2 Hovudtrekk ved utviklinga i befolkninga og økonomien

2.1 Innleiing

Først i dette kapitlet omtalar ein innhaldet i omgrepet levekår og korleis dei kan målast. I dei neste avsnitta blir hovudtrekka ved utviklinga av befolkninga og sentrale økonomiske storleikar gjennomgått. Utviklinga i desse tilhøva legg eit viktig grunnlag for kva rammer ein opererer innanfor i velferdspolitikken. Utviklinga av befolkninga vil blant anna verke inn på kva for varer og tenester som blir etterspurt. Den økonomiske utviklinga er viktig både fordi den påverkar fordeling av materielle gode blant ulike grupper i befolkninga, og fordi den skaper grunnlaget for utviklinga i materielle levekår over tid.

Kapitlet tek også for seg utviklinga innanfor offentleg sektor, mellom anna framskrivingar av kor stor sysselseting som trengst i kommunal sektor. Det blir dessutan gitt ein gjennomgang av omfanget av frivillig verksemd i Noreg.

2.2 Kva er levekår og korleis kan dei målast?

2.2.1 Kva meiner vi med levekår

Levekåra våre seier noko om korleis vi har det og er viktige for velferda til den enkelte. Ved å samanstille opplysningar om situasjonen til folk på ei rekkje område, på eit gitt tidspunkt og over tid, kan ein gi eit bilete av korleis enkeltpersonar, grupper eller befolkninga som heilskap har det. Kva for område det blir lagt vekt på, og kva ein oppfattar som gode og dårlege levekår, vil kunne variere over tid og mellom ulike kulturar. Levekår er med andre ord eit normativt omgrep.

Norske studiar av levekår har teke utgangspunkt i dei sidene ved liva til enkeltindivida som kan målast kvantitativt, dvs. forhold som inntekt, tilknyting til arbeidslivet, helsetilstand og bustadforhold. Ein tek utgangspunkt i verdiar det er brei semje om i samfunnet. Der alt anna er likt går ein ut frå at det for eksempel er betre å ha høg enn låg inntekt, at dei som har jobb har det betre enn dei som er arbeidslause og at god helse er betre enn dårleg helse. Denne metoden er «objektiv» i den forstand at det ikkje blir lagt vekt på korleis den enkelte opplever livssituasjonen sin.

Livskvalitet er eit subjektivt omgrep der det særleg blir lagt vekt på opplevinga den enkelte har av sin eigen situasjon når det gjeld helsetilstand og andre levekårsforhold. Ei tilnærming som tek utgangspunkt i livskvalitet fangar også opp forhold som elles er vanskelege å måle, som for eksempel kjensle av å vere utrygg, og verdien av sosial kontakt. Studiar av livskvalitet kan slik sett vere eit viktig supplement til meir kvantitativt baserte levekårsindikatorar.

Det finst ulike retningar innanfor levekårsforskinga internasjonalt som enten byggjer på «objektive» levekår, subjektive vurderingar eller kombinasjonar av desse. Målet med bruk av sosiale indikatorar har vore å utvikle objektive indikatorar på ulike område for å måle den sosiale og helsemessige tilstanden til befolkninga. Denne tilnærminga har hatt ein viss innverknad på utforminga av dei nordiske levekårsundersøkingane som blir omtala nærmare nedanfor.

Den nordiske tilnærminga har vorte ståande som ei eiga retning innan levekårsforskinga og ligg i hovudsak til grunn for denne meldinga. Det blir her lagt vekt på at levekår er påverka av ressursar som individa kan bruke til å styre liva sine, og følgjande ressurser blir rekna som dei mest sentrale:

• Økonomiske ressursar og forbruksvilkår.

• Helse og tilgang på medisinsk behandling.

• Sysselsetting og arbeidsvilkår.

• Kompetanse og høve til utdanning.

• Bustadtilhøve og tilgang på tenester i nærmiljøet.

• Familie og sosiale relasjonar.

• Rekreasjon og kultur.

• Tryggleik for liv og eigedom.

• Politiske ressursar og demokratiske rettar.

I denne meldinga er hovudvekta lagt på økonomiske ressursar, i tillegg til helse, sysselsetting, utdanning og butilhøve.

Levekåra våre blir skapt og endra når ein brukar individuelle ressursar som for eksempel inntekt, formue, helse og kunnskap. Levekåra blir også påverka av tilgang til kollektive ressursar som politi og forsvar. Ressursane kan vere immaterielle, like eins materielle. Dei kan brukast til å dekkje det som trengst i dag, men dei kan også bli investerte med sikte på å oppnå betre levekår i framtida.

Vidare er levekåra påverka av kvar ressursane blir sette inn. På dei ulike områda i samfunnet finst det mekanismar som fordeler knappe velferdsgode mellom individ og grupper. På arbeidsmarknaden byter for eksempel individa kvalifikasjonar og innsats i velferdsgode som løn og sosial kontakt.

Normer, ressursar, maktforhold og økonomiske konjunkturar gjer at nokre grupper har lettare tilgang til dei ulike samfunnsområda enn andre. Samtidig er det lettare å få innpass på ulike område i somme periodar enn i andre. For eksempel vil auka søking til høgskolar og universitet innebere at ein må ha betre karakterar for å sleppe inn, medan ein kapasitetsauke i utdanningssystemet kan føre til sterkare konkurranse på arbeidsmarknaden og dermed større vanskar for arbeidssøkjarar med å få arbeid som svarar til kvalifikasjonane. Eit anna eksempel er press på bustadmarknaden, som gjer at dei som skal etablere seg for første gong får problem med å skaffe seg eigen bustad. Mange vil då velje å leige eller kjøpe bustad av låg standard i påvente av endringar i bustadmarknaden og betre personleg økonomi. Slike mekanismar kan resultere i generasjonsforskjellar i levekåra. Press i bustadmarknaden vil også kunne gi opphav til geografisk variasjon i levekåra, sidan presset generelt sett er større i dei store byane, og då særleg i Oslo.

2.2.2 Kva avgjer levekåra?

Fordelinga av inntekt og levekår i samfunnet er resultatet av eit komplisert samspel mellom ulike aktørar. Det er derfor ikkje berre korleis den enkelte brukar eigne ressursar som påverkar levekåra, men også dei rammevilkåra ein står overfor. Her spelar styresmaktene, marknaden, familien og frivillige organisasjonar viktige roller.

Den grunnleggjande fordelinga i samfunnet blir i stor grad avgjort gjennom arbeidsmarknaden og kapitalmarknaden. Ein fellesnemnar for mange med låg inntekt er at dei har svak eller inga tilknyting til arbeidsmarknaden. Utviklinga i dei ulike delane av arbeidsmarknaden verkar også inn på fordelinga av inntekt mellom ulike arbeidstakargrupper og mellom arbeidstakarar og kapitaleigarar.

Styresmaktene og familien grip på ulike måtar inn i og endrar og korrigerar den fordelinga som er eit resultat av forhold i marknaden. Å bidra til utjamning av inntekter og til gode levekår for alle grupper i befolkninga, er ei sentral oppgåve for styresmaktene. Styresmaktene påverkar levekåra direkte gjennom utforminga av skattesystemet, overføringsordningane og det offentlege tenestetilbodet. Men også andre delar av verksemda til styresmaktene, som finanspolitikken, utdanningspolitikken og arbeidsmarknadspolitikken, er viktige i ein fordelingspolitisk samanheng.

Familien spelar ei sentral rolle som forsørgjingssystem ved at den enkelte sitt forbruk både blir påverka av eiga inntekt og av inntekta til eventuelle andre medlemer i hushaldet. Tradisjonelt har familien hatt ansvar for å forsørgje familiemedlemer som ikkje er i stand til å forsørgje seg sjølve, og det vanlege mønsteret nesten heilt fram til våre dagar har vore ein yrkesaktiv som har forsørgja heimeværande ektefelle. Framveksten av velferdsstaten har mellom anna ført til at det offentlege har teke over eit større ansvar, medan rolla til familien har vorte redusert.

I tillegg vil verksemda i dei frivillige organisasjonane verke inn på velferda til folk. Kjerneområda for dei frivillige organisasjonane er innanfor område som u-hjelp, undervisning, pleie- og omsorg, kultur, miljøvern og fritid. Dette er også høgt prioriterte område for styresmaktene.

2.2.3 Måling av levekår

Innan den nordiske tilnærminga til levekårsforsking, er målet å danne seg eit heilskapleg bilete av levekåra gjennom ei omfattande statistisk kartlegging basert på intervjudata, registeropplysningar og anna statistisk materiale. Det har vist seg vanskeleg å lage eit samla mål for levekår og velferd då ulike levekårskomponentar ikkje utan vidare let seg samanlikne. Levekårsforskinga brukar derfor mange indikatorar som til saman er meint å gi eit relativt heilskapleg bilete av levekåra til folk. I kapittel 4 og 5 er det likevel laga ei form for levekårsindeks, der eit sett av indikatorar på ulike levekårsområder er slått saman for å måle samling av gode og dårlege levekår blant grupper i folket.

