2 Det politiske samarbeidet

2.1 Allierte konsultasjoner

Alliansen har siden dannelsen i 1949 utviklet et vidtfavnende politisk samarbeid i tillegg til det rent militære. I dag omfatter dette samarbeidet nedrustning og rustningskontroll, sivil beredskap, vitenskapelig samarbeid, informasjonsvirksomhet, miljøvern og ikke minst sikkerhetspolitiske konsultasjoner over et bredt saksfelt. Innholdet i konsultasjonene har blitt gradvis tilpasset den nye sikkerhetspolitiske situasjonen. Et særlig viktig aspekt ved samarbeidet i alliansen er at det bidrar til å knytte de nord-amerikanske og europeiske allierte sammen i et tett fellesskap.

Det viktigste elementet i det politiske samarbeidet er de halvårlige ministermøtene i Det nordatlantiske rådet (NAC). Møter på stats- og regjeringsledernivå blir holdt når det er spørsmål av særlig politisk vekt som skal drøftes. Mellom ministermøtene foregår konsultasjonene i NATOs faste råd og et stort antall komiteer. Deler av konsultasjonene omfatter også Russland og partnerlandene gjennom Fellesrådet NATO-Russland (PJC) og Det euro-atlantiske samarbeidsråd (EAPC).

De hyppige ministermøtene og den daglige konsultasjonsvirksomheten i NATO-hovedkvarteret har gjort det mulig å samordne standpunkt og politikk og således knytte de allierte landene tettere sammen. Ikke minst for små nasjoner som Norge er disse konsultasjonene viktige. De gir god innsikt i holdningene hos våre allierte og samarbeidspartnere i spørsmål som direkte angår norske interesser. Norge fremmer samtidig egne synspunkter og prioriteringer og er på den måten med og utformer NATOs politikk.

Flere viktige saker preget NATO-samarbeidet i 1998. Situasjonen på Balkan og anstrengelsene for å skape varig fred i Bosnia-Hercegovina og Kosovo stod særlig sentralt. Samtidig ble arbeidet med å tilpasse alliansen til de nye sikkerhetspolitiske utfordringer videreført. Det ble også lagt stor vekt på å videreutvikle NATOs nære samarbeid med Russland og Ukraina og det brede partnersamarbeidet innenfor rammen av Det euro-atlantiske partnerskapsråd og Partnerskap for fred.

Formannskapet i VEU orienterer hver uke NATO-rådet om drøftelsene i VEU. Det blir også holdt felles rådsmøter mellom de to organisasjonene. Når et NATO-land har formannskapet i EU, OSSE eller Sikkerhetsrådet, blir NATO-rådet også orientert om arbeidet i disse organisasjonene. I 1998 fokuserte orienteringene særlig på det internasjonale samfunns sterke engasjement i det tidligere Jugoslavia.

2.2 Alliansen og forholdet til partnerlandene

2.2.1 NATOs utvidelse

På toppmøtet i Madrid i juli 1997 ble Polen, Tsjekkia og Ungarn invitert til drøftelser om tiltredelse til Atlanterhavstraktaten. Tiltredelsesprotokollene ble undertegnet på NATOs utenriksministermøte i Brussel i desember 1997. Samtlige allierte land hadde i desember 1998 sluttført ratifikasjonen av tiltredelsesprotokollene. Ratifikasjonsprosessen bekreftet at det var bred oppslutning om utvidelsen i de allierte lands nasjonalforsamlinger.

Norge var det tredje landet i alliansen som formelt gav sin tilslutning til tiltredelsesprotokollene. Stortinget vedtok den 3 mars 1998 St.prp. nr 29 (1997-98) Om samtykke til å godkjenne protokoller, undertegnet den 16. desember 1997, vedrørende Polen, Tsjekkia og Ungarns tiltredelse til Traktaten for det nordatlantiske område. De tre landene blir fullverdige medlemmer av Alliansen i mars 1999.

Til tross for at Polen, Tsjekkia og Ungarn tiltrer Atlanterhavstraktaten først våren 1999, deltok de i 1998 i stadig større grad i NATO-samarbeidet i 1998. De tre landene har deltatt på ministermøtene og i NATOs ulike komiteer. De har tatt del i drøftingene på lik linje med de allierte selv om de formelt sett ikke har tatt del i beslutningsprosessene. Deres deltakelse i de ulike sidene ved NATOs virksomhet var et viktig ledd i deres forberedelser til NATO-medlemskap.

Toppmøtevedtaket i Madrid bekreftet at alliansen vil være åpen for nye søkerland. Det ble besluttet å foreta en ny vurdering av utvidelsesprosessen på NATOs neste toppmøte i Washington i april 1999. I mellomtiden skulle kontakten med søkerlandene videreføres i form av en dialog om medlemskapsspørsmål. I 1998 ble det gjennomført møter med nesten samtlige land som har erklært ønske om NATO-medlemskap, herunder møter mellom stats- eller regjeringssjefene fra kandidatlandene og NATOs faste råd. Kandidatlandene har bl.a. understreket ønsket om at nye invitasjoner fra NATOs side utstedes under toppmøtet i Washington, eller i mangel av dette, at NATO styrker ytterligere sin assistanse til kandidatlandenes forberedelser til medlemskap.

NATOs utenriksministre gav i desember 1998 NATOs faste råd i oppdrag å utarbeide en omfattende tiltakspakke for å bistå søkerlandene i deres forberedelser til NATO-medlemskap. Tiltakspakken vil vedtas på toppmøtet i Washington.

Et vanskelig aspekt ved NATOs utvidelsesprosess er forholdet til Russland. Fra russisk side har en argumentert mot NATOs utvidesesprosess. NATO har på sin side understreket at utvidelsen ikke er rettet mot noe land. Siktemålet er å trygge sikkerheten og stabiliteten i Europa. En tettere sikkerhetspolitisk integrasjon, der virkemidlene er opptak av nye medlemmer og et nært samarbeid med partnerlandene, skal hindre regional ustabilitet og en potensiell farlig renasjonalisering av av sikkerhetspolitikken i Sentral- og Øst-Europa. Fra alliert side har en også vist til at de krav som de allierte setter til nye medlemmer, har bidratt til å sette fart på reformprosessen i søkerlandene. Det er bred enighet blant de allierte om å ta hensyn til Russland i utviklingen av en ny sikkerhetspolitisk arkitektur for Europa. Dette må gjøres ved å involvere Russland i konsultasjoner og praktisk samarbeid.

I drøftingene om utvidelsesprosessen har en fra norsk side lagt vekt på at utvidelsen er et uttrykk for NATOs tilpasning til et nytt sikkerhetspolitisk landskap, og et viktig ledd i arbeidet med å fremme et utdypet sikkerhets- og forsvarspolitisk samarbeid i Europa. NATO må fortsatt være åpen for nye medlemmer. Nye invitasjoner vil komme når interesserte land er kvalifisert og når forholdene ellers ligger til rette for dette. Fra norsk side har en gått inn for at toppmøtet i Washington ikke skal komme med nye invitasjoner, men lansere en omfattende tiltakspakke for å forberede kandidatlandene best mulig for senere invitasjoner til medlemskap i NATO. En slik tiltakspakke vil ikke innebære noen automatikk med hensyn til opptak av nye medlemsland, men de tre land som blir medlemmer i 1999 vil ikke bli de siste. Nye invitasjoner vil baseres på en bred politisk vurdering og konsensus i alliansen. Fra norsk side har en aktivt støttet Estlands, Latvias og Litauens ønske om medlemskap, både gjennom tosidig og flersidige samarbeidsprogrammer og i drøftelsene internt i NATO. Norge har sett det som viktig at økt militært samarbeid med kandidatlandene i den hensikt å forberede dem til eventuelt senere medlemskap ( f eks deltakelse av kandidatland i rene NATO-øvelser), ikke må skje på bekostning av alliansens eget behov for å gjennomføre effektive øvelser relatert til det kollektive forsvarssamarbeidet. Parallelt med utvidelsesprosessen må en utvikle samarbeidet med de land som ikke har medlemskap som mål. Forholdet til Russland er særlig viktig.

2.2.2 Det euro-atlantiske samarbeidsrådet

Det euro-atlantiske partnerskapsrådet (Euro-Atlantic Partnership Council, EAPC) ble formelt etablert på NATOs utenriksministermøte i Portugal i mai 1997. Samtidig ble Det nord-atlantiske samarbeidsrådet (North Atlantic Cooperation Council, NACC) nedlagt.

EAPC har siden etableringen vært det sentrale forum for konsultasjoner mellom allierte og partnerland. EAPC er samtidig det overordnede styringsorganet for det praktisk-militære samarbeidet innenfor rammen av Partnerskap for fred (PfP). Hele 44 land deltar i EAPC.

EAPC viderefører to viktige prinsipper fra NACC. Det er inkluderende slik at alle som ønsker kan delta. Det er dessuten differensierende. Alle medlemslandene kan selv bestemme hvordan og innenfor hvilke samarbeidsfelt de vil engasjere seg.

EAPC har et bredt saksfelt. De regelmessige konsultasjonene om aktuelle politiske og sikkerhetspolitiske saker har bidratt til å skape tillit og åpne holdninger på tvers av gamle skillelinjer. I 1998 konsentrerte konsultasjonene seg i stor grad om situasjonen i Kosovo. I løpet av siste halvår 1998 ble det holdt en rekke ekstraordinære møter der partene drøftet utviklingen i Kosovo og ble informert om NATOs planlegging av fredsoperasjon ved en eventuell avtale. Utviklingen i Bosnia var også gjenstand for drøftinger. Mange av EAPC-landene deltar i SFOR-styrken, og spørsmål knyttet styrkens engasjement og oppgaver ble regelmessig behandlet innenfor en mer begrenset ramme. I tillegg ble de praktiske samarbeidsaktivitetene diskutert. Disse aktivitetene er lagt frem i en egen arbeidsplan (EAPC Action Plan 1998-2000), som ble vedtatt på utenriksministermøtet i desember 1997. Arbeidsplanen blir regelmessig oppdatert.

Samarbeid om regional sikkerhet, forsvarsrelaterte økonomiske spørsmål, vitenskap, miljøspørsmål og humanitære sider ved fredsbevaring håndteres innenfor en rekke komitéer i EAPC-format. Som oppfølging av utenriksministrenes beslutning om å styrke evnen til katastrofehjelp ble Det euro-atlantiske koordineringssenteret for katastrofehjelp, (Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre) åpnet i juni. Senteret har blant annet støttet hjelpearbeidet i Albania og Kosovo.

Det er åpnet for at EAPC skal kunne diskutere regionale sikkerhetsspørsmål i ad hoc arbeidsgrupper. Dette er en utvikling en fra norsk side aktivt har støttet. Opprettelsen av slike arbeidsgrupper kan bidra til å gjøre konsultasjonsprosessen mer relevant for partnerlandene.

2.2.3 Partnerskap for fred

Partnerskap for fred (Partnership for Peace, PfP) ble opprettet på toppmøtet i Brussel i januar 1994. PfPs overordnede målsetting er å øke stabiliteten og fremme de demokratiske idealer gjennom et utvidet praktisk-militært samarbeid. Partnerskapet skal også utvikle militære relasjoner med NATO med sikte på å styrke evnen til å operere sammen i NATO-ledede fredsoperasjoner med mandat fra FN eller OSSE. Den flernasjonale styrken i Bosnia (SFOR) er det første eksempelet på en slik operasjon. PfP gir ingen sikkerhetsgarantier, men rett til konsultasjoner med NATO, dersom partnerlandene anser sin sikkerhet truet. 27 land har sluttet seg til PfP-samarbeidet. Det formelle grunnlaget for partnerskapet er likelydende rammeavtaler mellom NATO og de enkelte partnerlandene.

