstore bedriftene opprettheldt ein viss rabatt for ikkje-børsnoterte aksjar. Samstundes vart formuesskattesatsene senka, noko som gav lågare formuesskatt for personar som har formuen plassert i bank. Det vart dessutan i samband med Revidert nasjonalbudsjett 1998 vedteke å stramme inn i delingsmodellen for liberale yrke (advokatar, meklarar mv.), mellom anna ved å oppheve taket for utrekna personinntekt på 75G. I tillegg vart den særskilde arbeidsgjevaravgifta for høge inntekter auka. I St.prp nr 54 (1997-98) Grønne skatter kom Regjeringa med framlegg om å auke bruken av grøne skattar, samstundes som skatten på arbeid blir redusert. Med verknad frå 1999 er derfor satsen og den øvre grensa i minstefrådraget auka. Dette inneber lågare skatt for dei med låge lønns- og pensjonsinntekter. Vidare vart nedre grense for trygdeavgifta auka, slik at «frikortgrensa» vart høgare.

I Nasjonalbudsjett 1999 foreslo Regjeringa endringar i skattereglane som hadde ein gunstig fordelingsprofil, mellom anna ved å auke skatten på allmenn inntekt, samstundes med ei kraftig auke i minste- og klassefrådraget. Desse endringane fekk ikkje fleirtal i Stortinget.

Regjeringa har også vurdert om det bør innførast eit særskilt skattefrådrag for éinpersonhushald, bl.a. fordi analysane i denne meldinga tyder på at det er relativt sett mange einslege blant dei med låge inntekter og dårlege levekår. Analysane i denne meldinga viser likevel at einslege er ein svært ueinsarta gruppe, og at det er store forskjellar i inntekt og levekår blant dei. Mange einslege har også høgare inntekt etter skatt pr forbrukseining enn personar i fleirpersonhushaldninger. Eit generelt skattefrådrag for alle éinpersonhushald er derfor eit lite målretta verkemiddel for å jamne ut inntektsforskjellar. Ettersom det er over 1 mill. som er registrerte som busette aleine, vil eit skattefrådrag til alle éinpersonhushald også føre til eit monaleg provenytap for det offentlege sjølv om eit eventuelt skattefrådrag hadde vorte sett til eit relativt lågt beløp. Eit slikt provenytap måtte bli dekka inn gjennom auka skattar og avgifter på andre område eller reduserte offentlege utgifter. Dersom eit eventuelt skattefrådrag i staden berre blir retta mot enkelte grupper av éinpersonhushald, f.eks. slik at pensjonistar og studentar ikkje får frådraget, vil det oppstå administrative avgrensingsproblem, bl.a. knytt til at ein som bur aleine som blir pensjonist, student e.l. ikkje lenger skal ha rett til eit slikt frådrag. Regjeringa meiner derfor at det er meir formålstenleg å stø enkelte særskilt utsette grupper åleine buande direkte, framfor å innføre eit generelt skattefrådrag for alle eller utvalde éinpersonhushald. Regjeringa vil derimot arbeide for skattereglar som gir ei betre fordeling mellom dei som har høge og dei som har låge inntekter. En skattelette for personar med låge inntekter, vil vere meir treffsikre i forhold til dei av éinpersonhushalda som har låge inntekter enn eit generelt skattefrådrag ville vore.

Regjeringa ser det som viktig å vurdere dei ulike elementa i skattesystemet som mest direkte kan bidra til å jamne ut inntektsforskjellar etter skatt. I gjennomgangen nedanfor peikar ein på desse elementa, men det blir også peika på at endringar i desse reglane kan ha andre og meir uønskte konsekvensar. Når Regjeringa i tida framover skal vurdere endringar i skattereglane, vil omsynet til fordeling bli vege mot slike andre omsyn.

Dersom ein skal redusere skatten relativt sett mest for personar med låge inntekter, kan dette i det gjeldande skattesystemet først og fremst gjerast gjennom å auke klassefrådraget og/eller minstefrådraget (og spesielt satsen i minstefrådraget). Minstefrådraget blir berre gitt i personinntekt (lønns- og pensjonsinntekter), medan klassefrådraget er eit frådrag i allmenn inntekt og gis såleis også til personar som i hovudsak har kapital- og næringsinntekter. Auke i minstefrådraget bidreg til å redusere marginalskatten for personar med låge lønnsinntekter. Auke i klassefrådraget påverkar ikkje marginalskatten, ved at det gir ein like stor reduksjon i skatt i kroner for alle som har ei allmenn inntekt som er høgare enn klassefrådraget.

Blant anna av fordelingsomsyn blir skattytarar med forsørgjaransvar for ektefellar og einslege forsørgjarar skatta noko lemplegare enn andre skattytarar med tilsvarande inntekt, ved at dei blir skattlagde i skatteklasse 2. Desse skattytarane får lågare skatt enn skattytarar i klasse 1 som følgje av dobbelt klassefradrag og høgare innslagspunkt for toppskatten. For ektepar lønner det seg å bli skattlagt i klasse 2 dersom den eine ektefellen har låg eller inga inntekt. Den isolerte verknaden av klasse 2 er størst for einslege forsørgjarar med dei høgaste inntektene, noko som er grunna i at dei fleste einslege forsørgjarar med låg inntekt blir skattlagde etter skatteavgrensningsregelen og ikkje etter ordinære skattereglar. For ektepara viser empiriske undersøkingar at skatteklasse 2 inneber relativt sett meir for ektepar med barn under 18 år og med låg samla inntekt enn for andre ektepar. Utover dette er det ingen klar empirisk samanheng mellom skattefordelen av skatteklasse 2 og inntektsnivået til ekteparet. For ektepar som blir likna saman i klasse 2 er marginalskatten høgare for den av ektefellane med låg inntekt enn for skattytarar i skatteklasse 1 med tilsvarande inntekt.

Ein relativ auke av skatten for dei med dei høgaste inntektene og formuane, kan gjerast både gjennom å auke skatten på høge lønns- og pensjonsinntekter, på kapitalinntekter og formue.

Toppskatt blir berre pålagt lønns- og pensjonsinntekter over eit visst nivå, og ein auke av toppskattesatsen vil såleis bidra til å redusere inntektsforskjellane etter skatt. Ein auke av toppskatten vil likevel ikkje auke skatten på kapitalinntekter, og den er såleis ikkje treffsikker i forhold til at det er auken i kapitalinntekter som er den viktigaste årsaka til auka inntektsforskjellar. Vidare vil det auke forskjellen mellom skatt på kapital og skatt på arbeid. Fordelingsverknadene av auka toppskatt blir svekt også av at det er eit stort tal på skattytarar som vil få auka skatt, dersom satsen i toppskatten blir auka frå gjeldande nivå. Det er rekna ut at om lag 800 000 skattytarar vil betale toppskatt i 1999.

Ettersom personleg næringsdrivande i gjennomsnitt har høgare inntekter enn lønnstakarar og pensjonistar, kan innstrammingar i delingsmodellen som fører til at ein større del av næringsinntektene blir skattlagt som personinntekt, bidra til ein viss reduksjon i inntektsforskjellane etter skatt. Dette vil på den andre sida føre til auka skatt, og dermed dårlegare rammevilkår for aktive eigarar. Det blir vist til at det nyleg vart vedteke visse innstrammingar i delingsmodellen for liberale yrke (meklarar, advokater mv.), bl.a. ved å oppheve taket på 75G.

Ettersom det først og fremst er kapitalinntektene som er skeivt fordelte, vil auka skattlegging av kapitalinntekter kunne bidra til å redusere inntektsforskjellane etter skatt. Dette kan gjerast både gjennom endringar i skattesatsar og gjennom endringar i skattegrunnlaget.

Det er ingen eigen skatt på kapitalinntekter i det norske skattesystemet. Kapitalinntekter inngår i allmenn inntekt saman med arbeidsinntekter og pensjonsinntekter. Auka skatt på allmenn inntekt fører derfor til auka skatt både på kapitalinntekter, arbeidsinntekter og pensjonsinntekter. Samtidig aukar verdien av ulike frådrag, både frådrag for kapitalutgifter (f.eks. renteutgifter) og andre typar frådrag. For at ein slik skatteauke skal bidra til særleg grad av inntektsutjamning etter skatt, må dette derfor bli kombinert med andre endringar i skattesystemet.

Skal ein auke skattesatsen på kapitalinntekter utan å auke skatten på arbeidsinntekter og pensjonar, må auka skatt på allmenn inntekt bli kombinert med å redusere trygdeavgifta eller toppskatten og eventuelt også bli kombinert med auka minstefrådrag og/eller klassefrådrag. Det blir vist til Stølen-utvalet (NOU 1999: 7 Flatere skatt) for ein nærmare analyse av fordelingsverknader av nokre alternativ med auka skatt på allmenn inntekt kombinert med redusert toppskatt, auka klasse- og minstefrådrag mv. Det blir dessutan også vist til at forslaget til Regjeringa i Nasjonalbudsjettet 1999, der ein bl.a. gjorde framlegg om å auke skatten på allmenn inntekt til 29 pst, samtidig som ein auka minste- og klassefrådraget, hadde ein gunstig fordelingsprofil.

Auka skatt på allmenn inntekt inneber også at skatten på næringsverksemd (bedrifter) aukar, noko som isolert sett vil svekke motiva til å investere i Noreg. Dersom skatten på allmenn inntekt aukar så mykje at investeringane i Noreg blir redusert, vil også sysselsettinga over tid kunne bli redusert. Redusert sysselsetjing bidreg truleg isolert sett til auka inntektsforskjellar. Reduserte investeringar kan i tillegg svekke grunnlaget for framtidige skatteinntekter.

Ei ev. innføring av dobbeltskattlegging av utbyte vil isolert sett auke skatten på visse kapitalinntekter. Som nemnt ovanfor, vil likevel dette føre til at avkastning av aksjar blir skatta hardare enn dersom pengane blir sette i banken. Ein slik regel ville truleg bidra til redusert kapitaltilgang til næringslivet, og ville dessutan vore eit brot på prinsippet om skattemessig likehandsaming som låg til grunn for skattereforma i 1992.

Det er også mogleg å auke skatten på kapital ved å utvideskattegrunnlaget for nokre former for kapitalplasseringar som etter gjeldande reglar har ein gunstigare skattemessig handsaming enn andre kapitalplasseringar. Dette gjeld blant anna:

• Reiarlagskattlegginga, der reiarlag i motsetning til anna næringsverksemd ikkje betalar skatt på det årlege overskotet av drifta av skip mv. I staden skattlegg ein utbyte som blir utdelt av ikkje skattlagt inntekt i reiarlaget (uttaksmodell). Reiarlagskattlegginga inneber dermed ein fordel, samanlikna ordinære skattereglar, fordi reiarane kan få ei skatteutsetjing. I tillegg betaler reiarlaga ein tonnasjeskatt. Sidan mange reiarar høyrer til høginntektsgruppa, vil ei slik endring isolert sett auke skatten for nokre av dei som har dei høgaste inntektene. Regjeringspartia støtta likevel innføringa av dei særskilde skattereglane for reiarlag av omsyn til å sikre norske reiarlag internasjonalt konkurransedyktige rammevilkår. Ein auke av skatten på reiarlag ville svekt rammevilkåra for denne verksemda.

• Bustadskattlegginga, der inntekts- og formuesskattlegginga av eigen bustad er basert på ein verdi av bustaden som er lågare enn marknadsverdien. Bustadinvesteringar er dermed skattemessig favorisert, samanlikna med andre former for realinvesteringar, og det å eige ein bustad er skattemessig favorisert i forhold til å leige. Men Regjeringa legg også vekt på at det å eige ein bustad kan ha andre aspekt ved seg, både for eigaren og for samfunnet, utover dei rent økonomiske. Dersom ein hadde sett bort frå slike omsyn, ville det i prinsippet vore mogleg å utforme reglane for skattlegging av bustad slik at dette vil ha ein gunstig fordelingsprofil. Finansdepartementet vurderer for tida fordelings- og provenykonsekvensane av innstillinga til finanskomiteen vedr. nytt takseringssystem for bustadar, og Regjeringa vil følgje dette opp overfor Stortinget.

• Formueskattlegginga, der ein rekke formuesobjekter blir verdsette til verdiar som er lågare enn reell marknadsverdi. Det gjeld bl.a. bustadformue og innbu/lausøyre. Vidare blir ikkje-børsnoterte aksjar verdsette til under marknadsverdi, dels ved at den bokførte verdien av driftsmidla ofte er lågare enn den reelle verdien av selskapet, og dels fordi formuesverdien av aksjane blir sett til 65 pst. av den bokførte verdien av selskapet (»aksjerabatt»). Dette skaper ein skattemessig forskjellshandsaming i forhold til objekt som er verdsette til marknadsverdi, som t.d. bankinnskot, obligasjonar og børsnoterte aksjar. Empiriske undersøkingar viser at personar med dei høgaste inntektene også har dei høgste formuane, og at dei har ein større del av formuen plassert i aksjar enn andre. Ei innstramming i dei ovanfor nemnde verdsetjingsreglane, vil dermed truleg bidra til å auke skatten mest for høginntektsgruppene. På den andre sida vil ei slik skjerping av formuesskatten blant anna ramme eigarane av små og mellomstore bedrifter. Det blir vist til at det vart gjennomført endringar i formuesskatten med verknad frå 1. januar 1998.

• Arveavgifta, der ulike element i regelverket bidreg til avgiftsmessig forskjellshandsaming av ulike arveoppgjer, sjølv i tilfelle der dei underliggjande verdiane er like store. Årsaka ligg blant anna i at ulike formuesobjekt blir verdsette etter ulike prinsipp. Ei evt. endring av verdsetjingsreglane kan bidra til utjamning av inntektsforskjellar, ettersom dei med høgast inntekt også er blant dei som tek mot mest i arv og gåver. Regjeringa har sett ned eit utval for å vurdere arveavgifta, og utvalet skal levere innstillinga si 1. desember 1999. Med verknad frå 1999 er botnfrådraget i arveavgifta auka frå 100 000 kroner til 200 000 kroner, og det er vedtatt å redusere summen av dokumentavgift og arveavgift i samband med Revidert nasjonalbudsjett 1999.

8.5.4 Regjeringas vidare arbeid med skatt

Analysane i denne meldinga syner at dei norske skattereglane bidreg til å jamne ut inntektsforskjellar, og at inntektsforskjellane har auka noko i perioden. Auken i inntektsforskjellane ligg hovudsakleg i at tidelen av befolkninga med høgast inntekt har hatt ein sterk inntektsvekst. Hovudårsaka til dette er auka aksjeutbyte og gevinstar ved sal av aksjar etter 1993, mellom anna som følgje av den sterke oppgangskonjunkturen. Analysane syner dessutan at dei med dei høgaste inntektene også har dei høgaste formuane, og Regjeringa vil arbeide for skattereglar som gir ei betre fordeling mellom dei som har høge og dei som har låge inntekter. Oppgangskonjunkturen har og ført til at fleire er i arbeid. Sidan mangel på arbeid er den viktigaste årsaka til låg inntekt, har oppgangskonjunkturen derfor ført til betre levekår for dei fleste.

Regjeringa vektlegg skatt etter evne som prinsipp for skattereglane. Analysen viser at prinsippet ikkje gjeld fullt ut i dag. Regjeringa vil i tida framover vurdere endringar i skattesystemet, mellom anna i lys av analysane i denne meldinga og vurderingane til Stølen-utvalet (NOU 1999:7 Flatere skatt). Regjeringa vil i denne vurderinga legge vesentleg vekt på fordelingsverknadene av skattereglane, både i forhold til dei med dei lågaste og dei med dei høgaste inntektene. I denne vurderinga vil Regjeringa samstundes legge vekt på at eventuelle endringar i skattesystemet skal bidra til eit enklare og meir effektivt skattesystem, og at ein tek omsyn til motiva bedriftene har for å gjere samfunnsøkonomisk lønnsame investeringar i Noreg. Regjeringa ser det også som viktig å oppretthalde hovudprinsippa frå skattereforma i 1992 om å sikre størst mogeleg skattemessig likehandsaming av ulike investeringar og spareformer. Regjeringa vil dessutan legge vekt på å auke bruken av grøne skattar og avgifter til erstatning for skattar som påverkar ressursbruken på ein uheldig måte.

8.6 Arbeidsmarknads- og utdanningspolitikken

Å bidra til høg sysselsetjing er det beste fordelingsmessige tiltaket. Høg sysselsetjing bidreg til auka velferd og til deltaking på ulike sosiale arenaer. Vektlegging av aktive tiltak innanfor arbeidsmarknadspolitikken og auka tilgjenge til utdanning, har vore kjenneteikna for utviklinga innanfor arbeids- og utdanningstenestene i perioden frå 1980 til 1998.

Samtidig er krava til dei yrkesaktive på arbeidsmarknaden vorte forsterka i perioden. Det er teikn på at arbeidsmarknaden no i mindre grad enn tidlegare klarer å absorbere og halde på arbeidstakarar som har langvarige helseplagar og låg formell kompetanse, samtidig som det er tydelege tendensar til aukande tidlegpensjonering.

8.6.1 Arbeidsmarknadspolitikken

Innrettinga av arbeidsmarknadspolitikken

Det overordna målet for arbeidsmarknadspolitikken er å legge til rette for ein effektivt fungerande arbeidsmarknad. Ein slikt arbeidsmarknad skal bl a bidra til at stillingar blir fylte raskt, motverke lønnspress, bidra til høg yrkesdeltaking og gi høve til innpassing av grupper som har problem med å komme inn i arbeidslivet. Den aktive og integrerande politikken er basert på ein statleg arbeidsmarknadspolitikk som er felles for alle grupper ordinære og yrkeshemma arbeidssøkjarar.

Hovudoppgåva til Arbeidsmarknadsetaten er å bidra til at ledige raskast mogleg kjem i arbeid. Gjennom informasjon, rettleiing og andre sjølvhjelps-system, blir arbeidssøkjarar og arbeidsgivarar rettleia, slik at flest mogleg ledige jobbar kan tilsetjast raskt og effektivt. Tiltaksinnsatsen skal bidra til å stø under formidlingsverksemda. Arbeidsmarknadsetaten bruker eit breitt spekter av arbeidsmarknadstiltak overfor prioriterte arbeidssøkergrupper for å kvalifisere desse til ledige jobbar.

Som det går fram av analysane i denne meldinga, har arbeidsmarknaden hatt ei særs gunstig utvikling i perioden frå 1993 til 1998. Talet på arbeidsplassar auka med nesten ein kvart million, den registrerte arbeidsløysa er meir enn halvert, og gjennomstrøyminga er stor blant dei ledige. Ved starten av 1999 er det enkelte signal om at den stramme arbeidsmarknaden er i ferd med å avta. Det har vore ei svakare utvikling i etterspørselen etter arbeidskraft. Industrien har hatt ein samla nedgang i sysselsettinga. Nedgangen i arbeidsløysa har også flata ut, og talet på permitterte har auka.

Ei av dei viktigaste utfordringane i tida framover er å føre vidare den gode tendensen i sysselsettingsutviklinga som vi har hatt dei siste åra. For å klare dette, er det mellom anna viktig at arbeidsmarknadstiltaka har eit omfang og innhald som er i samsvar med behovet blant dei som no har eller står i fare for å få problem på arbeidsmarknaden. Tiltaksnivået må samstundes vurderast i lys av utviklinga på arbeidsmarknaden. Regjeringa vil derfor følgje utviklinga på arbeidsmarknaden nøye.

Innsats overfor prioriterte målgrupper

Regjeringa legg vekt på at arbeidslivet i større grad kan gi rom for personar med yrkeshemming og helsemessige og sosiale problem. Ungdom under 20 år fell inn under ungdomsgarantien. Som følgje av reform 94, vil dei fleste under 20 år vere under utdanning. Dei andre er garantert tilbod om jobb eller arbeidsmarknadstiltak. Den fylkeskommunale oppfølgingstenesta har eit ansvar for å fange opp dei som ikkje nyttar opplæringsretten, bidra til at dei får eit tilbod og evt. koordinere bistand frå ulike instansar. Oppfølgingstenesta samarbeider nært med arbeidsmarknadsetaten, og evaluering av ungdomsgarantien har vist at samarbeidet har utvikla seg positivt. Oppgåva til arbeidsmarknadsetaten i forhold til ungdommane omfattar rettleiing om høva til utdanning, og dermed tilrettelagde utdanningsopplegg, formidling til arbeid og tilbod om arbeidsmarknadstiltak. For dei som får tilbod om arbeidsmarknadstiltak, vil det vere aktuelt med kombinerte opplegg med praksisplass og videregåande opplæring.

Langtidsledige er også prioriterte til tiltak og får ofte tilbod om omfattande rettleiing og oppfølging. Blant langtidsledige er det ein del sosialhjelpsmottakarar, og nokre av desse har ein del tilleggsproblem som er årsak til at den enkelte ikkje kjem i arbeid. Overfor desse personane vil det også vere behov for samordna bistand. Langtidsledige blir gjennomgåande prega av eit lågt utdanningsnivå. Mange langtidsledige vil derfor trenge grunnleggjande kvalifisering for å auke sjansene til å få arbeid.

Innvandrarar og flyktningar er ei viktig målgruppe innan arbeidsmarknadspolitikken og utgjer ein stor del av dei som tek del på tiltak hjå arbeidsmarknadsetaten. Mange kan ha problem som gjer formidling til arbeid vanskeleg. Dette kan omfatte mangelfulle norskkunnskapar, manglande eller avbrote utdanning eller manglande dokumentasjon eller godkjenning av utdanning eller arbeidserfaring frå heimlandet. Mange innvandrarar kan også oppleve diskriminering frå norske arbeidsgivarar.

Arbeidsmarknadsetaten har tilbod som er spesielt tilrettelagt for denne gruppa, som for eksempel «Introduksjonsprogram for Fremmedspråklige» (IFF) og utplassering på praksisplass, samtidig med tilbod om gruppeopplæring i kommunal regi (norskopplæring). Vidare er det etablert eit samarbeidsopplegg med NHO, LO og Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH) for å legge tilhøva til rette slik at innvandrarar får innpass i det ordinære arbeidslivet. Prosjektet omfattar samarbeid om formidling, arbeidspraksis gjennom tiltaksplassar, haldningsskapande arbeid og aktivt informasjonsarbeid overfor næringslivet.

Regjeringa har sett i verk ein del tiltak for å redusere arbeidsløysa blant innvandrarar:

• I juli 1998 la Regjeringa fram ein handlingsplan for å styrke rekruttering av personar med innvandrarbakgrunn i statleg sektor. Handlingsplanen skal bidra til ei aktiv rekruttering av personar med innvandrarbakgrunn til alle nivå i offentleg sektor.

• I februar 1998 vedtok Stortinget ei utviding av § 55 A i arbeidsmiljølova, slik at det no har vorte forbode å diskriminere ut frå etnisk bakgrunn ved tilsetjingar.

• Rettshjelp er ein grunnleggjande føresetnad for rettstrygd og for likskap for lova. Reell likskap inneber ikkje berre at lova er lik for alle, men at alle skal ha same sjanse til å sikre sine rettar. Sviktande rettshjelp rammer dei svakaste og bidreg til å oppretthalde skilnader i levekår.

• I juni 1998 la Regjeringa fram ein handlingsplan mot rasisme og diskriminering. Planen inneheld blant anna tiltak retta mot politi og rettsapparat og mot diskriminering på bustad- og arbeidsmarknaden. I tillegg vart det hausten 1998 etablert eit eige Senter mot etnisk diskriminering som har som mål å styrke vernet mot diskriminering. Senteret har som hovudoppgåve å yte juridisk bistand i saker om diskriminering på grunnlag av tro, rase, hudfarge, eller nasjonal eller etnisk opphav, og overvake situasjonen med omsyn til art og omfang av diskriminering.

• Kommunal- og regionaldepartementet og Utlendingsdirektoratet har tildelt prosjektmiddel til 16 kommunar som skal drive forsøk med tiltak for å vri inntekta for nyleg komne innvandrarar frå passiv sosial stønad til aktive tiltak som fremmar kvalifisering for arbeid eller utdanning, og til prosjekt med mål å utarbeide introduksjonsprogram for nyleg komne innvandrarar.