Ei kartlegging av levekår kan bruke person eller hushald som eining for analysane. Val av analyseeining er blant anna avhengig av om levekåra til den enkelte blir påverka av kor stort hushaldet er. Gode som kjøleskap, TV og bil kan fleire dele. Utdanning, arbeid og helse er derimot goder som ein ikkje kan dele på same måte. I denne meldinga vil analysane av inntektsfordelinga stort sett ta utgangspunkt i inntekt på hushaldsnivå, men på ein slik måte at det blir tilordna ei inntekt per forbrukseining til den enkelte personen i husholdet, sjå nærare omtale i kapittel 3. Individet som eining vil bli brukt der det er formålstenleg, som ved kartlegging av helse, utdanning og arbeidsforhold.

Mens registerdata er tilgjengeleg for ei rekkje individuelle kjenneteikn som inntekt, utdanning og arbeid, er hushaldsopplysningar berre tilgjengeleg gjennom utvalsundersøkingar. Eit problem med utvalsundersøkingar er at høva til å fokusere på små grupper i befolkninga vil vere avgrensa, ved at det kan bli for få observasjonar i utvalet, og dermed for stor utryggleik til at resultata kan brukast.

Levekåra til befolkninga kan målast langs ei rekkje ulike dimensjonar. I denne meldinga vert utviklinga i inntekt og levekår omtala blant anna etter alder, kjønn, type hushald, etnisk bakgrunn og region.

Ei einsidig fokusering på kvantitative storleikar som for eksempel inntekt som indikator for gode eller dårlege levekår, overser at individet sjølv kan ha valt låg inntekt for å få meir fritid og dyrke eigne interesser. Grunnlaget for skilnader i synet på levekårsutviklinga er ofte usemje om i kor stor grad utviklinga framstår som valt av individa sjølve.

Analysane i denne meldinga er i hovudsak basert på levekårsundersøkingane, arbeidskraftsundersøkingane (AKU) og inntekts- og formueundersøkingane til Statistisk sentralbyrå (SSB). Inntekts- og formueundersøkingane dannar grunnlaget for analysane av inntektsfordeling og låg inntekt i kapittel 3.

I samband med blant anna NOU 1993:17 Levekår i Norge og høyringsfråsegner til denne, vart det avdekt veikskapar ved levekårsstatistikken. For å få ei betre forståing av levekårsutviklinga, er det viktig å gjennomføre analysar av dei same personane over tid. Statistisk sentralbyrå har derfor til ei viss grad gjennomført panelundersøkingar der det same utvalet blir intervjua om dei same spørsmåla over fleire år. Andre ønskemål har vore å få betre data for levekårsutvikling i små grupper, og dessutan å kunne samordne ulike register og leggje desse til rette for analyse av hendingsgangen i kombinasjon med intervjuopplysningar. Det har dessutan vore store problem knytt til å analysere fordeling av formue, ved at den faktiske verdien av formuen til folk, og då særleg bustad og annan realkapital, er mangelfullt registrert i statistikken. Eit anna område som for tida ikkje kan bli tilfredsstillande analysert, er konsekvensar for levekåra av offentlege tenester.

Frå og med 1996 er det gjennomført eit nytt system med samordna, årlege levekårsundersøkingar. Innhaldet i delar av undersøkinga blir rotert, slik at alle område som var med i dei tidlegare levekårsundersøkingane blir dekte i løpet av ein treårsperiode. Dette gjeld blant anna utvalde grupper som unge, eldre, eineforsørgjarar og funksjonshemma. Levekårsundersøkingane etter 1996 fangar betre opp levekåra for små grupper, men framleis vil grupper som for eksempel bustadlause og rusmisbrukarar vere dårleg dekka.

2.3 Befolkning og familiestruktur

2.3.1 Utviklinga av befolkninga

Korleis befolkninga er sett saman, er viktig for organiseringa av velferdsordningane i samfunnet. For eksempel vil alderssamansetjinga verke inn på kva velferdstenester som blir etterspurt. Alderssamansetjinga påverkar også storleiken på og samansetjinga av arbeidsstyrken, og dermed grunnlaget for finansieringa av velferdsordningane.

Alderssamansetjinga i folket endrar seg over tid. I Noreg og dei fleste andre vestlege land har det dei siste tiåra vore ein tendens til auka gjennomsnittsalder i befolkninga som følgje av aukande levealder og reduserte barnetal. Gjennomsnittsalderen i befolkninga auka frå i overkant av 34 år i 1967 til i overkant av 38 år i dag. Denne utviklinga vil halde fram dei komande tiåra, og gjennomsnittsalderen er rekna til å liggje på i overkant av 43 år i 2050. Medan utviklinga dei siste tiåra har vore prega av at både delen av middelaldrande og eldre i befolkninga har auka, vil utviklinga framover vere prega av at delen av eldre vil auke sterkt.

Desse endringane tilseier aukande trong til helse- og sosialtenester. For andre tenester, som for eksempel undervisning, vil ikkje den demografiske utviklinga aleine innebere ein tilsvarande auke i utgiftene. Demografiske endringar kan også ha meir direkte verknad på inntektsfordelinga i samfunnet, for eksempel ved at det blir fleire alderspensjonistar. Alderspensjonistar har ei jamnare inntektsfordeling enn folk elles.

Per 1.1.1999 var det 4,45 millionar innbyggjarar i Noreg. Dette var ein auke på om lag 560 000 personar eller 14 prosent sidan 1970. Figur 2.1 viser utviklinga i talet på personar i ulike aldersgrupper frå starten av 1970-talet og fram til i dag. Talet på personar over 67 år har auka med 44 prosent. Det har også vore ein klar auke i aldersgruppa 20 - 49 år, medan talet på personar i aldersgruppene 0 - 19 år og 50 - 66 år har vore meir stabilt.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

Endringar i folketalet og samansetjinga blir avgjort gjennom utviklinga i formeiringsevne, dødstal og inn- og utvandring. I tillegg verkar alderen til kvinner når dei får barn inn på reproduksjonstakten. Låg alder ved fødsel inneber reduksjon av avstanden mellom generasjonane. Dette gir raskare tilvekst.

Formeiringsevna har endra seg mykje innanfor relativt korte tidsperiodar. I åra 1946-1950 var det samla reproduksjonstalet i gjennomsnitt 2,60. Talet steig og nådde ein topp på i gjennomsnitt 2,94 i perioden 1961-1965, for så å falle til eit botnnivå på i gjennomsnitt 1,68 i perioden 1981-85. Frå midten av 1980-talet auka reproduksjonen att, og i perioden 1990-95 låg den i gjennomsnitt på 1,88. For å oppretthalde folketalet på lang sikt, må det samlareproduksjonstalet vere 2,08, når ein ser bort frå inn- og utvandring.

Medianalderen for kvinner ved første fødsel låg for generasjonane som er fødde etter krigen og fram til 1950 på rundt 22-23 år. For kull som er fødde etter 1950 har familieetableringa funne stad ved ein høgare alder enn tidlegare. Dette blir illustrert blant anna ved at dei førstegangsfødande blir stadig eldre. Medianalderen for førstegangsfødande passerte 25 år for kvinner fødde på slutten av 1950-talet.

Gjennomsnittleg venta levealder for kvinner og menn har auka gradvis heile dette hundreåret. Etter den andre verdskrigen minka veksten, og den minka meir for menn enn for kvinner. Medan venta levealder ved fødselen var 3-3 1/2 år høgare for kvinner enn for menn fram til 1955, har forskjellen dei siste åra vore om lag seks år. I 1997 var den forventa levealderen 75,5 år for menn og 81,0 år for kvinner. Venta levealder blir ofte brukt som ein indikator på velferd og helsetilstand i eit samfunn, sjå også kapittel 4.

Inn- og utvandring påverkar også samansetjinga av befolkninga. Nettoinnflyttinga var i gjennomsnitt på om lag 5 000 personar per år i perioden 1971-1985. I perioden 1986-1996 var den gjennomsnittlege nettoinnflyttinga 7 400 personar per år. Den har sidan auka til 10 700 personar i 1997 og nær 14 000 personar i 1998. Nettoinnflyttinga har gjort til at innvandrarbefolkninga har auka gradvis over tid. Ved inngangen til 1998 budde det 206 900 innvandrarar, det vil seie utanlandsfødde som har utanlandsfødde foreldre, i Noreg. 37 800 personar var fødd i Noreg av innvandrarforeldre. Til saman utgjorde desse gruppene 5,5 prosent av den norske befolkninga.

Gjennom fleire tiår har det skjedd ein netto utflytting frå dei minst sentrale kommunane i distrikta. Tal for utviklinga i perioden 1950-1990, basert på kommuneinndelinga i 1990, syner at 193 kommunar hadde nedgang i folketalet. Denne tendensen har styrka seg på 1990-talet, og om 10 år kan heile 260 kommunar få nedgang i folketalet, utan at dei har netto utflytting.