PfP er et fleksibelt forum for samarbeid med NATO, og partnerlandene velger selv målsetting og omfang av eget engasjement. For mange partnerland er deltakelse i PfP viktig i arbeidet med å kvalifisere for NATO-medlemskap. For andre, som våre naboland Sverige og Finland som ikke har erklært ønske om NATO-medlemskap, gir PfP rom for et nært samarbeid med NATO på en rekke områder.

NATOs utenriksministre besluttet i mai 1997 å videreutvikle PfP ved å inkludere nye samarbeidsområder og å gi partnerlandene økt innflytelse i utformingen og gjennomføringen av samarbeidsaktivitetene.

Arbeidsprogrammet for PfP inneholder en lang rekke samarbeidsområder. På grunnlag av dette programmet og det presentasjonsdokument hvert enkelt partnerland legger frem, blir det utarbeidet individuelle partnerskapsprogram (IPP). Det er hittil utarbeidet individuelle program for 21 partnerland. Disse blir regelmessig oppdatert.

For den daglige kontakten med NATO-sekretariatet og de allierte NATO-delegasjonene har partnerlandene utpekt liasion-offiserer tilknyttet EAPC-representasjonene ved NATO-hovedkvarteret i Brussel. Det har også blitt etablert en samordningsgruppe (Partnership Coordination Cell) ved SHAPE for å ivareta militær planlegging og koordinere militære fellesaktiviteter. 18 partnerland har faste liaisonoffiserer i denne gruppen. I tillegg deltar flere partnerland med representanter fra sine ambassader i Brussel.

De militære samarbeidsaktivitetene økte betydelig i 1998. Arbeidsprogrammet for PfP for perioden 1999-2000 ble utarbeidet i 1998. Programmet har blitt utvidet og styrket og omfatter bl.a. militære øvelser og treningsaktiviteter samt kurs og opplæringsaktiviteter innenfor forsvarsrelaterte og militære områder.

Det har vært lagt stor vekt på å gi partnerlandene større innflytelse i planleggingen og beslutningsprosessene i forbindelse med NATO-ledede fredsoperasjoner hvor det er åpnet for partnerdeltakelse. Et politisk-militært rammeverk for NATO-ledede PfP-operasjoner skal vedtas på toppmøtet i Washington.

Arbeidet med å styrke forsvarsplanleggingsprosessen for partnerlandene (PARP) var tillagt stor betydning i 1998. En søker i størst mulig grad å tilpasse den nasjonale forsvarsplanleggingsprosessen i partnerlandene til NATOs styrkeplanlegging. Dette arbeidet er av stor betydning for partnerlandenes praktiske muligheter til å operere sammen med allierte styrker i NATO-ledede PfP-operasjoner.

Offiserer fra 14 partnerland er nå integrert i deler av NATOs kommandostruktur gjennom åtte partnerstabselementer (Partner Staff Elements, PSE).

I 1998 ble det utarbeidet retningslinjer for en praktikantordning som skal gi sivilt personell fra partnerlandene anledning til opphold ved NATO-hovedkvarteret for å gjøre seg kjent med hvordan den sivile staben knyttet til PfP arbeider. Det ble også arbeidet videre med utformingen av retningslinjer for PfP-status for treningssenter i partnerland, som skal bidra til bedre opplæring, regionalt samarbeid og interoperabilitet. Som ledd i prosessen med å gjøre PfP mer operasjonelt, ble det også innledet drøftelser i NATO om etablering av multinasjonale enheter for fremtidige krisehåndteringsoperasjoner.

I forbindelse med krisen i Kosovo ble PfP-samarbeidet med Albania og FYROM styrket. Det ble gitt økt bistand til albanske myndigheter. En NATO/PfP-celle ble etablert i Tirana i juni for å bistå med iverksettelsen av PfP-aktiviteter. I juli besøkte fire NATO-fartøy Albania, og i august fant øvelsen «Cooperative Assembly» sted, der fjorten land deltok med bakke-, luft- og sjøstridskrefter. Videre ble det individuelle partnerskapsprogrammet (IPP) med FYROM styrket. Det ble lagt spesiell vekt på grensekontroll, krisehåndtering, sivil beredskapsplanlegging og humanitær bistand. En større PfP-øvelse «Cooperative Best Effort» fant sted i september, der tolv NATO land og tretten partnere deltok.

2.2.4 Russland

Undertegningen av Grunnakten om gjensidige forbindelser, samarbeid og sikkerhet mellom NATO og Den russiske føderasjon i mai 1997 skapte et helt nytt grunnlag for det sikkerhetspolitiske samarbeidet mellom alliansen og Russland. I løpet av 1998 ble dette samarbeidet betydelig videreutviklet. De institusjonelle rammer for samarbeidet er for det meste kommet på plass, og konsultasjonene og det praktiske samarbeidet omfatter et bredt spekter av sikkerhetspolitiske problemstillinger. Som naboland til Russland har en fra norsk side sett det som en viktig oppgave å bidra til at ambisjonene fra Grunnakten oppfylles. Fra norsk side har en derfor understreket at Det permanente fellesrådet (PJC) må brukes aktivt som forum for debatt om ulike spørsmål av felles sikkerhetspolitisk interesse. Samtidig har vi vektlagt nødvendigheten av gjensidig åpenhet mellom Russland og NATO i spørsmål som håndteres innenfor rammen av PJC.

Et stort antall saker har gjennom året vært drøftet på ambassadørenes månedlige møter i PJC og mellom de militære representantene. Situasjon i Bosnia-Hercegovina og Kosovo har vært faste poster på ambassadørmøtenes dagsorden. Av øvrige spørsmål kan nevnes tillits- og sikkerhetsskapende tiltak, nedrustning og rustningskontroll, ikke-spredning av masseødeleggelsesvåpen, omstilling av forsvarsindustri, omskolering av overtallig militært personell, vitenskapelig samarbeid, forsvarsrelatert miljøvern, sivil beredskap og informasjonsvirksomhet.

Fellesrådet har vist sin verdi som forum også for ad hoc-konsultasjoner ved krisehåndtering. Ved flere anledninger er Fellesrådet blitt sammenkalt på kort varsel for å drøfte situasjonen i Kosovo.

En viktig del av samarbeidet mellom NATO og Russland foregår på ekspertnivå. Denne siden ved Fellesrådets arbeid er ofte avgjørende for å komme frem til mer konkrete samarbeidstiltak. Kontaktene på ekspertnivå er dessuten i seg selv et tillitsskapende tiltak og bidrar til å etablere kontakter mellom fagmiljøer i Russland og i NATO-landene.

Møtene på ekspertnivå har på noen områder vært av enkeltstående karakter, avholdt som forberedelse til eller oppfølging av ambassadørenes drøftelser. Dette gjelder bl.a. temaer som nedrustning og rustningskontroll, ikke-spredning, omskolering av militært personell og materiellsamarbeid. På felter som fredsbevarende operasjoner og sivil beredskap er det opprettet arbeidsgrupper av mer permanent art.

Det meste av møtevirksomheten finner sted ved NATOs hovedkvarter. Her tar man dessuten i løpet av året imot en rekke besøkende grupper (journalister, forskere, politikere o.a.) fra Russland.

Grunnakten åpner også for at NATO etablerer en tilstedeværelse i Russland. Også på dette felt var det positiv framgang i 1998. Den 1. februar opprettet NATO et dokumentasjonssenter i Moskva, bemannet av russisk personell. Dokumentasjonssenteret er behjelpelig med å besvare spørsmål og fremskaffe informasjon om NATO, om alliansens samarbeid med Russland og om sikkerhetspolitiske temaer mer generelt.

I 1998 la NATO fram forslag om at det i tillegg til dokumentasjonssenteret skulle opprettes et informasjonskontor i Moskva. I motsetning til dokumentasjonssenteret forutsettes dette bemannet av NATO-personell, som skal drive aktiv, utadrettet informasjonsvirksomhet. Drøftelsene med Russland om etableringen av et informasjonskontor er ikke avsluttet.

Gjennom 1998 har man også forberedt opprettelsen av en militær liaison-representasjon for NATO i Moskva. Dette arbeidet er kommet langt, og det antas at representasjonen kan være på plass i løpet av 1999. Den vil få en viktig rolle bl.a. i å legge til rette for russisk deltagelse i PfP-aktiviteter og mer generelt i styrkingen av de militære kontakter mellom NATO og Russland.

Det gode samarbeidet mellom NATO og Russland i SFOR har fortsatt i 1998 og er en verdifull del av grunnlaget for en videre utbygging av samarbeidet mellom alliert og russisk militært personell.

På Fellesrådets utenriksministermøte i Luxembourg 24. juni 1998 ble et dokument om vitenskapelig samarbeid undertegnet. Det fellesorgan som skal koordinere samarbeidet på dette feltet, hadde sitt første møte i Moskva i november. Gjennom 1998 har man også arbeidet med et tilsvarende dokument om forsvarsrelatert miljøvern, som er et område man fra norsk side tillegger stor betydning i NATOs samarbeid med Russland. Også her vil det ventelig bli etablert en felles arbeidsgruppe på ekspertnivå for å koordinere arbeidet. Samarbeidsdokumentet for forsvarsrelatert miljøvern vil trolig bli undertegnet i 1999.

Samarbeidet mellom NATO og Russland er i løpet av 1998 kommet godt i gang. Også Russland har så langt tillagt samarbeidet vekt. Særlig konsultasjonene har fungert etter forutsetningene, selv om det er forskjellig syn bl.a. når det gjelder Kosovo. Den aktuelle politiske og økonomiske situasjon i Russland er samtidig med på å gjøre deler av samarbeidet med NATO ekstra krevende for den russiske part.

2.2.5 Ukraina

Ukraina ønsker å videreutvikle et omfattende og nært samarbeid med alliansen. Dette er også i NATOs interesse fordi Ukraina er en viktig faktor i arbeidet med å trygge stabiliteten i Europa.

På NATO-toppmøtet i Madrid i 1997 ble det besluttet å undertegne et samarbeidscharter mellom NATO og Ukraina (Charter on a Distinctive Partnership between the North Atlantic Treaty Organisation and Ukraine). Charteret opprettet en kommisjon (NATO-Ukraine Commission, NUC) for periodiske konsultasjoner og definerte områder for praktisk samarbeid og konsultasjoner. Charteret definerer også de generelle prinsipper som skal gjelde for NATO-Ukraina samarbeidet og de målsettingene det skal arbeides mot.

Hovedtyngden av det praktiske samarbeidet gjennomføres innenfor rammen av PfP. Med utgangspunkt i charterteksten blir det utarbeidet en årlig samabeidsplan for NATO-Ukraina kommisjonen. Arbeidsplanen dekker et bredt spekter av områder for eksempel bistand til omstilling av det ukrainske forsvaret, omskolering av ukrainske offiserer, vitenskapelig samarbeid og forsvarsrelatert miljøsamarbeid.

Som flertallet av partnerland har Ukraina et eget individuelt program for praktisk samarbeid innen PfP. Det har vært nedlagt et betydelig arbeid fra NATOs side for å lage et tilpasset program for Ukraina. Sentralt i dette arbeidet står en samarbeidsgruppe som skal samordne de ulike allierte bilaterale tiltak for å understøtte reformer i det ukrainske forsvaret. Ukraina deltok i 1998 i hele 15 PfP-øvelser og stod selv som arrangør for to.

NATO opprettet i mai 1997 et dokumentasjons- og informasjonssenter i Kiev. Ukrainske myndigheter legger meget stor vekt på senterets rolle bl.a. i forbindelse med spredning av informasjon om NATO. På utenriksministermøtet i NATO-Ukraina kommisjonen i desember 1998 ble det besluttet å utstasjonere to liaison offiserer fra NATO i Kiev i løpet av første halvår 1999. Deres oppgave vil i hovedsak være å koordinere PfP-aktiviteter i Ukraina.