Innsatsen for yrkeshemma arbeidssøkjarar er ein integrert del av arbeidsmarknadspolitikken. Yrkesretta attføring handlar om heilt eller delvis å vinne tilbake yrkesmessig fungerings- og yteevne slik at meistringsevna står i forhold til dei forventningar og krav ein møter i arbeidslivet.

Eit hovudsiktemål med attføringsprosessen er å stø yrkeshemma slik at dei blir i stand til å ta ordinært arbeid etter at attføringa er ferdig. Dersom det er mogleg, skal yrkeshemma, på samme måte som ordinære arbeidssøkjarar, primært blir formidla direkte til arbeid. Dei aller fleste yrkeshemma arbeidssøkjarar har behov for tiltak for å kunne kome i arbeid. Alle yrkeshemma skal utarbeide sin eigen handlingsplan der eitt tiltak - eventuelt ein kjede av tiltak - blir planlagt. Det blir teke utgangspunkt i funksjonsnivå i forhold til arbeidslivet. Aktiv rettleiing, gjerne i grupper, inngår som ein viktig del av denne prosessen.

Eit kjenneteikn ved arbeidsmarknadstiltaka for yrkeshemma, så vel som for ordinære arbeidssøkjarar, er at dei er mellombelse. Som hovudelement inngår kvalifisering og/eller arbeidstrening med sikte på at den enkelte blir i stand til å gå inn i ordinært lønnsarbeid.

Det er ei stor grenseflate mellom målgruppene og brukarane av arbeidsmarknadsetaten, trygdeetaten og sosialetaten. Særleg har sosialhjelpsmottakarar som er arbeidslause over lengre tid, ofte behov for bistand frå fleire etatar. Den enkelte brukar vil kunne oppleve det som eit problem at tiltak og tenester han eller ho treng, ikkje er samordna frå same kontor. Det er derfor viktig med samarbeid og samordning av tenestene. Ved Rehabiliteringsmeldinga (St.meld. nr. 21 for 1998-99 Ansvar og meistring) har Regjeringa gått eit steg i retning av å betre samarbeidet mellom etatane. Samarbeidet mellom ulike etatar er nærmare omtala i kapittel 8.11.

Innsatsen til arbeidsmarknadsetaten overfor prioriterte og andre utsette grupper, har bidrege til gode resultat. Talet på formidlingar har auka monaleg dei siste åra og viser hittil i 1999 at den stigende tendensen held fram. Sidan 1997 har sysselsettinga for flyktningar og innvandrarar frå ikkje-vestlege land vorte merkbart betre. Langtidsarbeidsløysa har hatt ein endå sterkare nedgang enn ledige generelt, og gjennomstrøyminga er særleg stor blant unge. Yrkeshemma har også nytt godt av dei gode konjunkturane. Målet for yrkeshemma er at minst halvparten skal skrivast ut til aktive løysingar (arbeid, skole eller som klare til å ta arbeid). Dette målet vart nådd i 1998. Delen som går direkte til arbeid, har auka etter at arbeidsmarknadsetaten i 1994 fekk det samla ansvaret for yrkesretta attføring.

Sjølv i ein situasjon med stram arbeidsmarknad og ein vellykka politikk for å få folk i arbeid, er det likevel grupper som har vanskar på arbeidsmarknaden. Blant desse kan det vere personar med tilleggsproblem/ samansette problem som er årsak til at dei ikkje kjem i arbeid. Overfor langtidsledige med samansette problem, vil bistand frå og samarbeid mellom ulike instansar vere avgjerande for at det skal lukkast å få den enkelte i arbeid. Regjeringa ser det som viktig å sikre tilbod til arbeidslause med samansette problem.

Ikkje-vestlige innvandrarar og flyktningar har framleis høgare arbeidsløyse enn andre grupper og er overrepresentert som mottakarar av sosialhjelp. Erfaringar viser at tidleg kvalifisering har gjeve gode resultat. Regjeringa går difor inn for eit opplegg med tidleg integrering av innvandrarar i lokalsamfunn og arbeidsmarknaden gjennom ein meir målretta og koordinert kvalifisering av nyleg komne innvandrarar.

Det verkar som om enkelte yrkeshemma arbeidssøkjarar treng tilbod med noko større fleksibilitet, bl a med tanke på tidslengde, enn dagens ordningar gir rom for. Regjeringa ser det som viktig at personar med kroniske og variable lidingar kan få prøve seg ut i arbeidslivet ved hjelp av bistand som er tilpassa behova deira. Tiltak overfor desse gruppene er nærmare omtala i kapittel 9.2.1.

8.6.2 Utdanningspolitikken

Regjeringa legg vekt på lik rett/tilgang til utdanning, som eit verkemiddel til å skape like moglegheiter. Formålet med all opplæring er å utvikle evnene og føresetnadene til den enkelte og gi kunnskapar slik at dei kan bli gagnlege og sjølvstendige menneske i heim og samfunn. Opplæringa skal leggje grunnlaget for vidare utdanning, livslang læring og deltaking i arbeids- og samfunnsliv. Det er eit overordna prinsipp at opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene til den enkelte.

Alle har i dag rett til 13 år opplæring i grunnskule og vidaregåande opplæring. Alle skal, uavhengig av kjønn, økonominen til foreldra og bustadplassering, få likeverdig opplæring som er tilpassa evnene, føresetnadene og kulturell og språkleg bakgrunn. Frå skuleåret 1997-98 vart alder for skulestart senka frå sju til seks år og alle barn fekk rett og plikt til tiårig grunnskule (Reform 97). Ungdom som har fullført grunnskulen i 1994 eller seinare, har lovfesta rett til tre års vidaregåande opplæring (Reform 94). Vidaregåande opplæring skal kunne føre fram til studie- eller yrkeskompetanse eller dokumentert delkompetanse.

Tilgjenge til høgare utdanning er vorte monaleg betre i perioden frå 1980 til 1998. I samband med aukande arbeidsløyse i slutten av 1980-åra, vart kapasiteten innanfor høgare utdanning auka. Vidare har studiefinansering og tilgangen på rimelege studentbustader ført til at studentar i mindre grad enn tidligare er avhengige av støtte frå foreldre.

Analysane i denne meldinga har vist at delar av befolkninga har låg formell kompetanse, noko som kan skape problem på arbeidsmarknaden i form av arbeidsløyse og låg yrkesdetaking. Utdanning på vidaregåande nivå er ofte ei forutsetning for å kome inn på arbeidsmarknaden.

Regjeringa sitt mål for kompetansereforma (St.meld. nr. 42 for 1997-98) er å heve kompetansenivået i den vaksne delen av folket gjennom eit tett samarbeid mellom partane i arbeidslivet, enkeltindividet og styresmaktene. Kompetansereforma skal i størst mogeleg grad omfatte alle grupper, også dei som er utanfor arbeidslivet i kortare eller lengre periodar. Regjeringa legg stor vekt på at langtidsledige, yrkeshemma og funksjonshemma skal få den kompetanseutviklinga som er nødvendig for mest mogeleg aktiv deltaking. Dette er også understreka av Stortinget, jfr. Innst. S. nr. 78 (1998-99).

Ikkje-vestlige innvandrarar har klart lågare utdanningsnivå enn befolkninga elles, samtidig som ein del har problem med å få godkjent utdanning frå utlandet. Kyrkje- utdannings- og forskningsdepartementet (KUF) arbeider no med å setje i gang ei ordning for yrkesprøving, som skal gjere det lettare for innvandrarar som ikkje kan dokumentere fagutdanninga si, å få eit bevis for kva dei kan og kva dei manglar for å ta fagprøve. Arbeidet med å fastsetje dei endelege retningslinjene for yrkesprøving, er venta ferdigstilt innan sommaren 1999. I samband med Stortingets behandling av St.meld. nr. 17 (1996-97) vart det bestemt at opplæringa i norsk for vaksne innvandrarar og flyktningar skulle styrkast og leggast om frå ein timebasert til ein nivåbasert modell. Frå 1. januar 1998 får vaksne innvandrarar, inkludert flyktninger og asylsøkjarar opplæring i norsk med samfunnskunnskap til dei har nådd eit visst nivå av språkdugleik, innanfor ei viss timeramme.

I opplæringslova (Ot.prp. nr. 46 (1997-98) og Innst. O. nr. 70 (1997-98)), har Regjeringa ført vidare prinsippet om at undervisninga skal tilpassast den enkelte og at elevar som ikkje kan få tilfredsstillande utbyte av den ordinære undervisninga, skal få spesialundervisning.

I skuleåret 1997-98 fekk om lag 30 000 elevar i grunnskulen spesialundervisning. Omfanget av spesialundervisning har dei siste åra vore relativt stabilt. Den fylkeskommunale oppfølgingstenesta skal samordne tiltak slik at ungdom i vidaregåande opplæring får tilbod om opplæring, arbeid eller anna aktivitet. Tilbod som blir formidla gjennom oppfølgingstenesta, skal primært ta sikte på å føre fram til studie-, yrkes- eller dokumentert delkompetanse innanfor vidaregåande opplæring. Pr 1. januar 1998 var 96 pst. av alle 16-18-åringar i vidaregåande opplæring eller arbeid. Oppfølgingstenesta skal ha kontakt med alle med rett til vidaregåande opplæring som ikkje er i arbeid eller i utdanning og som treng rådgiving og bistand.

Tilgjenge til utdanningstenester er i dag bra. Men nokre grupper vil ha behov for litt lengre tid til disposisjon og betre tilrettelegging for å kunne gjennomføre utdanningsforløpet sitt. St.meld. nr. 32 (1998-99) «Vidaregående opplæring» peika på behovet for enkelte justeringar for å auke fleksibiliteten og betre ta hand om behova hjå spesielle målgrupper, som f eks elevar med behov for spesialundervisning, minoritetsspråklege og vaksne. Regjeringa foreslo i St.meld nr. 32 for 1998-99 at retten til treårig vidaregåande opplæring kan takast ut i løpet av fem år i staden for normalt fire år som i dag. Dette for å få auka fleksibilitet og medverke til at fleire skal få full kompetanse. I St.meld. nr. 32 (1998-99) er det derfor foreslått at dei ungdomane som i dag har rett til spesialundervisning og som kan få utvida opplæringstid i fem år, når eleven etter sakkyndig vurdering treng det, skal gis ein individuell rett til fem år vidaregåande opplæring. Regjeringa tek sikte på ei betre samordning mellom ulike etatar for at det skal bli mogleg for desse gruppene å gjennomføre og fullføre vidaregåande opplæring. Forslaget er nærmare omtalt i kap. 9.2.2.

8.7 Offentlege overføringar og arbeidslinja i velferdspolitikken

Det norske velferdssystemet har i høve til mange andre land eit stort innslag av offentlege universelle stønader. Det omfattar m.a. dei store stønadsordningane i folketrygda og barnetrygda. Økonomisk sosialhjelp og bustøtte er døme på klart selektive stønader, som har monaleg mindre omfang, både økonomisk og talmessig sett, enn dei universelle ordningane.

Analysane i denne meldinga viser at dei samla overføringane i Noreg står for om lag 2/3 av inntektene til dei 10 pst. med lågast inntekt, men utgjer ein mindre del for dei med lågast inntekt innan denne gruppa. Inntektsskilnadene i befolkninga frå marknadsinntekt vart i 1996 redusert med 28 pst. når ein inkluderer overføringane. Dette er noko meir enn midt på 1980-talet. Ein del av denne utjamninga inneber omfordeling som skjer mellom ulike livsfasar.

Formålet med folketrygda er å gje økonomisk tryggleik ved å sikre inntekt og kompensere for særlege utgifter ved arbeidsløyse, svangerskap og fødsel, aleineomsorg for barn, sjukdom og skade, uførleik, alderdom og dødsfall. Den skal bidra til utjamning av inntekt og levekår gjennom livsløpet til den enkelte og mellom grupper av personar. Den skal dessutan bidra til hjelp til sjølvhjelp med sikte på at den enkelte etter ein overgangsperiode skal kunne forsørgje seg sjølv og klare seg best mogleg til dagleg. Folketrygda inneheld både korttidsstønader til folk i yrkesaktiv alder og meir varige pensjonar til dei som ikkje lenger kan delta i yrkeslivet. Saman med skattesystemet, er folketrygda det viktigaste offentlege verkemidlet til å omfordele inntekt i samfunnet.

8.7.1 Om arbeidslinja i velferdspolitikken

Arbeidslinja i velferdspolitikken vart lansert på byrjinga av 1990-talet, mellom anna i NOU 1992: 26 Ein nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene (Kleppe-utvalet) og i Attføringsmeldinga (St.meld. nr. 39 for 1991-92). Målet var å oppretthalde ein høg arbeidsstyrke, og hjelpe grupper som stiller svakt på arbeidsmarknaden til å få arbeid før det eventuelt kunne bli aktuelt med uførepensjon og liknande. Arbeidslinja byggjer på ideen om hjelp til sjølvhjelp som har vore eit viktig prinsipp i norsk sosialpolitikk i dette hundreåret. Utover på 1990-talet har det vorte gjennomført ulike tiltak for å stø opp om denne politikken, mellom anna innskjerping i dei medisinske kriteria for å få uførepensjon, auka innsats innan yrkesretta attføring og større vekt på tidleg oppfølging av sjukmelde. Arbeidslinja vart ytterlegare understreka i Velferdsmeldinga (St.meld. nr. 35 for 1994-95), mellom anna gjennom å gjere uførepensjonsordninga meir fleksibel i høve til deltaking i arbeidslivet og ved å betre reglane for avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt for personar mellom 67 og 70 år.

Bakgrunnen for endringane og særleg innskjerpinga av dei medisinske vilkåra i uførepensjonsordninga frå 1991, var den sterke veksten i talet på nye uførepensjonistar i 1980-åra. Ein rekna med at det hadde skjedd ei liberalisering og at personar som strengt tatt ikkje var kvalifisert til uførepensjon var vorte innlemma i ordninga. Merksemda var særleg retta mot personar med såkalla «diffuse» lidingar.

Mykje kan tyde på at innskjerpingane i inngangsvilkåra har medverka til ei utsetting av uføretidspunktet og at mange vandrar fram og tilbake mellom ulike ordningar før dei likevel endar opp med uførepensjon.

Det kan verke som eit paradoks at talet på uførepensjonistar aukar når arbeidsløysa går ned og sysselsettinga aukar, samtidig som det har vore satsa meir på yrkesretta attføring for å få yrkeshemma i arbeid. Nytilgangen er no på eit høgare nivå enn i 1990. Presset mot uførepensjonsordninga kan halde fram med å auke i åra framover, blant anna som følgje av endringar i aldersstrukturen med fleire eldre arbeidstakarar i befolkninga.

Slik Regjeringa ser det, har likevel arbeidslinja i hovudsak vore eit rett val, fordi den gir signal om at retten til arbeid og skal gjelde grupper som er svakt stilte på arbeidsmarknaden. Høg yrkesdeltaking er ein føresetnad for betre velferdsfordeling, og for å kunne finansiere framtidig auke i pensjonsutgifter og å gi nødvendige helse- og omsorgstenester av god kvalitet utan at skattebyrda blir for stor.

I Rehabiliteringsmeldinga (St.meld. nr. 21 for 1998-99 «Ansvar og meistring»), som Regjeringa la fram i desember 1998, er ansvaret til kommunane for å koordinere og leggje til rette arbeidet for at personar med helseproblem og funksjonshemmingar skal få eit best mogleg liv, understreka. Kommunane skal ha eit særleg ansvar for å byggje bru mellom helsetiltak og arbeid og i større grad bidra til at rehabilitering og yrkesretta attføring skjer parallelt når dette er mogleg. Dette vil føre til eit meir systematisk og effektivt rehabiliterings- og habiliteringsarbeid i høve til mellom anna langtidssjuke og yrkeshemma.

Med bakgrunn blant anna i den sterke veksten i talet på nye uførepensjonistar dei seinare åra, vil Regjeringa ikkje gå inn for ei generell liberalisering av dei medisinske vilkåra i uførepensjonsordninga. Uførepensjonsordninga bør framleis ha ei medisinsk avgrensing. For å bremse tilgangen, og helst snu denne utviklinga, har Regjeringa sett ned eit breitt offentleg utval som mellom anna skal greie ut årsaker til auken i sjukefråværet og uføretilgangen, og drøfte og vurdere eventuelle tiltak på regelverksida som kan bidra til å redusera sjukefråværet og uføretilgangen. Utvalet skal på denne bakgrunn også drøfte miljøtiltak i verksemdene, behandlings- og oppfølgingstiltak overfor sjukmelde på arbeidsplassen, og tiltak som kan styrkje ansvaret som både den enkelte og verksemda har for helse, miljø og tryggleik, sjukefråvær og arbeidstilknyting. Utvalet skal levere innstillinga si innan 1. juni 2000.

Analysane i denne meldinga viser at mange i yrkesaktiv alder ikkje klarer å delta fullt ut i arbeidslivet på grunn av helseplagar. Ein del av desse er i periodar i arbeid som blir avbrote av hyppige sjukefråvere, deretter opphald på medisinsk rehabilitering og yrkesretta attføring, er tilbake i arbeid for deretter å bli sjukmeldt på nytt. Etter lang tids vandring ender mange likevel opp på uførepensjon .

Regjeringa meiner derfor at det er behov for ytterlegare tiltak for å motverke at yrkeshemma fell mellom to stolar og verken får varig arbeid eller varig inntektssikring gjennom uførepensjon. Det er grunn til å tru at ein del av desse vil kunne ta del i arbeidslivet, heilt eller delvis, dersom tilhøva blir lagt betre til rette. For nokre vil ein kombinasjon av arbeid og trygd vere det beste. Andre vil ha behov for lettare arbeid i høve til dei krava til effektivitet og innsats som blir stilte i ordinært arbeid. Regjeringa vil derfor gå inn for ei mjukare arbeidslinje, som legg vekt på at arbeidslivet i større grad enn i dag skal gje rom for personar som har varig yrkeshemming av ulik slag og grad. Dette kan ein mellom anna oppnå ved meir fleksible arbeidsordningar og betre høve til å kombinere arbeid og trygd. I kapittel 9.2.1 er forslag om ulike arbeids- og aktiveringstiltak omtala.

For personar med samansette lidingar, og særleg personar med psykiske lidingar, har Regjeringa gjennom opptrappingsplanen for psykiatri lagt opp til betre behandlingstilbod. Regjeringa vil også på ulikt vis bidra til å sikre naudsynt sosial oppfølging for dei som treng dette. For dei som allereie har falle ut av arbeidsmarknaden, eller aldri har vore ordentleg inne på den, bør det i større grad satsast på tilrettelagde arbeidsmarknadstiltak og yrkesretta attføring.

8.7.2 Korttidsytingane i folketrygda

Dei viktigaste korttidsytingane i folketrygda er rehabiliteringspengar, attføringspengar, sjukepengar, dagpengar ved arbeidsløyse og stønad til einsleg mor eller far. Korttidsytingane er universelle, men er utforma med ein fordelingseffekt slik at dei med låg inntekt får høgare kompensasjon enn dei med høg inntekt. I 1998 fekk om lag 231 000 personar (sjå kapittel 2) inntekt frå korttidsytingane. Dette viser at desse er svært viktige i eit fordelingsmessig perspektiv. Regjeringa ser det som viktig å oppretthalde og vidareutvikle stønadsordningane til folketrygda som eit godt sosialt tryggleiksnett for personar som ikkje kan delta i arbeidslivet, mellom anna på grunn av helsemessige eller sosiale forhold.

Sjukepengar

Sjukepengar skal kompensere for tapt arbeidsinntekt ved sjukdom frå første fråværsdag til og med 52 veker. Fordi inntekter over 6 G ikkje blir kompenserte, får personar med relativt låge og midlare inntekter dermed betre inntektskompensasjon ved bortfall av arbeidsinntekt enn personar med høge inntekter. Arbeidstakarar med barn under 12 år, kronisk sjuke eller funksjonshemma barn, har rett til omsorgspengar. Etter forslag frå Regjeringa, er aldersgrensa for rett til omsorgs- og sjukepengar til kronisk eller alvorleg sjuke og funksjonshemma heva frå 16 til 18 år frå 1. januar 1999.

Sjukepengeordninga skal også stimulere til inntektsgjevande arbeid, m.a. gjennom særskilt oppfølging frå trygdeetaten.

Minsteinntektsgrensa for å få rett til sjukepengar frå folketrygda vart heva frå ¹/₂ til 1¹/₄ G med verknad frå 1. januar 1999. Endringa viser seg å slå uheldig ut for enkelte grupper. Minsteinntektsgrunnlaget bør og vurderast i høve til inntektsgrenser som elles gjeld i folketrygda, til dømes for opptening av pensjonspoeng og i høve til ektefelletillegg. Regjeringa har på denne bakgrunn i samband med RNB 1999 tilrådd ei nedjustering av minsteinntektsgrensa for rett til sjukepengar i 2000-budsjettet.

Dagpengar ved arbeidsløyse

Dagpengar skal gi delvis erstatning for arbeidsinntekt som fell bort på grunn av arbeidsløyse. Dei som blir arbeidslause er på denne måten sikra inntekt medan dei søkjer etter nytt arbeid. Ordninga gir i likskap med sjukepengeordninga betre kompensasjon for menneske med låg og midlare inntekt enn høginntektsgrupper.

Dagpengeordninga skal også stimulere arbeidslause til å søkje jobb, til å ta og halde på arbeid, og til å delta på arbeidsmarknadstiltak. Stønadsnivået er derfor lågare enn tidlegare inntekt, og stønadsperioden er avgrensa. Retten til dagpengar fell vanlegvis mellombels bort dersom arbeidslause takkar nei til tilbod om arbeid eller arbeidsmarknadstiltak.

Dagpengeordninga vart endra frå 1. januar 1997. Blant anna er stønadsperioden gjort samanhengande og tidslengda redusert til maksimalt tre år. Langtidsledige får eit høgare barnetillegg enn andre. For å sikre tilknytinga til arbeidsmarknaden, og sikre stønad til livsopphald for personar som har hatt ein viss tilknyting til arbeidsmarknaden, får arbeidslause som etter tre år på stønad framleis ikkje er kome i arbeid, tilbod om arbeidsmarknadstiltak og ein dagpengebasert stønad. Det er berre eit mindre tal som går på denne ordninga. Ordninga vil redusere behovet for økonomisk sosialhjelp. I 1996 var 36 000 menneske som i løpet av året fekk både dagpengar og sosialhjelp.

Attførings- og rehabiliteringspengar

Attførings- og rehabiliteringspengar skal sikre inntekt til livsopphald for personar som gjennomgår yrkesretta attføring (attføringspengar) og medisinsk rehabilitering (rehabiliteringspengar), og attføringsstønad skal dekkje visse ekstra utgifter som personar har i samband med attføring. Eit vilkår for å få stønaden er at årsaka til at ein er arbeidsufør, er sjukdom, skade eller lyte. Det er også eit vilkår for å få rett til rehabiliteringspengar at det pågår aktiv handsaming/arbeidstrening med utsikt til å betre arbeidsevna. I 1993 vart stønadstida for rehabiliteringspengar avgrensa til 52 veker, men med unntaksreglar som gjer at ein kan gå lengre på ytinga. Innstramminga førte til kortare gjennomsnittleg stønadstid og tettare oppfølging av rehabiliteringsmottakarane.

Regjeringa har lagt fram forslag til nye utrekningsreglar for rehabiliterings- og attføringspengar som skal tre i kraft frå 1. januar 2000 (Ot.prp. nr. 48 for 1998-99). Utmåling av stønadane blir etter dei nye reglene lausrevne frå systemet for utrekning av uførepensjon. Dei nye reglane understrekar dermed at formålet med rehabiliterings- og attføringsinnsatsen er tilbakeføring til arbeidslivet. Der er eit viktig mål at regelverksforenklinga på noko sikt vil frigjere administrative ressursar til tettare oppfølging av den enkelte.

Framlegga til reglar vil innebere at grupper med oppteningstid opp til og med 28 år vil få auka rehabiliterings-/attføringspengar. Grupper uten oppteningstid, som nykommarar på arbeidsmarknaden, eller med låg tidlegare inntekt (under 110 000 kroner per år), vil få vesentlege betringar på grunn av at minstenivået for ytingane blir heva frå 1 G (45 370 kroner) til 1,6 G (72 592 kroner). Ytingane skal bli pensjonsgjevande inntekt.