Grunnen til dette er dei demografiske bølgjene etter 1950, med m.a. ein stor etterkrigsgenerasjon. Tidlegare var det fødd fleire barn pr. kvinne i utkant-Noreg enn i byene, og ein del av denne folketilveksten flytte til byene. Det er om lag like mange som flyttar til byene no, men for første gong vart det no fødd færre barn pr. kvinne på landsbygda enn i byene. Samstundes er talet som bur igjen på landsbygda mindre. Det relative forholdet blir såleis endra heile tida til fordel for byene. For å oppretthalde folketalet har det hittil vore nok å dempe flyttestraumane, medan det nå i fleire regioner er naudsynt å snu dei, om ein skal halde busetnaden i utkanten oppe.

2.3.2 Familiestruktur

Familiestrukturen har gjennomgått store endringar dei siste 20 åra. Det har vorte fleire einslege, fleire foreldre som bur aleine med barn og fleire som bur saman utan å vere gift, sjå tabell 2.1.

I 1998 var halvparten av alle familiane einslege personar. Dette er ein auke på 73 prosent frå 1974, då tilsvarande del var på 37 prosent. Ein del av denne auken kjem av at det har vorte fleire sambuande par, ettersom sambuarar utan barn blir registrerte som to einslege.

Det har vorte færre ektepar, både absolutt sett og som del av familietalet. Målt som del av alle familiar, gjekk talet på ektepar ned frå 59 prosent i 1974 til 40 prosent i 1998.

Fleire par vel likevel å bu i sambuarforhold. Statistikken fangar berre opp sambuarar som har felles barn. I perioden 1989-1998, som er den perioden vi har tal for, auka talet på slike sambuande par frå 35 000 til 85 000. I 1996 var 40 prosent av dei som vart fødde, barn av sambuande foreldre. Delen kvinner i alderen 20-44 år som verken var gifte eller sambuande auka frå nærmare 20 prosent i 1977 til i underkant av 30 prosent i 1997.

Endringane i familiemønsteret har ført til at det har vorte færre personar i kvar familie. Talet på personar per familie gjekk ned frå 2,5 i 1970 til 2,1 i 1998.

Dagens ungdomsgenerasjonar utset familieetableringa vesentleg lenger enn dei ungdomsgenerasjonane som voks opp tidlegare i etterkrigstida. For fødselskulla fram til 1950, var utviklinga kjenneteikna ved ein stadig kortare og meir samanpressa ungdomsfase. Dette gav seg blant anna utslag i fallande giftarmålsalder og fallande alder for kvinna ved første barnefødsel.

Eit anna karakteristisk trekk ved utviklinga i etterkrigstida, er at lengda på utdanningsperioden har vore jamt aukande. Dette er ei viktig årsak til utsetjing av familieetablering. Til saman aukar dette gjennomsnittslengda av det ein kan kalle ungdomsfase av livsløpet. Dette har blant anna hatt som følgje at ungdomsgenerasjonen er avhengig av økonomisk støtte frå foreldre eller samfunn i ein lengre periode enn før.

2.3.3 Utviklinga av befolkninga framover

Statistisk sentralbyrå har på 1990-talet gjennomført framskrivingar av befolkninga kvart tredje år. Den siste framskrivinga av befolkninga er frå 1996 og dekkjer perioden 1996-2050. Det vart publisert tre hovudalternativ med ulike overslag for dei viktigaste faktorane som påverkar utviklinga. Desse viser at det særleg på lang sikt vil vere stor uvisse knytt til utviklinga av befolkninga. Omtalen nedanfor er likevel avgrensa til det såkalla mellomalternativet (M1-96).

I mellomalternativet er det føresett eit reproduksjonstal på 1,86. Dette er om lag det som er observert dei siste åra. Netto innvandring er foresett til å bli 7 000 personar per år. Dette svarar om lag til den gjennomsnittlege nettoinnflyttinga til Noreg i åra 1986-1996. Venta levealder er rekna å auke frå 74,8 år for menn og 80,8 år for kvinner i 1995, til 80,0 år for menn og 84,5 år for kvinner i 2050.

Tabell 2.2 viser at befolkninga med desse føresetnadene samla sett vil auke frå 4,3 millionar personar i 1990 til 5,1 millionar personar i 2050. Fram til 2010 blir det ein viss auke i aldersgruppa 20-66 år og ein liten nedgang i dei andre aldersgruppene. Etter 2010 vil delen i aldersgruppene 0-19 år og 20-66 år verte redusert, medan det vil bli ein sterk auke i delen av personar eldre enn 66 år.

Talet på personar 67 år eller eldre i forhold til personar mellom 20-66 år, kan brukast som eit mål på delen av eldre i forhold til talet på personar i yrkesaktiv alder. Denne delen er rekna til å falle noko fram til 2010 for deretter å auke sterkt fram mot 2040, sjå figur 2.2.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

Statistisk sentralbyrå har også gjennomført framskrivingar av hushaldstrukturen fram mot 2020, sjå figur 2.3. Slike utrekningar vil nødvendigvis vere svært usikre og basert på ei rekkje føresetnader. I følgje desse framskrivingane, kjem gjennomsnittsstorleiken av private hushald til å falle frå 2,2 personar i 1990 til vel 1,9 personar i 2020. Delen av hushald med eitt medlem vil framleis auke, noko som har samanheng med aldringa av innbyggjarane og at det blant dei eldre er ein større del som lever aleine. Veksten har også samanheng med oppløysing av ekteskap og sambuarforhold. Sambuarskap blir i framskrivingane rekna for å bli meir vanleg, særleg dei uten barn. Men delen av sambuarskap av alle private hushald blir framleis rekna til å vere liten.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

2.4 Økonomiske utviklingstrekk

2.4.1 Makroøkonomiske utviklingstrekk

Den makroøkonomiske utviklinga er sentral for utviklinga i levekåra. På lang sikt er det veksten i produksjon av varer og tenester i eit land som skaper grunnlaget for utviklinga i og fordelinga av materielle levekår. Produksjons- og inntektsnivået i Noreg har auka i heile etterkrigstida. Figur 2.4 viser at BNP per innbyggjar har auka med meir enn 50 prosent sidan 1980, og at det også har vore ein monaleg vekst i offentleg og privat konsum.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

Økonomisk stabilitet er også viktig fordi endringar i for eksempel arbeidsløyse, aksjekursar og bustadprisar kan bidra til forskyvingar i inntekt og levekår mellom grupper i folket på kort sikt. Samtidig vil stor utryggleik om utviklinga i økonomien i seg sjølv kunne oppfattast som negativt. Konjunkturrørsler vil på den andre sida truleg ha mindre å seie for inntekta og levekåra til ulike grupper i eit livsløpsperspektiv.

Dei siste par tiåra har norsk økonomi vore gjennom kraftige konjunktursvingingar. Det var sterk økonomisk oppgang på delar av 1980-talet. Denne var driven av ein sterk auke i privat etterspurnad, som følgje av optimistiske forventningar om framtidige inntekter, låge realrenter og eit skattesystem som motiverte til store låneopptak. Låge renter og høg verdi av skattefrådraget, gjorde at dei reelle lånekostnadene til hushalda var negative til langt inn i 1980-åra. Som figur 2.5 viser, auka både privat konsum og private realinvesteringar kraftig fram til midten av 1980-talet.

Mykje av den private veksten i etterspurnad første halvdel av 1980-åra var lånefinansiert. Realrenta auka kraftig mot slutten av 1980-talet, som følgje av fallande oljeinntekter og sterk importvekst. Realrenta etter skatt låg ved utgangen av tiåret på rundt fire prosent, medan det var ei negativ realrente av om lag same storleik ti år før. Dette førte til at hushalda ønskte å styrkje den finansielle stillinga si, og nedbetaling av gjeld medverka til fall i privat etterspørsel frå og med 1987.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

I perioden 1988-1993 opplevde norsk økonomi det sterkaste tilbakeslaget i etterkrigstida. Nedgangen i private realinvesteringar og privat forbruk vart forsterka av eit kraftig fall i eigedomsprisane og påfølgjande problem i finansnæringa. Tilbakeslaget vart forlenga av ein internasjonal nedgangskonjunktur som starta i 1990.

Det økonomiske tilbakeslaget førte til at sysselsetjinga som voks kraftig på midten av 1980-talet, fall i perioden 1988-1992. Frå 1988 auka arbeidsløysa til eit høgt nivå etter norske forhold.

Gjennom dei seks siste åra har konjunkturoppgangen vore breitt basert og svært sterk. Frå 1993 til 1998 auka sysselsetjinga med om lag 235 000 personar og arbeidsløysa vart om lag halvert.