2.2.6 Middelhavsdialogen

På toppmøtet i Madrid i 1997 ble det vedtatt at NATO skulle opprette en egen samarbeidsgruppe for Middelhavsområdet. Middelhavsdialogen skal bidra til stabilitet og sikkerhet i Middelhavsregionen og samtidig bidra til en økt forståelse mellom landene i regionen og NATO, inkludert en bedre forståelse av NATOs rolle og funksjoner. De seks landene som deltar i dialogen er Marokko, Mauretania, Tunisia, Egypt, Israel og Jordan. Dialogen består av årlige politiske samtaler mellom NATOlandene og hvert av de enkelte dialoglandene, samt et mer praktisk samarbeid innenfor bl.a informasjonsvirksomhet, sivil beredskapsplanlegging, vitenskap, krisehåndtering og militære aktiviteter der dialoglandene inviteres til å delta på seminarer o.l. Under NATOs utenriksministermøte i desember 1998 ble det besluttet å vurdere tiltak for å styrke dialogen i tiden fremover.

2.3 Den interne tilpasningen av NATO

2.3.1 NATOs strategiske konsept

På toppmøtet i Madrid i 1997 ble det besluttet å oppdatere NATOs strategiske konsept fra 1991 i lys av endringene i den sikkerhetspolitiske situasjon og i NATOs rolle og oppgaver. Det strategiske konsept er et overordnet styringsdokument for samarbeidet i NATO. Det redegjør med utgangspunkt i Atlanterhavstraktaten av 1949 for alliansesamarbeidets grunnlag og for NATOs målsettinger og sentrale oppgaver.

Retningslinjene for arbeidet med det strategiske konsept ble vedtatt på NATOs ministermøter i desember 1997. Drøftingene ble innledet tidlig i 1998 med en gjennomgang av 1991-konseptet for å se hvor det var behov for å foreta endringer og hvilke utviklingstrekk som burde reflekteres i det oppdaterte konseptet. Denne gjennomgangen la grunnlaget for drøftingen av ulike tekstendringer utover høsten. Oppdateringen av det strategiske konsept vil avsluttes til toppmøtet i Washington i april 1999.

Arbeidet med det strategiske konsept har reist sentrale problemstillinger når det gjelder utformingen av det nye NATO. Toppmøtet i Madrid i 1997 la til grunn at det oppdaterte konseptet skulle bekrefte at kollektivt forsvar og nære transatlantiske bånd er grunnlegende elementer i NATO-samarbeidet. Det er bred enighet om å videreføre NATOs etablerte kjernefunksjoner kollektivt forsvar, transatlantisk samarbeid og konsultasjoner om sikkerhetsspørsmål. Samtidig ble det tidlig klart at NATOs nye oppgaver knyttet til krisehåndtering og det brede stabilitetsfremmende samarbeidet med partnerlandene ville få en sentral plass i det oppdaterte strategiske konsept. Dette er en naturlig følge av den plass de nye oppgavene har fått i NATO-samarbeidet i kjølvannet av en ny sikkerhetspolitisk situasjon og de historiske endringene som har funnet sted etter slutten av den kalde krigen. Det var imidlertid noe ulik vektlegging blant de allierte av hvordan forholdet mellom de etablerte kjernefunksjonene og NATOs nye oppgaver skulle reflekteres i det oppdaterte strategiske konsept.

NATOs økte engasjement i krisehåndtering har ført til en diskusjon omkring spørsmålet om det folkerettslige grunnlaget for NATOs fredsoperasjoner. Dette var også en sentral problemstilling i arbeidet med det strategiske konsept, bl.a. på bakgrunn av Kosovo-konflikten.

Et annet sentralt spørsmål var vurderingen og omtalen av de utfordringer og risiki som NATO-landene står overfor. Det foreligger i dag ingen direkte militær trussel mot NATOs medlemsland. Men risikobildet blir stadig mer sammensatt. Allianselandenes sikkerhet påvirkes av risiki av ulik natur. Interne og regionale konflikter med utgangspunkt i etniske eller religiøse motsetninger, territorielle konflikter, sosial uro, humanitær nød og brudd på menneskerettigheter vil kunne påvirke vår sikkerhet. Europeisk sikkerhet og velferd påvirkes også av utfordringer av mer global art slik som spredning av masseødeleggelsesvåpen og internasjonal terrorisme. Betydelige kjernefysiske styrker utenfor alliansen er en annen faktor som må tas i betraktning.

Oppdateringen av det strategiske konsept bekrefter NATOs brede tilnærming til sikkerhet. Det er enighet om at det transatlantiske samarbeidet, opprettholdelsen av forsvarsevnen, videreutvikling av den europeiske sikkerhets- og forsvarsidentitet, krisehåndtering, utdyping av det brede partnersamarbeidet, inkludert samarbeidet med Russland, utvidelsesprosessen og fortsatt vektlegging av rustningskontroll og nedrustning er sentrale virkemidler i alliansens arbeide for sikkerhet og stabilitet i det euro-atlantiske området. Det er også bred enighet om å videreutvikle samarbeidet med FN, OSSE og andre europeiske organisasjoner.

Det strategiske konsept vil gi retningslinjer for utformingen av allianseforsvaret. Drøftingene viste at konseptet vil legge grunnlaget for en betydelig omlegging av allianseforsvaret med større vekt på mobilitet, stridsevne og flernasjonalt samvirke. Sentralt i dette arbeidet stod det amerikanske Defence Capabilities Initiative (DCI). Det redegjøres nærmere for dette initiativet i pkt 3.5.

I oppdateringen av det strategiske konsept har en fra norsk side lagt vekt på å sikre videreføring av NATOs tradisjonelle funksjoner. Alliansens grunnleggende oppgave må fortsatt være å trygge medlemslandenes sikkerhet. Det er avgjørende å videreføre de transatlantiske forbindelser, og viktig å videreutvikle alliansen som det sentrale forum for samråd om sikkerhetsspørsmål. Samtidig har en fra norsk side arbeidet for å gi de nye oppgavene knyttet til krisehåndtering og samarbeidet med partnerlandene en sentral plass i det oppdaterte strategiske konsept. De nye oppgavene står helt sentralt i dagens NATO. Det er imidlertid en forskjell i graden av forpliktelse mellom de traktatfestede og de nye oppgavene, og fra norsk side er det arbeidet for at dette blir reflektert i det oppdaterte strategiske konsept.

I drøftelsene av det folkerettslige grunnlaget for NATOs fredsoperasjoner har en fra norsk side gått inn for en klarest mulig referanse til behovet for NATOs fredsoperasjoner har et FN-mandat. Internasjonale militære operasjoner som ikke er basert på FN-paktens artikkel 51 og Atlanterhavstraktatens artikkel 5 om individuelt eller kollektivt selvforsvar må ha annet folkerettslig grunnlag. Dette er i pakt med vårt lands grunnleggende engasjement for en internasjonal orden basert på rettsregler. Det er også viktig for å sikre en størst mulig politisk oppslutning og bredde i det internasjonale engasjement i den enkelte konflikt.

Det er en sammenheng mellom sikkerheten i Europa og Europas nærområder. Det nye risikobildet betyr at sikkerheten i Europa vil kunne berøres av konflikter i et større perspektiv. Det vil kunne påvirke NATOs rolle. Alliansens engasjement må imidlertid knyttes til det euro-atlantiske området.

NATO har i nært samarbeid med FN, OSSE og sentrale partnerland som Russland utvidet sitt politiske og militære engasjement for å trygge sikkerheten og stabiliteten i Europa. Fra norsk side har en lagt vekt på at det oppdaterte strategiske konsept viderefører disse prosessene. Vi ønsker å styrke samarbeidet med Russland samtidig som det brede partnersamarbeidet videreutvikles. Fra norsk side la en samtidig stor vekt på at det oppdaterte strategiske konseptet bekrefter at NATO fortsatt skal være åpen for nye medlemmer.

Transatlantisk solidaritet og samarbeid vil være avgjørende for å møte de nye sikkerhetsutfordringene. Samtidig må de europeiske allierte gradvis ta på seg et større ansvar for sikkerheten i Europa. Det er etter vårt syn naturlig at det oppdaterte strategiske konseptet reflekterer arbeidet med å legge til rette for økt europeisk ansvar for krisehåndtering.

Fra norsk side legger en vekt på at konseptet skal bekrefte at nedrustning og rustningskontroll både når det gjelder konvensjonelle- og masseødeleggelsesvåpen er viktige deler av alliansens arbeid med å sikre fred, stabilitet og sikkerhet. Det er ønskelig at det oppdaterte strategiske konseptet reflekterer de betydelige reduksjoner i NATOs kjernevåpen som har funnet sted og at muligheten for anvendelse av atomvåpen er ytterst fjern.

For Norge er det viktig å sikre at alliansens styrker utvikles på en slik måte at de vil kunne være i stand til å løse samtlige av de oppgaver som alliansen påtar seg. Evnen til å utføre nye oppgaver må bygge på evnen til å utføre de tradisjonelle oppgavene, i første rekke evnen til kollektivt forsvar av alliansens territorium. Fra norsk side har en også lagt vekt på at det enkelte land må kunne gi tellende bidrag til fellesforsvaret innenfor rammen av egne nasjonale forsvarskonsept. Fra norsk side er det derfor viktig å opprettholde prinsippene i den nåværende styrkestrukturen. Dette er vesentlig for Norge, og andre allierte som har vernepliktsforsvar, der store deler av de militære styrkene vil ha lenger reaksjonstid og mindre mulighet for strategisk mobilitet. Fra norsk side har en også vært opptatt av å få inn referanse til betydningen av NATOs fellesfinansiering for å utvikle, anskaffe og vedlikeholde nødvendig utstyr og kapabiliteter som enkelte land, og særlig de mindre landene, ikke har mulighet til å finansiere på egen hånd.

2.3.2 ESDI og forholdet mellom NATO og VEU

Den europeiske sikkerhets- og forsvarsidentitet (European Security and Defence Identity, ESDI)er et vidt begrep som reflekterer drøftinger over flere år i NATO, EU og VEU om økt europeisk ansvar i sikkerhets- og forsvarspolitikken. Utviklingen av VEU-samarbeidet og debatten om styrking av EUs rolle på det sikkerhets- og forsvarspolitiske område er nærmere omtalt i kap. 2.5.

Utviklingen av ESDI angår NATO særlig på to måter. For det første er det i seg selv en målsetting at de europeiske allierte får en styrket rolle og større ansvar i alliansesamarbeidet, bl.a. gjennom endringer i alliansens kommandostruktur. For det andre har NATO en viktig rolle i utviklingen av VEU, ved at VEUs evne til å gjennomføre krisehåndteringsoperasjoner skal skje i tett samvirke med NATO og med støtte fra NATOs side.

På NATOs utenriksministermøte i Berlin i 1996 ble det fattet et omfattende vedtak om utvikling av ESDI innenfor NATO og om nærmere samarbeid mellom NATO og VEU. Et sentralt element i dette vedtaket er at VEU skal kunne benytte NATO-ressurser til gjennomføring av krisehåndteringsoperasjoner, i situasjoner der det ikke er naturlig at NATO påtar seg ansvaret for operasjonen. På denne måten vil en unngå at utviklingen av VEUs operasjonelle evne innebærer etablering av parallelle, og dermed dupliserende militære strukturer. Det prinsippet man legger til grunn omtales gjerne som utskillbare, men ikke atskilte militære ressurser («separable but not separate»).

Vedtaket fra Berlin innebærer også at NATO skal bistå VEU i militær planlegging i tilknytning til krisehåndteringsengasjement.

Etter Berlin-vedtaket om ESDI er det utviklet et bredt militært og politisk samarbeid mellom NATO og VEU. Det arrangeres fellesmøter mellom de to organisasjoners faste råd, og også mellom ulike fagkomiteer.