Stønad til hushaldsutgifter vil bli foreslått avvikla, medan det blir foreslått innført barnetilsynstillegg under deltaking på attføringstiltak. Det vil også bli ein omlegging frå behovsprøva forsørgjartillegg til eit fast, standard barnetillegg på nivå med barnetillegget i dagpengeordninga.

Omlegginga av utrekningsreglane for rehabiliterings- og attføringspenger vil og føre til noko høgare skatteinntekter, mellom anna som følge av auka sats for trygdeavgift.

Stønad til einsleg mor eller far

Stønad til einsleg mor eller far skal sikre inntekt for foreldre som har eineomsorg for små barn, og å gi mellombels hjelp til sjølvhjelp slik at dei kan bli i stand til å forsørgje seg sjølv ved eige arbeid etter ein overgangsperiode. Stønaden omfattar overgangsstønad, stønad til barnetilsyn og utdanningsstønad.

Stønadsordninga frå folketrygda til einslege forsørgjarar vart vesentleg endra frå 1. januar 1998. Hovudmålet med endringa var å gjere ordninga meir arbeidsretta og på same tid gi betre inntektssikring for ein kortare periode.

Etter omlegginga er ordinær stønadstid for overgangsstønad tre år som kan utvidast med to år når perioden og inkluderer nødvendig utdanning. Etter dei gamle reglane var stønadsperioden ti år. For særleg tilsynstrengande barn og ved sjukdom, er det framleis høve til å gi lengre stønad. Når det yngste barnet har fylt tre år, er det eit krav om at stønadsmottakaren anten må vere i arbeid, eller i utdanning på minst halv tid, eller vere meld ved arbeidsformidlinga som reell arbeidssøkjar.

Sjølv om einslege forsørgjarar gjennom heile 1980- og 1990-talet har vore overrepresenterte blant dei med låg inntekt, syner analysane at gruppa har hatt ei relativt god utvikling fram til 1997. Endringane i stønadsordninga frå 1998, som ikkje er spegla i desse analysane, har dessutan sikra einslege forsørgjarar med overgangsstønad betre økonomi gjennom auke i stønadsbeløpet. Dei strenge krava til yrkesretta aktivitet, ser også ut til å ha auka delen av gruppa som er delvis sjølvforsørgd, og dermed sjansen for å få høgare inntekt gjennom eige arbeid.

Kravet om yrkesretta aktivitet etter tre års stønadstid kan likevel for nokre vere for høgt, og hindre meir fleksible tilpassingar til arbeidslivet/utdanning. Som vist i kap. 5.4.2 kan førebels signal tyde på at at mange med barn over tre år no er i arbeid eller under utdanning, men det kan ikkje utelukkast at nokre i denne gruppa har avslutta stønadsperioden utan å kome i aktivitet. På grunn av overgangsreglar, får omlegginga først full verknad i 2001. Regjeringa vil derfor vurdere eventuelle endringar i stønadstida i samband med evalueringa av heile reforma, som vil bli gjort ved utgangen av 2001. Einslege forsørgjarar med tre eller fleire barn er ei gruppe som dette kan vere aktuelt for, og som vil bli særskilt vurdert her.

Regjeringa ser på utdanningsstønaden som eit viktig verkemiddel for å få fleire einslege forsørgjarar i arbeid. Regjeringa vil derfor gå inn for å betre utdanningsstønaden og tilpasse den betre til høve og krav i arbeidslivet. I kapittel 9.2.2.2 er det gitt ein nærmare omtale av tiltaket.

Barnebidrag

Dersom foreldra til eit barn ikkje bur saman, skal den av foreldra som ikkje har den daglege omsorga for barnet betale bidrag til dekning av kostnadene ved oppfostringa. Reglane om dette følgjer av barnelova. Bidraget skal avtalast mellom foreldra, men mange vel å la det offentlege handsame dette. Bidraget blir i dag til vanleg fastsett som ein fast pst. av bruttoinntekta til den bidragspliktige. Prosentsatsen er avhengig av barnetalet. Bidragsreglane er no under revisjon. Mellom anna ønskjer ein å ta omsyn til samver mellom barn og bidragspliktige når bidraget blir fastsett. Barne- og familiedepartementet vil sende eit utkast til nye reglar på høyring i løpet av 1999.

Etter reglane i ekteskapslova kan den eine ektefellen også bli pålagt å betale bidrag til den andre etter eit samlivsbrot. Dette skjer på grunnlag av ei totalvurdering av situasjonen til ektefellane.

8.7.3 Pensjonsordningane i folketrygda

Pensjonar

Dei største pensjonsordningane i folketrygda er alderspensjon, uførepensjon og etterlattepensjon. Pensjonssystemet har to hovudformål:

• Det skal sikre alle ein viss minstestandard, uavhengig av tidlegare inntekt før pensjonering.

• Det skal sikre pensjonistane ein inntektsstandard som står i eit visst høve til inntekta som yrkesaktiv.

Minstestandarden blir sikra gjennom minstepensjonen, medan standardsikringa blir sikra gjennom tilleggspensjonen. Tilleggspensjonssystemet verkar slik at personar med lågare inntekter relativt sett får meir i pensjon i høve til tidlegare inntekt enn dei med høge inntekter. Kompensasjonsnivået i høve til tidlegare inntekt som yrkesaktiv, er derfor relativt sett høgare for dei med låge inntekter.

Det er fleire sider ved pensjonssystemet som bidreg til omfordeling, mellom anna:

• Inntekter under 6 G tel fullt ut i pensjonsoppteninga, men det blir berre gitt 1/3 pensjonsopptening for inntekter mellom 6 G og 12 G, og inga opptening for inntekter over 12 G.

• Pensjonistar som går av med pensjon før 2007 får ekstra pensjonsopptening (overkompensasjon) som følgje av at dei ikkje har hatt høve til opptening av full tilleggspensjon i folketrygda.

• Besteårsregelen er eit viktig fordelingselement som mellom anna er til fordel for personar med varierande inntekt over livsløpet. Kvinner tener meir enn menn på besteårsregelen, relativt sett.

• Personar som etter 1992 utfører ulønna omsorgsarbeid, er sikra rett til pensjonsopptening, som i dagens situasjon også er til fordel for kvinner.

• Personar som er fødde uføre eller har vorte uføre i ung alder, har rett til ein garantert minste tilleggspensjon, som har vorte monaleg auka dei siste åra.

• Pensjonistar med relativt låg inntekt får forsørgjartillegg for barn og ektefelle.

• I tillegg til at ikkje-yrkesaktive er sikra ein grunnpensjon ved uførleik, alderdom og tap av forsørgjar, er einslege forsørgjarar sikra inntekt i ein overgangsperiode ved omsorg for små barn.

Etter forslag frå Regjeringa, vart minstepensjon i folketrygda auka med 12 000 kroner per år frå 1. mai 1998. Alle med tilleggspensjon mindre enn auken i minstepensjon, fekk også oppjustert pensjonen til det nye nivået for minstepensjonistar.

Målet med auken i minstepensjonen var å heve grunnsikringa i folketrygda. Dei fleste minstepensjonistar er i dei to lågaste inntektsklassene. Auken er ikkje spegla i kapittel 2 til 7 i denne meldinga, og har betra inntektstilhøva for ei stor gruppe pensjonistar med låge inntekter (sjå boks 8.1).

Analysane av hevinga av minstepensjonen med 12 000 kroner viser at auken har verka utjamnande og at pensjonistar med lågast inntekt har fått den største inntektsveksten. Både einslege og pensjonistektepar har fått det betre økonomisk, og endringa har særleg kome kvinner til gode. Så mange som 330 000 minstepensjonistar har i varierande grad fått auka inntektene sine som følgje av hevinga av minstepensjonen. Dette viser etter Regjeringa si oppfatning at auken i minstepensjonen har vore eit målretta og godt tiltak.

Analysane i denne meldinga viser elles at alderspensjonistane som gruppe har hatt ei god inntektsutvikling sidan midt på 1990-talet, som følgje av at nye pensjonistar som kjem til, gjennomgåande har høgare pensjon enn dei som vart pensjonistar før og dei som fell frå. Mens alderspensjonistar på midten av 1980-talet dominerte den lågaste inntektsdesilen, har dei fleste i dag inntekter som ligg noko over dette nivået. Dette blir også stadfesta av materialet frå SSB, som viser at pensjonsinntektene, overgangsstønaden inklusive korttidsytingane frå folketrygda i noko større grad går til personar i andre til og med femte inntektsdesil, enn til personar i andre inntektsklasser. Dei utgjer dermed ein klart større del av inntektene til dei lågaste inntektsgruppene, enn til dei midlare og høgste inntektsgruppene. Auken i minstepensjonen frå 1998 har ført til at ein endå større del av desse overføringane går til dei lågaste inntektsdesilane enn det SSB-materialet viser.

Regjeringa legg til grunn at folketrygda framleis skal vere det berande elementet i det samla pensjons- og stønadssystemet, fordi det gir tryggleik for den enkelte og bidreg til utjamning av inntektene i samfunnet. Regjeringa vil oppretthalde hovudtrekka i pensjonssystemet i folketrygda.

Over 60 pst. av inntektene til alderspensjonistane er pensjon frå folketrygda. Resten er først og fremst tenestepensjonar og kapitalinntekter. For uførepensjonistar utgjer folketrygdpensjonen ein større del. Pensjon frå folketrygda utgjer også ein klart større del av inntektene til dei med låg pensjon, og delen minkar med stigande inntekt.

I utkast til lov om føretakspensjon (Ot.prp. nr. 47 for 1998-99) som Regjeringa la fram den 9. april 1999, er det gjort framlegg om endringar innafor dei private tenestepensjonsordningane. Samstundes inneber framlegget ei modernisering, opprydding og utfylling av regelverket i høve til dei reglane som gjeld i dag.

I lovforslaget er skattefavoriserte føretakspensjonsordningar gitt ein betre fordelingsprofil, gjennom innføring av maksimal kompensasjonsgrad og knekkpunkt. Dette vil bidra til å motverke at skattefavoriseringa kan brukast som delfinansiering av pensjonsordningar som klart motverkar fordelingsverknadene av folketrygda.

Mange arbeidstakarar med mindre enn 50 pst. av full stilling, kan etter gjeldande reglar haldast utanfor tenestepensjonsordninga. Regjeringa foreslår ein reduksjon av denne grensa til 20 pst. av full stilling. Det blir også gjort framlegg om at pensjon for arbeidstakarar i deltidsstilling skal utgjere ein høvesvis del av pensjonen som ville vore tent opp, dersom arbeidstakaren hadde vore i full stilling. Desse forslaga inneber at arbeidstakarar med låg stillingsprosent i større omfang kan opparbeide rett til tenestepensjon ved sidan av pensjon frå folketrygda enn i dag.

Framlegget om lineær opptening vil bidra til å klargjere kor høg pensjon som er opptent før pensjonsalderen, og bidra til å motverke tendenser til at eldre arbeidstakarar blir støtt ut av arbeidslivet ved at ein større del av finansieringa av auka pensjonsrettar som følgje av at lønnsaukar blir teke tidlegare i yrkeskarrieren.

Lovforslaget til ny lov om føretakspensjon med skattefavorisering, er som i dagens regelverk for supplerande tenestepensjonsordningar, avgrensa til ordningar som er baserte på ytingar. Ytingsbaserte ordningar sikrar gjerne ein supplerande pensjon basert på ein viss pst. av sluttlønn. Om lag 40 pst. av arbeidstakarane i privat sektor er sikra slike supplerande ordningar. Ordningane er lite utbreidde i mindre verksemder og låglønnsyrke. Årsaka til dette kan vere at ein del arbeidsgjevarar ikkje har økonomisk tryggleik til å påta seg dei langsiktige forpliktingane ordninga medfører.

Eit alternativ til ytingsbaserte ordningar er såkalla innskotsbaserte ordningar. Regjeringa har sett ned eit lovutval som skal utarbeide regelverk for innskotsbaserte ordningar med tilsvarande skattefordelar som ytingsbaserte ordningar. Ved ei innskotsbasert ordning, betalar arbeidsgivaren og eventuelt arbeidstakarar inn årlege innskot, men er ikkje sikra eit fastsett pensjonsnivå. Det endelege pensjonsbeløpet kjem an på avkastninga av innskota. Siktemålet med nyordninga er at innskotsbaserte ordningar skal vere enklare og mindre økonomisk tyngjande for arbeidsgivarar. Dermed kan fleire arbeidstakarar oppnå supplerande tenestepensjonar, noko som vil kunne jamne ut inntektsforskjellar mellom alderspensjonistar, med og utan tenestepensjon i tillegg til folketrygda.

Regjeringa legg til grunn at tenestepensjonar og eigne pensjonsordningar også i framtida skal fungere som supplerande ordningar til pensjonssystemet i folketrygda.Tenestepensjonar og privat pensjonsforsikring skal byggje på det offentlege pensjonssystemet og skal supplere folketrygda som den felles pensjonsordninga vår.

Alle pensjonister, både dei som berre får minstepensjon og dei med tilleggspensjon frå folketrygda, har hatt ei positiv inntektsutvikling i 1980- og 1990-åra. Minstepensjonane har auka mest, primært som følgje av opptrappinga av særtillegget. Tilleggspensjonar ut over særtillegget - som blir regulerte i takt med grunnbeløpet - har hatt ei svakare utvikling enn både minstepensjonar og arbeidsinntekt for yrkesaktive. Reguleringa av grunnbeløpet skjer vanlegvis per 1. mai i samband med dei årlege inntektsoppgjera, etter retningslinjer fastsett av Stortinget. Siktemålet for reguleringa etter desse retningslinjene skal vere "å gi pensjonistar med folketrygdpensjon ei inntektsutvikling om lag på linje med venta utvikling for yrkesaktive og i tråd med dei prinsipp og mål som er lagde til grunn for gjennomføringa av det inntektspolitiske opplegget elles". Regjeringa vil legge dei gjeldande retningslinjene til grunn for dei årlege grunnbeløpsreguleringane.

Eldre har dei siste par åra fått ei svakare tilknyting til arbeidsmarknaden. Den sterkaste nedgangen i yrkesdeltaking frå slutten på 1980-talet, har skjedd blant menn i 60-åra i form av overgang til uførepensjon eller avtalefesta pensjon (AFP). Blant eldre kvinner har det også vore auke i omfanget av tidlegpensjonering, men pga den generelle auken i yrkesdeltakinga blant kvinner, har likevel yrkesfrekvensane for eldre kvinner auka.

Eit offentleg utval la i november 1998 fram ei utgreiing av førtidspensjoneringsspørsmålet (NOU 1998:19 «Fleksibel pensjonering»). Utvalet har mellom anna vurdert endringar i gjeldande regelverk og andre tiltak for å auke den motivasjonen og høvet den enkelte har til å halde fram i arbeid. Utvalet rår til at det blir sett i gang ei utgreiing med sikte på utforming av eit fleksibelt alderspensjonssystem innanfor folketrygda. Regjeringa tek sikte på å følgje opp Førtidspensjonsutvalet sitt arbeid og høyringsuttalingane med ein førebels omtale i Nasjonalbudsjettet 2000.

NOU 1998:10 «Fondering av folketrygden?» har vurdert alternativ til dagens finansiering av folketrygda, mellom anna eit statleg øyremerka fond for heile eller delar av tilleggspensjonen og ei obligatorisk ordning med innskotsbasert tilleggspensjon. Særleg det siste alternativet vil kunne få monalege fordelingsmessige konsekvensar. Regjeringa legg opp til ei heilskapleg og mest mogleg samla vurdering og handsaming av spørsmål som gjeld finansiering/organisering av folketrygda og fleksible pensjonsordningar. Sentrale avvegingar og vegval vil bli førebels drøfta i Nasjonalbudsjettet for 2000.

Ut over desse spørsmåla som er til vurdering, legg Regjeringa til grunn at hovudtrekka i folketrygda bør takast vare på. På somme område vil det likevel vere behov for visse justeringar, hovudsakleg av fordelingsmessige årsaker. Regjeringa ønskjer at også barn av uførepensjonistar må sikrast gode økonomiske oppvekstvilkår, og tek sikte på å betre stønadsordningane for desse.

Regjeringa ønskjer også å endre reglane for tildeling av uførepensjon til gifte og sambuande som arbeider deltid, slik at desse får betre utteljing ved uførepensjonering. Regjeringa vil vidare sikre tidlegare familiepleiarar, som i mange år har utført tyngjande omsorgsarbeid, stønad i ein overgangsperiode før dei blir sjølvhjelpne, og at skilte enker får betre inntektssikring.I kapittel 9.5.1 og 9.5.2 er det gitt ein nærmare omtale av desse tiltaka.

Andre viktige trygdeordningar

Grunnstønaden skal gi økonomisk kompensasjon for visse ekstrautgifter på grunn av varig sjukdom, skade eller lyte og stønaden vert gitt etter seks ulike satsar.

Hjelpestønaden skal gi økonomisk kompensasjon for særskilt tilsyn eller pleie på grunn av varig sjukdom, skade eller lyte, mellom anna slik at den enkelte skal kunne bu i eigen heim. For barn og unge under 18 år, er stønadsnivået gradert etter hjelpebehovet ved ulike satsar for hjelpestønad som er gjort høgre .

Både grunn- og hjelpestønad er ytingar som blir ytt utan omsyn til økonomien til mottakaren. Dei siste åra er det gjort ein del endringar i både grunn- og hjelpestønadsordningane som har gjort at dei med størst ekstrautgifter eller hjelpebehov, har fått monaleg meir i stønad enn tidlegare. Dette har gitt somme av dei med størst behov eit økonomisk lyft.

Folketrygda gir også stønad til tekniske hjelpemiddel for betring av funksjonsevna og stønad til kjøp av bil mv. til personar som på grunn av sjukdom, skade eller lyte har varig nedsett evne til å utføre inntektsgjevande arbeid.

Analysane syner at ein del grunnstønadsmottakarar har problem med å klare utgiftene sine. På grunn av at grunnstønadsordninga i dag ikkje dekkjer dei faktiske merutgiftene til drift av bil, kan ein del funksjonshemma, som har fått stønad til bil gjennom folketrygda, ikkje bruke bilen slik dei har behov for, grunna høge driftsutgifter. Regjeringa vil vurdere ei betre målretting av trygdestønadene til bilhald for funksjonshemma.

8.7.4 Andre kontantoverføringar

Barnetrygd

Barnetrygda er den viktigaste overføringsordninga for barnefamiliar, og er eit sentralt verkemiddel for å kompensere for meirutgifter ved forsørging av barn. Stønaden blir gitt til alle barn busett i Noreg frå og med månaden etter fødsel til og med månaden barnet fyller 16 år. Stønadssatsane er innretta slik at dei med fleire barn, gjennomsnittleg får meir i barnetrygd per barn, enn dei med få barn.

Det blir gitt eit eige småbarnstillegg for kvart barn mellom eitt og tre år. Stønadsmottakarar i Finnmark og Nord-Troms får eit særskilt tillegg for kvart barn. Einslege forsørgjarar har rett til barnetrygd for eit barn meir enn det talet på barn vedkomande har under 16 år. Einslege forsørgjarar som fyller krava for å motta full overgangsstønad og utvida barnetrygd, har også rett til ekstra småbarnstillegg for barn i alderen 0-3 år.

Barnefamiliar har som gruppe generelt sett hatt ei god inntektsutvikling dei siste ti åra, men analysane syner at ei relativt lita gruppe barnefamiliar tek mot sosialhjelp over lang tid og har vedvarande låg inntekt. Samstundes er barnetrygda delvis målretta med ekstra stønad til familiane med dei minste barna, som også er dei med lågast inntekt, og til einslege forsørgjarar. Dette bidreg til å betre fordelingsprofilen på barnetrygda.

Barnetrygd er ei generell overføring som blir gitt til alle barnefamiliar. Analysane i Longva-utvalet, NOU 1996:13 «Offentlege overføringar til barnefamiliar», viser at barnetrygda relativt sett har meir å seie for barnefamiliar med låg inntekt enn høg inntekt. Både småbarnstillegget og søskengraderinga bidreg til å jamne ut inntektsskilnadene mellom barnefamiliar med små og store barn og mellom barnefamiliar med få og mange barn. Begge desse ordningane tilgodeser låginntektshushalda. Dette syner at barnetrygda er eit viktig fordelingspolitisk instrument.

Regjeringa legg vekt på at barnetrygda skal vere ei god og tidsmessig stønadsordning til alle barnefamiliar, og går inn for at barnetrygda framleis skal vere ei generell og ikkje ei inntektsprøvd ordning.

Som ei oppfølging av innstillinga til Longva-utvalet, vil Regjeringa vurdere å utvide barnetrygda til 18 år. At det formelle forsørgjaransvaret varer til barnet er 18 år og at dei aller fleste 16- og 17-åringar bur heime hjå foreldra på grunn av utdanning, kan gjere det aktuelt med ei slik endring av barnetrygda.

Kontantstøtta til småbarnsfamiliar

Lov om kontantstøtte vart vedteke 24. juni 1998, og sett i kraft 1. august same år. Kontantstøtta er innført gradvis slik at den omfatta eittåringar frå 1. august 1998 og toåringar frå 1. januar 1999. Ordninga med kontantstøtte til småbarnsforeldre er utforma med sikte på å oppfylle følgjande mål:

• Familiane skal sikrast meir tid til sjølve å ta omsorga for eigne barn

• Familiane skal ha reell valfridom når det gjeld kva slags omsorgsform dei ønskjer for barna sine

• Overføringane til barneomsorg som den enkelte familie får frå staten, må bli meir likeverdige.

Kontantstøtta er på 2 263 kroner per månad. Støtta blir gitt per barn utan inntekts- eller behovsprøving. Ordninga er skattefri.

Hovudvilkåret for rett til kontantstøtte er at barnet ikkje gjer bruk av full barnehageplass med statleg driftstilskot. For dei barna som har avtalt bruk av barnehageplass i mindre enn 30 timar per veke, blir det gitt gradert kontantstøtte med 45, 60 eller 80 pst. av full yting. Frå 1. august 1999 er det innført fem satsar for kontantstøtte, for at det skal bli lettare å kombinere delvis bruk av barnehage og gradert kontantstøtte.

I samband med innføringa av kontantstøtta avgjorde Stortinget at ordninga skulle evaluerast. Barne- og familiedepartementet har gitt Norges forskningsråd oppdraget med å koordinere ein stor del av forskingsinnsatsen til departementet på kontantstøtteområdet. Oppdraget inneheld både langsiktige forskingsoppgåver og ei meir kortsiktig evaluering av konsekvensane av reforma. Hovudproblemstillingane er knytte til konsekvenser frå kontantstøtta overfor arbeidsmarknaden og likestilling mellom kjønna, konsekvensar for barnehagesektoren, og konsekvensar for barn med særlege behov. I dei meir langsiktige forskingsoppgåvene, skal ein sjå på kontantstøtta som ei sosial reform.

I tillegg har Statistisk sentralbyrå utført ei spørjeundersøking for å kartleggje tilsynsordningane, yrkesdeltakinga og økonomien til barnefamiliane før innføringa av kontantstøtta og gjentek ei tilsvarande kartlegging der dei same foreldra blir spurte om korleis dei har innretta seg etter kontantstøtta. NOVA har analysert data frå den første undersøkinga med sikte på effektane kontantstøtteordninga har for barnetilsyn og yrkesdeltaking, og skal også analysere oppfølgingsundersøkinga frå SSB. NOVA er også i gang med eit prosjekt om verknader frå kontantstøtta overfor sysselsettinga til mødrene, der Noreg og Finland vil bli samanlikna.

Økonomisk sosialhjelp

Økonomisk stønad etter sosialtenestelova (økonomisk sosialhjelp eller sosial stønad) utgjer det nedre sikringsnettet i dei økonomiske velferdsordningane og skal sikre at ingen står utan middel til livsopphald. Stønaden går til dei som ikkje kan sørgje for sitt livsopphald sjølve gjennom arbeid eller ved å gjere gjeldande økonomiske rettar. Det er kommunane som er ansvarlege for å tildele økonomisk sosialhjelp, og dekkje utgiftene til slik hjelp.