Utgifter til bustad utgjer ein stor del av hushalda sitt forbruk. På grunn av svingingar i bustadprisane kan tidspunktet for etablering vere viktig for den økonomiske framtida til husholdninga. Realprisen på brukte bustader har variert mykje på 1980- og 1990-talet. Bustadprisane auka sterkt i perioden 1984-1988. Dei gjekk deretter monaleg ned fram til 1993, før det på nytt har vore ein sterk vekst.

Sterk bustadprisvekst slik ein har opplevd dei siste åra fører først og fremst til at unge nyetablerarar kjem dårlig ut, medan dei som allereie har etablert seg og vel å gå ned i bustandard vil kome betre ut. Dei som blir verande i bustaden sin vil også kunne ha nytte av vekst i bustadprisane avdi det gir betre høve til å ta lån med pant i bustaden.

Auka internasjonalisering

Internasjonaliseringa eller globaliseringa av økonomien har mykje å seie for den makroøkonomiske utviklinga i Noreg. Den nye makt- og demokratiutgreiinga som Regjeringa sette ned våren 1998 med mandat frå Stortinget skal leggje stor vekt på kva internasjonale forhold har å seie for utviklinga i Noreg.

I økonomisk samanheng inneber globalisering meir liberale vilkår for kapitalrørsler og fleirnasjonale selskap over landegrensene. Mange slike vilkår er vedtekne av politiske styresmakter gjennom internasjonale forhandlingar. Eitt døme er avviklinga av finansrestriksjonane sidan 1970-talet.

Gjennom globaliseringsmekanismane vert norsk økonomi nærare knytt til internasjonale marknader, og internasjonale konjunktursvingingar slår sterkare inn her. Det er mindre rom enn før til å driva motkonjunkturpolitikk over offentlege budsjett, både fordi kapitalrørslene er friare og fordi internasjonalt regelverk set grenser for offentleg intervensjon i produksjonslivet.

Den makroøkonomiske utviklinga framover

I samband med langtidsprogramma som kjem kvart fjerde år, utarbeider Finansdepartementet langsiktige framskrivingar av den økonomiske utviklinga. Langtidsprogrammet 1998-2001 vart lagt fram av den førre regjeringa våren 1997. Oppdaterte utrekningar er presenterte i nasjonalbudsjettdokument, seinast i Revidert nasjonalbudsjett 1999.

Framskrivingar av den økonomiske utviklinga til midten av neste hundreår er nødvendigvis svært usikre. Formålet med slike langsiktige framskrivingar er derfor ikkje å lage detaljerte prognosar, men å utnytte den informasjonen som ligg føre for å kome nærmare inn på dei langsiktige konsekvensane av korleis politikken kan utformast i dag på ein systematisk måte. Framskrivingane byggjer blant anna på overslag for utviklinga av befolkninga, framtidige pensjonsutgifter og tilgang på naturressursar som petroleum og vasskraft. For å klarleggje ulike utviklingstrekk og konsekvensane av vala i politikken, er det i Langtidsprogrammet også utarbeidd ulike utrekningar av verknaden av alternative føresetnader.

Langsiktige utfordringar for den økonomiske politikken er bl a knytt til fallande petroleumsinntekter, aukande pensjonsutgifter og auka etterspurnad etter pleie- og omsorgstenester, jfr. figur 2.6 og 2.7.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

Enkelte sentrale konklusjonar frå framskrivingane er:

• Veksten på lang sikt kan bli klart lågare enn i etterkrigstida, sjå figur 2.8. Dette har blant anna samanheng med ei gradvis nedtrapping av oljeverksemda etter hundreårsskiftet og svak vekst i arbeidsstyrken etter 2010.

• Reduserte petroleumsinntekter og auka pensjonsutgifter gir mindre rom for vekst i offentleg tenesteyting framover enn det ein har hatt dei siste tiåra. I utrekningane er skattenivået sett til å vere om lag uendra framover. Utrekningane inneber at offentleg sektor må byggje opp omfattande finansielle fordringar i åra som kjem for å kunne innfri dei forpliktingane som ligg i folketrygda, og samtidig oppretthalde eit rimeleg godt utbygd offentleg tenestetilbod på lang sikt. I avsnitt 2.5.3 er det gitt nokre eksempel på korleis kommunal sysselsetjing kan utvikle seg framover under ulike føresetnader, og samanhengen mellom desse framskrivingane og dei makroøkonomiske framskrivingane.

• Å sikre eit høgt samla arbeidstilbod framover blir stadig viktigare, både for å sikre vekst i samla produksjon og i det offentlege tenestetilbodet. Kortare gjennomsnittleg arbeidstid eller lågare pensjonsalder vil gjere det vanskelegare å oppretthalde eit offentleg tenestetilbod med dagens standard og dekningsgrad. Årsaka er at det blir mindre arbeidskraft tilgjengeleg, og i tilfelle med lågare pensjonsalder også at utgiftene til pensjonar vil auke.

• Nedgangen i petroleumsverksemda etter hundreårsskiftet gjer det nødvendig med eit vekstkraftig næringsliv på fastlandet. Framskrivingane indikerer at ein bør vere varsam med å auke den innanlandske bruken av oljeinntektene.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå, Noregs Bank og Finansdepartementet.

Dei makroøkonomiske utrekningane illustrerer enkelte hovudtrekk ved den økonomiske utviklinga, men gjer ikkje noko forsøk på å framskrive fordelinga av inntekt blant hushalda. Utrekningane inneber ein gjennomsnittleg vekst i reallønn per timeverk på 1 1/2 til 1 3/4 prosent per år. Dette er ein noko svakare reallønnsvekst enn på 1970-talet, men ein noko sterkare vekst enn på 1980-talet. Utrekningane inneber ei svak vriding i den funksjonelle inntektsfordelinga mot ein større del med løn.

Dei makroøkonomiske utrekningane indikerer at BNP vil kunne vere rundt dobbelt så høgt i 2050 som i dag. Dette vil kunne bidra til å sikre svært gode materielle levevilkår for det store fleirtalet av befolkninga. Offentleg sektor står likevel overfor store utfordringar på grunn av fallande oljeinntekter og sterkt aukande utgifter til pensjonar og til pleie og omsorg. Dette krev ein finanspolitikk som sikrar tilstrekkeleg oppbygging av oljefondet for å trygge handlefridomen til å kunne møte desse utfordringane.

2.4.2 Utviklinga på arbeidsmarknaden

Arbeidsmarknaden har i perioden 1980-1998 vore sterkt påverka av konjunktursvingingane i norsk og internasjonal økonomi. Under høgkonjunkturen midt på 1980-talet auka arbeidsstyrken sterkt for så å falle frå 1988 under nedgangskonjunkturen og igjen auke sterkt etter at konjunkturane snudde i 1993. I perioden sett under eitt, har arbeidsstyrken auka med 353 000 personar når ein korrigerer for endringar i statistikkgrunnlaget.

Årsaka til auken i arbeidsstyrken er først og fremst ein sterk auke i yrkesdeltakinga til kvinner. For menn i alderen 25-59 år har yrkesdeltakinga lege relativt stabilt, medan eldre i alderen 67-74 år har redusert yrkesdeltakinga si. Blant personar i alderen 60-66 år har det etter 1980 også vore ein viss nedgang i yrkesfrekvensane. Det er særleg menn i denne aldersgruppa som har redusert tilknytinga si til arbeidsmarknaden.

Talet på personar i yrkesaktiv alder utanfor arbeidsstyrken, er redusert frå 947 000 personar i 1980 til 850 000 i 1998. Innanfor denne gruppa har det vore store endringar i samansetjinga. I 1980 utgjorde dei heimeverande 45 prosent av personane utanfor arbeidsstyrken medan førtids- og alderspensjonistar utgjorde 32 prosent. I 1998 var 12 prosent heimeverande, medan 57 prosent var førtids- og alderspensjonistar. Delen av dei som var under utdanning auka frå 22 prosent i 1980 til 25 prosent i 1998. Bakgrunnen for utviklinga er auka yrkesdeltaking og auka tendens blant kvinner til å ta høgare utdanning, og dessutan den stigende tendensen til førtidspensjonering blant eldre i yrkesaktiv alder.

Sidan 1980 har den næringsvise fordelinga av sysselsettinga endra seg monaleg. Delen av sysselsette i industrien er vorte redusert frå 20 til 14 prosent i løpet av den same perioden, medan delen sysselsette i primærnæringane utgjer, er redusert frå 8 prosent til 5 prosent. Delen av dei sysselsette innanfor offentleg og privat tenesteyting og innanfor varehandel auka. Offentleg tenesteyting har auka sin del frå 31 prosent i 1980 til 36 prosent i 1998. I offentleg sektor har helse og undervisning hatt den sterkaste sysselsettingsveksten på 1980- og 1990-talet. I privat tenesteytande sektor har forretningsmessig tenesteyting ekspandert mest, men varehandel og hotell- og restaurantverksemd sysselset flest. Etter 1993 har sysselsetjinga teke seg opp innan alle næringar unnateke primærnæringane. Innan industrien synest denne veksten i stor grad å vere konsentrert om meir kunnskapsbasert produksjon, sett i høve til «tradisjonell» industriverksemd.