VEUs eventuelle bruk av NATO-ressurser skal reguleres i en særlig rammeavtale. Denne vil inneholde bestemmelser om utlån av ressurser, om NATOs adgang til å holde oppsyn med bruken av dem, og om tilbakekalling av ressursene. Arbeidet pågår parallelt i de to organisasjoner og i tett samarbeid mellom de involverte fagkomiteer. Arbeidet med å utforme denne avtalen ble brakt et langt skritt fremover i 1998. Målsettingen er at arbeidet med rammeavtalen skal være avsluttet til NATOs toppmøte i Washington i april 1999.

NATO har også under utarbeidelse oversikter over de typer ressurser alliansen vil kunne stille til rådighet for VEU. De ressurser det i første rekke vil være snakk om er personell, hovedkvarter eller hovedkvarterselementer, militære enheter eller utstyr. Slike ressurser vil bli underlagt VEUs ledelse. Det vil også være snakk om ulike tjenester NATO kan yte til VEU under operasjoner, som transport, samband og varsling.

Effektiv krisehåndtering fordrer også tette konsultasjoner mellom NATO og VEU, både før det fattes vedtak om iverksettelse av en krisehåndteringsoperasjon, og under gjennomføringen av operasjonen. Det er derfor arbeidet med å utvikle prosedyrer for hvordan de to organisasjoner på en best mulig måte kan sikre samordning under alle faser av en operasjon. Også arbeidet med å utvikle disse konsultasjonsordningene vil bli sluttført innen kort tid.

Norge støtter arbeidet med å utvikle den europeiske sikkerhets- og forsvarsidentitet. En har sett det som naturlig at de europeiske allierte påtar seg et større ansvar i alliansesamarbeidet. ESDI er også et svar på USAs ønske om en bedre byrdefordeling. Fra norsk side har en understreket at utviklingen av ESDI må føre til en styrking av NATO og av de transatlantiske forbindelser. For Norge har det også vært viktig at NATO gjennom Berlin-vedtaket har fått en sentral rolle i ESDI-arbeidet og at VEU videreutvikles i nært samarbeid med alliansen. Dette har sikret norsk deltakelse i beslutningsprosessene i saker i tilknytning til ESDI.

2.3.3 Ny kommandostruktur

Arbeidet med en ny kommandostruktur har vært en sentral del av NATOs interne omstillingsprosess i 1998. På NATOs ministermøter i desember 1997 ble hovedtrekkene i den nye strukturen vedtatt. I desember 1998 vedtok forsvarsministrene en detaljert implementeringsplan. Den nye strukturen ventes å være operativ i løpet av 2003. Det er gjort nærmere rede for denne saken i pkt 3.3.

2.3.4 Nye oppgaver for alliansen i krisehåndtering og fredsbevaring

NATO er i økende grad blitt et redskap for krisehåndtering i regionale konflikter i det euro-atlantiske området. Denne utviklingen må ses i sammenhengen med beslutningen fra NATOs utenriksministermøte i juni 1992 i Oslo om at alliansen vil kunne utføre fredsoperasjoner under OSSEs ansvar og beslutningen fra utenriksministermøtet i Brussel i desember samme år om å utvide vedtaket til også å omfatte operasjoner autorisert av FNs Sikkerhetsråd.

Dagens konflikter er i økende grad preget av interne og etniske stridigheter hvor man ofte står ovenfor irregulære styrker uten klare kommandostrukturer eller en samlet ledelse. Dette fører til en uoversiktlig politisk og militær situasjon, hvor det kan være vanskelig for det internasjonale samfunn å finne representative partnere å føre forhandlinger med.

I motsetning til tradisjonelle fredsbevarende operasjoner, hvor den fredsbevarende styrken går inn som en buffersone mellom to vel definerte parter, kreves det under de ovennevnte forhold ofte at den fredsbevarende styrken går inn og etablerer kontroll over større geografiske områder for å kunne implementere eventuelle avtaler. Dette krever igjen fredsbevarende styrker med større militær slagkraft, og mer robuste mandater for operasjonene.

Krisene i Bosnia og Kosovo har vist at i fastlåste konflikter er det av avgjørende viktighet at det internasjonale samfunnet står samlet, og at man disponerer troverdige maktmidler som en del av en helhetlig politisk strategi for å håndtere konflikten.

Per i dag er NATO en av få internasjonale organisasjoner som kan ta på seg ledelsen av de militære sider av denne type krisehåndtering og fredsoperasjoner. Den NATO-ledede SFOR-operasjonen i Bosnia-Hercegovina, som også omfatter Russland og en rekke andre land i og utenfor Partnerskap for fred (PfP), er et konkret eksempel på den nye typen krisehåndteringsoppgaver som alliansen i fremtiden kan bli anmodet om å lede.

NATO har utviklet et nært samarbeid med FN og OSSE. Dette nære forholdet skaper et behov for god og effektiv kontakt og kommunikasjon mellom NATO og disse organisasjonene. Utveksling av informasjon og dokumenter med de to organisasjonene fungerer i samsvar med avtalte rutiner. Generalsekretæren i NATO har periodiske møter med formannskapet eller generalsekretæren i OSSE.

Samarbeid om fredsbevarende virksomhet er også et viktig tema for Det euro-atlantiske partnerskapsråd (EAPC) og Fellesrådet NATO-Russland (PJC). Man arbeider både med tekniske aspekter knyttet til praktisk samarbeid og med mer konseptuelle problemstillinger. I forbindelse med krisen i Kosovo har Fellesrådet demonstrert sin verdi som et nyttig krisestyringsorgan. Innenfor Partnerskap for fred (PfP) er mye av øvingsaktiviteten og annet praktisk samarbeid rettet inn mot fredsbevaring, humanitære operasjoner og lete- og redningsoperasjoner. Også i krisehåndteringsøvelsene i NATO er partnerlandene etter eget ønske nå trukket aktivt inn.

2.4 Konflikten i det tidligere Jugoslavia

2.4.1 Bosnia-Hercegovina og Kroatia

NATOs råd vedtok 20 februar 1998 at alliansen fortsatt ville lede en multinasjonal styrke i Bosnia etter at mandatet for SFOR (Stabilization Force) utløp i juni 1998. Det ble besluttet at navnet på etterfølgerstyrken ikke skulle endres. Etterfølgerstyrkens oppgave skulle fortsatt være å hindre partene i å gjenoppta bruk av militær makt og bidra til sikkerhet i forbindelse med iverksettelsen av den sivile delen av fredsavtalen. 25 mai godkjente Rådet operasjonsplanen for etterfølgerstyrken til SFOR, som fikk navnet Joint Forge. En multinasjonal spesialenhet ble samtidig opprettet som en integrert del av SFOR. Dette er en enhet som skal dekke sikkerhetsgapet mellom FNs ubevæpnede politi og NATOs tungt væpnede kampstyrker. Spesialenheten har i vesentlig grad styrket SFORs evne til å reagere raskt for å hindre opptøyer og offentlig urolighet. Samtidig vedtok Rådet at det skulle foretas halvårlige vurderinger av fremdriften i gjennomføringen av Dayton-avtalen slik at styrketak og -struktur kunne tilpasses behovet på en systematisk måte.

15 juni 1998 vedtok FNs Sikkerhetsråd å forlenge mandatet for den multinasjonale styrken i Bosnia for ett år. I desember samme år besluttet NATOs utenriks- og forsvarsministre at det ikke skulle foretas større endringer i styrkens størrelse og oppgaver. Imidlertid ville mindre justeringer bli foretatt, men i slik grad at styrkens evne til å utføre sine oppgaver, inkludert støtte til iverksettelse av den sivile delen av fredsavtalen, ikke ble endret. Samtidig ble det vedtatt at NATOs militære myndigheter skulle utrede ulike opsjoner for mer substansielle endringer av styrkens størrelse og struktur.

SFOR er politisk underlagt NATOs Råd, mens SACEUR har det overordnede militære ansvaret. Alle 16 NATO-land er med i SFOR. I tillegg deltar nå 21 land utenfor alliansen (Albania, Argentina, Bulgaria, Egypt, Estland, Finland, Irland, Jordan, Latvia, Litauen, Marokko, Polen, Romania, Russland, Slovakia, Slovenia, Sverige, Tsjekkia, Ukraina, Ungarn og Østerrike). Det norske bidraget er på om lag 800 personer.

De allierte har i hovedsak vært enige om den rollen NATO skal ha i iverksettelsen av fredsavtalen for Bosnia. I arbeidet med de politiske retningslinjene for SFOR-styrken har det likevel vært ulikt syn på hvilke oppgaver SFOR skulle støtte eller utføre i gråsonen mellom militære og sivile oppgaver. Norge har vært blant de NATO-land som klarest har lagt vekt på at SFOR, i den grad en har kapasitet til det, må kunne støtte gjennomføringen av også de sivile elementene i fredsavtalen. Fra norsk side ble det understreket på utenriksministermøtet i desember 1996 at innsatsen i 1997 i større grad enn tidligere måtte innrettes mot de sivile elementene i avtalen, og at SFOR måtte gi sterkere støtte til høyrepresentanten, FN, OSSE og de andre organisasjonene som er involvert i Bosnia. I operasjonsplanen for Joint Forge, som ble vedtatt i mai 1998, er støtte til gjennomføringen av de sivile delene av fredsavtalen blitt ytterligere vektlagt som en hovedoppgave for SFOR.

Erfaringene fra 1997 og 1998 har vist at dette var riktig. SFOR har spilt en avgjørende rolle i arbeidet med å tilrettelegge forholdene for gjenoppbygging av det sivile samfunnet i Bosnia.

SFOR-styrken har medvirket til gjennomføring av fredsavtalen for Bosnia på flere områder. SFOR sørget for at krigshandlingene ikke ble gjenopptatt, og at avtaleregulerte våpenkategorier ble oppbevart i godkjente lagre. I begynnelsen overvåket SFOR rundt 800 våpenlager som lå spredt omkring i Bosnia. Ved årsskiftet 1998/99 var antall våpenlagre redusert til rundt 510.

SFOR bidrar vesentlig til det sivile gjenoppbyggingsarbeidet i regi av høyrepresentanten, OSSE, FNs internasjonale politistyrke (IPTF), FNs høykommissær for flyktningar (UNHCR), krigsforbrytertribunalet (ICTY), og andre sivile organisasjonar. Til sammen har SFOR pågrepet 29 personer som er tiltalt for krigsforbrytelser, hvorav 11 i 1998. SFORs medvirkning til å sikre retur av flyktninger til områder der de er i etnisk mindretall, har vært avgjørende. Det er spesielt grunn til å fremheve den støtten SFOR har gitt OSSE under gjennomføringen av valgene i Bosnia. Etter lokalvalgene i 1997 var støtte fra SFOR nødvendig for å sikre innsettelse av folkevalgte representanter som var i etnisk mindretall i den kretsen de ble valgt i. I september 1998 ble det holdt presidentvalg, parlamentsvalg, kantonvalg og lokalvalg. Støtten fra SFOR var en forutsetning for at de ble vellykket.

SFOR gjør en betydelig innsats innenfor minerydding i Bosnia. Norge var i 1998 en hovedbidragsyter til forsikringsordningen for nasjonale mineryddere som gjorde det mulig å iverksette SFORs mineryddingsprogram. Programmet er i ferd med å bli ytterligere utvidet ved hjelp av norske bidrag. Norge har også bidratt til innkjøp av mekanisert mineryddingsutstyr og til et program for bruk av hunder i mineryddingsarbeidet.