Det kan knyttast vilkår til tildelinga av den økonomiske stønaden. Vilkåret må ha nær samanheng med vedtaket om stønad, og ikkje urimeleg avgrense handle- eller valfridomen til stønadsmottakaren. Siktemålet med bruken av vilkår er mellom anna å sette den enkelte i stand til, på sikt, å kunne syte for seg sjølv.

Økonomisk sosialhjelp er ei individuell yting. Det skal alltid takast individuelle omsyn ved utmålingen av stønaden, og ved bruken av vilkår.

Sosial stønad kan bli ytt til personar som treng det for å overvinne eller tilpasse seg ein vanskeleg livssituasjon, sjølv om den det gjeld ikkje fyller dei alminnelege vilkåra for å få slik stønad

Nivået på den sosiale stønaden og bruken av vilkåret bør støtte oppunder målet om at sosial stønad skal bidra til at den einskilde vert sjølvberga. Ytinga er meint å vere ei mellombels yting. Den beste måten å sikre dette på, vil til vanleg vere å sjå nivået på den sosiale stønaden og bruken av vilkår i samanheng med bruken av aktive tiltak. Siktemålet er å sette sosialhjelpsmottakaren i stand til å forsørgje seg sjølve gjennom ordinært arbeid når dette er ei realistisk målsetting.

Kommunane skal gje råd, motivere og hjelpe den enkelte til raskast mogleg å kome over i inntektsgjevande arbeid, opplæring eller utdanning, heller enn å gi passiv stønad over lang tid. Dette føreset ofte eit nært og forpliktande samarbeid med arbeidsmarknads- og trygdeetaten.

Analysar i meldinga, har vist at over halvparten av den økonomiske sosialhjelpa går til dei to nedste inntektsklassene. Dette er med andre ord ei ordning som er målretta mot dei i samfunnet med lågast inntekt.

Analysane har vidare synt at om lag 35 000 av stønadsmottakarane i 1996 hadde motteke sosialhjelp til saman 36 månader eller meir dei siste sju åra. Dette kan tyde på at det trengst ytterlegare tiltak for å stimulere til å leggje til rette for eigenforsørging gjennom arbeid. Ikkje alle er aktuelle for arbeid. Dette reiser spørsmålet om det kan vere aktuelt å formalisere ein (meir varig) inntektssikringsordning ved å innføre ei ordning med «sosial trygd» for (visse grupper) langtidsmottakarar av sosialhjelp.

Slik Regjeringa ser det, vil det likevel vere problematisk å gi relativt unge personar ei varig inntektssikringsordning utanfor ordninga med uførepensjon. For dei yngre langtidsmottakarane av sosialhjelp er det synet til Regjeringa at det primært bør satsast på å styrke tiltak som på sikt evt. kan leie til arbeid. Det vil vidare kunne vere problematisk å inkludere personar som kan forsørgje seg sjølv, men treng sosialhjelp for å kunne forsørgje barn vedkommande har forsørgjarplikt for.

Mange av langtidsmottakarane har andre inntekter enn sosialhjelp. Ein del langtidsmottakarar av sosialhjelp har f.eks. uførepensjon eller andre trygdeytingar som i større eller mindre grad er basert på opptening av rettar. Blir ei ordning med sosial trygd som evt. skulle omfatte uførepensjonistar innført, ville den kunne seiast å undergrave dei prinsippa uførepensjon og andre trygdeytingar i stor grad er baserte på.

Eit anna forhold er at langvarig bruk av sosialhjelp vil vere vanskeleg som einaste kriterium for evt. rett til sosial trygd, fordi det er mange ulike årsaker til at personar treng sosialhjelp. Det vil på førehand kunne vere svært vanskeleg å seie kven som vil kunne lykkast med å bli sjølvforsørgd på meir varig basis, enten gjennom eige arbeid eller på annan måte.

Etter oppfatninga til Regjeringa, vil tiltak som kan leie til arbeid og aktivitet og utbygging av aktuelle tenester vere betre enn ei varig inntektssikringsordning. Regjeringa er derfor etter ei samla vurdering kome til at den ikkje vil foreslå ei ordning med sosial trygd for langtidsmottakarar av sosialhjelp.

Regjeringa legg til grunn at økonomisk sosialhjelp framleis skal vere ei mellombels og unntaksvis ordning og at dei som i dag får økonomisk sosialhjelp over lang tid, skal få andre og betre løysingar. Auken i minstepensjonen, i overgangsstønaden til einslege forsørgjarar, og innføringa av kontantstøtta, fekk alle verknad frå 1998, og er ikkje medrekna i inntektsanalysane. Desse tiltaka vil venteleg i ei viss grad redusere talet på langvarige mottakarar av økonomisk stønad, men vil ikkje kunne hjelpe alle langtidsmottakarar.

Ei slik gruppe er menneske med kort butid i Noreg. Desse vil i beste fall berre få delpensjonar frå folketrygda. Når desse blir pensjonistar, vil mange ha låg inntekt og varig behov for sosialhjelp. Regjeringa går inn for å sikre pensjonistar med kort butid i landet, og som står utan eller har moderate inntekter, betre økonomisk tryggleik enn dei har i dag. Ei betring av bustøtta vil også kunne redusere talet på personar som er langvarig avhengige av sosialhjelp.

Sosialhjelpa vil ikkje vere lik for alle mottakarane. Det ligg i det individretta systemet som sosialhjelpa er. Det er behova til den enkelte som skal leggjast til grunn. Det er likevel eit mål å sikre at forskjellar i stønadsnivå mellom og innafor kommunar ikkje er vilkårlege. Det er dels store variasjonar i støndsnivået mellom kommunar som ikkje kan forklarast med forskjellar i behov.

Det er ein føresetnad at utmåla stønad skal sikre nødvendige utgifter til livsopphald. Regjeringa la hausten 1998 derfor fram nye retningslinjer til kommunane med ei nærmare presisering av kva som ligg i omgrepet «livsopphald». Retningslinjene inneheld ei presisering av kva slags utgifter som skal reknast som kjerneområdet i livsopphaldet, og spesielle utgifter som for den enkelte kan vurderast som nødvendig for livsopphaldet. Dei nye retningslinjene vil venteleg til ei viss grad bidra til å redusere forskjellen i utmålt stønad mellom og innanfor kommunane. Regjeringa foreslår likevel at det skal setjast i verk ytterlegare tiltak for å redusere vilkårlege skilnader. Sosial- og helsedepartementet vil difor utarbeide vegleiande retningslinjer for stønadsnivået, slik lova gir heimel for. Kompetanseheving i sosialtenesta er også eit viktig verkemiddel. Kompetanseaukande tiltak i sosialtenesta si førstelinje er nærmare omtala i kapittel 9.3.1.

8.8 Helse-, sosial- og familiepolitikk

8.8.1 Sosiale tenester

Overordna mål for tenesta

Etter sosialtenestelova skal kommunen fremme økonomisk og sosial tryggleik, betre levekåra for dei som har det vanskeleg, medverke til auka likeverd og likestilling, og dessutan førebyggje sosiale problem.

Sosialtenesta skal medverke til at den enkelte kan ta ansvar for eiga levekår og å ha eit aktiv og meiningsfylt tilvere i fellesskap med andre. Dette vil dreie seg om å gi bistand til å:

• kunne kome i arbeid, ev. skjerma arbeid eller anna (dag-)aktivitet dersom ordinært arbeid ikkje er aktuelt,

• å skaffe tilfredsstillande bustad,

• etablere og utvikle sosialt nettverk,

• sikre dekning av nødvendige utgifter til livsopphald.

Det er eit mål å vri innsatsen frå passiv inntektsoverføring til tiltak med sikte på hjelp til sjølvhjelp. Sosialtenesta rår ikkje over alle nødvendige verkemiddel sjølv for å greie dette, og samarbeid med andre etatar, frivillige organisasjonar og pårørande er difor naudsynt for at sosialtenesta skal kunne løyse sine oppgåver og oppnå gode resultat.

Sosialtenesta skal etter lova også arbeide for å utvikle og styrke sosialt fellesskap, førebyggje og motverke misbruk av alkohol og andre rusmiddel. Sosialtenesta har eit særskilt ansvar for å hjelpe rusmiddelmisbrukarar til å kome bort frå misbruk av alkohol og andre rusmiddel. Dette må skje i nært samarbeid med mellom anna helsetenesta. Sosialtenesta skal vidare arbeide for at det blir sett i verk velferds- og aktivitetstiltak for barn, eldre og funksjonshemma og andre som har behov for det. Også når det gjeld desse områda, vil sosialtenesta i stor grad vere avhengig av innsats og samarbeid med andre etatar, eventuelt lag og organisasjonar. Regjeringa legg derfor stor vekt på å utvikle gode samarbeidstilhøve, både i form av egna samarbeidsorgan og gode rutinar for samarbeid. Sjå avsnitt 8.11 for nærmare omtale av samordning mellom etatar.

Regjeringa vil også satse på kompetanse- og kvalitetssikring i førstelinja til sosialtenesta. Det er viktig å gjere tenesta meir brukarvennleg og tilgjengeleg, og styrkje arbeidet med personar med samansette problem.

Nærmare om tenester til den enkelte

Sosialtenesta vil til vanleg nytte dei tenestene som er nemnde i lova om sosiale tenester i arbeidet sitt for å betre levekåra i kommunen og for den enkelte. Konkret skal kommunane ha følgjande tenester:

• opplysning, råd og rettleiing

• økonomisk stønad

• praktisk bistand og opplæring

• støttekontakt

• plass i institusjon eller bustad med omsorgstenester heile døgnet

• avlastingstiltak

• lønn til personar med eit særleg tyngjande omsorgsarbeid

• mellombels husvære

• bustad til vanskelegstilte

Dette er tenester som den enkelte etter ei konkret vurdering kan ha eit rettsleg krav på. Kommunane har stor fridom til å utforme tenestene ut frå lokale behov og prioriteringar.

Som det går fram av analysen i denne meldinga, er utfordringane for sosialtenesta framover særleg knytt til at mange av brukarane har lite utdanning og ikkje er i ordinært arbeid, har rusproblem og/eller psykiske lidingar. Desse vil på kort sikt ikkje ha utsikt til å bli sjølvberga, og mange av sosialklientane har vore avhengige av sosial stønad over lang tid. Etter Regjeringa si oppfatning, kan ein ikkje vente at alle langtidsmottakarane på kort sikt skal kunne forsørgje seg sjølv gjennom ordinært arbeid. Målet er likevel at dei aller fleste skal kunne integrerast i det ordinære arbeidslivet. Dette krev aktive verkemiddel og tiltak både i kommunal og statleg regi med sikte på kvalifisering, rehabilitering og integrering i arbeidslivet. Regjeringa legg vekt på at arbeidsmarknaden bør bli romslegare og gje plass til fleire som i utgangspunktet kan ha vanskar med å halde på eller få jobb. Gjennom betre samarbeid med andre aktuelle etatar og auka innsats i desse, er det grunn til å tru at ein kan finne fram til eigna tiltak som kan hjelpe fleire vanskelegstilte til å kome i arbeid. Vidare meiner Regjeringa at auka bruk av vilkår knytt til tildeling av sosial stønad med sikte på å kunne gjere den enkelte sjølvberga, også kan vere eit bidrag til dette.

Ein føresetnad for auka bruk av vilkår der formålet er å bidra til at den det gjeld blir sjølvberga på sikt, er at det finst høvelege tiltak å knytte vilkåra til. Sosial- og helsedepartementet vil stimulere til at det mellom anna blir utvikla tiltak som kan styrke den sosiale kompetansen og sjølvtilliten til den enkelte, og gjennom dette utvikle evna til meistring. Betre evne til meistring er grunnleggjande for motivasjon til mange for å skaffe seg nødvendige faglege kvalifikasjonar og kunne greie eit ordinært arbeid.

Dagtilbod i form av aktiviseringstilbod vil for ein del kunne vere eit første steg mot sosial rehabilitering, og kan vere tiltak sosialtenesta kan nytte. Sosial- og helsedepartementet har dei siste åra gitt middel til forsøksverksemd med aktiviseringstiltak, der kommunane i stor grad har fått definere målgruppene for tiltaka sjølve, men unge mottakarar av sosial stønad har ofte vore prioritert. Tiltak som kan bidra til auka meistring og motivering for å gå vidare, har ofte vore sentrale i forsøka. Sosial- og helsedepartementet vil sjå til at erfaringane frå denne forsøksverksemda blir spreidd. Verkemiddel i forsøk har for eksempel vore sosial trening kopla til opplæring på grunn- og vidaregåande nivå i skulen, lettare arbeidstrening og nokre stader fysisk trening. Regjeringa ønskjer på bakgrunn av erfaringane frå forsøksverksemda å prøve ut om det bør leggjast til rette for ei tettare kopling mellom sosialtenesta og arbeidsmarknadsetaten sine verkemiddel for å hindre marginalisering.Sjå avsnitt 9.2.1.3.

Ei undersøking syner at dei fleste psykisk utviklingshemma har eit dagtilbod. For personar med for eksempel psykiske lidingar, er det framleis udekte behov. Det same gjeld personar med tunge rusmiddelproblem, evt. i kombinasjon med prostitusjonsproblem. Regjeringa tek sikte på at den særskilde satsinga på ettervernet for rusmiddelmisbrukarar og for personar med psykiske lidingar skal førast vidare. Regjeringa tek i tillegg sikte på å målrette innsatsen slik at ein betre kan nå personar som treng eit dagtilbod for å kunne oppretthalde eller betre ei buevne.

Særskilde tiltak for rusmiddelmisbrukarar

Dei rusmiddelrelaterte problema i Noreg er ikkje uvesentlege. Alkohol er det dominerande rusmiddelet i kulturen vår. Det er det som skaper flest problem, og det som rammar den «vanlege» konsument mest. Alkoholskadane spring ut av dei vanane det store fleirtalet er berarar av. Ettersom forbruket av alkohol har auka dei seinare åra, må ein også vente at det over tid vil gje seg utslag i fleire skadar. Alkohol er dessutan det rusmiddelet ein finn hjå dei fleste misbrukarane. Misbruket av stoff som amfetamin og heroin har også fått monaleg geografisk spreiing og talet på hardt belasta misbrukarar har auka dei siste åra. Dødstala i gruppa er høge.

Fylkeskommunen har etter lova ansvaret for institusjonar for rusmiddelmisbrukarar. Det rusmiddelpolitiske arbeidet byggjer på to hovudprinsipp: Førebyggjande arbeid og behandling. Ein viktig del av det førebyggjande arbeidet er restriktive tiltak for å redusere tilgangen til alkohol og narkotika. Behandling kan ikkje sjåast isolert frå det førebyggjande arbeidet, men begge er nødvendige delar av ein heilskapleg rusmiddelpolitikk. Dette inneber likevel auka innsats på det førebyggjande og haldningsskapande området. Det er nødvendig med eit breitt samfunnsmessig engasjement og ei omfattande ansvarleggjering, dersom vi skal oppnå reduserte skadeverknader ved bruk av rusmiddel. Sosial- og helsedepartementet har derfor oppnemnd eit Rusmiddelpolitisk råd som skal vere bindeledd mellom styresmaktene, partane i arbeidslivet, næringslivsorganisasjonane, forsikringsbransjen og dei rusmiddelpolitiske organisasjonane, og er sett saman av representantar for desse.

Fri rettshjelp

I Innst. S. nr. 4 (1998-99) bad Justiskomiteen Regjeringa om å leggje fram ein gjennomgang av ordninga med fri rettshjelp innan utgangen av 1999. Forslaget vart vedteke av Stortinget 3. desember 1998, og Justisdepartementet arbeider no med dette. Siktemålet med ein gjennomgang vil vere å sjå om det er svake sider ved ordninga og gje ei vurdering av aktuelle alternative forslag til endringar. Sentralt i Justisdepartementet sitt arbeid med meldinga om Fri rettshjelp vil vere å foreslå forenklingar i regelverket, samt å gjere ordninga meir tydeleg for søkjarane når det gjeld kva for type saker ordninga vil femne. Ei side ved rettstrygda er også at ho i størst mogleg grad bør sikre at borgarane kan vite på førehand kva dei kan rekne med.

Barnevern

Barnevernlovgjevinga sikrar barn og unge mot overgrep og omsorgssvikt, og omfattar barn og unge inntil dei fyller 18 år. I somme tilfelle kan tiltaka blir oppretthalde lengre, maksimalt fram til 23 år. Barnevernet skal vere ein garanti for at alle barn opplever omsorg, tryggleik og høve til personleg utvikling. Barneverntenesta har plikt til å kontrollere at barn ikkje lid overlast og plikt til å hjelpe. I arbeidet med barn og unge og familiane deira, skal det overordna prinsippet vere barnets beste.Dersom det er motstridande interesser mellom barn og foreldre, skal omsynet til barnet vere avgjerande. Men samtidig legg barnevernlova vekt på at så mange barn som mogleg skal få vekse opp saman med sin eigen familie, noko som elles er i tråd med FNs konvensjon om rettane til barn.

Barneverntenesta er vanlegvis nemninga på det kommunale barnevernet, som også har det breiaste ansvarsområdet i barnevernet. Tenesta skal følgje nøye med og bidra til at barn og unge har trygge oppvekstforhold, gjennomgå meldingar og sette i verk undersøkingar, gi råd og rettleiing, sette i verk og følgje opp hjelpetiltak, og dessutan førebu saker for handsaming i fylkesnemnda. Barneverntenesta skal også samarbeide med andre sektorar og forvaltningsnivå for å løyse dei oppgåvene den er pålagt etter lova.

Fylkesbarnevernet er den vanlegaste nemninga på det fylkeskommunale barnevernet, som har ansvaret for at det finnest eit variert tilbod av omsorgsplassar til barn og unge som treng eit tilbod utanfor eigen heim, i fosterheim eller institusjon. Det fylkeskommunale barnevernet har også ansvar for rekruttering og formidling av fosterheimar, og for at fosterheimane får nødvendig opplæring og generell rettleiing. Oppfølging av den enkelte fosterheimen ligg til det kommunale barnevernet.

Fylkesmannen og fylkesnemndene er dei to statlege organa med oppgåver i barnevernet. Fylkesmannen er tilsynsorganet i barnevernet, og skal også gi råd og rettleing, medan fylkesnemndene handsamar og fattar vedtak i alle saker som inneber tvang.

Det har lenge vore behov for ein omfattande gjennomgang og vurdering av barneverntenesta, og mykje tyder på at det er behov for å styrke tenesta på somme område slik at den betre kan møte utfordringane av i dag. Regjeringa har derfor i år oppnemnt eit offentleg utval som skal vurdere korleis barneverntenesta fungerer, og om det er behov for endringar. Utvalet skal ta for seg alle sentrale område i barnevernet med særleg vekt på:

• Korleis fosterheimane kan styrkast

• Førebyggjande tiltak i familiane og i nærmiljøet deira

• Korleis ein kan styrke rettstryggleiken til foreldre og barn i barnevernsaker

Innstillinga til utvalet skal ligge føre innan 30. april 2000.

Reglane om fri rettshjelp er mellom anna knytt til dei inntekter og den formuen søkjarane har. Ei vurdering av grensene for inntekt/formue står sentralt for å sikre at ordninga ikkje vert illusorisk.

8.8.2 Helsetenester

Den offentlege helsetenesta i Noreg er bygd opp kring kommunale og fylkeskommunale tenester. Samla sett skal helsetenesta syte for førebyggjande og helsefremjande tiltak, diagnostikk og behandling av sjuke, medisinsk rehabilitering, og dessutan pleie- og omsorgstiltak. Tiltaka skal vere forsvarlege ut frå faglege vurderingar, og dei skal vere tilpassa behovet til pasientane. Tenestetilbodet skal vere likeverdig fordelt og reelt tilgjengeleg for pasientane. Det er dessutan eit mål at tilgjengelege ressursar blir nytta best mogeleg. Dette er slege fast i lovgjevinga og har stått sentralt ved utarbeidinga av dei nye lovene som Stortinget handsamar i vårsesjonen 1999.

Kommunehelsetenestelova krev at kommunen gjennom helsetenesta skal ha oversyn over helsetilstanden i kommunen og dei tilhøva som kan påverke denne. Denne plikta er oppfylt i kommunane i ulik grad. Eit slik oversyn er vesentleg for planlegging og utføring av førebyggjande og helsefremjande tiltak. Utan eit slik oversyn, er det ikkje mogeleg å sikre at helsetenesta medverkar til utjamning av levekåra og betring av helsetilstanden, også for dei som i dag kjem dårlegast ut.

Dersom helsetenesta skal fungere optimalt, må ulike tenesteeiningar sikre at dei er i stand til å samarbeide med kvarandre når det er nødvendig for å løyse dei samansette problema som ein ofte står overfor i møte med enkeltpasientar. Alle som gjev helsetenester, er pålagde gjennom lov å ha eit internkontrollsystem for å sikre at tenestene blir planlagte, utførte og haldne vedlike i samsvar med allment aksepterte faglege normer og krav i lover og føreskrifter. Sosial- og helsedepartementet ser på internkontrollsystemet som ein viktig reiskap for å sikre at helsetenesteeiningane legg opp til gode og effektive rutinar for samarbeid. Eit godt internkontrollsystem må også innehalde rutinar for å sikre medverknad og tilbakemelding frå pasientar og pårørande.

Sosial- og helsedepartementet har den seinare tida arbeidd med stimulering av ulike innsatsområde ut frå eit sett med handlingsplanar. Eit døme er Opptrappingsplanen for psykisk helse (St.prp. nr. 63 (1997-98)), som er nærmare omtala i 9.3.2.4. Desse handlingsplanane er fokuserte kring tilhøve som departementet meiner krev særleg merksemd og auka ressurstilgang om ein skal få til ei styrking av dei konkrete tiltaka i kommunar og fylkeskommunar. Bruken av handlingsplanar er såleis eit sentralt prioriteringsinstrument frå staten si side. Ein viktig føresetnad når det gjeld bruk av handlingsplanar som statlege styringsmiddel, er å sikre at dei lokale tenesteytarane i kommunane og fylkeskommunane får tilstrekkeleg støtte i utviklinga av nye tiltak og tenesteformer. Dette prøver departementet å ivareta gjennom å styrke oppfølginga av dei prioriterte områda frå dei statlege regionale tilsyns- og rådgjevingsinstansane. Fylkesmennene og fylkeslegane står derfor sentralt i arbeidet med desse planane, og sosial- og helsedepartementet legg til grunn at desse instansane samarbeider nært i dette arbeidet.

Helse 2000 - Verdigrunnlaget for helsetenesta

Helsemessige forhold og verksemda til helsetenesta står sentralt i vurderinga av levekåra. Stortinget hadde i mai 1999 ein debatt om folkehelsa med utgangspunkt i ei utgreiing lagt fram av helseministeren. Denne utgreiinga syner at vesentlege faktorar som påverkar folkehelsa ligg utanfor det helsetenesta styrer med. Det er derfor viktig at alle offentlege og private organ som har ansvar for tiltak som kan styrkje eller svekke folkehelsa, sjølve vurderer og tek stilling til helsemessige følgjer av verksemda si. Regjeringa tek sikte på å legge fram ei stortingsmelding om verdigrunnlaget for helsetenesta omkring årsskiftet 1999/2000.

Meldinga kjem også til å sjå nærmare på korleis helsetenesta gjennom verksemda si kan vere med på å sikre eit likeverdig og forsvarleg tenestetilbod til alle i landet i åra framover. Endra samfunnsstrukturar og nye teknologiske utfordringar gjer det nødvendig å gå gjennom verdigrunnlaget for helsetenesta for så langt råd er, å sikre at tenestetilbodet ikkje er med på å auke dei helsemessige skilnadene mellom folk, men snarare medverkar til ei utjamning av helseforholda gjennom å betre kåra for dei som i dag kjem dårlegast ut. Meldinga vil også drøfte dei grensene som finst for realistiske forventningar til den rolla helsetenesta kan ha både i forhold til enkeltpersonar og grupper av menneske.

8.8.3 Pleie- og omsorgstenester

Overordna mål for pleie- og omsorgstenestene

Dei kommunale pleie- og omsorgstenestene er av avgjerande verdi for å motverke store levekårsforskjellar blant menneske som treng slik hjelp. Dei kommunale pleie og omsorgstenestene skal ivareta behova for pleie og omsorg blant eldre og funksjonshemma, medrekna psykisk utviklingshemma og personar med psykiske lidingar. Desse gruppene vil ha forskjellige behov, bl.a. som følgje av at dei er i ulike livsfasar.