Arbeidsløysa har variert mykje i perioden 1980 - 1998. Målt ved tal frå Statistisk sentralbyrås arbeidskraftsundersøking (AKU) auka arbeidsløysa frå 1980 til 1983. Deretter minka den fram til 1986, for så å auke sterkt i perioden 1987-1989. Arbeidsløysa nådde sitt høgste nivå i 1993 med 127 000 arbeidslause. Etter konjunkturoppgangen som starta i 1993, har arbeidsløysa vorte gradvis redusert til 75 000 i 1998. Arbeidsløyseprosenten auka frå 1,7 i 1980 til 5,9 i 1993, for så å bli redusert til 3,2 i 1998. Arbeidskraftsundersøkingane vart lagde om i 1996-1997, og når ein justerer for omlegginga har nedgangen i arbeidsløysa sidan 1993 vore endå noko sterkare.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

Delen med langtidsledige blant dei arbeidsledige, det vil seie dei med ein samanhengande periode utan arbeid på minst 26 veker, var i 1980 på 10 prosent. Deretter steig delen kraftig til 39 prosent i 1993, men har sidan vorte redusert og var i 1998 på 19 prosent.

I 1988 var det i gjennomsnitt 8000 arbeidssøkjarar på ordinære tiltak. Talet på arbeidssøkjarar på tiltak auka i perioden 1989-1993 som følgje av den stigande arbeidsløysa. I 1993 var det i gjennomsnitt 57 000 arbeidssøkjarar på ordinære tiltak. Sidan 1994 har talet på tiltaksplassar vorte redusert og i 1998 var det i gjennomsnitt 15 000 arbeidssøkjarar på ordinære tiltak. Sidan 1994 har ansvaret for yrkesretta attføring vore samla i arbeidsmarknadsetaten. Tiltaksinnsatsen retta mot yrkeshemma er i hovudsak uavhengig av konjunkturutviklinga, og er gradvis auka dei siste åra. I sum var gjennomsnittleg 40 000 yrkeshemma på tiltak i 1999.

Ulike aspekt ved arbeidsmarknaden i eit levekårsperspektiv er elles omtala i kapittel 4.

2.5 Offentleg sektor

2.5.1 Om innverknaden offentleg sektor har på levekåra

Styresmaktene påverkar levekåra i samfunnet gjennom ei rekkje ulike verkemiddel, blant anna gjennom utforminga av skattesystemet, overføringsordningane, bustadfinansieringsordningane og det offentlege tenestetilbodet. Innanfor offentleg sektor er det ein vesentleg skilnad mellom staten og kommunen med omsyn til ansvaret for dei ulike verkemiddel i fordelingspolitikken. Staten har ansvaret for skattepolitikken, arbeidsmarknadspolitikken og overføringsordningane. Kommunane har ansvaret for det meste av offentleg tenesteyting, som helsetenester, utdanning, eldreomsorg og barnehagar. Gjennom den økonomiske sosialhjelpa har dei også ansvaret for å yte støtte til nokre av dei svakaste gruppene i samfunnet.

Utforminga av skattereglane påverkar inntektsfordelinga blant anna gjennom progressiviteten i skattesystemet, som gjer at inntektsfordelinga etter skatt er jamnare enn før skatt. Det er også ei rekkje andre omsyn å ta ved utforminga av skattesystemet, sjå omtale i kapittel 8.

Offentlege overføringar sørgjer for at dei som ikkje har inntektsgivande arbeid som følgje av sjukdom, arbeidsløyse, yrkeshemming, alderdom eller tap av forsørgjar blir sikra i inntekt gjennom trygdesystemet. Alle pensjonistar har rett til ein minstepensjon frå folketrygda, med unntak av dei som på grunn av kort butid ikkje har opparbeidd fulle rettar. Minstepensjonen skal sikre mottakarane ein økonomisk minimumsstønad, uavhengig av den tidlegare inntekta deira. Tilleggspensjonen i folketrygda er knytt til tidlegare arbeidsinntekt og skal avgrense nedgangen i levestandard ved overgang frå yrkesaktivitet til pensjon. Kompensasjonsgraden er høgast for dei med lågast lønnsinntekt. Både minstepensjonen og systemet for tilleggspensjon tek på denne måten i vare fordelingsomsyn. I tillegg til dei store pensjonsordningane i folketrygda, er det bygd opp andre offentlege overføringsordningar. Blant anna hjelper bustønadsordninga personar med låge inntekter med tilskot til dekning av buutgifter.

I tillegg til utbygginga av trygdesystemet, har det i Noreg over ein lengre tidsperiode skjedd ei sterk utbygging av det offentleg finansierte tenestetilbodet. Offentleg sysselsetjing har etter 1970 vokse langt sterkare enn samla sysselsetting, og særleg har sysselsettinga i helse- og sosialsektoren vokse sterkt. Denne utviklinga har gjort sitt til at offentleg sektor over tid har kunne gi eit betre tilbod når det gjeld omfang og kvalitet innanfor område som helse, utdanning og barnehagar.

2.5.2 Utviklingstrekk i offentleg sektor

Offentleg sektor omfattar offentleg forvaltning, offentleg forretningsverksemd og offentlege finansinstitusjonar. I statistikk og analysar av storleiken til og utviklinga av offentleg sektor fokuserer ein gjerne på offentleg forvaltning, som igjen kan delast inn i statsforvaltninga og kommuneforvaltninga.

Omfanget av offentleg sektor kan målast på mange måtar. Nokre sentrale storleikar og utviklingstrekk kan oppsummerast slik:

• Totale utgifter i offentleg forvaltning utgjorde i 1998 i underkant av 45 prosent av BNP, mot i underkant av 41 prosent i 1980.

• Den delen konsumet i det offentlege utgjer av BNP har halde seg relativt stabil på om lag 1/5 sidan starten av 1980-talet.

• Talet på timeverk i offentleg forvaltning utgjorde 26 prosent av alle timeverk i 1998, mot om lag 21 prosent i 1980.

I figur 2.10 er utgifter i offentleg forvaltning delt inn etter formål. Figuren viser at om lag 1/3 av utgiftene går til områda sosial trygd og velferd, medan områda undervisning, helsestell og næringsøkonomiske formål kvar utgjer om lag 10-15 prosent.

Sosial trygd og velferd, undervisning og helsestell utgjorde alle ein høgare del av dei offentlege utgiftene i 1997 enn i 1985, medan næringsøkonomiske formål og forsvar fekk redusert delen sin.

Utdanningsnivået i befolkninga er kontinuerleg betra i heile etterkrigstida, m.a. som eit resultat av offentleg satsing på utdanning. Også dei siste ti åra har det vore ei markert betring i utdanningsnivået. For folk mellom 25 og 66 år samla har delen med berre grunnskole gått ned frå drygt 30 pst. i 1986 til 18 pst. i 1996. Den delen som har utdanning på vidaregående nivå som høgste utdanning auka i same periode frå 48 til 53 pst. Delen med fullført utdanning ved universitet og høgskular auka frå 18 pst. til vel 25 pst.

Det har vore ein monaleg vekst i helse- og sosialtenesta dei siste 15-20 åra, både når det gjeld driftsutgifter og personell. Talet på årsverk i helse- og sosialtenestne samla har t.d. auka frå 170 000 i 1980 til nærmere 270 000 i 1995, noko som svarer til ein auke i personellinnsatsen på om lag 57 pst. I denne perioden har det også vore ein sterk vekst i talet på legar, og ein klar nedgang i talet på innbygjarar pr. lege.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

2.5.3 Offentleg tenesteyting

Offentleg tenesteyting blir dels finansiert direkte over offentlege budsjett og dels gjennom brukarbetaling frå brukarane av tenestane. På enkelte område finansierer betalinga frå brukarane ein omfattande del av tenestetilbodet. I følgje tabell 2.3 finansierte brukarane av offentlege tenester i 1995 direkte 12,5 prosent av det samla tenestekonsumet.

Den delen betaling frå brukarane utgjer av det samla tenestekonsumet har auka etter 1980. Frå 1980 til 1990 auka delen med brukerbetaling i alt frå 7,4 til 12,4 prosent, medan den var om lag uendra frå 1990 til 1995.

Delar av den sterke veksten i betaling frå brukarane på 1980-talet kan forklarast ved endringar i føring av utgifter, og speglar dermed ikkje noko reell auke i delen brukarbetalinga utgjer. Eit eksempel på dette er omlegginga av ordninga med brukarbetaling for sjukeheim i 1988. Då opphørte avkortinga av folketrygdytingar, mot at pasientane i staden betalte eigendel til kommunane. Endringa var såleis i hovudsak ei teknisk omlegging av betalingsrutinane. Sjølv om ein korrigera for slike administrative omleggingar, har likevel omfanget av brukarbetaling for offentlege tenester auka sidan 1980.