NATO har, i likhet med det øvrige internasjonale samfunn, understreket behovet for at partene tar større ansvar for iverksettelsen av fredsavtalen. Dette krever bl a at de felles institusjoner som er etablert på en rekke områder, blir mer effektive, og at parallelle institusjoner som hindrer en slik utvikling blir fjernet. Det er i den sammenheng grunn til å fremheve NATOs samarbeidsprogram med bosniske forsvarsmyndigheter. NATOs utenriksministre besluttet i desember 1997 at det skulle igangsettes en rekke samarbeidsaktiviteter mellom NATO og Bosnia innenfor områder som omhandlet sikkerhet og forsvar. Gjennom samarbeidsprogrammet støtter NATO bl.a. opp om prosessen med å omforme de bosniske væpnede styrker i samsvar med demokratiske retningslinjer, samtidig som grunnlaget legges for mer langsiktig samarbeid med NATO. Et viktig element i samarbeidsprogrammet er å bidra til at Den faste komiteen for militære spørsmål (Standing Committee on Military Matters, SCMM), der representanter fra begge enhetenes væpnede styrker og alle tre etniske grupper er representert, blir et mer effektivt organ. I tillegg til besøksutvekslinger, ble det i 1998 bl.a. holdt en rekke seminarer og kurs for offiserer og personell knyttet til forsvarssektoren i begge enhetene ved NATO-skolen i Oberammergau.

2.4.2 Kosovo

Konflikten i Kosovo blusset opp med full styrke i februar/mars 1998. Kravet om løsrivelse og selvstendighet for Kosovo ble fremmet av kosovo-albanske grupperinger og fikk stadig økende oppslutning. En hittil ukjent væpnet kosovo-albansk gruppe, Kosovos frigjøringshær (UCK/KLA), fremstod i økende grad som lederen i kampen for løsrivelse. Myndighetene i Beograd reagerte hardt og kontant med politi- og militæroperasjoner i Kosovo for å fjerne KLA. Et stort antall kosovo-albanere ble i februar/mars drept av serbiske sikkerhets- og politistyrker i deres operasjoner mot de såkalte albanske separatistene. Utover våren ble konflikten intensivert. Serbiske sikkerhetsstyrkers aksjoner mot kosovo-albanerne i Drenicaområdet i februar/mars, der ca. 80 mennesker ble drept, førte til en massiv flyktningsituasjon. Den humanitære krisen som var under utvikling, førte til klare reaksjoner fra det internasjonale samfunn. Det ble uttrykt sterk bekymring over situasjonen og partene ble anmodet om å finne en fredelig, politisk løsning. FNs Sikkerhetsråd vedtok flere resolusjoner der partene ble anmodet om å inngå våpenhvile og komme sammen til politiske forhandlinger. NATOs Råd vedtok flere uttalelser i løpet av våren der det ble uttrykt sterk bekymring over hendelsene i Kosovo og der NATO ga sin fulle støtte til det internasjonale samfunns, spesielt Kontaktgruppens og OSSEs, forsøk på å finne en fredelig løsning.

Det internasjonale samfunnet, inkludert NATO, understreket at man ikke støttet det kosovo-albanske kravet om løsrivelse av Kosovo. Man måtte finne en politisk løsning som ivaretok FRJs territorielle integritet. Partene ble anmodet om å finne en løsning der Kosovo ble gitt en større grad av autonomi. Kontaktgruppen for det tidligere Jugoslavia, som består av USA, Storbritannia, Frankrike, Tyskland, Russland og Italia, ble reaktivert og USAs ambassadør Richard Holbrooke startet i mai opp igjen sitt skytteldiplomati på Balkan.

I NATO fryktet man at konflikten i Kosovo kunne få negative virkninger for stabiliteten i regionen som sådan. Det ble derfor iverksatt flere tiltak i nabolandene, spesielt i Albania og i Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia (FYROM) for å motvirke dette. NATOs ministermøte som fant sted i Luxembourg 28. mai 1998, vedtok bl.a. at alliansen i samarbeid med partnerland skulle avholde luftøvelser i Albania i august og i FYROM i september samme år. De to store luftøvelsene skulle demonstrere støtte til de to land og vise NATOs evne til å komme regionen raskt til unnsetning dersom det skulle ble nødvendig. Norge deltok med fly i begge øvelsene. Det ble gitt økt bistand til FYROM og Albania, slik at de skulle være bedre i stand til å sikre sine grenser mot FRJ. Det ble videre opprettet en PfP-celle i Tirana og det individuelle partnerskapsprogrammet for Albania ble styrket.

Den humanitære krisen i Kosovo økte i omfang utover sommeren og høsten da serbiske styrker igangsatte omfattende operasjoner for å ta ut KLA stillinger i løpet av sommeren. Den økte intensiteten i kampene mellom serbiske styrker og KLA førte til ytterligere flyktningstrømmer, og i september rapporterte FN om 250.000 fordrevne og flyktinger.

NATO startet sommeren 1998 utredning av ulike militære tiltak som ville kunne støtte bestrebelsene for å finne en politisk løsning på krisen. Fra norsk side støttet man dette arbeidet, men understreket at eventuell bruk av militære tiltak måtte bidra til å støtte opp under det internasjonale samfunns overordnete politiske strategi. Fra norsk side vektla man videre betydningen av at NATOs Råd holdt nær kontakt med partnerlandene og spesielt Russland i dette spørsmålet.

De politiske forhandlingene, under ledelse av USAs Skopje-ambassadør Christopher Hill, lykkes ikke å bringe partene nærmere hverandre. Et vesentlig problem var splittelsen på den kosovo-albanske siden, som førte til at man ikke klarte å nedsette en forhandlingsgruppe der alle parter var representert. Man klarte heller ikke å samle seg om en felles kosovo-albansk posisjon. Ibrahim Rugova, som er den valgte presidenten for Kosovo og representerer de mer moderate delene av Kosovo-albanerne, indikerte i økende grad vilje til å kunne akseptere en interimsordning basert på økt autonomi for Kosovo. KLA på den andre siden, ønsket ikke å delta i forhandlingene og avviste enhver fredsløsning som ikke innebar full selvstendighet. På serbisk side deltok man i forhandlingene samtidig som man fortsatte den militære oppbyggingen. Overgrepene mot kosovo-albanerne økte i omfang.

Den manglende fremdriften i forhandlingene sammen med den stadig mer alvorlige humanitære krisen, førte til at NATO gradvis økte den militære beredskapen. NATO håpet at en troverdig trussel om bruk av makt, dersom ikke partene etterlevde kravene i FNs sikkerhetsrådsresolusjoner, ville kunne støtte opp under den politiske prosessen. NATOs militære organer utarbeidet foreløpige planer for bruk av luftstyrker dersom dette skulle bli nødvendig for å drive gjennom en fredsavtale. Det ble også utredet mulig bruk av bakkestyrker for å bistå ved iverksettelse av en fredsavtale.

Den 24. september vedtok NATOs Råd å øke beredskapsnivået for en begrenset og en faset luftoperasjon mot FRJ. Dette ga NATOs militære myndigheter en anledning til å identifisere styrker som ville delta i en eventuell senere operasjon. NATO understreket samtidig sin støtte til FNs sikkerhetsrådsresolusjoner og kravene som der ble stilt overfor partene. President Milosevic’ ansvar for å finne en fredelig løsning på konflikten ble spesielt påpekt.

På norsk side la man til grunn at en slik eventuell maktbruk måtte forankres folkerettslig, enten i samtykke fra partene, i retten til selvforsvar etter FN-paktens artikkel 51, eller knyttet til vedtak i Sikkerhetsrådet i henhold til paktens kapittel VII eller VIII. Når et folkerettslig grunnlag forelå ville humanitære hensyn kunne veie tungt ved en vurdering om væpnet makt faktisk skulle benyttes.

23. september 1998 vedtok FNs Sikkerhetsråd resolusjon 1199. I denne resolusjonen slo Sikkerhetsrådet fast at forverringen i situasjonen i Kosovo utgjorde en trussel mot fred og sikkerhet i regionen som helhet. Under henvisning til kapittel VII i FN-pakten, forlangte Sikkerhetsrådet at alle parter i konflikten umiddelbart måtte stanse fiendtlighetene og inngå våpenhvile for å redusere faren for en humanitær katastrofe.

Til tross for det økte internasjonale presset som ble lagt på myndighetene i Beograd, viste president Milosevic ingen vilje til å inngå seriøse forhandlinger eller å stoppe operasjonene i Kosovo. Ambassadør Holbrooke rapporterte til NATOs Råd i oktober om sine forhandlinger med FRJs myndigheter. Han påpekte at videre fremgang i prosessen var helt avhengig av at presset mot president Milosevic ble trappet opp ytterligere. Den 12. oktober vedtok alliansen å overføre autoritet fra NATOs Råd til SACEUR som er NATOs høyeste militære myndighet, for iverksettelse av eventuelle flyoperasjoner.

Vedtaket innebar at NATO nå var rede til innen 96 timer å iverksette luftoperasjoner mot FRJ dersom president Milosevic ikke aksepterte de krav som hadde blitt fremsatt av det internasjonale samfunn gjennom Sikkerhetsrådets resolusjoner.

Regjeringen sluttet seg til konsensus i NATO etter konsultasjoner med Stortingets organer. På bakgrunn av resolusjon 1199, en rapport fra FNs generalsekretær om den manglende etterlevelse av resolusjonen og uttalelser i samme retning fra Sikkerhetsrådets president kom regjeringen etter en helhetsvurdering til at den nødvendige legitimering av maktbruk forelå. Siktemålet med NATOs vedtak var å forsterke presset på partene for å oppfylle kravene fra Sikkerhetsrådet og å oppnå en forhandlingsprosess. En beslutning om luftoperasjoner innebar samtidig usikkerhet om man ville nå det ønskede resultat. Lyktes man ikke, var det klart at man ville stå overfor en uoversiktlig og vanskelig situasjon. Konsekvensene av ikke å handle for å oppnå etterlevelse av Sikkerhetsrådets krav ville imidlertid kunne bli ytterligere forverring av den humanitære situasjonen og vedvarende trussel mot fred og stabilitet i denne delen av Europa. Fra norsk side ble det besluttet å stille seks F-16 fly med fullt bakkemannskap til disposisjon for NATOs luftoperasjoner.

Presset gav resultater. Med bakgrunn i NATOs beslutning og som resultat av intense forhandlinger ledet av ambassadør Holbrooke, aksepterte myndighetene i FRJ delvis tilbaketrekning av hær- og politistyrker og opprettelsen av en verifikasjonsmekanisme som ville overse partenes etterlevelse av kravene i FNs sikkerhetsrådsresolusjoner samt andre inngåtte forpliktelser. Milosevic aksepterte at serbiske styrker skulle trekkes tilbake til nivået før den serbiske offensiven startet i februar 1998. Verifikasjonsregimet bestod av to mekanismer, nemlig OSSE-kontrollører på bakken i Kosovo og NATO-overflyvninger for å kontrollere etterlevelse fra luften.

NATO vedtok opprettelsen av en såkalt uttrekningsstyrke, som ville komme OSSE-kontrollørene til unnsetning dersom det skulle oppstå en nødsituasjon der OSSE eller FRJs myndigheter ikke lenger var i stand til å ivareta kontrollørenes sikkerhet. Styrken ble etablert med et fremskutt element i FYROM, bestående av en styrke på omtrent 2000 personer ledet av Frankrike, samt mobiliserbare styrker under nasjonal kontroll. Fra norsk side deltok man med ca. 100 personer i de ulike elementene av NATOs uttrekningsstyrke. Norge påtok seg som påtroppende OSSE-formannskap ansvaret for å etablere OSSEs sendelag av verifikatører (KVM).

I perioden etter at verifikasjonsmekanismene kom på plass skjedde det en viss forbedring av situasjonen i Kosovo, men ved juletider 1998 tiltok urolighetene på nytt.

2.5 Samarbeidet i Den vesteuropeiske union

VEU-samarbeidet omfatter i dag 28 land, fordelt på kategoriene fulle medlemmer, assosierte medlemmer, observatører og assosierte partnere. Norge er som europeisk NATO-land utenfor EU, assosiert medlem. Denne gruppen består ellers av Island og Tyrkia. Polen, Tsjekkia og Ungarn blir assosierte medlemmer fra det tidspunkt deres NATO-medlemskap trer i kraft. Med unntak av bestemmelsen om at de assosierte medlemmene ikke kan blokkere konsensus, er det i praksis liten forskjell mellom fulle medlemmer og assosierte medlemmer. I situasjoner der VEU benytter NATO-ressurser i krisehåndteringsoperasjoner har Norge fulle rettigheter også formelt. Norge betaler en fast andel av VEUs budsjetter og to nordmenn er i dag tilsatt på åremål i VEUs militærstab.