I samband med St.meld. nr. 50 for 1996-97 «Handlingsplan for eldreomsorgen» har Stortinget vedteke følgjande overordna mål for pleie- og omsorgstenestene:

• gi den enkelte tryggleik for nødvendige pleie- og omsorgstenester tilpassa behova til den enkelte

• styrke omfanget og kvaliteten på tenestene

• utvikle meir heilskaplege og fleksible tenestetilbod

• gi likeverdige tilbod, uavhengig av bustadplassen, inntekta og ressursane til den enkelte,

• gi større rom for brukarmedverknad og personlege høve til val i den daglege omsorga.

Kommunane har ansvaret for å planleggje, utforme og bygge ut eit pleie- og omsorgstilbod i samsvar med dei overordna måla. Dei viktigaste tenestene innan pleie- og omsorgssektoren er heimetenester som praktisk bistand og heimesjukepleie og institusjonsbaserte tenester. I tillegg finnest det eit mangfald av tenestetilbod, her vil vi nemne avlastingstilbod, omsorgslønn, støttekontakt og ordning med personleg assistent.

Utfordringar

Pleie- og omsorgstenestene står overfor store utfordringar i tida framover. Betringa av levekåra til folk gjennom framveksten av velferdsstaten og eit betre helsevesen, særleg dei siste femti åra, har ført til at folk lever lenger enn før, også om dei har sjukdommar og nedsett funksjonsevne. Den auka levestandarden har dermed stilt oss overfor ei stor utfordring: å gi eit aukande tal på eldre ei god pleie- og omsorgsteneste.

Pleie- og omsorgstenestene utgjer i dag ein stor del av kommunal tenesteyting. Om lag ein fjerdedel av dei kommunale utgiftene går til desse tenestene. Verksemda skal møte behova til alle aldersgrupper.

Gjennom Handlingsplan for helse- og sosialpersonell, 1998 - 2001 «Rett person på rett plass» er det lagt vekt på at ein på alle nivå må arbeide systematisk med organisasjons- og personalspørsmål over ein lengre periode for å møte dei utfordringane sektoren står overfor. Personellpolitikken må spele på eit breitt spekter av tiltak, og perspektivet må vere både kortsiktig og langsiktig. Det må utdannast nok personell til å kunne dekke dei framtidige behova, men i tillegg må det utviklast ein fleksibilitet som sikrar at helse- og sosialtenesta kan tilpasse seg skiftande behov og tåle endringar.

Kvalitet i pleie- og omsorgstenesta er først og fremst knytt til livskvaliteten til brukarane opplevinga av tryggleik, god omsorg og forsvarleg pleie. Pleie- og omsorgstenester handlar i stor grad om mellommenneskelege forhold, samver og kontakt. Dette kan oppfattast som å stå i motsetning til ei snever forståing av kostnadseffektivitet, der målet er å produsere en gitt teneste til ein fastsatt kvalitet til lågast mogelg ressursbruk. For pleie- og omsorgstenestene er det likevel viktig å legge vekt på at ein bruker ressursane på akkurat dei tenestene og kvalitetane ein ønskjer å prioritere, sjølv om dette ofte vil vere tenester som tek tid og som ikkje er så lett å måle. Målet må vere at vi skal ha effektive tenester tilpassa behova til den enkelte. Framover vil det bli fokusert på kva krav som bør stillast til tenesta, bruk av kvalitetsindikatorar, statleg tilsyn og korleis kommunane best mogleg kan sikre god kvalitet.

Pleie- og omsorgstenestene

Pleie- og omsorgstenestene omfattar tenester etter kommunehelselova og sosialtenestenlova. Sjukeheimar retter seg mot eldre som har mest omfattande behov for pleie og omsorgstenester heile døgnet. Sjukeheimar omfattar både langtidsopphald og korttidsopphald i samband med avlasting og rehabilitering. Omsorgsbustad er ein bustad som er tilpassa orienterings- og rørslehemma, og fysisk tilrettelagt slik at bebuarar etter behov skal kunne motta pleie og omsorg heile døgnet. Heimetenester (heimehjelp og heimesjukepleie) dreiar seg om tenester av varierande omfang, frå praktisk bistand (f.eks. reingjering) til omfattande heimetenester i form av regelmessig og hyppig tilsyn, pleie og praktisk hjelp som blir ytt i bustaden/omsorgsbustaden til brukaren. I løpet av forholdsvis få år har tenestetilbodet innanfor heimebaserte tenester vorte utvida og meir differensiert.

Styrking av tenestene

Ved utgangen av 1997 var det 1025 registrerte institusjonar med nærmare 43 400 plassar (sjukeheim og aldersheim). Sjukeheimane er i dag prega av eit aukande tal på personar med demenstilstand eller ein alderspsykiatrisk sjukdom. For perioden 1998-2001 har Stortinget lagt opp til ei utbygging av totalt 24 400 sjukeheimsplassar og omsorgsbustader. Kommunane søkjer Husbanken om tilskot ut frå dei behov kommunen har, både knytt til utbetring av eksisterande bygningsmasse og til nybygging. I dette ligg det at kommunane kan gjere nytte av tilskotsordningane i samsvar med behova sine.

For same periode (1998-2001) er det lagt opp til ca. 12 000 nye årsverk innan pleie- og omsorgstenesta. For å sikre dette gis det eit generelt driftstilskot til kommunane (om lag 1,9 mrd. kroner i 1999). Desse midla er i hovudsak fordelt etter talet på eldre i befolkninga. Vidare gis det eit driftstilskot, basert på skjønn, til kommunar som har særskilt svake pleie- og omsorgstenester (210 mill. kroner i 1999).

Brukarstyrt personleg assistanse

Tenestene til funksjonshemma er som oftast dei same som gis til eldre med funksjonsproblem. Yngre funksjonshemma har stort behov for regularitet og fleksibilitet i tenestetilbodet for å kunne delta i samfunnslivet. Dette er avgjerande for at barn og unge skal kunne få hjelp til å kome til skole og anna utdannings- og fritidstilbod. Det same er tilfelle for sterkt funksjonshemma som er yrkesaktive og avhengig av personleg hjelp for å nå arbeidsstaden ved starten av arbeidet. Det har vist seg at det er vanskeleg for dei tradisjonelle heimetenestene å tilpasse seg slike tidsskjema. Dette er årsaka til at Sosial- og helsedepartementet i 1994 sette i gang ei stimuleringsordning for dei kommunar som organiserte tilbod om brukarstyrt personleg assistanse. Regjeringa tek sikte på å leggje fram ein lovproposisjon om dette hausten 1999, slik at dette blir ei teneste kommunane skal ha på lik linje med dei andre lovregulerte tenestene etter sosialtenestelova.

Omsorgslønn

Regjeringa er oppteken av at ordninga med omsorgslønn skal nå familiar som har særleg tyngjande omsorgsarbeid for funksjonshemma og eldre. Gjennom ordninga ønskjer Regjeringa å gi ei påskjøning til personar som yter svært mykje hjelp, pleie og tilsyn i heimen.

I ein rapport (NOVA 2/1997) er talet på tungt utsette omsorgsgivarar rekna til ca 100 000 personar, medan ca 3 500 mottok omsorgslønn. Undersøkinga avdekte til dels store skilnader mellom praktiseringa til kommunane av omsorgslønnsordninga, og viste også at ordninga var relativt lite kjent blant dei som har tyngjande omsorgsarbeid.

For å stimulere til auka bruk av omsorgslønnsordninga, bidra til meir sams praktisering av ordninga og gi aktuelle søkarar betre informasjon, har SHD gitt ut eit nytt rundskriv om omsorgslønn (I-42/98). Samtidig ønskjer Regjeringa å få meir kunnskap om familiar med funksjonshemma barn i alderen 0 - 18 år som har søkt og fått innvilga omsorgslønn, erfaringane deira med andre aktuelle tenester og praktiseringa kommunane har av ordningane i forhold til andre tenester til familiane. NOVA har lagt fram en rapport om dette temaet. Resultata her vil bli vurdert i samband med meldinga «Omsorg 2000». I tillegg vil somme kommunar gjennomføre forsøk knytt til ordninga med omsorgslønn.

«Omsorg 2000»

Stortinget har vedteke fleire store satsingar og reformer som har som mål å sette kommunane i stand til å gi eit godt helse- og sosialtenestetilbod til innbyggjarane sine. Fastlegereforma, handlingsplanen for eldreomsorga og opptrappingsplanen for psykisk helse, er eksempel på dette. Men sjølv om tilstrekkelig kapasitet er ei nødvendig forutsetning for ei god teneste, er ikkje dette nok aleine. Innhaldet i tenestene, og ikkje minst den omsorga som oppstår i møtet mellom tenesteytar og tenestemottakar, er heilt vesentleg i dei kommunale helse- og sosialtenestene. Regjeringa vil legge fram ei eiga stortingsmelding med tittelen Omsorg 2000 ved årsskiftet 1999/2000.

Meldinga skal drøfte viktige verdi- og vegval i omsorgsarbeidet. Dette dreiar seg for eksempel om det verdigrunnlaget tenestene kvilar på, kvaliteten på tenestene, kompetanse- og rekrutteringsspørsmål og spørsmål knytt til brukarmedverknad og holdningane i samfunnet til dei som har behov for helse- og sosialtenester. Konkret skal meldinga også omfatte enkelte organisatoriske spørsmål som for eksempel organiseringa av det samla døgntenestetilbodet til rusmiddelmisbrukarar, forholdet mellom sjukeheim og omsorgsbustadar, tiltak for aldersdemente, forholdet mellom det offentlege sitt ansvar og frivillige aktørar, marknadsbaserte løysingar m.v. Tiltak for å sikre kvaliteten på tenestene er også viktig. Meldinga vil og drøfte dei problemstillingane som er tatt opp vedrørande dårleg kvalitet og levekår i sjukeheimar (jf. omtalen av Helsetilsynets tilsynsrapport om forholda i sjukeheimar i avsnitt 5.7) og vurdere tiltak for å betre forholda i institusjonane.

«Forsøksverksemd med brukarbetaling i sjukeheim»

I 1997 gav eit regjeringsoppnemnt utval («Jensenutvalet») innstillinga si; NOU 1997:17 «Finansiering og brukarbetaling for pleie- og omsorgstenester». Utvalet greidde bl a ut ein finansierings- og brukarbetalingsmodell for pleie- og omsorgstenesta der brukarbetalinga er delt opp i fire element innanfor institusjonar (tenestebasert brukarbetalingsmodell):

• Pleie og omsorg

• Helsetenester m.v.

• Bustad

• Utgifter til dagleglivet (mat etc)

Målet med ein slik modell er større likskap i brukarbetaling- og finansieringsordningar (medrekna statlege ordningar) mellom institusjonar og eigen heim/omsorgsbustad enn det er i dag. Halve Jensenutvalet foreslo ein slik modell gjennomført, medan resten av utvalet foreslo ein avgrensa statleg utprøving av modellen i utvalde kommunar.

Innstillinga har vore på ei omfattande høyring. Nærmare 90 pst. av høyringsinstansane gir tilslutninga si til enten forsøksverksemd (40 pst) eller innføring av ein tenestebasert modell (48 pst). Dei andre instansane går inn for å halde på dagens ordningar.

Det er monaleg utryggleik knytt til konsekvensar av ein tenestebasert modell. Både delar av utvalet og høyringsinstansane har peika på utryggleik og innvendingar av både administrativ, økonomisk, fordelingsmessig og juridisk karakter ved ein tenestebasert modell.

Sosial- og helsedepartementet vil vurdere å sette i gang eit forsøksopplegg med sikte på oppstart i år 2000 med ein tenestebasert modell i utvalde kommunar, i tråd med tilrådinga frå deler av Jensenutvalget. Hovudsiktemålet med forsøket er å få sett på korleis ulike variantar av ein tenestebasert modell for langtidsopphald i sjukeheim fungerer for både brukarar, pårørande, tilsette og kommunen. Parallelt med forsøksprosjektet, vil departementet arbeide med vidare utgreiingar og analysar, særleg i forhold til skjermingsproblematikk for ulike brukarar og korleis brukarbetalingsinntektene for det offentlege utviklar seg ved ein slik modell. Det er teke sikte på evaluering både under og etter forsøket.

Forsøk med ein tenestebasert brukarbetalingsmodell er også viktig med sikte på å utvikle eit betre kunnskapsgrunnlag for tilbakemeldinga Regjeringa skal gi Stortinget på vedtaket: « Stortinget ber Regjeringen utrede ein likebehandling av betalingsordninger når det gjelder medisiner, hjelpemidler og bostøtte i omsorgsbustad og alders- og sykehjem.» (Romertallsvedtak VII i Innst. S. nr. 294 for 1996-97).

8.8.4 Om handlingsplan for funksjonshemma 1998 - 2001

I St.meld. nr. 8 for 1998-99 «Om handlingsplan for funksjonshemma 1998 - 2001» har Regjeringa lagt fram ein handlingsplan som omtalar mål, strategiar og tiltak for å betre tilhøva for menneske med funksjonshemming.

Stortingsmeldinga er ein del av Noreg sitt arbeid for å følgje opp FN sine standardreglar for like vilkår for funksjonshemma. Standardreglane peikar på område som er viktige for livskvalitet og for å oppnå full deltaking og likestilling, som er det overordna målet for politikken til Regjeringa for funksjonshemma.

Stortingsmeldinga har hovudfokus på at samfunnet endrar krava sine. Eit samfunn som er godt tilrettelagt for alle, vil redusere behovet for individuelle løysingar. Eit samfunn som er tilrettelagt for funksjonshemma, både i fysisk utforming og i måten det møter innbyggjarane på, vil vere eit godt samfunn for alle innbyggjarane.

Prinsippet om at tilrettelegging for funksjonshemma skal vere ein naturleg del av samfunnsplanlegginga, krev at arbeidet med dette blir lagt opp som ein samanhengande planprosess frå den overordna, langsiktige samfunnsplanlegginga fram til dei konkrete løysingane.

Viktige satsingsområde i handlingsplanen er tilgjenge, planlegging og brukarmedverknad, rettane til funksjonshemma og ein særskilt plan for tiltak for auka yrkesaktivitet for funksjonshemma.

Eit viktig prinsipp i arbeidet for å betre tilhøva for funksjonshemma er sektoransvarsprinsippet. Det inneber at det er dei vanlege instansar i samfunnet som skal gi tilbod som funksjonshemma kan nytte på lik linje med befolkninga elles. Det er dei same instansar som ved behov, skal supplere med særskilte ordningar, dersom dei ordinære ordningane ikkje er tilstrekkelege.

Av Stortingsmeldinga går det fram at for å nå målet om eit samfunn som er godt tilrettelagt for alle, er det viktig å fokusere sterkare på funksjonshemma sine behov og på samanhengen og heilskapen i dei tenestene som blir gitt. Utfordringa er å skape ei samordna, forpliktande og heilskapleg utvikling av tenestetilbodet, og tilrettelegging av samfunnet på tvers av etatsgrenser. Eit samordna tenestetilbod føreset både samarbeid mellom dei ulike instansane som gir tenester i ei kommune og mellom dei ulike nivåa; som kommune, fylke og stat. Det er t.d. ein føresetnad for å kunne studere eller ha ein jobb, at hjelpa kjem til rett tidspunkt, at behov for hjelpemiddel er undersøkt, at hjelpemidla er tilgjengelege i rett tid og at det finnest eit transporttilbod som fungerer.

8.8.5 Barnehagar

Barnehage er eit frivillig, pedagogisk tilbod til barn under skulealder. Barnehagar skal dekkje behova foreldra har for tilsyn med barnet i den tida dei er i arbeid eller utdanning, eller av andre grunnar ikkje kan ta hand om barnet sjølve, og gje barnet høve til å ta del i ein sosial, pedagogisk styrt samanheng utanfor heim og familie.

Barnehagetilbodet er ei pedagogisk tilrettelagt verksemd som sameinar omsynet til det beste for barnet og det beste for foreldra. Mange småbarnsforeldre ønskjer å kombinere foreldrerolla med deltaking i yrkeslivet. Barnehagetilbodet gjer dette mogleg.

Barnehagen skal vere med på å leggje grunnlaget for livslang læring, og skal bidra til å kvalifisere barnet til å møte eit samfunn som er i rask endring. Barnehagetilbodet er spesielt viktig for barn med særskilde behov. Barnehagetilbodet er mellom anna eit av dei viktigaste enkelttiltaka for førskulebarn med funksjonshemmingar, både for barnet sin eigen del og som støtte for familien. Også andre grupper barn får eit viktig tilbod gjennom barnehagen. Dette gjeld til dømes barn i innvandrarfamiliar som gjennom barnehagen mellom anna får viktig språktrening. Barnehageplass kan også vere eit hjelpetiltak i barnevernet og kan bidra til å avhjelpe ein sviktande omsorgsfunksjon hjå foreldra. Ein stor del av familiane som blir omfatta av slike hjelpetiltak, er i ein vanskeleg livssituasjon; ofte både økonomisk og sosialt.

Kommunane har i følgje barnehagelova ansvar for å byggja ut og drive barnehagar. I dette ligg det inga utbyggingsplikt og heller ikkje at nokon enkeltpersonar har rett til barnehageplass. I prinsippet kan kven som helst etablere og drive barnehage etter godkjenning etter barnehagelova § 12. Om lag halvparten av alle barnehagane i landet er derfor private.

Det er store regionale og lokale skilnader i barnehagedekninga. Samla sett hadde 51 pst. av barna 1-5 år i 1997 plass i barnehage. Heilt fram til dei seinaste åra har etterspurnaden etter barnehagar vore større enn tilbodet. Nokre kommunar er no i ein situasjon der behovet for barnehageplassar er fullt ut dekt opp. For landet under eitt, er det framleis underdekking, særleg når det gjeld plassar for barn under tre år.

Undersøkingar tyder på at bruken av barnehagar er skeivt fordelt i høve til sosial status. Høgt utdanna og/eller funksjonærar bruker barnehageplass til barna sine i større grad enn lågt utdanna og/eller arbeidarar. Subsidiane av barnehageplassar verkar likevel omfordelande i favør av lågare inntektsgrupper, fordi dei er jamnare fordelt enn andre inntektskomponentar som inngår i hushaldsinntekta til småbarnsfamiliar. Einslege foreldre har oftare barn i barnehage enn par med barn. Dette må sjåast i samanheng med at særleg dei kommunale barnehagane ofte prioriterer barn av einslege forsørgjarar.

Barnehagesektoren har i dei siste 20-30 åra hatt ei sterk utvikling. Ein aktiv statleg barnehagepolitikk med tilskotsordningar, tilpassa lovverk, rettleiing og informasjon som verkemiddel, har mellom anna ført til kraftig vekst i talet på plassar. Det har ført til aukande medvit om barnehagen som eit godt tilbod for barn og til fagleg utvikling på sektoren. Tidspunktet for full behovsdekning nærmar seg, og dette stiller sektoren og den statlege barnehagepolitikken framfor nye utfordringar. På denne bakgrunn har Regjeringa bestemt at den vil fremja ei stortingsmelding om barnehagar. Meldinga skal diskutere dei framtidige økonomiske, juridiske og faglege rammevilkåra for sektoren og skal etter planen leggast fram hausten 1999.

8.8.6 Brukarbetaling

Hovudformålet med brukarbetaling er i dei fleste tilfelle å styrke finansieringsgrunnlaget for offentlege tenester. Det kan vere eit alternativ til auka skattlegging. Brukarbetaling kan også til ei viss grad verke etterspørselsregulerande. Av fordelingspolitiske omsyn, vil det ofte vere ønskeleg med ein forholdsvis låg eigendel, bl.a. fordi kostnadene ved produksjon av tenestene (for eksempel visse typar helsetenester) kan vere svært høge og det kan være ønskeleg å utelukke nokon frå slike tenester p.g.a. manglande betalingsevne. Brukarbetaling kan også bidra til å gjere det meir legitimt for brukaren å stille krav til tenesteytaren/vara, og dermed føre til auka brukarinnflyting. Ved at noko blir betalt for tenesta understrekar eit kundeforhold, der mottakaren lettare kan stille krav.

Den vesentlegaste delen av offentleg tenesteproduksjon er under kommunalt eller fylkeskommunalt ansvar. Spørsmålet om brukarbetaling for offentlege tenester reiser dermed også spørsmålet om forholdet mellom staten og kommunesektoren med omsyn til styring og finansiering av det offentlege tenestetilbodet. Som hovudregel er det nasjonale styresmakter som har ansvaret for fordelingspolitikken, primært gjennom skattesystemet og overføringsordningar, og i den grad det skal takast fordelingsomsyn i utforminga av brukarbetalingsreglar, tilseier dette at staten sett fast reglane eller rammene for utforminga.

Men dette vil kunne variere frå tenesteområde til tenesteområde. I St.prp. nr. 60 for 1997-98. «Om kommuneøkonomien 1999 m.v.» er det skilt mellom fire kategoriar av kommunale tenester der det vil vere ulik tilnærming frå nasjonale styresmakter med omsyn til styring av brukarbetalingsreglane:

1. Nasjonale velferdsgode som kan stykkast opp og bli tilbydd individuelt.

2. Andre individuelle velferdsgode.

3. Tenester der kommunane har eit juridisk eller faktisk monopol.

4. Kommunale tenester der det forretningsmessige aspektet er særmerkt.

Gruppe 1 omfattar tenester som kommunane er pålagt å tilby innbyggjarane i eigen kommune. Til ei viss grad vil det også vere snakk om tenester som innbyggjarane er pliktige til å nytte seg av (eks. grunnskuleundervisning). I kommuneøkonomiproposisjonen blir det uttalt det at hovudregelen for slike tenester må vere at brukaren ikkje blir krevd for betaling. Det vil likevel også blant nasjonale velferdsgode finnast tenester med avgrensa kapasitet der brukarbetaling i eit avgrensa omfang kan vere aktuelt, men utforma slik at ingen p.g.a. låg betalingsevne er avskore frå å nytte seg av tenestene, og at storbrukarane blir skjerma.

I den andre kategorien tenester (»andre individuelle velferdsgode») ligg det ikkje i same grad føre nasjonale målsetjingar om likeverd i tenestetilbodet, og dei fordelingsmessige omsyn er mindre særmerkt. Eksempel på slike tenester er kulturtilbod og skulefritidstilbod. Her kan brukarbetaling vere eit effektivt verkemiddel for at kommunane skal kunne realisere denne typen tenester. Som hovudregel er det ikkje gitt nasjonale reglar for brukarbetalinga, utover at eigne kostnader kommunane har ved å produsere tenestene (sjølvkost), bør danne ei øvre grense for brukarbetalinga.

For tenester innan den 3. kategorien, må også prisen på tenestene avgrensast til sjølvkost. For kommunale tenester av forretningsmessig karakter (eks.: kraftforsyning) er det ikkje grunnlag for å regulere prisfastsetjinga til kommunane frå staten si side.

Dei kommunale gebyrinntektene (brukarbetalingsinntekter) har auka litt meir enn auken i dei samla kommunale inntektene i løpet av den siste tiårsperioden. Årsaka ligg både i auka omfang og aktivitet for kommunale tenester som er gebyrpliktige, (volumauke) og auka satsar for ein del kommunale tenester (prisauke). Ein del av auken kan også vere grunna inntektsauke blant brukarane av kommunale tenester, der brukarbetalinga er inntektsgradert. Dette gjeld bl.a. barnehagesatsane i mange kommunar (her står kommunane fritt med omsyn til eventuell inntektsgradering), og dessutan pleie- og omsorgssektoren (i første rekkje ved betaling for institusjonsopphald). Dei fordelingsmessige problema ved brukarbetaling blir mindre særmerkte når betalingssatsane er graderte etter inntektene til brukarane. Inntektsgraderinga kan utformast på forskjellig måte, for eksempel slik at dei som har inntekter under eit visst beløp, er heilt fritekne for betaling, eller ved at betalinga aukar etter nærmare fastsette inntektsintervall. Uansett den konkrete utforminga av systemet, vil prinsippet vere at dei som har dei høgaste inntektene, betalar mest for bruken av tenestene. Inntektsgradering kan også kombinerast med skjerming av storbrukarane, slik at det blir sett ei grense for betaling for dei med spesielt store behov - uavhengig av inntekta. På denne måten kan ein få utnytta dei positive effektane av brukarbetaling, samtidig som ein reduserer dei uheldige fordelingsmessige effektane.