Framtidig sysselsettingsbehov i kommuneforvaltninga

I dette avsnittet blir nokre framskrivingar av sysselsettingsbehovet i kommuneforvaltninga utover i det neste hundreåret presenterte. Desse er blant anna følgje av venta demografiske endringar. Framskrivingane byggjer på modellen MAKKO frå Statistisk sentralbyrå, og dessutan føresetnader om utviklinga i standardar og dekningsgrader i kommunale tenesteytande sektorar og framskrivingar av befolkninga (M1-96) frå SSB. Desse framskrivingane kan sjåast i samanheng med dei makroøkonomiske utrekningane omtalte i avsnitt 2.4.1 som indikerer at handlingsrommet for vekst i offentleg forvaltning på lang sikt er avgrensa. Med konstante dekningsgrader og standardar som i 1997 ( konstantalternativet) er samla kommunal timeverksinnsats rekna til å vekse med gjennomsnittleg 0,7 prosent per år fram til 2050 som følgje av befolkningsendringane. Årsaka ligg først og fremst i at eit aukande tal på eldre vil kreve auka sysselsetjing innan helsetenestene og pleie- og omsorgstenestene. Dei demografiske endringane fører aleine til ein sterkare vekst enn det dei makroøkonomiske framskrivingane i Langtidsprogrammet 1998 - 2001 gir rom for.

Ei vidareføring av standard og dekningsgrader på 1997-nivå gir likevel for låge overslag for personellbehovet. Dette gjeld særleg dei nærmaste 5-10 åra, fordi det allereie er politisk vedtekne opptrappingsplanar på ei rekkje tenesteområde.

Reformalternativet byggjer på føresetnader om at ein når måla for dei politisk vedtekne handlingsplanane, og at standardar og dekningsgrader etter det blir haldne konstant for resten av framskrivingsperioden. Det er lagt inn overslag over verknader av vedtekne opptrappingsplanar innan helse- og omsorgssektoren, og i tillegg til dette er effektane av reform-94, reform-97 og målet om «full» barnehagedekning tekne med.

På dei andre områda der det ikkje er formulert konkrete politiske mål, er konstante standardar og dekningsgrader lagde til grunn. Dette gir ein gjennomsnittleg årleg vekst i kva som trengst av kommunalt timeverk på 1,0 prosent i perioden fram til 2020, og 0,9 prosent for heile perioden fram til 2050.

Fram til i dag har kvantitative og kvalitative betringar av tenestetilbodet hatt meir å seie enn dei reint demografiske faktorane. For eksempel viser utrekningar at veksten i timeverk i kommuneforvaltninga frå 1988 til 1997 berre ville ha vore på 0,4 prosent per år om ein hadde same standard og dekningsgrad i 1988 som i 1997. Veksten var likevel på 2,2 prosent. Det inneber med andre ord at berre om lag ein femdel av veksten i timeverk i denne perioden kan forklarast ved den demografiske utviklinga.

Ei vidareføring av dagens standardar og dekningsgrader vil føre til at kommuneforvaltninga mot slutten av framskrivningsperioden vil stå for om lag 26 prosent av det totale talet på utførte timeverk, mot vel 19 prosent i dag. Forskjellen blir endå sterkare når vi legg inn effekten av allereie vedtekne reformer. I 2050 vil kommuneforvaltninga då krevje ca. 29 prosent av alle utførte timeverk. Dette er ei statisk framskriving der det ikkje er teke omsyn til tilhøve som evt. betre helsetilstand blant eldre, endra produktivitet, tenestesamansetjing og nivået på privat omsorg. Endringar i tenestesamansetjinga, til dømes ved at ein større del av pleie- og omsorgtenesta blir gitt i eigen heime, vil kunne ha innverknad på etterspurnaden etter personell. Uansett viser desse framskrivingane at det blir svært krevjande å byggje ut eit gradvis betre tenestetilbod i offentleg sektor parallelt med at utgiftene til folketrygda til pensjonar aukar sterkt over tid.

2.5.4 Offentlege overføringar til hushalda

Ei oversikt over stønader til hushalda fordelt på ulike stønadstypar er gitt i figur 2.11. Figuren viser at stønader til hushalda, målt som del av BNP, auka kraftig frå 1985 til 1991, for så å gå litt ned fram til 1998. Alderspensjon er den største stønadstypen og utviklinga i utgiftene blir i stor grad drive av demografiske endringar og utbygginga av pensjonssystemet. Utgiftene til uførepensjon blir særleg påverka av endringar i tilgangsratane i ulike aldersgrupper. Utbetaling av dagpengar under arbeidsløyse vil vere knytt til utviklinga i talet på ledige. For ein del av stønadene verkar endringar i regelverk med til å forklare endringar i utbetalingar i perioden. Blant anna har utgiftene til fødselspengar auka som følgje av ei gradvis utviding av fødselspermisjonen med lønn.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

Tabell 2.5 gir ei oversikt over talet på mottakarar av nokre viktige stønader i folketrygda og sosialhjelp i perioden 1986-98.

I løpet av perioden 1986-1998 er det samla sett vorte fleire som får inntekt til livsopphald frå folketrygda.

Talet på mottakarar av langtidsytingar i folketrygda auka i denne perioden med 14 prosent, frå om lag 856 000 til om lag 977 000 personar. Mesteparten av denne auken fann stad fram til 1990, og det er i første rekkje alderspensjonistar og uførepensjonistar som har stått for auken.

Talet på alderspensjonistar auka med 9 prosent frå 1986 til 1998. Utviklinga heng i stor grad saman med demografiske endringar og storleiken på fødselskulla. Den relativt svake auken i talet på alderspensjonistar dei siste fem åra, er eit resultat av at dei små mellomkrigskulla no er i ferd med å nå pensjonsalderen.

Talet på uførepensjonistar auka med 33 prosent frå 1986 til 1998. Endringar i talet på uførepensjonistar kjem av endringar i tilgangen til ordninga, medan avgangstala har vore relativt stabile frå år til år. Auken dei siste par åra har blant anna samanheng med auken i sjukefråværet i same periode, og at dei store etterkrigskulla etter kvart kjem opp i aldersgrupper der tilgangsratane til uførepensjon er høgast. Reduksjonen av talet på søknader om uførepensjonering som ikkje er handsama, har også verka inn. Sidan starten av 1990-talet har gjennomsnittsalderen blant nye uførepensjonistar gått ned, og det har vorte relativt sett fleire yngre uførepensjonistar.

Talet på etterlatnepensjonistar har falle jamt sidan 1986. Den største gruppa med etterlatnepensjon er enker i alderen 50-66 år.

Det var ein sterk vekst i talet på einslege forsørgjarar som får overgangsstønad frå folketrygda frå 1986 og fram til 1991. På 1990-talet har ein aukande del av einslege forsørgjarar kome i arbeid, og talet har stabilisert seg. Delen av einslege forsørgjarar som får avkorta overgangsstønaden mot arbeidsinntekt har auka frå 26 prosent i 1990 til 44 prosent i 1997.

Talet på mottakarar av korttidsytingar frå folketrygda gjekk ned dei første åra på 1990-talet, men har auka etter dette. Auken dei siste åra har først og fremst samanheng med ein kraftig auke i talet på mottakarar av sjukepengar.

Sjukefråværet har variert sterkt sidan slutten av 1980-talet, og dette skuldast i første rekkje endringar i talet påbegynte sjukepengetilfelle. Ein liten del av dei sysselsette står for ein stor del av sjukefråværet. Mange av desse har gjentekne fråværsperiodar. Auken i yrkesdeltakinga dei seinare åra har ført til at fleire med høg sjukdomsrisiko har kome inn på arbeidsmarknaden.

Talet på dagpengemottakarar auka kraftig i starten av 1990-talet, men er sidan redusert som følgje av den reduserte arbeidsløysa.

Etter vekst i starten av 1990-talet gjekk det samla talet på personar med attførings- og rehabiliteringspengar ned frå 1992 til 1995, blant anna som følgje av endringar i regelverket. Etter 1995 har det vore ein auke i talet på mottakarar av rehabiliteringspengar, medan talet på mottakarar av attføringspengar har vore meir stabilt. Per 31. desember 1998 var det til saman 57 000 personar på yrkesretta attføring og på rehabiliteringspengar.

Talet på mottakarar av økonomisk sosialhjelp auka sterkt på 1980-talet. I starten av 1990-talet snudde utviklinga, og dei to siste åra har det vore ein klar nedgang i talet på mottakarar av økonomisk sosialhjelp, sjå figur 2.12.

¹)Foreløpige tal

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

Årsaka til auken i talet på sosialhjelpsmottakarar fram til 1994 er ikkje at talet på nye klientar kvart år har auka, men at avgangen frå ordninga har vore lågare enn tilgangen. Elles viser ein til kapittel 6.