Det er i løpet av de siste årene nedlagt et betydelig arbeid for å utvikle VEUs operasjonelle evne. Plancellen i VEU er bygget ut og omdannet til militærstab. En militærkomité og et situasjonssenter er også opprettet. Satelittsenteret i Spania er også en del av VEUs operasjonelle apparat.

Det har ved ulike anledninger vært drøftet om VEU skulle engasjeres i konkrete situasjoner, blant annet i Albania. Drøftelsene har imidlertid vist at det har vært liten vilje til å benytte VEU som krisehåndteringsinstrument. Dels har det gjort seg gjeldende tvil om organisasjonen er i stand til å påta seg slike oppgaver, dels – som i Bosnia og Kosovo – har det vært liten tvil om ansvaret måtte ligge hos NATO. Denne mangel på vilje til å bruke VEU var et hovedtema i mange ministres innlegg under VEUs ministermøte i Hellas i mai.

Som det fremgår av kap. 2.3.2, skjer utviklingen av VEUs operasjonelle evne i nært samarbeid med NATO.

VEU har også nære forbindelser til EU. EUs Maastricht-traktat definerer VEU som en integrert del av utviklingen av unionen, og som instrument for utvikling og gjennomføring av vedtak og handlinger fra EUs side som har forsvarspolitiske implikasjoner.

Amsterdam-traktaten innebærer en viss styrking av VEUs underordning av EU, særlig ved at Det europeiske råd gis adgang til å fastlegge retningslinjer for VEUs arbeid når VEU implementerer vedtak fattet i EU.

Amsterdam-traktaten inneholder også formuleringer om muligheten for at VEU kan integreres i EU. En slik integrering av VEU i EU har vært en viktig målsetting for flere EU-land, og spørsmålet ble inngående drøftet i bl.a. VEUs innspill til EUs regjeringskonferanse (IGC) fra november 1995. Det var den gang uenighet blant EU-landene om VEUs fremtid, og VEUs innspill til IGC inneholder dermed ingen anbefaling, kun en beskrivelse av ulike opsjoner.

I løpet av 1998 fattet EU enkelte vedtak med forvarspolitiske implikasjoner, som deretter ble oversendt til VEU for gjennomføring (såkalte J.4.2-vedtak etter den aktuelle artikkel i Maastricht-traktaten). Vedtakene dreide seg bl.a. om en mineryddingsoperasjon i Kroatia, om bruk av VEUs satelittsenter i Spania til støtte for det internasjonale samfunns arbeid i Kosovo, og om VEUs politioperasjon MAPE i Albania. Slike vedtak er en logisk konsekvens av de mål for EUs sikkerhetspolitiske dimensjon som er nedfelt i traktatene fra Maastricht og Amsterdam. Vedtakene er samtidig et tegn på en viss forskyvning av den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitiske debatt og beslutningsprosess fra VEU til EU.

Storbritannia har vært blant de EU-land som har vært mest kritiske til en styrket rolle for EU på det sikkerhets- og forsvarspolitiske område. I løpet av året ble det klart at britene var i ferd med å endre sin holdning. I oktober understreket den britiske statsminister at det nå var viktig å drøfte hvordan EUs rolle som utenriks- og sikkerhetspolitisk aktør kunne styrkes. Erfaringene fra Balkan var en del av bakgrunnen for dette.

Fra britisk side ble det understreket at man først måtte diskutere hvilke mål man hadde for EU-samarbeidet på dette feltet, og hva man ønsket EU skulle være i stand til å gjøre når det gjaldt krisehåndtering. Debatten om eventuelle institusjonelle endringer burde følge etter en avklaring om målsettingene. Britene kom likevel inn på de mulige konsekvenser en styrking av den utenriks- og sikkerhetspolitiske dimensjon i EU ville kunne få for VEU. Tre ulike opsjoner ble skissert. VEU kunne integreres i EU; deles mellom EU og NATO eller styrkes etter dagens modell. Muligheten for å splitte VEU-samarbeidet i en EU-del og en NATO-del var i forhold til tidligere debatter om VEUs fremtid ny, men det ble ikke presisert hvilke deler av samarbeidet en skulle integrere i EU og hvilke i NATO. Delingsmodellen kunne imidlertid oppfattes som et signal om at nedleggelse av VEU måtte følges opp av et nærmere samarbeidsforhold mellom EU og NATO.

Det britiske utspillet fikk også konsekvenser for debatten under VEUs ministermøte i Roma i november. I sitt sluttkommuniké ønsket ministrene velkommen denne nye «impuls» til debatten om spørsmål knyttet til felles europeisk sikkerhet og forsvar, og bestemte at VEU skulle iverksette en uformell «refleksjon» om disse spørsmål i lys av at Amsterdam-traktaten snart ville tre i kraft og som et ledd i forberedelsene til NATO-toppmøtet i Washington i april 1999.

I erklæringen fra møtet mellom statsminister Blair og president Chirac i St. Malo 3. og 4. desember tok de to lands ledere debatten om EUs rolle og VEUs fremtid et langt skritt fremover. Her ble det slått fast at EU måtte ha evne til selvstendig handling, støttet av troverdig militære styrker, i internasjonale krisesituasjoner. Det ble vist til at dette forutsatte at EU utviklet nødvendige strukturer og analyse- og etterretningskapasitet, og evne til relevant strategisk planlegging. Det ble også understreket at dette måtte skje uten unødig duplisering og under hensyntagen til eksisterende ressurser i VEU. De «strukturer» erklæringen tar til orde for å gi EU finnes innenfor dagens VEU-samarbeid, og det var derfor naturlig å lese erklæringen som et signal om at de to land så en integrering av VEU i EU som en logisk skritt når tiden var inne.

Erklæringen fra St. Malo nevnte også møter blant forsvarsministre som en del av den institusjonelle ramme som måtte utvikles i EU for håndtering av disse spørsmålene. Måneden før hadde det østerrikske EU-formannskapet arrangert et uformelt forsvarsministermøte i EU-kretsen. Dette var første gang EU-landenes forsvarsministre møttes innenfor en slik ramme. St. Malo-erklæringen varslet således at slike møter kan bli en del av EU-samarbeidet.

Ved utgangen av året var det dermed skapt en ny situasjon for VEU. Spørsmålet om nedleggelse av organisasjon og integrering av den i EU, eventuelt slik at enkelte områder ble overført til NATO, hadde fått ny aktualitet.

Mot slutten av året gjennomførte Norge bilaterale konsultasjoner med flere sentrale europeiske allierte om spørsmål knyttet til VEUs fremtid. Det ble fra norsk side understreket at eventuelle endringer når det gjaldt VEU ikke måtte svekke den muligheten for deltakelse og innflytelse de europeiske allierte land utenfor EU nå hadde. Det ble også pekt på at endringer i EUs rolle på det sikkerhets- og forsvarspolitiske område også måtte bidra til å styrke NATO og de transatlantiske forbindelser.

Også USA var opptatt av disse spørsmål. Amerikanerne stilte seg positivt til innholdet i St. Malo-erklæringen, men fremsatte samtidig visse forbehold. En oppfølging av erklæringen måtte ikke føre til duplisering med NATO eller til frakopling av de nord-amerikanske allierte fra deler av den europeiske sikkerhetspolitiske beslutningsprosess. USA understreket også at ingen europeiske allierte måtte bli diskriminert som følge av eventuelle institusjonelle endringer.

Fra fransk og britisk side ble det vist til at St. Malo-erklæringen inneholdt en referanse til den gruppen land Norge tilhører, og forsikret at denne gruppens interesser ville bli ivaretatt. Det ble også understreket at en styrking av EUs rolle i sikkerhets- og forsvarspolitikken ikke skulle føre til overlapping med NATO. EUs ambisjoner gjaldt krisehåndtering og ikke kollektivt forsvar. Det var heller ikke snakk om en aktiv rolle for EU i krisehåndteringsoperasjoner av stort omfang, slik som i Bosnia. I slike situasjoner måtte NATO brukes og de nord-amerikanske allierte delta aktivt.

Selv om det mot slutten av 1998 ble skapt et klart inntrykk av et det nå kunne gå mot en nedleggelse av VEU, fikk dette liten innvirkning på arbeidet i organisasjonen. Arbeidet med å videreutvikle samarbeidet med NATO pågikk for fullt, og VEU fikk gjennom EUs J.4.2-vedtak nye praktiske oppgaver.

VEU satte i andre halvår 1997 i verk en rådgivende politiinnsats i Albania, der nærmere 90 polititjenestemenn fra de fleste VEU-landene tar del i opplæringen av albansk politi. Norge deltar med to personer. MAPE (Multinational Advisory Police Element) har foreløpig mandat fram til 12. april 1999, men det er bred enighet om å fortsette innsatsen, i første omgang for et år. Det er likeledes vedtatt å utvide omfanget av MAPE til vel 130 mann og det er realistisk å regne med at operasjonen vil fortsette i et par år etter utløpet av det inneværende mandat.

2.6 Nedrustning og rustningskontroll

2.6.1 Konvensjonell nedrustning

Avtalen om konvensjonell nedrustning i Europa, CFE-avtalen, står helt sentralt i det allierte samarbeidet på rustningskontrollfeltet. CFE-avtalen ble undertegnet i Paris i 1990 og trådte i kraft 17. juli 1992.

I NATO foregår arbeidet med CFE-avtalen i to komiteer. Politisk pregede spørsmål drøftes i høynivågruppen for konvensjonell nedrustning og rustningskontroll (HLTF). Verifikasjonskomiteen (VCC) koordinerer allierte inspeksjonsaktiviteter, overvåker reduksjonsprosessen i de østlige landene og drøfter ulike praktiske problemstillinger som gjennomføringen av avtalen reiser. Norge deltar aktivt i begge disse fora. De grundige konsultasjonene i VCC og HLTF har vært en forutsetning for at de allierte har kunnet opptre samlet i Joint Consultative Group (JCG) i Wien, som er det overordnede organ for avtalen.

Under tilsynskonferansen for CFE-avtalen i Wien i mai 1996 ble det enighet om å gjennomgå avtalen med sikte på å tilpasse den til den nye sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa, og for å sikre at den bevares som en hjørnesten i europeisk sikkerhet. Retningslinjene for tilpasningsforhandlingene ble vedtatt under OSSE-toppmøtet i Lisboa i desember 1996. I juli 1997 ble avtalens 30 parter enige om hovedelementene i en tilpasset avtale.

Med utgangspunkt i disse vedtak utformet HLTF omfattende forslag på tilpasningsforhandlingenes tre hovedområder; flanken, fleksibilitetsmekanismer og notifikasjon, informasjonsutveksling og verifikasjon. Forslagene ble fremlagt for de øvrige parter i Wien i 1998.

For Norge står bestemmelsene om begrensninger i flanken særlig sentralt. Disse fastsetter bl.a. hvor store konvensjonelle styrker Russland kan utplassere i sin flankesone, som også omfatter Leningrad militærdistrikt. Under hele forhandlingsprosessen har det vært norsk målsetting at Russland ikke skal gis ytterligere fleksibilitet i sitt flankeområde, og at det gis økt forutsigbarhet når det gjelder russiske styrkeutplasseringer og disposisjoner i vårt nærområde. For å nå denne målsettingen, tok man fra norsk side til orde for at den russiske flankesone ble delt med separate tak for den nordlige del (Leningrad militærdistrikt) og den sørlige del (Nord-Kaukasus). Dette oppnådde imidlertid ikke støtte i HLTF.