Eit problem med inntektsgradert brukarbetaling er at dei effektive marginalskattesatsane kan bli svært høge for enkelte grupper, og dermed medverke til redusert tilbod av arbeidskraft. Eit anna problem som kan oppstå ved omfattande bruk av inntektsgraderte brukarbetalingsordningar, er at dei samla fordelingsverknadene av offentleg politikk (skatte- og avgifts-systemet, brukarbetalingsreglar, samt evt. regulering av tilgang til tenestene) kan bli meir uoversiktlege.

Brukarbetaling for utsette grupper

Ein har lite samla kunnskap om korleis den samla effekten av ulike betalingsordningar er for levekåra er for utsette grupper, og korleis dei ulike skjermingsordningane samla sett fungerer for kronikarar, funksjonshemma og storforbrukarar. Ein manglar aktuell og systematisk kunnskap om kva kronikarar og funksjonshemma betalar for tenester som ikkje er omfatta av frikortordninga. For enkelte brukarar kan samla betaling bli så stor at dette svekkjer dei økonomiske levekåra i ikkje-uvesentleg grad. Regjeringa vil på denne bakgrunn sette i gang ein gjennomgang av bruken av eigenbetaling for å finne fram til ordningar som betre skjermer kronikarane. I samband med dette skal det vurderast eit avgiftstak 2 for utgifter funksjonshemma og kronisk sjuke har, utover det som blir dekt av frikortordninga.

Regjeringa vil på bakgrunn av resultata frå denne gjennomgangen vurdere målretta tiltak for utsette grupper. Regjeringa tek sikte på å gi Stortinget orientering om status i dette arbeidet i samband med forslaget til statsbudsjett for år 2000.

8.8.7 Gjeldsordningslova

Gjeldsordningslova, lov av 17. juli 1992 nr. 99 om frivillig og tvungen gjeldsordning for privatpersonar, opnar for at privatpersonar med alvorlege gjeldsproblem kan oppnå betalingslette eller sanering av dei personlege gjeldsforpliktingane sine. Den direkte bakgrunnen for lova, var den gjeldskrisa mange private hushald opplevde omkring siste tiårsskifte.

Lova har no virka i litt over seks år. Ved utgangen av januar 1999 var det opna gjeldsforhandling i 13 328 saker, noko som hittil har resultert i 9 684 etablerte gjeldsordningar. Omtrent halvparten av sakene er kome i stand etter frivillig semje mellom partane. Eit betalingsprogram etter gjeldsordningslova skal normalt strekke seg over fem år. Dette inneber at dei første skyldnarane vart ferdige med ordninga si i løpet av fjoråret.

Då lova vart utarbeidd, var det ein uttalt føresetnad at det etter ei tid ville vere behov for å sjå korleis ordninga virka i praksis, og at det på dette grunnlag kunne bli nødvendig å kome tilbake og foreslå endringar i lova. Barne- og familiedepartementet er i ferd med å gå i gjennom lova, og Regjeringa vil i løpet av 1999 sende eit utkast til lovendringa på høyring. Nedanfor følgjer ein omtale av nokre punkt i lova som ein har sett nærmare på.

Eit hovudproblem med praktiseringa av gjeldsordningslova, har vore den ulike praksisen domstolane imellom på enkelte punkt. Dette er uheldig, og Regjeringa vil derfor gå inn for at enkelte av føresegnene i lova blir presisert nærmare.Dette gjeld særleg enkelte sentrale skjønnsmessige føresegner. Som eksempel kan ein nemne formuleringane «bare skyldnere som er varig ute av stand til å oppfylle sine forpliktelser kan oppnå gjeldsordning,og « en skyldner kan ikkje oppnå gjeldsforhandling etter lova her dersom det vil verke støtende». Tolkinga av desse føresegnene har stor innverknad, idet dei er avgjerande for kven som kjem inn under lova, og innhaldet i gjeldsordninga.

Eit av dei vanskelegaste, men også viktigaste tema i gjeldsordningslova, er spørsmålet om lengda til gjeldsordningsperioden. Dette er eit tema som også Stortinget ønska ei ny vurdering av etter at lova hadde verka ein tid, jfr. Innst. O. nr. 90 for 1991-92. Etter ordninga i dag, skal perioden i ei tvunge ordning strekke seg over fem år med mindre det ligg føre særlege grunnar. I praksis har denne føresegna vorte tolka svært forskjellig. Enkelte stader har det til ei viss grad utvikla seg ein praksis der gjeldsordningsperioden ofte blir fastsett til meir enn fem år. Ordningar over åtte eller ti år, har her ikkje vore uvanlege. For å bidra til større likebehandling på dette området, vil det bli vurdert strengare kriterium enn i dag for å vike frå hovudregelen på fem år.

Eit anna hovudspørsmål i gjeldsordningslova dreier seg om kva levestandard dei som kjem inn under lova skal ha. Barne- og familiedepartementet har i dag i form av eit rundskriv, fastsett rettleiande satser for livsopphald for vaksne. Etter lovforarbeida skal barnefamilar gis eit skjønnsmessig tillegg, der det blir teke omsyn til alderen til barna m.v. Praksis her har likevel vist store forskjellar i kva som blir rekna for å vere eit rimeleg beløp til underhald av barn, og Regjeringa vil gå inn for at det blir opna for å gi nærmare retningslinjer for livsopphaldet til barn i form av forskrift.Dette arbeidet vil bli sett i samanheng med revideringa av regelverket for underhaldsbidrag, og dessutan arbeidet med reglene om økonomisk sosialhjelp.

Det vil i tillegg bli foreslått ei rekkje mindre prosessuelle endringar, bl a for å lette den påkjenninga gjeldsordningssakene utgjer for rettsapparatet. Under dette vil det bli vurdert om namsmannen bør kunne opne gjeldsforhandling i kurante saker.

8.9 Bustadpolitikk og levekår

Målet for bustadpolitikken er at alle skal ha høve til å skaffe seg ein god bustad i eit godt bumiljø. Ein god bustad er eit sentralt velferdsgode i seg sjølv, men også ein føresetnad for å få ta del i andre gode: skulegang, sosial omgang, deltaking på arbeidsmarknaden, eit tilfredsstillande bumiljø osv. Høveleg bustad er viktig som ledd i open omsorg for utsette grupper i samfunnet og for mindre bruk av lange institusjonsopphald. Døme på dette har vi i ansvarsreformen for menneske med psykisk utviklinghemming, handlingsplanen for eldreomsorg og oppfølgingsplanen for psykisk helse. Bustadpolitikken er avgjerande for vellukka integrering av flyktningar. Gruppene som har andre levekårsproblem, er også mest utsette for bustadproblem.

Allment gode butilhøve er resultatet av godt samspel over lang tid mellom bustadpolitiske tiltak og stabil økonomi, høg sysselsetjing og rimeleg inntekt for dei aller fleste. Arbeid og inntekt gjer dei fleste i stand til å kjøpe eller leige ein god bustad i den opne bustadmarknaden. Staten har trygga stabiliteten i bustadsektoren gjennom skattereglar og kreditt frå Husbanken. Tilskot og bustøtte frå Husbanken gjer at også mange med låge inntekter har fått gode butilhøve.

8.9.1 Bustadøkonomi og fordelingspolitikk

Buutgifter er i all hovudsak eit privat ansvar, og dei fleste må velje standard i høve til eigen økonomiske bereevne. Hushalda nyttar ein stor del av inntekta til bustad, og aukar ofte bustadkonsumet når inntekta aukar. Dei som ikkje har god og stabil økonomi kan få etableringsproblem på bustadmarknaden. Ein bustad med akseptabel standard kostar, og utan ein aktiv bustadpolitikk vil butilhøva bli fordelt etter økonomisk evne. Det er derfor eit mål at bustadfordelinga skal vere betre enn formue- og inntektsfordelinga aleine kan føre til. For nokre grupper er bustaden særleg viktig - t.d. for dei som har barn, er funksjonshemma, har svak helse el.l. Det er derfor eit hovudmål i levekårspolitikken at alle grupper skal ha høve til å skaffe seg ein bustad som er funksjonell og sunn (jf og St.meld. nr 49 (1997-98) og nr 14 (1998-99).

Det er ei særleg viktig utfordring å hjelpe gruppa av bustadlause - sjå omtale i kap 5.12. Nokre av dei treng først og fremst eit betre bustadtilbod. Hospits er ei dårleg og dyr løysing som blir for mykje brukt. Dei som har psykiske problem eller rusproblem, treng ein heilskapleg omsorg og buformer som er spesielt tilpassa til gruppa.

8.9.2 Statleg og kommunal bustadpolitikk

Bustadpolitikken til staten og kommunane skal saman sikre både nok bustader og at alle er i stand til å betale for bustaden sin. Staten legg til rette gjennom lovverket og med lån, tilskot og rettleiing frå Husbanken. Husbanken gir både lån på generelle vilkår og lån og tilskot som er selektive. Kommunane er Husbanken sin strategiske medspelar. Kommunane har eit lovpålagt ansvar for å skaffe bustad til dei som ikkje klarer å skaffe seg bustad sjølv, eller som er i ein akutt situasjon. Kommunane må legge til rette for bustadbygginga og utnytte tilbodet frå Husbanken for dei svake gruppene på bustadmarknaden.

Utan ein vellukka strategi for eit godt nok bustadtilbod, vil oppgåva med å skape ei god bustadfordeling bli svært vanskeleg for kommunane. Avgjerder om å bygge, er baserte på ei vurdering av økonomiske utsikter og risiko i framtida. Det generelle lånetilbodet frå Husbanken aukar tryggleiken til dei som skal bygge, og sikrar at alle grupper kan få bustadkreditt. Dette held produksjonen av gode bustadar med nøktern kvalitet og kostnad oppe. I St. meld nr 14 (1998-99) går Regjeringa inn for å nytte lån frå Husbanken i større grad for å stimulere bustadbygging i dei store byane med press i bustadmarknaden.

Dei selektive ordningane i Husbanken, som etableringslån, kjøpslån, bustadtilskot og bustøtte, er inntektsprøvde. Ordningane blir brukte både til å skaffe fleire utleigebustader for vanskelegstilte og til å hjelpe hushald med låge inntekter, t.d. funksjonshemma, så dei kan kjøpe bustad. Verkemidla er differensierte og kan rettast mot ulike situasjonar folk står oppe i. Dei blir brukt av kommunane ut frå eit lokalt skjønn. Kommunen kan sy saman pakkar av lån og tilskot frå Husbanken til dei som treng hjelp. Somme kommunar har supplert dei statlege verkemidla med eigne. 4 pst. av bustadmassen er kommunale utleigebustader. Dei fleste av desse blir leigd ut til vanskelegstilte. Omfanget av økonomiske tilskot i bustadsektoren har lege på eit lågt nivå i Noreg, samanlikna med andre land, t.d. i Norden. Samverket mellom staten, kommunane og t.d. bustadsamverket har verka effektivt i bustadpolitikken.

8.9.3 Lån og tilskot frå Husbanken

Lån frå Husbanken

Husbanken gir lån til bygging av bustader som er funksjonelle med avgrensa areal og nøkterne kostnader. Husbanken har ein minstestandard for nye bustader, men aksepterer lågare areal for t.d. student- eller ungdomsbustader. Husbanken premierer livsløpsstandard og bidreg til at fleire bustader er godt brukbare for dei som er rørslehindra. Husbanken gir også lån til utbetring og tilpassing av bustader og bustadområde. Etableringslån og kjøpslån er behovsprøvde og går til dømes til funksjonshemma og dei med låg inntekt. Regjeringa har prioritert dei selektive låneordningane. Kommunane tek opp etableringslån i Husbanken og låner midlane vidare til dei som ikkje kan klare lån på ordinære bankvilkår, men som kommunen vil hjelpe inn på bustadmarknaden. Lånet kan bli gitt saman med bustadtilskott for å tilpasse buutgiftene til den økonomiske bereevna til hushaldet. Lån i Husbanken har ei rente som blir fastlagd i høve til marknadsrenta for statspapir. Låna er ikkje subsidierte, men rentene har generelt sett vore gunstige i høve til private lån etter at rentesystemet vart lagt om i 1996.

Bustadtilskot

Bustadtilskot er eit investeringstilskot til bygging eller kjøp av bustad. Tilskotet blir fordelt til hushalda etter streng behovsprøving i kommunen, eller gitt til større prosjekt direkte frå Husbanken. Husbanken kan gje inntil 60 pst. i tilskott for dei mest prioriterte formåla. Det vart gitt tilskot til om lag 2400 bustader for vanskelegstilte i 1998. For eit hushald som har stabil, låg inntekt, kan etablering i eigen bustad ved hjelp av bustadtilskot og lån vere ei god løysing. For andre vil ein leigebustad fungere betre. Lån og tilskot frå Husbanken kan då gå til kommune eller annan eigar som skaffar leigebustaden. I 1998 vart det bygd 850 utleigebustader til flyktningar, bustadlause, ungdom og andre som ikkje sjølv har klart å skaffe eigen bustad på den opne bustadmarknaden. For kommunane eller organisasjonar med eit sosialt siktemål, er bustadtilskotet heilt sentralt når det skal etablerast t.d. bukollektiv (som UNGBO). Regjeringa meiner at auka bustadtilskot til prosjekt som hjelper bustadlause, eller andre særleg vanskelegstilte på bustadmarknaden, er ei prioritert oppgåve.

Bustøtte til trygda og barnefamiliar

Bustøtteordninga skal bidra til at også barnefamiliar og pensjonistar med låg inntekt skal ha høve til å skaffe seg og bu i ein nøktern, men god leige- eller eigebustad. Bustøtta blir også nytta til å utjamne levekårsforskjellar mellom alderspensjonistar med låg inntekt, slik at m.a. minstepensjonistane kan halde på ein høveleg bustad, eller flytte til ein ny omsorgsbustad. Om lag 100 000 personar fekk bustøtte i 1998. 15 000 av dei var barnefamiliar, resten hushald med pensjon. I 1999 er løyvinga 1 576 mill. kroner til bustøtta. I St.meld. nr 14 (1998-99) om verksemda i Husbanken, er bustøtta nærmare omtala.

Bustøtta er strengt inntekstsprøvd og minkar med stigande inntekt. Inntil ei grense, aukar bustøtta med stigande buutgifter. I følgje tal frå SSB, gjekk 82 pst. av bustøtta (1996) til hushald i dei tre nedste tidelane i inntektsfordelinga - mot 78 pst. i 1986. I 1996 gjekk ein mindre del til nedste tidel i høve til i 1986 - vel 18 pst. mot 38 pst. Pensjonistane er prioriterte, og har i denne perioden fått ein høgare posisjon i inntektsfordelinga, medan studentar og einslege utan pensjon som ikkje får bustøtte, utgjer ein stor del av første desil. Delen med bustøtte til nest nedste inntektsgruppe (2. desil) har gått opp frå vel 28 pst. (1986) til 43 pst. (1996).

Bustadmarknaden i Noreg er lite regulert. I periodar med sterkt press i lokale bustadmarknader, kan det bli sterk prisauke i den opne marknaden for leige eller sal av bustader. Renteauke får også stor effekt i buøkonomien til mange . Ordninga med bustøtte skal etter Regjeringa si vurdering vere eit sikringsnett for dei med svak inntekt.Om kompensasjonen til dei som får bustøtte blir for låg, kan dei ikkje halde på bustaden - sjølv om den er nøktern og funksjonell. Slike effektar er lite lønnsame for samfunnet. Ei slik utvikling vil føre til auka segregasjon i samfunnet og vil gje utsette grupper eit meir ustabilt liv. Om bustøtta skal verke effektivt, må regelverket vere godt tilpassa til forholda på bustadmarknaden; slik det utviklar seg, og dessutan til buøkonomien til det enkelte hushaldet. Særleg for barnefamiliar i storbyane vil det strenge regelverket i bustøtta gjere at støtta kan vere snau i høve til ei vanleg husleige. Dagens grenser for inntekt og buutgifter kan halde enkelte vanskeleg stilte barnefamiliar utanfor bustøtta. Også regelen om at husstandar som har eigarbustad utan husbanklån ikkje kan få bustøtte, gjer at nokre barnefamiliar som elles fyller vilkåra, ikkje får bustøtte. Riksrevisjonen har i ein forvaltningsrevisjon av bustøtteordninga peika på dette.

Bustøtteordninga kan vere eit godt verktøy for betre økonomisk forvaltning av sosiale leigebustader. Det er ofte problem knytt til å drive dei på eit økonomisk forsvarleg vis. Kommunal- og regionaldepartementet har anbefalt at kommunane legg opp til ei husleige som svarar til kostnadene. Med bustøtte til dei som har låg inntekt, kan bustadene få rett pris, medan hushalda får rimelege netto buutgifter. Kommunane kan supplere bustøtte frå Husbanken med eigne kommunale bustøtteordningar, om det er påkravd.

I statsbudsjettet for 1999 er det vedtatt fleire forbetringar i bustøtteregelverket. Bustadavgrensninga for barnefamiliar er utvide til å gjelde alle utleigebustader. Vidare vart buutgiftstaket for barnefamiliane løfta opp på same nivå som for alders-, uføre- og etterlattepensjonistar. Buutgiftstaket vart f.eks. for ein husstand med to personar heva, frå 45 000 kroner pr år til 50 000 kroner pr år. Dei årlege buutgiftstaka for barnefamiliar m.fl. og alders-, uføre- og etterlattepensjonistar er 50 000 kroner for husstandar med ein og to personar, 54 000 kroner for husstandar med tre personar, 59 000 kroner for husstandar med fire personar og 63 500 kroner for husstandar med fem eller fleire personar.

Bustøtteordninga er eit viktig verkemiddel for å sikre rimelege levekår også for dei med lågast inntekt. Bustøtteordninga bør etter vurderinga til Regjeringa framleis vere ei relativt strengt behovsprøvd ordning. Med ei ordning som berre er retta mot dei svakaste på bustadmarknaden, vil priseffekten av bustøtteordninga bli beskjeden. Endringar for barnefamiliar med svak inntekt og høge buutgifter, som vi særleg finn i dei store byane, blir drøfta nærmare i kap. 9.4.2.1.

8.9.4 Den kommunale bustadpolitikken

I St. meld. nr 49 (1997-98) «Om bustadetablering for unge og vanskeligstilte», har Regjeringa oppfordra kommunane til å utarbeide lokale handlingsplanar for bustadetablering. Kommunane har eit ansvar for svaktstilte på den lokale bustadmarknaden. I slike planar bør kommunane skaffe god oversikt over tilbodet av utleigebustader (omfang, struktur, organisasjons- og eigeformer, karakteren av leigeforholda, leigenivå mv) og analysere behovet for leigebustader. I meldinga blir kommunane oppfordra til å ta initiativ for at leigemarknaden kan utvikle seg, og Regjeringa gjekk inn for at staten skal fylgje opp med gunstig finansiering, rettleiing mv. Husbanken skal ta i bruk dei lokale handlingsplanane som grunnlag for prioritering av statlege middel til bustadtiltak.

Talet på utleigebustader auka frå 1988 til -1995 med 110 000. Ein svært stor del av utleigemarknaden i Noreg er delar av privatbustader, sokkelbustader mv. Slike husvære er eit viktig bustadtilbod. Men etter vurderinga til Regjeringa, er det nødvendig med eit meir omfattande og betre organisert skjerma bustadtilbod for vanskelegstilte. I dei kommunane der presset på bustadmarknaden er størst, er også behovet for leigebustader størst, og prisane på leigemarknaden er høge. Kommunane må derfor ta eit særskilt ansvar for å organisere eit bustadtilbod retta mot svakt stilte grupper. Eigarskap og disposisjonsformer kan variere. Oslo kommune vil tildele fleire bustader til vanskelegstilte kvart år og treng 500 fleire bustader til vanskelegstilte årleg i ti år for å møte behovet. Staten sitt bidrag til eit betre tilbod av leigebustader er særleg tilskot og lån frå Husbanken (sjå over).

St.meld. nr. 49 (1997-98) «Om bustadetablering for unge og vanskeligstilte» fekk brei tilslutning i Stortinget (jf. Innst. S. nr. 100 (1998-99)). Stortinget gjekk inn for at det bør byggast 1000 fleire utleigebustader i år 2000, og at ei slik satsing må aukast i dei kommande åra. Situasjonen for dei bustadlause vart spesielt understreka av Stortinget. Hjelpeapparatet for bustadlause er omtalt i kap 8.10.3. Mange kommunar gjer i dag ein god innsats med bustadtiltak for unge og vanskelegstilte, men utfordringane er i fleire kommunar større enn dei ressursane som er sett av til formålet. Den jobben kommunane skal gjere for vanskelegstilte bustadsøkarar har avgjerande innverknad. Regjeringa vil legge vekt på at kommunane med store bustadpolitiske utfordringar og gode handlingsplanar, får auka støtte frå Husbanken i åra som kjem (jf. St.meld. nr 49 (1997-98)). Dette vil Regjeringa vurdere i dei ordinære budsjettdokumenta til Stortinget.

Om kommunane skal makte oppgåva si i den sosiale bustadpolitikken, må dei også syte for tilstrekkeleg nybygging og utbetring av bustader. Plan- og tomtepolitikken i kommunane har vore ein viktig føresetnad for det breie bustadtilbodet som er bygd ut i lokalsamfunna. Tilrettelegging for ny bustadbygging og fornying av umoderne bustader er viktig for ein bustadmarknad som skal fungere effektivt. Ein kommunal strategi for å sikre nok tomtegrunn til bustader er heilt nødvendig. Underskot på bustader vil framfor alt råke dei med svake ressursar. Prispress i marknaden gjer tiltak for dei vanskelegstilte på bustadmarknaden dyrare. I nokre kommunar er stat og kommune store eigarar av grunn. Kommunane må drive ein offensiv arealpolitikk som kan sikre rom for bustadbygging og legge til rette gjennom regulering og andre tiltak for ein variert bustadstruktur (jf. St. meld. nr. 29 (1996-97) «Regional planlegging og arealpolitikk»). Dei kan i planlegginga si legge til rette for at eigna areal blir lagt til rette for bustadformål. Dette gjeld også grunn som er i offentleg eige (jf. St. meld. nr. 14 (1998-99)).

Regjeringa vil i samsvar med vedtak i Stortinget sette i gang ei brei offentleg utgreiing om bustadpolitikk og følgje denne opp med ein stortingsmelding. Dette vil gi høve til ei breid gjennomgang av langsiktige utviklingstrekk i bustadmarknaden, butilhøva for ulike grupper og vurderingar av mest mogleg effektiv utforming av verkemidla.

8.10 Fordelingspolitikk og levekår i storbyane

Dårlege butilhøve og geografisk opphoping av grupper med fleire levekårsulemper finn vi i mange storbyar, særleg i Oslo. Gjennomgangen av regionale forskjellar i levekår i kapittel 6 viser at dei mest markerte levekårsutfordringane er i storbyane. Forskjellane mellom grupper med høg og låg inntekt er størst, og aukar mest her.

Storbylivet er prega av at mange behov må dekkast ved kjøp av tenester i marknaden. I storbyen er det spesielt behov og gode høve for kollektiv, effektiv oppgåveløysing. Kommunane har ei nøkkelrolle for å legge dette til rette. Rimelege og gode tenester er særleg viktige for dei store gruppene som har låge inntekter eller særlege omsorgsbehov. Det er ei krevjande oppgåve å drive ein lokal fordelingspolitikk i storbyane for å gi tilfredsstillande tilbod til alle grupper .Etter Regjeringas vurdering, er dette både på kort og lang sikt nødvendig for at storbysamfunnet skal fungere og utvikle seg tilfredsstillande . Dei kommunale maktorgana i storbyregionane har derfor store politiske utfordringar i styring og prioritering av tiltak som sikrar velferd for alle grupper.