På 1980-talet endra samansetjinga av sosialklientane seg i retning av at ein aukande del vart registrert som langtidsklientar, det vil seie at dei mottok sosialhjelp i seks månader eller lengre per år. Sosialklientane har vesentleg lågare yrkesdeltaking enn befolkninga generelt.

Framtidige utviklingstrekk i folketrygda

Utgiftene for folketrygda til alders- og uførepensjon er i dei makroøkonomiske framskrivingane som er omtalt i avsnitt 2.4.1, rekna å auke frå 8 prosent av BNP i 1995 til 16 prosent av BNP i 2030. Dette gjeld utgifter før skatt. Utgiftene rekna netto vil vere mindre enn dette som følgje av auka skatteinntekter frå pensjonistane i framtida. Tilsvarande gjeld også for andre offentlege utgifter som for eksempel lønnsutgifter. Utviklinga har samanheng både med aukande tal på pensjonistar, og ein auke i gjennomsnittleg pensjon som følgje av utbygginga av pensjonssystemet og auka yrkesaktivitet blant kvinner. Figur 2.13 syner utviklinga i talet på alderspensjonistar og i gjennomsnittleg pensjon frå folketrygda målt i fast grunnbeløp (G). Figuren viser at gjennomsnittleg alderspensjon kan kome til å auke med om lag 40 prosent målt i fast grunnbeløp. I følgje framskrivingane kan gjennomsnittleg alderspensjon for menn vekse noko sterkare enn for kvinner fram til om lag 2010, medan det på lang sikt vil skje ei utjamning mellom kjønna.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

I tillegg viser framskrivingane ein vekst i talet på uførepensjonistar og i gjennomsnittleg uførepensjon. Veksten i talet på uførepensjonistar har samanheng med at talet på personar i aldersgruppa 50 - 66 år vil vekse sterkt i åra som kjem, etter som det er i desse aldersgruppene at delen av uførepensjonistar er høgast. Veksten i gjennomsnittleg uførepensjon er lågare enn i gjennomsnittleg alderspensjon. Dette har samanheng med at uførepensjonistane får framskrive pensjonspoeng. Dette inneber at utbygginga av pensjonssystemet fram mot 2007 ikkje vil ha så stor effekt for uførepensjonistar som for alderspensjonistar. I tillegg er det ein tendens til at personar med relativt låge arbeidsinntekter har større overgang til uførepensjon enn andre grupper, slik at gjennomsnittleg uførepensjon på lang sikt vil vere noko lågare enn gjennomsnittleg alderspensjon.

I dei makroøkonomiske utrekningane er det lagt til grunn at utviklinga i G følgjer utviklinga i lønn per årsverk. Pensjon frå folketrygda for pensjonistane som gruppe vil då vekse meir enn inntektene til lønnstakarane, som følgje av at det stadig kjem til nye pensjonistar med høgare opptening enn dei som er pensjonistar frå før. I tillegg til pensjon frå folketrygda, har pensjonistane også arbeidsinntekter, kapitalinntekter og tenestepensjonar m.m. og desse inntektene er skeivt fordelte innanfor gruppa av pensjonistar. Det er usikkert korleis desse inntektene vil utvikle seg framover, men utviklinga på 1980- og 1990-talet viser at pensjonistane sine inntekter utover pensjon frå folketrygda har auka meir enn pensjonen frå folketrygda. Der er særlig utbetalingar frå tenestepensjonar og kapitalinntekter som har auka.

Fordelingseffektar av utviklingstrekk ved folketrygda kan visast ved hjelp av modellen MOSART til Statistisk sentralbyrå. Modellen framskriv livsbanane for eit representativt utval av folket i Noreg. Inntektsfordelinga er rekna på hushaldsnivå ved bruk av ekvivalensskalaer m.v, tilsvarande det som er brukt i kapittel 3. Inntektsomgrepet er meir avgrensa, ved at framskrivingane er basert på pensjon og lønn. Dei omfatter såleis ikkje kapitalinntekter, tenestepensjonar m.v. eller skatt. Auken i minstepensjonen frå 1998 er lagt inn i utrekningane. Lønn er i modellen rekna ut blant anna på basis av alder og utdanning, og fordelinga av lønnsinntekt i framskrivingane er i hovudsak som lønnsfordelinga i dag.

Framskrivingar av inntektsfordelinga på hushaldsnivå viser at når ein ser lønn og pensjon samla, er inntektsfordelinga blant pensjonistar langt jamnare enn i heile befolkninga. Dette har samanheng med at alle pensjonistar er sikra ein relativt høg minstepensjon og at også tilleggspensjonssystemet i folketrygda er omfordelande. I framskrivingane er inntektsfordelinga innanfor gruppa av pensjonistar om lag konstant fram til 2010, medan det på lang sikt skjer ei utjamning. Dette har truleg samanheng med regelendringane i folketrygda i 1992 som innebar redusert opptening av pensjonspoeng, særleg for personar med høg inntekt. I tillegg kjem at forskjellen i pensjon mellom kvinner og menn på lang sikt blir redusert som følgje av auka yrkesaktivitet blant kvinner.

2.6 Frivillig verksemd

Historisk sett har frivillige organisasjonar vore ein viktig del av den demokratiske utviklinga, og fungert som kanalar for samfunnsengasjement og innverknad. Dei har også stått for etablering av ulike institusjonar og tenestetilbod blant anna innanfor helse- og omsorgssektoren som direkte påverkar velferda til folk. Fleire av dei har seinare heilt eller delvis vorte integrerte i det offentlege tenestetilbodet. Dei frivillige organisasjonane tek mot ei ikkje lita offentleg støtte, men arbeidet i desse organisasjonane er framleis basert på tusenvis av frivillige.

Nedanfor er det gitt ei oversikt over frivillig verksemd basert på ei gruppering i ulike kategoriar frå ei undersøking av frivilling innsat i Noreg som vart gjennomført i samband med NOU 1988:17: Frivillige organisasjoner. Overslag over talet på årsverk med frivillig arbeid i 1998 er sett i parentes.

• Kulturorganisasjonar, kulturvernorganisasjonar og miljøvernorganisasjonar (27 100)

• Idrettsorganisasjonar og idrettslag (24 000)

• Humanitære og sosiale organisasjonar (20 400)

• Religiøse organisasjonar og livssynsorganisasjonar (19 800)

• Hobbyforeiningar (7 800)

• Velforeiningar, grendelag, nærmiljøorganisasjonar etc. (5 400)

• Kvinneorganisasjonar og kvinnesaksforeiningar (1 700)

• Internasjonalt orienterte organisasjonar, menneskerettsorganisasjonar etc. (1 000)

• Spontane aksjonsgrupper, ad hoc rørsler

• Andre foreiningar, lag (4 300).

I følgje denne undersøkinga verkar det som om omfanget av frivillig arbeid i Noreg er høgt samanlikna med andre vestlege land. Den totale tidsbruken til frivillig arbeid er rekna til å utgjere om lag 111 000 årsverk. I tillegg kjem om lag 13 000 frivillige årsverk i organisasjonar i arbeidslivet og om lag 4 000 årsverk i politiske parti. Det frivillige arbeidet i Noreg svarar til om lag 33 årsverk per 1000 innbyggjarar mellom 16 og 85 år.

Analysar av kva type arbeid som foregår innanfor ramma av dei frivillige organisasjonane, viser at ein høg del av dette går med til interne aktivitetar, dvs. administrasjon av organisasjonane. I gjennomsnitt for alle typar organisasjonar går om lag 50 prosent av alt frivillig arbeid med til styreverv, administrasjon, kontorarbeid, instruksjon/opplæring og transport. I tillegg kjem dugnader og innsamlingar som både kan vere retta mot å oppretthalde organisasjonen og mot formål som i større grad er retta utover. Undersøkinga viser at i gjennomsnitt om lag 17 prosent av arbeidsinnsatsen går direkte til aktivitetar som er retta utover. Dette er omsorgsarbeid, kampanjar, hjelpearbeid og informasjonsarbeid. Om lag 1/4 av tida går med til dugnader og innsamlingar.

Frivillig arbeid i Noreg har i sterk grad vore basert på organisasjonsmedlemskap, gjerne i landsomfattande organisasjonar med lokale foreiningar og lag. Undersøkinga viser at talet på medlemskap i frivillige organisasjonar i befolkninga mellom 16 og 85 år er om lag 4,6 millionar. Dersom medlemsskap i arbeidslivsorganisasjonar og politiske parti blir tekne med, er det totale talet 5,8 millionar medlemsskap. Mange er m.a.o. medlem av fleire organisasjonar samtidig. I tillegg kjem talet på medlemmer i barne- og ungdomsorganisasjonane og i barne- og ungdomsidretten. Idrettslaga aleine organiserer over 1/2 million barn og ungdom.