Russland har helt siden 1993 arbeidet for å få opphevet flankebestemmelsene. De har vist til det urolige Nord-Kaukasus, og hevdet at flankebestemmelsene, med de etter russisk syn lave tak for avtalebegrenset utstyr i den russiske del av flanken, vanskeliggjør håndteringen av situasjonen i dette området.

Norge og Tyrkia er de to allierte land som sterkest berøres av flankebestemmelsene. Det allierte flankeforslag som ble fremlagt i Wien i mars 1998 var i hovedsak utarbeidet av Norge og Tyrkia. Forslaget la opp til at dagens flankeregime i det alt vesentlige skulle videreføres i en tilpasset avtale.

I løpet av året var det liten bevegelse i forhandlingene om flanken. Det ble imidlertid etter hvert klart at også Russland kunne akseptere et videreført flankeregime, forutsatt at man fra de øvrige avtaleparters side viste fleksibilitet når det gjaldt utstyrstakene i den russiske del av flanken, særlig for pansrede kampvogner (ACV).

For å skape bevegelse i forhandlingene utarbeidet Norge og Tyrkia i november sju grunnleggende prinsipper for det fremtidige flankeregime. Disse gir uttrykk for hva en fra norsk og tyrkisk side anser som viktigst, særlig at et nytt flankeregime fortsatt skal være juridisk bindende og integrert i selve avtalen; at det ikke skal tillate en økning av den totale våpenmengde i flankeområdet; at det ikke skal gi økt mulighet til destabiliserende styrkeoppbygging i dette området, og at det skal gi økt anledning til inspeksjoner i flanken. I kontakter med russiske representanter ble det fremholdt at aksept av disse prinsippene ville kunne skape grunnlag for å se med velvilje på de tallmessige sider ved flankeregimet.

Forhandlingene om fleksibilitetsmekanismer (ulike ordninger bl.a. for forsterkninger i krisesituasjoner) var også vanskelige. Det var særlig det allierte forslaget om å tillate såkalt ekstraordinær midlertidig deployering som skapte problemer. Forslaget ville innebære at NATO bl.a. i sine nye medlemsland Polen, Tsjekkia og Ungarn får anledning til midlertidig å utplassere tre ganger så mange avtalebegrensede våpenenheter som det ordinære regimet for midlertidig deployering gir anledning til. Denne del av det allierte forslag ble bestemt avvist av Russland.

Russland har hevdet at NATOs utvidelse innebærer et brudd på CFE-avtalen ved at tre land går over fra avtalens østlige gruppe til den vestlige. Dette er avvist av de øvrige avtaleparter (unntatt Hviterussland), fordi medlemskap i NATO ikke nødvendigvis innebærer at man skifter gruppe i CFE. Russland brukte imidlertid dette argumentet som utgangspunkt for et krav om at forhandlingene måtte forseres slik at hovedspørsmålene ble løst innen Polen, Tsjekkia og Ungarns medlemskap i NATO trådte i kraft. Drøftinger i desember førte fram til et vedtak om at alle utestående spørsmål i forhandlingene skulle løses innen utgangen av de første måneder av 1999.

I tillegg til det nære samarbeidet blant de allierte i HLTF i Brussel og i JCG i Wien, ble det gjennom 1998 konsultert hyppig i bilaterale sammenhenger, fra norsk side særlig med Tyrkia og USA.

HLTF og VCC har også medvirket til alliert koordinering i forhold til rustingskontrollregimet i fredsavtalen for det tidligere Jugoslavia. De allierte har ytet viktige bidrag til gjennomføringen av dette nedrustningsregimet, som er laget over samme lest som CFE. VCC ivaretar også koordinering av implementeringen av tillitsskapende tiltak under Wien-dokumentet fra 1994. Wien-dokumentet omfatter alle OSSE-statene.

I tillegg til samarbeid om inspeksjonsaktiviteter har verifikasjonskomiteen hvert år arrangert et verifikasjonsseminar med deltagelse også fra de østlige CFE-partene. Disse seminarene har gitt anledning til inngående diskusjoner om de problemer og utfordringer som gjennomføringen av avtalen skaper. Også i 1998 ble det holdt et slikt seminar ved NATO-hovedkvarteret.

2.6.2 Konsultasjoner om kjernefysisk rustnings­kontroll

Det har de siste årene foregått en omfattende reduksjon av de strategiske kjernevåpenarsenalene. Denne positive utviklingen fortsatte i 1998. Reduksjonene har først og fremst vært et resultat av START-avtalene ( Strategic Arms Reduction Treaty), dels av ensidige tiltak fra amerikansk og russisk side.

De viktigste sakene i 1998 har vært gjennomføring av START I-avtalen og spørsmålet om russisk ratifikasjon av START II. Både USA og Russland ligger foran skjema med hensyn til å komme ned til avtalt nivå i samsvar med START I. Alle tidligere sovjetiske kjernevåpen er nå samlet i Russland.

START II vil utgjøre et vesentlig bidrag til ytterligere reduksjoner. USA ratifiserte avtalen i januar 1996. Den russiske Dumaen har ennå ikke gjort det samme. Den manglende vilje så langt på russisk side til å ratifisere avtalen har både politiske motiver og sammenheng med de store kostnadene knyttet til å gjennomføre avtalen.

Uavhengig av START-avtalene, og i lys av tidligere ensidige erklæringer, har USA og Russland i de senere år også iverksatt tilpasninger og reduksjoner i sine substrategiske kjernefysiske styrker. USA har bl.a. gjennomført store reduksjoner i arsenalet av kortrekkende kjernevåpen. Russland viser fremdeles relativt liten åpenhet mht fremtidige planer og status for sine kortrekkende kjernevåpen. Det eksisterer fortsatt ikke samsvar mellom tidligere uttalte målsettinger og praktisk oppfølging på russisk side i denne forbindelse.

2.6.3 Tiltak mot spredning av masseødeleggelsesvåpen

NATOs arbeid med å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen har en politisk dimensjon og en forsvarsdimensjon. En politisk-militær gruppe (Senior Political-Military Group on Proliferation, SGP) arbeider med de politiske sidene ved spredningsproblematikken, og en forsvarspolitisk gruppe (Senior Defence Group on Proliferation, DGP), tar for seg de mer forsvarsrelaterte aspektene.

Etter at SGP i 1995 la fram en politisk ramme for arbeidet i NATO mot spredning av masseødeleggelsesvåpen, har komiteen særlig arbeidet med å definere hvilke faktorer som kan føre til spredning, og hva slags virkemidler som kan benyttes for å stanse eller reversere spredning. I mai 1998 forberedte SGP en uttalelse fra NATO-rådet om India og Pakistans kjernefysiske prøvesprengninger, hendelser som også ble gjenstand for en uttalelse fra utenriksministermøtet i Det permanente fellesrådet for NATO og Russland i Luxembourg 28. mai 1998. Videre har SGP fortsatt arbeidet med gjensidig informasjonsutveksling blant de allierte om bilaterale bistandstiltak knyttet til demontering og forsvarlig lagring av masseødeleggelsesvåpen i enkelte partnerland.

DGP har i hovedsak arbeidet med å følge opp tidligere vedtatte tiltak mot masseødeleggelsesvåpen. Slike tiltak er nå tatt inn i den almene forsvarsplanleggingen i alliansen som såkalte spredningsrelaterte styrkemål. Så langt har hovedvekten vært lagt på passive sikringstiltak, noe som er særlig aktuelt dersom allierte styrker skal delta i fredsoperasjoner i områder der kjemiske eller biologiske våpen kan bli brukt. De passive sikringstiltakene har også som målsetting å gjøre sivilbefolkning og alliert territorium mindre sårbare ved eventuelle angrep med masseødeleggelsesvåpen. I tillegg fungerer DGP som et overordnet og koordinerende organ i forhold til et vidt spekter av spredningsrelaterte prosjekter.

Arbeidsplanen for DGP omfatter overvåkning av alliansens fremskritt i arbeidet med å møte de utfordringer og risiki som masseødeleggelsesvåpen og deres leveringsmidler representerer, forberedelser av forsvarsrelaterte spredningskonsultasjoner med Russland under Fellesrådet NATO-Russland samt etablering av en dialog med komiteen for sivil beredskapsplanlegging (Senior Civil Emergency Planning Committee, SCEPC) for å undersøke muligheter for alliertes bidrag i tilfelle av bruk av kjemiske eller biologiske våpen som rammer sivilbefolkning i NATO-land. Dialogen med Russland innenfor rammen av DGP har vist seg å være meget nyttig.

Selv om en fra NATOs side har lagt særlig vekt på ikkespredningskonsultasjoner med Russland og Ukraina, blir disse spørsmålene også drøftet med de andre partnerlandene. For eksempel har politisk komite med nedrustningseksperter møter med alle PfP-landene om aktuelle spørsmål knyttet til rustningskontroll og ikkespredning.

NATO fungerer også som et viktig forum for konsultasjoner om spørsmål som er til behandling i nedrustningskonferansen (CD) i Geneve, i 1. komite under generalforsamlingen i FN og i andre fora. Særlig sentralt står avtalen om ikke-spredning av kjernevåpen (NPT), avtalen om totalforbud mot kjernefysiske prøvesprengninger (CTBT) og avtalene om forbud mot kjemiske våpen (CWC) og biologiske våpen (BTWC). I tillegg til at slike saker drøftes i de NATO-organene som er nevnt ovenfor og tidvis også i NATO-rådet, blir det to ganger i året avholdt allierte ekspertdrøftinger om disse såkalte globale nedrustningsspørsmålene, som i første rekke er spørsmål knyttet til masseødeleggelsesvåpen.

Under ministermøtene i desember 1998 ble NATO-rådet gitt i oppdrag å utarbeide forslag til toppmøtet i Washington om et initiativ for å sikre at alliansen har den nødvendige politiske og militære evne til hensiktsmessig og effektivt å kunne håndtere de utfordringer som spredning av masseødeleggelsesvåpen og deres leveringsmidler representerer.

2.6.4 Åpne luftrom

Avtalen om åpne luftrom (Open Skies) ble undertegnet i Helsingfors i mars 1992. Alle deltagende nasjoner med en passiv overflyvningskvote på åtte eller mer må ratifisere før avtalen kan tre i kraft. Dette har til følge at avtalen først trer i kraft når også Russland og Ukraina har ratifisert. Disse to er nå, sammen med Hviterussland, de eneste av de 26 deltagende nasjonene som ikke har gjort dette.

Avtalen åpner for at flere stater ut fra avtalens formål sammen kan danne en gruppe av parter. Medlemslandene i VEU har dannet en slik sammenslutning. Vestlig koordinering av Åpne luftrom-aktiviteter foregår derfor i VEU, naturlig nok uten amerikansk og kanadisk deltagelse. Fra juli 1996 har Norge deltatt i dette samarbeidet med fulle rettigheter.

VEU-gruppen driver tekniske forberedelser til at avtalen skal tre i kraft. Disse forberedelsene omfatter også et program for prøveflyvninger. Den første prøveflyvningen over Norge skjedde i januar 1995. Også i 1998 fant det sted en norsk-russisk prøveflyvning, og man tar sikte på å følge opp denne virksomheten i 1999.

2.7 Andre spørsmål

2.7.1 Samarbeid om sivil beredskap

Det overordnede samarbeidet mellom medlemslandene om sivil beredskap skjer i komiteen for sivil beredskapsplanlegging (Senior Civil Emergency Planning Committee, SCEPC).

De nasjonale lederne for den sivile beredskapen i allianselandene møtes to ganger årlig i SCEPCs plenumssesjon. Norge er her representert ved Direktoratet for sivilt beredskap (DSB). SCEPC i plenumssesjon forbereder saker for endelig vedtak i NATOs råd. SCEPC møtes også fast en gang i måneden. Her er Norge vanligvis representert ved Norges delegasjon til NATO. Under SCEPC er det ni fagkomitéer som dekker samarbeidet bl.a. innen transportplanlegging, kommunikasjon, forsyningsberedskap og sivilforsvarssamarbeid. Norge er representert i alle fagkomitéene ved de relevante norske fagmyndighetene.