Fleire bykommunar har lagt vekt på undersøkingar av levekår og har i kommuneplanarbeidet analysert korleis ulikskapar er fordelte i byane. Dette arbeidet er også støtta av statlege organ, og bidreg til gode metodar og utveksling av erfaringar. Fleire av kommunane har organisert seg i eige administrative og politiskstyrte bydelar og utnyttar levekårsinformasjon for å tildele budsjettmiddel til bydelane. Dette kan bidra til god fordeling av dei kommunale tenestene samtidig som det gir ei ramme for å utvikle lokale demokratiske prosesser på kommunedelsnivå. Men god fordeling av tenestetilbodet fører ikkje til ein mindre skeiv sosial fordeling av befolkninga mellom bydelane. Det er etter vurderinga til Regjeringa svært viktig at storbykommunane tek opp den geografiske fordelinga av levekår i planlegginga si. Regjeringa legg framleis til grunn måla om ei betre fordeling av levekår i storbyane som vart fastlagt i St.meld. nr. 14 (1994-95) Om levekår og butilhøve i storbyane - jfr. Innst. S. nr 208 (1994-95):

• Levekåra for utsette befolkningsgrupper i storbyane skal betrast

• Befolkninga i alle delar av storbyane skal kunne disponere ein god bustad i eit godt bumiljø

• Det skal leggast til rette for ein meir variert samansetning av folket i utsette storbyområde med opphoping av dårlege levekår og butilhøve.

Kommunane har hovudansvaret for å legge til rette for løysning av desse utfordringane. Staten kan bidra gjennom ein sektorpolitikk som tar omsyn til den geografiske levekårspolitikken og spesielle behov i storbyane. For dei utsette gruppene er inntektssikring, sosiale tenester, tiltak for arbeid, eldreomsorg, skole og barnehage viktige. Effektane av samferdsels- og bustadpolitikken er også sentrale. Det gjeld bl.a. tilrettelegging for godt bumiljø i byområde som får ein meir intens utnytting. Regjeringa har invitert dei største byane til eit Samarbeidsforum for storbyutvikling som starta opp i 1998, og vart leia frå Miljøverndepartementet. Også samarbeid om bruk av areal i offentleg eige til bustadformål kan bidra til betre balanse i utviklinga i storbyane. Regjeringa vil følgje opp St.meld. nr. 14 (1998-99) og St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk.

8.10.1 Handlingsprogram for Oslo indre aust

Staten (ved Kommunalministeren) og Oslo kommune samarbeider om Handlingsprogrammet for betre levekår i Oslo indre aust, som starta i 1997 og har eit tiårsperspektiv. Kommunen og staten har kvar bidrege med 50 mill. kroner årleg. Tiltak for betring av oppvekstvilkår, betre tilpassing av tenester til svake grupper, lokale samlingsstader og betre fysisk miljø blir gjennomført. Nye bumiljøtiltak frå sosialtenesta bidreg til integrering av langtidsmottakarar av sosialhjelp i nærmiljøet. Slike tiltak kan bidra til auka tryggleik og betring av levekåra for alle i bustadområda. På lang sikt vil tiltak for ei betre fordeling av bustader med ulik storleik og fleire bustadstilbod i andre bydelar til svake grupper, vere viktige i ein strategi for utjamning av geografiske skilnader i levekåra i byen. Samarbeid mellom stat og kommune om utvikling av betre samordna tenester og tiltak for grupper med levekårsproblem er eit mål for engasjementet til Regjeringa i handlingsprogrammet. Eit viktig eksempel er utvikling av betre kvalifiseringstilbod for langtidsledige, og samarbeidet mellom etatane med ansvar for arbeid, trygd og sosiale tenester. Styrking av omsorg og læring for barn og unge er prioritert. Handlingsprogrammet har støtta skulefritidsordninga i bydelane og gratis pedagogisk tilbod til 5-åringer. Dette skal også bidra til betre sosial integrering og norskopplæring for barn med innvandrarbakgrunn. Tiltak for å styrke læringsmiljøet i skulane er eit anna prioritert felt. Tiltaka skal evaluerast og det skal vurderast korleis dei kan bli del av verksemda til ordinære kommunale eller statlege teater.

8.10.2 Bustadpolitikk for storbyane

Å fjerne dårlege butilhøve i storbyane, må etter vurderinga til Regjeringa gjerast langs fleire linjer. Dette omfattar auka nybygging av varierte bustader, utbetring eller riving av bustader med understandard, og utbetring av miljøforholda i dei utsette bustadområda. Tilrettelegging for dette er kommunale oppgåver. St.meld. nr. 14 (1998-99) «Om verksemda til Den Norske Stats Husbank» (jf. Innst. S. nr. 100 (1998-99) varslar at Husbanken skal spele ei meir aktiv rolle når det gjeld å løyse bustadutfordringane i dei store byane. Regjeringa går inn for at staten skal bidra i eit samarbeid om å betre buforholda og skape funksjonelle storbyar. Offentleg eigedom er ein strategisk ressurs som kan utnyttast betre i byane. Kommunane må ta initiativ for å vurdere om dei er eigna til bustadformål.

Den historisk fastsette fordelinga av kommunal bustadmasse bidreg sterkt til ei skeiv fordeling mellom bydelar når det gjeld grupper med samansette levekårsproblem. Storbyane har ein skeiv bustadstruktur med konsentrasjonar av små husvære i somme bydelar. Meir variert bustadstuktur vil bidra til større sosial variasjon i befolkninga og gi meir stabile og trygge bumiljø. Dette er utfordringar for kommunane som Regjeringa vil bidra til å løyse gjennom Husbanken.

Byfornying - gjennom fornying av den dårlege bustadmassen - er ei viktig føresetnad for å løyse levekårsproblem som er konsentrert i delar av dei store byane. Dei tre største byane, Oslo, Bergen og Trondheim har utvikla noko forskjellige strategiar for byfornyingsarbeidet, og fokus i arbeidet har også veksla over tid. Den første store byfornyingssatsinga i perioden 1978-93 førte til at 13.000 bustadar i Oslo, 1100 i Bergen og 2200 i Trondheim vart utbetra eller nybygd med finansiering frå Husbanken. Ein omfattande privatfinansiert utbetring vart også gjennomført. Mot slutten av denne perioden opplevde dei tre kommunane, saman med ei rekkje eigarar og bebuarar store tap på sine investeringar, på grunn av det generelle fallet i bustadprisar. I perioden 1994-98 har derfor staten gjennomført ein omfattande gjeldssanering retta mot burettslag og sameige, som i alt kosta 510 mill. kroner og omfatta vel 2500 hushald.

Målet for byfornyinga er både gode bustader, gode buområde og gode levekår for menneska dette gjeld. Ei rekkje verkemiddel må kombinerast for å nå dette målet. Tilskot frå Husbanken til byfornyinga legg til grunn aktiv kommunal tilrettelegging og styring og kommunal økonomisk deltaking. Engasjementet til staten i byfornyinga er orientert mot å løyse dei vesentlege levekårsproblema knytt til dårleg bustadstandard for utsette grupper.

Etableringsproblem i storbyane

Hushald i eit storbymiljø må rekne med å bruke ein stor del av inntektene sine til å dekke bustadbehovet. Prisane er høgare i eit område der det er knapt med areal og sterk konkurranse om goda. Det grunnleggjande bustadbehovet er likevel dei same i by og bygd. Det er ei offentleg interesse å sikre at alle har høve til å velje ein god bustad og staten bidreg med dei økonomiske verkemidla Husbanken disponerer (jf gjennomgangen i avsnittet over). Etableringslån og kjøpslån, og dessutan bustadtilskot, er særleg viktige ordningar for storbyane. Om ordningane skal vere effektive, må dei vere tilpassa det reelle buutgiftsnivået i dei store byane.

8.10.3 Hjelpeapparatet for bustadslause

Bustadslause utgjer ein særleg vanskelegstilt og relativt stor gruppe i storbyane (jf. avsnitt 5.12). Etter Lov om sosiale tenester har kommunane (sosialtenesta) plikt til å medverke til å skaffe bustad til personar som ikkje sjølve kan ivareta interessene sine på bustadmarknaden, medrekna bustader som er særleg tilpassa og med hjelpe- og vernetiltak for dei som treng det på grunn av alder, funksjonshemming, rusmiddelmisbruk eller av andre årsaker. Kommunane er dessutan forplikta til å finne mellombels husvære for dei som ikkje klarer det sjølve.

Det finnest ein rekke offentlege og private instansar som yter hjelp for å løyse ulike problem som bustadslause har. Det som kan kallast «hjelpeapparatet for bustadlause» omfattar tilbod som hovudsakleg ligg under kommunal bustad- og sosialforvaltning, medrekna rusmiddelomsorg og psykisk helsevern. Bustadlause vil og i periodar kunne ha opphald på (fylkeskommunale) institusjonar for rusmiddelmisbrukarar og i psykistriske institusjonar. I tillegg får bustadlause ofte ulike former for hjelp frå frivillige organisasjonar. Ofte utviklar dei frivillige organisasjonane sine tiltak i samarbeid med kommunane, og organisasjonane kan få varierande grad av offentleg finansiell støtte. Også staten gir økonomisk bistand til dei frivillige organisasjonane, eventuelt øyremerka spesielle tiltak.

Hjelpeapparatet omfattar akutt- og avrusningsinstitusjonar som tilbyr ei seng for nokre få netter, og som kan trekke på ekspertise innanfor psykiatri, somatiske tenester og sosiale tenester. Nokre akuttinstitusjonar tek inn personar «rett frå gata», men dei fleste tek først og fremst mot klientar som er tilvist frå sosialtenesta eller andre delar av hjelpeapparatet.

Psykiatriske institusjonar blir brukt som tilbod til psykisk sjuke bustadlause. Dei fleste psykiatriske institusjonar inkluderer butrening i handsaminga, og i ein del institusjonar omfattar tilbodet også sosial trening, arbeidstrening, rådgiving og rettleiing, og dessutan fysisk trening.

Ulike typar institusjonar for omsorg og behandling av rusmiddelmisbrukarar er sentrale innan hjelpeapparatet for bustadlause. Dei gir bl.a. butrening og enkelte også avrusing, i tillegg til at ein del formidlar eller gir psykiatrisk behandling. Dei fleste institusjonar har ikkje avgrensingar i butid, men dei er likevel eit mellombels tilbod, sidan målet er at bebuarane bl.a. skal setjast i stand til å meistre det å bu i eigen bustad. Enkelte institusjonar gir primært omsorg. Dette er tilbod til personar som har eit meir varig behov for ulike former for bistand for å klare seg i kvardagen.

Mangelen på bustader, særleg kommunale utleigebustader og verna institusjonar bremser til ei viss grad gjennomstrøyminga i behandlingsapparatet, fordi det ikkje er mogleg å skaffe bustadar til ferdigbehandla klienter.

Hybelhus (bu- og rehabiliteringssenter) er i første rekke eit tilbod til rusmiddelmisbrukarar som har behov for bustad og butrening. Hybelhus gir hjelp til tilpassing til eigen busituasjon eller «butrening». Somme hybelhus tilbyr praktisk hjelp til vasking, stell, handling og liknande. Dei som får plass på hybelhus er gjerne betre fungerande enn dei som blir plasserte på hospits. Dei fleste hybelhusa er meint som relativt varige, men ikkje permanente bustader. Ein del av bebuarane på hybelhusa oppheld seg der i påvente av behandling eller andre tilbod.

Hospits, pensjonat og liknande er tilbod til alle som har behov for mellombels bustad. Det gis sjeldan oppfølging av bebuarane. Enkelte hospits gir likevel butrening og yter også praktisk bistand til bebuarane. I tillegg til kommunale og private hospits, finn ein hospits som er drivne av frivillige organisasjonar. Mange hospits stiller ingen eller små krav til åtferd. Omsetning og misbruk av rusmiddel er truleg vanleg ved ein del hospits, og mykje tyder på at nokre av hospitsa fungerer som opplæringsstader for rusmisbruk og kriminalitet for unge og andre bustadlause. Opphald på hospits er derfor lite eigna for rus-rehabiliterte og personar som er ferdig med soning i fengsel, eller som har ulike rus- og psykiske problem. Regjeringa vil freiste å redusere bruken av hospits hjå sosialtenesta, ved å stimulere til bruk av andre bustadtiltale for dei bustadlause. Samstundes ser Regjeringa behov for ordningar som kan sikre tilfredsstillande drift av hospitsa.

For bustadlause som ikkje har store og samansette problem, kan sosialtenesta hjelpe til med å finne bustad på den private leigemarknaden, og kan bl a garantere for husleigedepositum eller gi lån til slikt depositum. For bustadslause som har tilleggsvanskar som psykiske lidingar eller rusmiddelmisbruk, må sosialtenesta vurdere funksjonsnivået til den bustadlause i høve til bustad, eller «buevne». Mange vil kunne ha behov for eit meir samansett hjelpetilbod, der bustad inngår som del av ein større tverrfagleg «hjelpepakke». Oppfølging i bustaden, polikliniske helsetenester, ev. institusjonsopphald i ein periode, kan då vere nødvendig. Det kan ta tid å få utarbeidd eit heilskapleg hjelpetilbod, og eigna buformer kan vere mangelvare. Som ei mellombels løysning vil det kunne vere nødvendig å gi hospitsrekvisisjon for å sikre vedkommande tak over hovudet. Slik mellombels løysning kan også vere nødvendig for personar som har vald å avbryte eit institusjonsopphald.

Bustadforvaltinga (etat/kontor/konsulent) er involvert i arbeidet med bustadlause gjennom ansvaret for drifta av kommunale utleigebustadar, og i arbeidet med tilvising av bustader som kommunen har avtalar om å framleige. I dei fleste kommunar er det bustadforvaltning, ev. sosialtenesta som vidareformidlar lån og tilskot frå Husbanken til vanskelegstilte som ønskjer å kjøpe eigen bustad.

Sosialtenesta vil oftast ha den beste oversikta over situasjonen til den enkelte bustadlause. Det er viktig med samordning og samarbeid mellom ulike kommunale etatar og institusjonar. Eit slikt samarbeid er truleg for lite utvikla i fleire av storbykommunane, noko som kan føre til at tilboda overfor den enkelte bustadlause blir lite planmessig over tid. Ein del av dei vanskelegast stilte bustadlause, har dobbeltdiagnose knytt til rusmiddelbruk og psykiatri. Det kan sjå ut som om dei som har dobbeltdiagnose kan falle mellom ansvarsområda for rusmiddelomsorga og psykiatrien i ein del kommunar på grunn av at ansvarsforholdet for desse ikkje er klart nok.

Det er stor forskjell mellom kommunane med omsyn til kor involvert bustadforvaltninga er i arbeidet med bustadlause. Somme storbykommunar har særskilde tenester for bustadlause innan sosialtenesta, medrekna rusmiddelomsorga. Dette gjeld bl a Oslo, der Rusmiddeletatens «Tiltak for bostedsløse» jobbar for ei samla koordinering og planlegging av tenester for bustadlause. Men tilbodet er berre retta mot dei vanskelegast stilte bustadlause, gjerne dei med tunge rusproblem og lang tids bustadløyse. Også i andre byar er det tiltak som kan vidareutviklast i ein forsterka strategi for å hjelpe denne gruppa. Butreningsprosjektet (BOT) for bustadlause med rusproblem i Bergen tildeler bustadar og gir oppfølging i bustadane. Trondheim har inntil nyleg hatt ein eigen «UFB-teneste» (utan fast bustad), eit sosialkontor med særskilt ansvar for arbeid med bustadlause. Dette ansvaret er no delegert til dei enkelte sosialkontora. «Inntaksteamet» i Trondheim fungerer til ei viss grad som koordinator for hjelpeapparatet. I Stavanger driv miljøarbeidstenesta i Rusetaten bustadutleige og oppfølging av bustadlause rusmiddelmisbrukarar.

Hjelpa som gis til bustadlause av ulike delar av hjelpeapparatet, varierer frå ei enkel seng på eit hospits utan noko form for oppfølging eller krav om rusfridom, til handsaming for rusmiddelmisbruk med oppfølging i eigen bustad etter avslutta handsaming. Hjelpa er i stor grad retta mot bustadlause rusmiddelmisbrukarar og andre bustadlause med tunge og samansette problem.

Eit betre hjelpeapparat for bustadlause er eit særleg ansvar for storbykommunane. Regjeringa legg stor vekt på at kommunane, statlege etatar og departementet skal styrke og samordne innsatsen sin for å løyse oppgåvene på dette feltet, og vil følgje opp overfor sosialtenesta og gjennom Husbanken.

8.11 Ei open og samordna forvaltning og samspelet med frivillig verksemd

8.11.1 Ei meir open og betre samordna forvaltning

Det offentlege hjelpeapparatet er i hovudsak organisert etter sektorprinsippet. Mange etatar har ansvar for ulike sider ved folks levekår, til dømes trygdeetaten, arbeidsmarknadsetaten, helsetenesta, sosialetaten og oppfølgingstenesta for vidaregåande skule. Problema og løysingane er ikkje alltid like lette å avgrense og eintydige. Tvert imot, som analysane i denne meldinga syner, er det typiske at dei som har problem på eit område, har det på mange område samstundes. Samansette problem krev koordinering og samarbeid. Ei vanskeleg tilgjengeleg og dårleg koordinert forvaltning, vil særleg gå utover dei mest ressurssvake i samfunnet, slik som brukarar med samansette behov.

Regjeringa ser det derfor som viktig å betre tilgjenge til dei offentlege tenestene og setje brukarane i sentrum. Regjeringa har sett i verk ei rekkje tiltak for å gjere den offentlege forvaltninga meir brukarretta og effektiv. Dette er ein del av strategien til Regjeringa for fornying og modernisering av offentleg sektor. For å gjere dette, er brukarservice og samordning av dei offentlege tenestene viktige stikkord. Det offentlege har mange ulike ordningar for å sikre brukarmedverknad og samordning av dei offentlege tenestene:

Samarbeid mellom etatar om vanskelegstilte

Ei opa og samordna forvaltning er retta mot alle brukarar av offentleg forvaltning, men vil særleg kunne vere ein effektiv strategi for å hjelpe fleire av målgruppene for tiltaka i denne meldinga. Både sosialhjelpsmottakarar, langtidssjuke som vandrar mellom ulike trygdeordningar og uførepensjonistar, er i nær kontakt med hjelpeapparatet og er avhengig av dette for å få gode levekår. For at etatane skal kunne gi desse gruppene den rettleiinga, informasjonen og tiltaka dei treng, er eit godt samarbeid mellom etatane og ei opa forvaltning ein føresetnad. Mens dei ressurssterke i samfunnet oftast vil klare seg i møte med forvaltninga, kan dette vere vanskelegare for meir ressurssvake grupper.

Samarbeidet mellom arbeidsmarknadsetaten, trygdeetaten og kommunane er basert på Samarbeidsrundskrivet av 1997 (H28/97). Samarbeidsrundskrivet oppfordra kommunane til å ta initiativ til å opprette samarbeidsforum der leiinga i helse- og sosialtenesta i kommunen, arbeidsmarknadsetaten og trygdeetaten skulle inngå.

Regjeringa har for 1999 sett av middel til evaluering av samarbeidsforuma mellom helse- og sosialtenesta, arbeidsmarknads- og trygdeetaten. Ei kartlegging av situasjonen ved årsskiftet 1997/1998 synte at helsetenesta var dårleg representert i samarbeidsforuma. I lys av at analysen i denne meldinga viser at personar med dårlege levekår ofte har helseproblem, ser det ut til å vere gode grunnar til å stimulere til at helsetenesta blir betre representert her. Regjeringa peika på dette også i Rehabiliteringsmeldinga (St meld nr 21 1998-99 Ansvar og meistring), som Regjeringa la fram hausten 1998.

I Rehabiliteringsmeldinga har Regjeringa foreslått tiltak for å betre samarbeidet mellom helse-, sosial-, trygde- og arbeidsmarknadsetaten. Her vart det peika på at det manglar motivasjons- og meistringstiltak som kan byggje bru frå rehabilitering til aktive tiltak retta mot overgang til arbeid. Ansvaret til kommunane for koordinering og tilrettelegging av rehabiliteringsarbeidet blir understreka. Regjeringa vil gjere ansvaret til kommunane for motivasjons-, meistrings- og læringstiltak som førebuing til attføring og arbeid tydelegare i forskrift om helsetenesta i kommunane. Kommunane og fylkeskommunane skal utarbeide individuelle rehabiliteringsplanar når dette er formålstenleg. Kommunane skal ha eit særskilt ansvar for å byggje bru mellom helsetiltak og arbeid og i større grad bidra til parallelle løp. Men sjølv om kommunane blir gitt ei hovudrolle, vart det peika på at arbeidsmarknadsetaten og trygdeetaten lokalt må samarbeide om og medverke med kompetansen sin for å utvikle kommunale arenaer for motivasjon og meistring på vegen mot arbeid. Regjeringa legg til grunn at hjelpeapparatet for menneske med samansette problem blir mest effektivt ved at alle instansar som er med i rehabiliteringsprosessen har eit ansvar for at utvikling av motivasjon og meistringsevne går inn som ein integrert del i arbeidsmetodar og verkemiddel. I Rehabiliteringsmeldinga blir det varsla at Regjeringa vil vurdere å innarbeide særskilte føresegner i sektorlovgivinga for å gjere plikta til samarbeid tydeleg.

Analysen av levekårsproblema aktualiserer etter Regjeringa si meining vidare spørsmålet om andre etatar bør trekkjast meir forpliktande inn i samarbeidet om vanskelegstilte grupper generelt. Dette gjeld næringsetaten og bustadetaten for dei kommunane som har slike etatar, og det gjeld oppfølgingstenesta og vidaregåande skule, jf. at sosialklientar ofte har lite utdanning. Vidare kan det vere ønskjeleg å trekkje inn Kriminalomsorga i fridom. Kulturetaten kan også vere ein aktuell etat. Det blir i den samanheng vist til at det ofte krevst ein ekstra innsats for å sikre utsette grupper deltaking i kulturtilbod. Den enkelte kommune vil også kunne ha stor nytte av formalisert kontakt med det lokale næringslivet.

Behovet for å trekkje inn andre etatar og samarbeidspartnerar i samarbeidsforuma i kommunane må elles sjåast i lys av kva oppgåver det enkelte forumet har. Regjeringa vil vurdere dette nærmare når evalueringa av samarbeidsforaene ligg føre.

Andre ordningar

Den offentlege forvaltninga har rettleiingsplikt på sitt eige område overfor brukarar som har behov for informasjon om kva rettar dei har og liknande. For dei fleste helse- og sosialtenestene, finnest det eigne klageordningar. I trygdesaker kan brukaren klage eit vedtak til Fylkestrygdekontoret og vidare til Trygderetten. Menneske med låg inntekt har også i mange høve krav på fri rettshjelp.

Det finst ei rekkje ombodsordningar, som i hovudsak er rådgjevande og rettleiande. Sivilombodsmannen skal sjå til at det ikkje blir utøva urett mot den enkelte borgar og kan etter klage eller av eige initiativ ta opp saker til behandling. Andre ombodsordningar er Helse- og sosialombodet i Oslo og ulike fylkeskommunale ordningar med pasientombod. I tillegg er det sett i verk forsøksordningar i enkelte kommunar med eldreombod og omsorgsombod. Omboda gir generelt sett informasjon og rettleiing, og gir uttrykk for kritikk og klagar mot forvaltninga på vegne av brukarar.

Regjeringa har som mål at alle statlege etatar skal ha laga eigne serviceerklæringar innan utgangen av 2000. Hovudmålet med erklæringa er å vise brukaren kva dei kan vente av etatane på område som er viktige for brukaren. Erklæringane skal innehalde informasjon om rettar og om tenester, spesielt om venta svartid og normer for korleis etaten møter publikum. Trygdeetaten er den av etatane som er komne lengst i arbeidet med slike erklæringar, men ei kartleggjing syner at mange andre etater og er godt i gang med arbeidet.

Eit prøveprosjekt med offentlege servicekontor vart gjennomført i sju kommunar i perioden 1992-96. Etter 1996 er kontora drivne på lokalt initiativ. Evalueringane etter prøveprosjektperioden synte at både brukarar og tilsette i hovudsak hadde positive erfaringar med servicekontora.

Hovudformålet med offentlege servicekontor er at brukarane skal få betre offentlege tenester ved at samspelet mellom ulike statlege og kommunale etatar blir fremma, og gjerne ved å samle dei offentlege tenestene til ein stad på lokalt nivå. Dette har skjedd gjennom ulike variantar, t.d. samlokalisering av lokale statlege arbeidskontor, likningskontor, postvesen og trygdekontor, kyrkja, lensmann og bibliotek og kommunale tenester.