Utviklingstrekk dei siste ti åra kan tyde på at frivillig arbeid er i ferd med å bli mindre knytt til medlemsskap enn det har vore tidlegare. Det er også teikn som tyder på at det har foregått endringar i det frivillige arbeidet i retning av noko mindre sosialt og humanitært arbeid og eit større innslag av fritidsaktivitetar og individuell utfalding.

Organisasjonane blir dels finansierte gjennom offentleg støtte og dels gjennom eigne inntektskjelder i form av medlemskontingent, pengebidrag, speleinntekter m.m. Det finst ingen samla oversikt over økonomien til dei frivillige organisasjonane. Dei totale private pengebidraga er rekna til å vere omlag 1,8 mrd. kroner, inklusiv eit overslag over verdien av naturalytingar, men eksklusiv inntekter frå statleg organiserte spel/lotteri.

I 1995 vart om lag 4,7 milliardar kroner av statlege midlar kanalisert gjennom frivillige organisasjonar. Ein vesentleg del av beløpet var støtte til velferdsprosjekt i regi av organisasjonane. Dette utgjer berre ein del av den totale offentlege stønaden, då tilskot frå kommunar og fylkeskommunar ikkje er rekna med her. Det finst inga samla oversikt over stønad til frivillig verksemd frå kommuneforvaltninga. Det er løyvingar under Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet og Utanriksdepartementet som utgjer dei klart største delane av dei statlege tilskota til frivillige organisasjonar. Desse departementa står kvar for seg for om lag 1/3 av den samla statlege stønaden, medan Barne- og familiedepartementet står for om lag 1/5.

2.7 Oppsummering

I dette kapitlet er ein del generelle utviklingstrekk som er med på å leggje eit viktig grunnlag for kva rammer ein har å operere med innanfor i velferdspolitikken analysert. Dette er blant anna utviklinga i befolkninga, økonomiske utviklingstrekk og utviklinga i offentleg sektor.

Befolkning

Samansetjinga av befolkninga er viktig for organisering og utvikling i samfunnet. Alderssamansetjinga verkar for eksempel inn på for kva for varer og tenester som blir etterspurde, og påverkar også storleiken og samansetjinga av arbeidsstyrken. Dei siste tiåra har det vore ei utvikling i retning av ein større del eldre og ein mindre del yngre personar i Noreg. Denne utviklinga vil halde fram, og aukar særleg etter 2010. Delen av personar i befolkninga som er 67 år eller eldre aukar i følgje framskrivingar frå Statistisk sentralbyrå frå vel 14 prosent i 1990 til i overkant av 19 prosent i 2030.

Også familiemønsteret endrar seg over tid. Dei siste tiåra har det vorte stadig fleire einslege og aleineforeldre, medan talet på par har heldt seg stabilt. Ein aukande del av para vel å bu i sambuarforhold. Endringane i familiemønsteret har ført til at det har vorte færre personar i kvar familie. Framskrivingar frå Statistisk sentralbyrå indikerer at denne utviklinga vil halde fram.

Økonomiske utviklingstrekk

Den makroøkonomiske utviklinga er sentral for utviklinga av levekåra. På lang sikt er det veksten i produksjon av varer og tenester i eit land som skaper grunnlaget for betre materielle levekår. På kortare sikt vil konjunkturutviklinga påverke økonomiske vilkår til enkelte grupper, gjennom blant anna forholda på arbeidsmarknaden.

Produksjonen og inntektsnivået i Noreg har auka i heile etterkrigstida, og det har vore ein ikkje liten vekst i offentleg og privat konsum per innbyggjar. Dei siste par tiåra har økonomien vore gjennom kraftige konjunktursvingingar, og i åra 1988-1993 fann det sterkaste tilbakeslaget i norsk økonomi i etterkrigstida stad.

Gjennom dei seks siste åra har konjunkturoppgangen vore breitt basert og svært sterk. Frå 1993 til 1998 auka sysselsettinga med 235 000 personar, og arbeidsløysa vart om lag halvert.

Arbeidsstyrken har auka kraftig sidan starten av 1980-talet, først og fremst som følgje av ein sterk auke i yrkesdeltakinga for kvinner. Delen av befolkninga over 60 år, har hatt ein viss nedgang i yrkesfrekvensane. Vidare har den næringsvise fordelinga av sysselsetjinga endra seg sterkt sidan 1980. Delen av sysselsette i industrien og primærnæringane har gått tilbake, medan stadig fleire blir sysselsette i offentleg og privat tenesteyting og innanfor varehandelen.

Arbeidsløysa har i stor grad variert i takt med konjunktursvingningane i økonomien. Den nådde ein topp i 1993, og har deretter vorte gradvis redusert. Også delen av dei arbeidsledige som er langtidsledige (med periodar utan arbeid som er over 26 veker) er gått ned.

Makroøkonomiske framskrivingar indikerer at vekstutsiktene i tiåra framover er moderate. Årsaka er blant anna utsikter til svak vekst i arbeidsstyrken og reduserte petroleumsinntekter. Viss dei forpliktingane som ligg i folketrygda skal kunne bli innfridde, samtidig som eit godt utbygd offentleg tenestetilbod blir oppretthalde på lang sikt, må offentleg sektor byggje opp omfattande finansielle fordringar i åra som kjem. For å sikre vekst i samla produksjon og det offentlege tenestetilbodet, er det også handsynt å halde arbeidsstyrken høg. Reduksjonar i arbeidsstyrken, for eksempel som følgje av kortare arbeidstid eller lågare yrkesdeltaking, reduserer sjansane til å oppnå dette.

Offentleg sektor

Offentlege utgifter auka som del av BNP på slutten av 1980-talet og starten av 1990-talet. Dei siste åra har denne delen gått noko ned. Offentleg konsum har utgjort ein relativt stabilt del av BNP sidan tidleg på 1980-talet, medan delen av BNP for offentlege overføringar har variert. Områda sosial trygd og velferd, undervisning og helsestell utgjer ein større del av offentlege utgifter i dag enn dei gjorde på starten av 1980-talet, medan næringsøkonomiske formål og forsvar har fått redusert sin del.

Brukarbetalinga finansierer delar av den offentlege tenesteytinga, og den delen som er finansiert gjennom brukerbetaling, har auka noko sidan starten av 1980-talet.

Makroøkonomiske framskrivingar viser at det ligg store utfordringar i det å oppretthalde og vidareutvikle det offentlege tenestetilbodet på lang sikt. Framskrivingar av sysselsetjingsbehovet i kommunal sektor understrekar dette. Dei demografiske endringane aleine fører til ein sterkare vekst enn dei makroøkonomiske framskrivingane i Langtidsprogrammet 1998 - 2001 gir rom for. I tillegg er det vedteke reformer som ytterlegare vil kreve auka sysselsetjing.

Realinntektene til hushalda aukar gradvis i framskrivingane som følgje av auka lønns- og næringsinntekter og auka pensjonar. Auka privat kjøpekraft vil auke etterspørselen også etter offentleg produserte tenester, blant anna innan pleie- og omsorg.

Overføringar til hushalda

Stønader til hushalda har auka kraftig sidan midten av 1980-talet. Alderspensjon er den dominerande stønaden, og utviklinga her blir i stor grad driven av demografiske endringar og den utbygginga av folketrygda som framleis går føre seg.

Talet på personar som tek imot langtidsytingar har auka det siste tiåret, i hovudsak som følgje av at det har vorte fleire alders- og uførepensjonistar. Talet på mottakarar av korttidsytingar vart redusert på starten av 1990-talet, men har auka dei siste åra. Auken har først og fremst samanheng med ein kraftig auke i talet på mottakarar av sjukepengar. Talet på mottakarar av dagpengar er redusert som følgje av lågare arbeidsløyse.

Framskrivingar av utgiftene til folketrygda viser at desse vil auke i tiåra framover. Dette har samanheng med at det blir fleire pensjonistar og at gjennomsnittspensjonen aukar som følgje av utbygginga av folketrygda og større yrkesaktivitet blant kvinner. I desse utrekningane ligg det til grunn at utviklinga i grunnbeløp til folketrygda følgjer utviklinga i lønn per årsverk. Pensjonen frå folketrygda for pensjonistane som gruppe vil vekse sterkare enn inntektene til lønnstakarane, ettersom det stadig kjem til nye pensjonistar med høgare opptening enn dei som er pensjonistar frå før.

Frivillig verksemd

Det foregår ei omfattande verksemd i regi av frivillige organisasjonar. Det frivillige arbeidet i Noreg er rekna ut til å utgjere om lag 110 000 årsverk.

Frivillig arbeid i Noreg har i sterk grad vore basert på organisasjonsmedlemsskap. Utviklingstrekk dei siste ti åra kan tyde på at frivillig arbeid er i ferd med å bli mindre knytt til medlemsskap enn det har vore tidlegare. Det er også teikn som tyder på at det frivillige arbeidet blir dreia bort frå sosialt og humanitært arbeid, i retning av fritidsaktivitetar og individuell utfalding.