Arbeidet i SCEPC og de underliggende fagkomitéene styres av et sett med politiske retningslinjer (Ministerial Guidance). I henhold til de gjeldende retningslinjene fra 1996 er de overordnede mål for det sivile beredskapssamarbeidet i NATO å støtte de tiltak alliansen har for kriseforebygging og krisehåndtering, støtte og samarbeide med det militære i fred, krise og krig, sikre styresmaktene, verne innbyggerne og sikre et akseptabelt nivå på det økonomiske og sosiale livet i krise og krig, og gi råd til alliansen i saker som har innvirkning på den sivile beredskap.

Siden 1996 har særlig tre områder vært prioritert; effektive ordninger for krisehåndtering, sivilt-militært samarbeid, og samarbeid med landene i Partnerskap for fred (PfP).

Når det gjelder krisehåndtering, planlegger ikke alliansen lenger for et massivt angrep, men for et spekter av uoversiktlige kriser. På sivil side er konsekvensene av de nye planleggingsforutsetningene en nedprioritering av den sivile krigstidsorganisasjonen og en utvikling av et nytt krisehåndteringsopplegg rettet mot fredstidskriser.

Det sivil-militære samarbeidet er det andre prioriterte området. Støtte til militære operasjoner er en av kjernefunksjonene i den sivile beredskap. Dette er nå utvidet til ikke bare å gjelde tradisjonelle militære operasjoner, men også fredsoperasjoner. Man ønsker å utvide bruken av de ressursene sivile eksperter representerer, bl.a. gjennom å trekke dem mer inn i planleggingen av sivile aspekter i fredsbevarende operasjoner. Militær støtte til sivile operasjoner er også et område som blir diskutert, bl.a. når det gjelder skadebegrensning ved bruk av masseødeleggelsesvåpen som rammer sivilbefolkning, og militær støtte til sivile og humanitære sider ved fredsoperasjoner.

Det tredje prioriterte området er samarbeidet med partnerlandene. Dette har de siste årene blitt en stadig viktigere del av det sivile beredskapssamarbeidet i NATO. Sivil beredskap er det største ikke-militære programmet innenfor PfP, og alle individuelle partnerskapsprogrammer som er inngått til nå, har omfattet sivil beredskap. Prioriterte saker er katastrofeforebygging, lovgivning og sivile aspekter ved krisehåndtering, humanitær hjelp og sivilt-militært samarbeid. I samsvar med den vekt som legges på praktisk samarbeid, er NATO-kursene om sivil beredskap og sivilt-militært samarbeid åpnet for deltakerer fra partnerlandene. I løpet av 1998 avholdt de fleste av de ni fagkomitéene møter med deltakelse av partnerne. Det tas sikte på at samtlige komitéer blir åpnet for partnerdeltakelse i løpet av våren 1999.

Gjensidig hjelp ved katastrofer i fredstid er en viktig dimensjon i samarbeidet med partnerlandene. Etter et russisk initiativ, og som oppfølging av vedtaket fra EAPC-ministermøtet i desember 1997 om å utvikle krisehåndteringsevnen i det euro-atlantiske området (Euro-Atlantic Disaster Response Capability), ble Det euro-atlantiske koordineringssenter for katastrofehjelp (Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Center, EADRCC) besluttet opprettet av utenriksministrene for de 44 EAPC-landene under deres møte 28 mai 1998.

EADRCC ble formelt åpnet av generalsekretæren i NATO 3. juni 1998. Koordineringssenteret er bemannet med personell fra NATOs internasjonale stab og fra partnerlandene. Senteret har vært aktivt i tilknytning til den humanitære krisen i og omkring Kosovo. På anmodning fra FNs høykommisær for flyktninger (UNHCR) formidlet senteret bl.a. flyfrakt av 165 tonn humanitært hjelpemateriell til Albania. Dette ble utført av Norge og Belgia i juni 1998. I november ba ukrainske myndigheter om bistand i tilknytning til en omfattende flom vest i landet, og også her koordinerte senteret katastrofehjelp fra allierte og partnerland. I begge tilfeller innsamlet og formidlet senteret også nyttig informasjon om utviklingen i det aktuelle området.

I tilknytning til EADRCC er det også tilrettelagt for katastrofebistand fra en internasjonalt sammensatt innsatsenhet (Euro-Atlantic Disaster Response Unit, EADRU). Enheten skal være en ikke-stående, multinasjonal sammensetning av sivile og militære elementer som er frivillig innmeldt av EAPC-land, og som på anmodning fra det rammede EAPC-land eller en internasjonal hjelpeorganisasjon kan bli utplassert i katastrofeområdet.

Ved etableringen av disse mekanismene ble det lagt stor vekt på at NATOs bistand ved fredstidskatastrofer måtte skje i nært samråd med FNs bistandsorganer. Videre skal innsatsenheten alltid være underlagt mottakerlandets myndigheter og ledelse. Innsatsen skal primært skje innen EAPC-området etter anmodning fra mottakerlandet. Rent unntaksvis vil det etter en politisk beslutning i EAPC, og etter anmodning fra FN, kunne være aktuelt å yte katastrofebistand utenfor EAPC-området.

Sivil beredskap er et av samarbeidsområdene i Grunnakten med Russland. Som oppfølging av Grunnakten fortsatte i 1998 arbeidet med et pilotprosjekt om bruk av satellitter i arbeidet med katastrofeforebygging og katastroferespons.

2.7.2 Samarbeid om miljøspørsmål

Miljøkomiteen i NATO (Committee on the Challenges of Modern Society, CCMS) ble opprettet i 1969 og var den første internasjonale miljøkomiteen Norge ble medlem av. CCMS er sentral i det allierte samarbeidet på det ikke-militære området, og er alliansens forum for å ta opp miljø- og samfunnsutfordringer som er felles for medlemslandene. CCMS er også et viktig redskap og forum for samarbeidet med partnerlandene om disse problemene.

Norge har ved flere anledninger understreket betydningen av et bredt internasjonalt samarbeid for å iverksette miljøopprydding etter den kalde krigen. Det er viktig at NATO engasjerer seg i dette spørsmålet. Det er særlig viktig at NATO og EAPC fokuserer på forsvarsrelaterte miljøspørsmål, siden andre internasjonale organisasjoner i hovedsak har konsentrert seg om forurensing fra sivil virksomhet. Deltakelse fra kjernevåpenmaktene er avgjørende for å få bedre innsyn i problemene med radioaktiv forurensing fra militærrelatert virksomhet.

CCMS arbeider med konkrete prosjekter for å løse problem som er knyttet til sosiale og miljømessige utfordringer i det moderne samfunnet. Arbeidet i CCMS er i første rekke konsentrert om pilotstudier som varer fra to til fem år. Norge har i tillegg tatt initiativ til å innføre nye samarbeidsformer i regi av CCMS, nemlig korte ad hoc-prosjekter og faglige temamøter, der en ønsker å oppnå en målrettet overføring av erfaring og kunnskap, spesielt fra NATO-land til partnerland.

Blant de mer omfattende pilotstudiene har den norskledede studien om kjemisk og radioaktiv forurensning for forsvarsrelatert virksomhet og installasjoner fått mye oppmerksomhet i og utenfor NATO de senere år. Studien ble avsluttet første halvår av 1998 med en samlerapport og fire delrapporter som har fått en vid distribusjon.

Studien ble opprinnelig etablert i 1992 og har samlet deltakere fra de fleste NATO-land og EAPC, totalt 20. Målsettingen med arbeidet har vært å identifisere, kartlegge og vurdere omfanget av grenseoverskridende, forsvarsrelatert forurensning. Fra norsk side har det også vært et viktig element å etablere en felles forståelse og prioritering rundt disse spørsmålene innenfor rammen av NATO og EAPC.

Arbeidet har vært gjennomført i to faser, en mer generell fase som ble avsluttet med to delrapporter om kjemisk og radioaktiv forurensning i 1995 og en utdypende fase som har vært organisert rundt følgende fire tema: miljøfarlige stoffer i forsvarsrelatert virksomhet, transport av forurensning gjennom elver til havet, håndtering av forsvarsrelatert radioaktivt avfall og vurdering av miljørisiko for to utvalgte forsvarsrelaterte kilder. Sluttrapportene dokumenterte på en systematisk måte status for utfordringene på disse områdene og har i tillegg fungert som verktøy i arbeidet med prioriteringene av innsatsen i de ulike deltakerlandene. Basert på rapportene og tilbakemeldingene fra internasjonale miljøer vurderes arbeidet som vellykket og som et konkret bidrag til de videre diskusjonene om håndtering og prioritering av ulike former for radioaktivt avfall i forsvarssammenheng.

En samarbeidsavtale (Memorandum of Understanding)mellom NATO og Russland på miljøområdet var på det nærmeste klar for undertegning ved årets utgang.

2.7.3 Samarbeid om vitenskap

NATO har siden 1958 hatt et vitenskapsprogram som har vært omtalt som en tredje søyle ved siden av det politiske og det militære samarbeidet under Atlanterhavspakten. Selv om denne delen av alliansens sivile budsjett er blitt redusert og midler overført til andre satsningsområder de siste to årene, er den fortsatt fire ganger så stor som den nest største sivile budsjettposten, informasjonsprogrammet. Flere sentrale medlemsland har understreket at man i økende grad bør prioritere andre program innenfor det sivile budsjettet som f.eks. sivil beredskap og informasjonsvirksomhet i partnerlandene. Vitenskapsprogrammet er imidlertid det sivile program som yter desidert mest penger til partnerrettet aktivitet.

NATO iverksatte våren 1997 en grundig gjennomgang av vitenskapsprogrammet. Resultatet ble en omfattende evalueringsrapport der hovedkonklusjonene var at partnertiltak måtte prioriteres høyere. Dette er fulgt nøye opp i årets budsjett og vil etter alt å dømme fortsette i tiden fremover. Det legges fra og med våren 1998 opp til fire hovedsatsingsområder: Forskningsstipendier, kontaktetablering, organisatorisk partnerbistand, og programmet «Vitenskap for fred». Kjernen i vitenskapsprogrammet vil i fremtida være partnersamarbeid. Vitenskapskomiteen møtes i EAPC-format med partnerlandene i ett av sine to årlige plenarmøter. For behandling av løpende saker mellom komiteens faste møter opprettet man i 1998 en egen liaisongruppe av representanter for medlemslandenes NATO-delegasjoner.

2.8 Informasjonsvirksomheten

Informasjonsvirksomheten i NATO har økt i omfang etter den kalde krigen. Presse- og informasjonstjenensten i NATO-hovedkvarteret produserer et omfattende informasjonsmateriale på ulike språk og administrerer et besøksprogram som hvert år fører tusentalls gjester til NATO-hovedkvarteret i Brussel. Informasjon til partnerlandene har høy prioritet. Mye av arbeidet i 1998 har vært rettet inn mot forberedelsene av NATOs 50-års jubileum i 1999.

Som ledd i dette informasjonsarbeidet åpnet NATO i 1997 et informasjonskontor i Kiev. Gjennom 1998 ble det arbeidet videre med planene om å opprette et tilsvarende kontor i Moskva. NATO har i tillegg såkalte kontaktambassader i partnerlandene. Kontaktambassadene har som oppgave å bistå i informasjonsarbeidet og hjelpe til i forbindelse med besøk fra NATO. Den norske ambassaden i Vilnius er NATOs kontaktambassade for Litauen.

Også Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartementet og NATO-delegasjonen gir informasjon om NATO til det norske samfunnet, blant annet til besøkende skoleklasser. Størstedelen av informasjonen om NATO i Norge blir likevel kanalisert gjennom Den norske Atlanterhavskomiteen og Folk og Forsvar. Begge organisasjonene arrangerer hvert år tallrike seminarer, konferanser og studieturer og utgir magasiner og tidsskrifter om sikkerhetspolitiske spørsmål.