Regjeringa har sett ned ei arbeidsgruppe for å kartleggje formelle hindringar for etablering av offentlege servicekontor, eventuelt foreslå endringar i slike tilfelle og leggje forholda til rette for etablering av offentlege servicekontor i kommunane som ei generell ordning. Offentlege servicekontor er ein del av «eit enklare Noreg-prosjektet». Arbeidsgruppa skal leggje fram forslag i februar 2000.

Kommunane i Akershus, med tilslutning frå Akershus fylkeskommune og Kommunenes Sentralforbund, har teke initiativ til eit forsøksprosjekt med sikte på å samordne tenester frå trygdekontor, arbeidskontor og sosialkontor i eit utval av Akershus-kommunane. Eit godt samarbeid mellom dei ulike etatane er ein viktig føresetnad for at brukarar med samansette problem skal få den hjelp dei treng. Dei statlige etatane ynskjer derfor å bidra konstruktivt til organisatoriske løysingar som er best mogleg for brukarane innanfor gjeldande budsjettrammer. Det vidare arbeidet med førsøket skal skje i lys av dei prinsipp som offentlige servicekontor byggjer på.

Regjeringa har i budsjettet for 1999 løyvd middel til forsøk med brukarkontor. Sosial- og helse-departementet har i samarbeid med med Arbeids- og administrasjonsdepartementet tatt kontakt med Oslo kommune med sikte på at forsøket med brukarkontor skal koplast til verksemda til Helse- og sosialombudet i Oslo. Gjennom ei kopling til ombudet, vil ein då kunne dekkje dei aller fleste tiltak/tenester som er sentrale i ein rehabiliteringsprosess og på vegen mot arbeid: Kommunale og fylkeskommunale helse- og sosiale tenester og tiltak/ytingar i arbeidsmarknads- og trygdeetaten. Brukarane vil då mellom anna kunne ta opp problem med samordninga av ulike tiltak/tenester. Forhandlingane med Oslo kommune er ikkje fullførte.

Regjeringa har frå 1999 avsatt midlar til eit 3-årig prosjekt som skal freiste å styrke brukarrettleiing til funksjonshemma nokre stader i landet. Brukarrettleiinga skal m.a. femne funksjonshemma sine rettar på ulike samfunnsområde, som til dømes folketrygda, helse- og sosiale tenester.

Kommunar og fylkeskommunar er pålagt å ha eldreråd som har rettleiande funksjon i høve til kommunane og fylkeskommunane. Eldreråda har vore lovpålagte sidan 1992 og fleirtalet av medlemmane skal vere pensjonister. Fylkeskommunale og kommunale råd for funksjonshemma er ikkje lovpålagte. Regjeringa tilrår at slike råd blir oppretta. Regjeringa trekk fram kva eit aktivt samspel mellom styresmaktene og høvesvis organisasjonane til eldre og funksjonshemma har å seie. Funksjonane til råda er å gi råd i saker som vedkjem dei det gjeld. Det er også oppretta brukarutval på trygda sitt område.

8.11.2 Frivillige organisasjonar og svake grupper

For å skape ei god fordeling av levekår, er samfunnet avhengig av eit godt samspel mellom det offentlege og frivillige organisasjonar. Offentleg sektor og frivillig verksemd utfyller kvarandre i arbeidet for å betre levekåra til dei svakaste i samfunnet. Verken offentlege institusjonar eller kommersielle verksemder er i stand til å ivareta alle grunnleggjande samfunnsmessige og sosiale behov. Frivillige organisasjonar representerer verdiar og utfører oppgåver som best kan utviklast gjennom uformelle og frivillige samanslutningar.

Kort om organisasjonane si verksemd overfor vanskelegstilte grupper

Frivillige organisasjonar driv verksemd på ei lang rekkje område som verkar inn på levekåra til folk, mellom anna kultur, utdanning, barnehagar, og på helse- og sosialområdet. I tillegg representerer dei brukargruppene på dei fleste felt i samfunnet. I 1998 var omfanget av frivillig verksemd vurdert til om lag 128 000 årsverk, særleg er omfanget stort innan kulturorganisasjonar, idrettsorganisasjonar, humanitære og sosiale organisasjonar og religiøse og livssynsorganisasjonar.

Dei frivillige organisasjonane står for ein viktig del av institusjonsdrift i sosial- og helsesektoren, både i somatisk sektor, i psykiatrisektoren, innan rehabilitering, i rusomsorga og barne- og ungdomsvern. I hovudsak er slik verksemd finansiert med offentlege middel.

Innan åpen omsorg spelar dei frivillige organisasjonane ei meir sjølvstendig rolle, og her er delar av arbeidet basert på ubetalt arbeid. Likevel er også dei frivillige organisasjonane som yter tenester på dette området i stor grad finansiert av offentlege tilskot/driftsmiddel. Innan denne sektoren utviklar organisasjonane stadig nye tilbod og aktivitetar. Variasjonsbreidda i verksemdsområda til organisasjonane er stor, og dette inkluderer m.a. heimesjukepleie, servicesenter og helse- og velferdssentralar for eldre og funksjonshemma, transport av funksjonshemma og eldre, besøksteneste og støttekontaktordning for pasientar på institusjon og klientar, krisesenter og krisetelefonar, sosial omsorg, sosialt arbeid og hjelp til å finne bustad for bustadlause, generelle hjelpetiltak for spesielle grupper som flyktningar og asylsøkarar, avlasting for pårørande og oppsøkjande verksemd. Slikt arbeid treff fleire av målgruppene i meldinga, m.a. funksjonshemma, sosialhjelpsmottakarar og bustadlause .

Når det gjeld tyngre og meir ressurskrevjande oppgåver i helse- og sosialsektoren utanfor institusjon, slik som heimesjukepleie og helsestasjonar, har det offentlege vore sterkt engasjert i mange år. Det offentlege har ansvaret, og dei frivillige organisasjonane fungerer som eit supplement til det offentlege. På mange andre område driv organisasjonane framleis ein meir omfattande verksemd enn det offentlege.

Ei anna viktig type organisasjonar, er interesse- og brukarorganisasjonar. Brukarorganisasjonane organiserer ofte ressurssvake grupper, og fungerer som eit nødvendig talerør for desse overfor offentlege styresmakter. Mange av målgruppene for meldinga har brukar- og interesseorganisasjonar som gjer ein svært viktig jobb for å fremme interessene deira; m.a. funksjonshemma, innvandrarar og eldre. Enkelte brukargrupper er likevel svakt organiserte, t.d. sosialhjelpsmottakarar, einslege forsørgjarar og personar med samansette problem.

Mykje av arbeidet til slike organisasjonar er retta mot offentlege styresmakter og opinionen. Dette kan vere informasjonsverksemd, stands og demonstrasjonar, deltaking i utgreiingsarbeid og offentlege komitear, deltaking i rådgjevande sosialpolitiske kontaktorgan, deltaking i planleggingsprosessen i helse- og sosialsektoren lokalt og i direkte forhandlingar med styresmaktene. Dei ulike organisasjonane får løyvd middel over lokale og sentrale budsjett, men sørgjer også for ein stor del av finansieringa sjølv.

Frivillighetssentralane er vorte til gjennom eit spleiselag frå stat, kommune, dei frivillige organisasjonane, trussamfunn og ikkje minst lokale eldsjeler. Dei er viktige tilskot til floraen av frivillig innsats i lokalsamfunnet, og har ei viktig rolle i forhold til mange grupper i samfunnet. Til no er det i alt 236 frivillighetssentralar som mottek støtte, kor av 62 nye sentralar er etablert under den noverande Regjeringa.

Formålet med sentralane er å mobilisere og organisere frivillig innsats for å møte lokale behov. Sentralane rekrutterer frivillige frå andre grupper enn dei tradisjonelle organisasjonane, og supplerer dermed resten av organisasjons-Noreg. Frivillighetssentralane er møteplassar som formidlar kontakt mellom menneske i lokalmiljøet, og kan vere eit knutepunkt for lokal frivillig verksemd. Det lokale frivillige liv vil bli styrkt av at frivillighetssentralen og lokale lag og foreiningar utnyttar ressursane til kvarandre og spillar på lag. Brukarane av desse sentralane er særleg aleineforeldre som treng avlasting, uføre, funksjonshemma og eldre som treng hjelp til praktiske gjeremål og personar som har behov for sosial og mental støtte. Vidare omfattar verksemda barne- og ungdomsarbeid.

Frivillig verksemd har gjennom heile dette hundreåret vore ein tredje sektor i velferdssamfunnet. Det offentlege har auka si rolle og familien har fått mindre innverknad når det gjeld utføring av viktige velferdsoppgåver. I dag veks det i stor grad fram ein ny type frivillig medverknad basert på felles erfaringar og sjølvhjelp. Mykje tyder på at medan dei frivillige organisasjonane tidlegare i stor grad var drivne fram av idealistiske, veldedige organisasjonar med eit ønske om å hjelpe andre, er den nye typen frivillig medverknad i større grad fora for eigenaktivitet og gjensidig hjelp (sjølvhjelpsgrupper, interesseorganisasjonar og pårørandeforeiningar). Samstundes er mange frivillige organisasjonar som driv humanitært arbeid, vorte meir avhengige av økonomiske overføringar frå det offentlege. Til ei viss grad yter desse organisasjonane no tenester på vegne av det offentlege, mellom anna fordi ansvarsområdet for det offentlege er utvida.

Frivillige organisasjonar har eigenskapar som det offentlege ikkje har

Regjeringa meiner at dei frivillige organisasjonane utgjer eit viktig supplement til det offentlege i arbeidet for å skape betre levekår. Frivillig verksemd har tradisjonelt fanga opp endringar i behov raskare enn det offentlege, og pionerrolla er ein av dei viktigaste funksjonane til den frivillige sektoren. Der det offentlege kan vere bunde av faste prosedyrar, kan frivillige organisasjonar starte tiltak raskare. Ikkje minst i høve til svake samfunnsgrupper og lågt prioriterte saksfelt, har organisasjonane vore i føringa i arbeidet. På mange av desse områda har det offentlege etter kvart teke over ansvaret. Sjølv om det offentlege har fått ansvar for nye tenester, kan frivillige organisasjonar likevel framleis vere viktige tenesteytarar. Eit godt døme på dette er drift av institusjonar og andre hjelpetilbod for rusmiddelmisbrukarar. Det offentlege lagar rammevilkåra og bidreg i varierande grad til finansieringa av tiltaka, medan organisasjonane har stor fridom til å utforme tiltaka. Regjeringa ser dette samspelet mellom organisasjonane og det offentlege som særs verdifullt.

Ein annan viktig eigenskap er rolla som pådrivar gjennom saksretta verksemd på ulike områder. Organisasjonane fungerer som pressgrupper og set fokus på saker og grupper som har vanskelege levekår og som får lite merksemd frå opinionen og av det offentlege. Pressgruppe- og pådrivaraktivitet blir retta både mot politikarar og folkevalde organ, mot forvaltninga og mot opinionen gjennom bruk av media.

Frivillig arbeid har stor verdi for den enkelte. Slikt arbeid kan utløyse menneskelege verdiar som nestekjærleik og omsorg både for givar og mottakar. Særleg vil dette vere viktig i høve til einsemd og sosial isolasjon og har stor tydning for eit godt sosialt nettverk for mange. Kjensla av deltaking i meiningsfylt arbeid bør heller ikkje undervurderast. Deltakarar i frivillige brukar- og klientorganisasjonar har personleg kjennskap til lidingar og problem desse gruppene har. Denne kjennskapen er av også av stor verdi for styresmaktene, som m a derfor har nær kontakt med brukarorganisasjonane på ulike politiske område.

Frivillige organisasjonar har generelt sett ei entrepenørhaldning som det er viktig at det offentlege bidreg til å ta vare på. Styring og planlegging må gjerast i samarbeid med dei frivillige organisasjonane, slik at dei får reell medverknad og innverknad.

Regjeringa vil at ein sterkt offentleg velferdsstat skal vere hovudgrunnlaget i det norske velferdssystemet. Regjeringa vil samstundes arbeide for eit nært samspel mellom det offentlege hjelpeapparatet og frivillige organisasjonar. Vi har sett at frivillige organisasjonar har ei viktig rolle å spele på mange område som er relevante for fordelingspolitikken, og at dei kan supplere og utfylle det offentlege. Særleg overfor dei svakaste gruppene i samfunnet er frivillige organisasjonar sitt bidrag av stor innverknad for den enkelte. Her kan samarbeidet mellom det offentlege og organisasjonane utviklast vidare.

8.12 Målgrupper for tiltak

Som grense for låginntekt eller fattigdom er det i denne meldinga brukt halvparten av medianinntekta etter skatt per forbrukseining i befolkninga. Menneske som har lågare inntekt enn denne grensa, blir vurdert å tilhøyre låginntektsgruppa. Slik denne grensa er definert, vil den endre seg over tid ettersom det generelle inntektsnivået i samfunnet endrar seg. Bakgrunnen for å bruke denne grensa, er at dette er det klart mest brukte målet for låginntekt i både nasjonal og internasjonal forsking på området. Grensa er ikkje valt etter vurderingar av kor høg inntekt eit menneske må ha i det norske samfunnet for å leve eit verdig liv. Det vil mellom anna avhenge av individuelle preferansar, kven ein deler inntekter og utgifter med, eventuelt oppsparte midlar og kor lenge tilstanden varer.

I dette ligg det at Regjeringa ikkje reknar halvparten av medianinntekta som ein form for offisiell fattigdoms- eller låginntektsgrense. Likevel vil ein langvarig tilstand med inntekt under denne inntektsgrensa for dei fleste innebere ein svært vanskeleg og lite akseptabel økonomisk livssituasjon. Regjeringa vil difor i hovudsak rette tiltaka mot disse gruppene.

Analysane har synt at det i stor grad er dei same gruppene som har levekårsproblem på fleire område. Regjeringa har som mål å jamne ut levekår og inntekter i befolkninga i høve til dei med høgast inntekt og dei som har dei dårlegaste levekåra, særleg grupper som har langvarige og alvorlege levekårsproblem, og som krev særskilde tiltak for å kome seg ut av denne livssituasjonen.

Felles for målgruppene er at dei har meir eller mindre langvarige levekårsproblem. Mange i gruppene har vedvarande låg inntekt og økonomiske problem. I tillegg har mange hatt ei svak utvikling i høve til dei fleste andre i samfunnet dei siste åra, og den låge inntekta gjer at ein del har problem på bustadmarknaden. Dette er grupper med svak eller inga tilknyting til arbeidsmarknaden og mange har helsemessige eller sosiale problem, noko som også er hovudårsaka til at dei har låg inntekt.

Personar med svært høge inntekter og sterk inntektsvekst, får ein mykje større del av inntektene sine frå kapitalinntekter enn andre. For den øvste inntektsklassa (desil 10) utgjer kapitalinntekter om lag 18 pst. av disponibel inntekt, og vel 64 pst. kjem frå løn. Den prosenten av befolkninga som har høgast inntekt fekk i 1996 om lag 50 pst. av inntektene sine frå kapitalinntekter. Dette er ein monaleg auke frå 1986, då den same gruppa fekk om lag 10 pst. Regjeringa har som mål å jamne ut levekår og inntekter, og denne gruppa vil såleis også vere sentral ved utviklinga av tiltak for omfordeling.

Hushald med varig låg inntekt

Mellom 1-2 prosent (ca. 60-90 000 personar) av alle nordmenn har varig, låg inntekt samanlikna med resten av befolkninga. Nærare 1 prosent (35 000 personar) mottek sosialhjelp i meir enn tre av sju år. Nøyaktig kven som har varig, låg inntekt avheng litt av korleis ein definerar og reknar. Unge og einslege - ofte menn i store byar - er overrepresentert. Likeeins ikkje-vestlege innvandrarar og somme småbarnsfamiliar. Ofte har dei helse- og/eller sosiale problem, andre levekårsproblem og meir personelge problem i tillegg. Slik som omtalt under målgruppene nedanfor.

Vanskelegstilte innvandrarar

Analysane viser at ikkje-vestlege innvandrarar i gjennomsnitt har langt lågare inntekter og dårlegare levekår enn befolkninga elles. Mest utsette er dei med kort butid i Noreg og flyktningar/personar med opphald på humanitært grunnlag. På grunn av vanskar med å kome inn på arbeidsmarknaden, har mange låge inntekter og dei er klart overrepresenterte blant sosialhjelpsmottakarar.

Sidan minstekravet for å få pensjon frå folketrygda er butid i Noreg på tre år, står innvandrarar med kort butid i landet i fare for å bli langvarige sosialhjelpsklientar som pensjonistar, fordi dei har opparbeida inga eller små trygderettar.

Vanskelegstilte barnefamiliar

Småbarnsfamiliar (barn 0-6 år) er overrepresenterte blant dei med låg inntekt over lang tid. Dette gjeld først og fremst familiar med svak tilknyting til arbeidsmarknaden. Mange av desse har truleg høge buutgifter i høve til inntekta si, særleg i dei store byane. Om lag 10 000 par med barn og einslege forsørgjarar er langtidsmottakarar av sosialhjelp. 7 pst. av einslege forsørgjarar og 4,5 pst. av andre barnefamiliar har dårleg buøkonomi.

Blant einslege forsørgjarar er det dei som tek mot overgangsstønad frå folketrygda som har lågast inntekt og dårlegast levekår. Dei er i hovudsak kvinner, dei har gjennomgåande lågare utdanning, svakare arbeidsmarknadstilknyting og lågare inntekt enn andre einslege forsørgjarar. Samanlikna med resten av befolkninga , avsluttar dei oftare utdanninga etter vidaregåande skule. Auken i overgangsstønaden for einslege forsørgjarar frå 1998 er ikkje med i datagrunnlaget for denne meldinga, og denne reforma har betra inntektssituasjonen til dei som tek mot overgangsstønad. Andre grupper av barnefamiliar med særleg vanskelege levekår er einslege forsørgjarar med funksjonshemma barn eller med mange barn.

Menneske med psykiske problem

Ein vurderer at om lag 50 000 menneske i Noreg har alvorlege og vedvarande psykiske lidingar. I opptrappingsplanen for psykisk helse er det lagt til grunn eit omfang av psykiske lidingar på ca 25 000 personar som vil kunne ha eit omfattande behov for ulike kommunale tenester. I tillegg kjem noko over 8 000 personar med noko mindre alvorlege lidingar, men som også har eit visst behov for enkelte kommunale tenester.

Personar med psykiske lidingar utgjer den nest største gruppa som mottar sjukdomsrelaterte trygdeytingar, og delen med slike lidingar blant stønadsmottakarar har vore aukande dei siste åra. Særleg gjeld dette blant unge uføre. Menneske med psykiske lidingar har gjennomgåande dårlegare levekår enn befolkninga elles. Mange opplever svikt i hjelpe- og tenesteapparatet, somme vil truleg vere langtidsmottakarar av sosialhjelp, og mange har låg inntekt og vanskar på den ordinære bustad- og arbeidsmarknaden.

Langtidsarbeidslause og yrkeshemma

I 1998 var arbeidsløysa på 3,2 pst. av arbeidsstyrken. Dette svarar til 75 000 personar, og 15 000 av desse var langtidsarbeidslause i følgje arbeidskraftsundersøkinga til SSB. Samstundes var det registrert litt over 50 000 yrkeshemma i arbeidsmarknadsetaten. Av desse utgjer dei sosialt yrkeshemma 5 pst.

Mange arbeidslause og sosialt yrkeshemma har låge inntekter og dårlege levekår. Årsaka til dette kan igjen vere låg utdanning og svekt helse. Sjansen for å bli ramma av arbeidsløyse er størst for personar med låg utdanning og personar med sosiale- og/eller helsemessige problem.

Langtidssjuke

Ein del menneske med helsemessige eller sosiale problem ser ikkje ut til å klare krava i arbeidslivet, og fell utanfor arbeidsmarknaden, utan at dei fyller krava til varig inntektssikring i folketrygda. Dersom vandring mellom ulike etatar for å avklare hjelpebehov og arbeidsevne blir langvarig og utan resultat, kan dette innebere eit levekårsproblem for den det gjeld.

Gjennomsnittsinntekta til dei langtidssjuke er relativt låg. Årsaka til dette er i første rekkje at dei har svak tilknyting til arbeidsmarknaden og derfor låg lønnsinntekt. Mange tek mot sosialhjelp i periodar. Blant langtidssjuke er det ei overvekt av kvinner. Utdanningsnivået ser gjennomsnittleg ut til å vere lågt i høve til heile befolkninga. Dei fleste har ein medisinsk diagnose, sjølv om dei ikkje får uførepensjon. Personar med psykiske lidingar og muskel- og skjelettsjukdommar som myalgi/fibromyalgi og ryggsjukdommar er dei to dominerande gruppene. Hovudproblemet er at dei ikkje klarer å få varig fotfeste i arbeidsmarknaden.

Vanskeligstilte uførepensjonistar og funksjonshemma

Blant uføre og funksjonshemma er det særleg dei yngre og dei som har forsørgjaransvar som har vanskelege levekår. Bruken av sosialhjelp i desse gruppene er relativt høg samanlikna med resten av befolkninga. Det er monalege inntektsskilnader mellom uføre og ikkje-uføre som forsørgjar barn. Nær 13 000 uføre har inntektsprøvd forsørgjartillegg.

Andelen unge blant nye uføre har vore stigande dei siste åra, og i 1997 var det 14 000 uføre under 50 år. Hovudproblemet for desse er primært svekt helse som fører til låg yrkesdeltaking og dermed relativ låg inntekt. Dette vil i stor grad vere menneske som er vorte uføre etter fylte 26 år og som dermed ikkje har rett til garantipensjon for unge uføre, og som har hatt ein svak tilknyting til arbeidslivet før dei vart uførepensjonerte. Låginntekt i ein tidleg fase i livet utan særleg utsikt til vidare yrkesdeltaking, fører til økonomiske problem og små utsikter til å auke levestandarden seinare i livet.

Menneske med rusproblem

Personar med rusmiddelproblem har ofte vanskelege levekår, og forsking viser til monaleg opphoping av bakgrunnsproblem som brotne heimar, vold, krenkingar, barnevernstiltak og dårleg helse. Det er klart fleire dødsfall knytt til alkohol enn narkotika, men dødsfalla er i høgare aldersgrupper. Statens institutt for alkoholforsking vurderer at alkohol spela ei avgjerande rolle for 1300 dødsfall i 1998. Mange er tidleg marginalisert i høve til skole og arbeidsliv, og er ofte involvert i kriminalitet. For dei fleste er livet prega av fattigdom og ustabilitet, og mange er langtidsmottakarar av sosialhjelp. Ein relativ stor del av personane med eit alvorleg og vedvarande misbruk er ikkje i stand til å bruke tilboda på bustadmarknaden, og vil ha behov for særleg tilpassa butilbod saman med andre og meir permanente hjelpe- og vernetiltak. Mange vil kunne trenge omfattande bistand for å kunne kome i arbeid. For nokre er vanleg arbeid ikkje eit realistisk målsetting.

Bustadlause

Talet på bustadlause er vanskeleg å vurdere, men ei landsomfattande undersøking med data frå 1996 finn vel 6 000 personar som er vist til tilfeldig bualternativ. Dei aller fleste bustadlause bur i ein eller annan form for bustad. Dei kan bu mellombels hos kjente, i institusjon som fengsel, i hospits eller liknande. Svært få lever ute. Bustadløyse er særleg utbreidt i dei store byane. For vel 35 pst. er bustadløyse eit mellombels problem. Ei undersøking frå Oslo viste at 1/3 vart vurderte til å kunne klare seg umiddelbart i eigen bustad, 1/3 til å ha behov for bustad med oppfølging og 1/3 behov for behandling før dei kunne klare seg i eigen bustad.

Mange av dei bustadlause er truleg langtidsmottakarar av sosialhjelp. Eit fleirtal har rusproblem og kanskje så mange som halvparten har psykiske problem. Dette treng ikkje vere årsaka til bustadløysa. Livet som bustadlaus kan utløyse psykisk sjukdom eller påverke rusmiddelbruk.