3 Situasjonsbeskrivelse – utfordringer

Fattigdom har gjennom historien blitt forklart på ulike måter. Et hovedskille går mellom forklaringer knyttet til forhold ved den enkelte person og forklaringer som knytter fattigdomsproblemet til trekk ved samfunnsmessige strukturer. Forklaringsmåter som legger vekt på individuelle forhold peker i noen tilfeller på moralske forhold og manglende vilje til å sørge for seg selv, men også på manglende evner og muligheter med bakgrunn i forhold i den enkeltes oppvekst. Strukturelle forklaringer har ofte hatt fokus på trekk ved arbeidsmarkedet, eller, som aktuelt i dag, de offentlige velferdstjenestenes evne til å fange opp og bidra til å bekjempe fattigdomsproblemet.

Regjeringen baserer denne tiltaksplanen på erkjennelsen av at årsakene til fattigdom er mange, og til dels komplekse. Viktige kjennetegn som vedvarende lavinntekt og høye nødvendige utgifter til sykdom, funksjonshemning mv. må ses i nær sammenheng med vedvarende levekårsproblemer og sosial utstøting.

3.1 Vedvarende lavinntektsproblemer

For bedre å løse problemene og sikre at tiltak gir resultater har regjeringen valgt en definisjon av fattigdom. Tiltaksplanen tar utgangspunkt i en fattigdomsforståelse hvor personer har så lav inntekt, eventuelt i kombinasjon med høye nødvendige utgifter til sykdom, funksjonshemning mv., at de over lengre tid ikke får dekket grunnleggende velferdsbehov. Halvparten av medianinntekten over tre år benyttes som en hovedindikator på fattigdom (se kapittel 1.3). Det legges til grunn relativt moderate stordriftsfordeler ved omregning av husholdningsinntekter (OECD82-skalaen). Lav inntekt over tid kan lede til en uakseptabel levestandard. For en nærmere beskrivelse av begrepet medianinntekt, inntektsbegrepet som benyttes (inntekt etter skatt) og forutsetninger om stordriftsfordeler (bruk av ekvivalensskalaer), samt hvordan dette slår ut i forhold til ulike husholdningstyper, vises det til vedlegg 1 og 2.

3.1.1 Forekomst av lavinntekt i Norge

For enslige utgjorde 50 prosent av medianinntekten 77 000 kroner i 2000. Dersom en tar utgangspunkt i medianinntekten for 2000 tillagt gjennomsnittlig lønnsvekst i perioden 2000-2002, kan 50 prosent av medianinntekten anslås til om lag 85 000 kroner i 2002. 60 prosent av medianinntekten utgjorde 93 000 kroner i 2000.

Om lag 2,7 prosent av befolkningen hadde i 2000 en inntekt under halvparten av medianinntekten 1. Dette tilsvarer om lag 121 500 personer. Målt i treårsperioden 1997-1999, var det 2,3 prosent av befolkningen som hadde en samlet treårsinntekt under halvparten av medianinntekten. Dette til­svarer om lag 90 000 personer. Antall personer med inntekt under 60 prosent av medianinntekten utgjorde 5,4 prosent av befolkningen i 2000 og 6,7 prosent i treårsperioden 1997-1999. Mange av disse personene antas å befinne seg i risikosonen for å svekke inntektsgrunnlaget ytterligere.

Statistisk sentralbyrå har undersøkt omfanget av kronisk fattigdom i Norge i perioden 1986-1995 2. Ved å følge individuelle inntektshistorier fant byrået at 1,5 prosent av befolkningen i hele perioden 1986-1995 hadde en inntekt lavere enn 50 prosent av medianinntekten. Dette utgjør drøyt 60 000 personer.

3.1.2 En internasjonal sammenlikning

Norge har få personer med relativt lav inntekt sammenlignet med andre industrialiserte land. I tabell 3.1 vises andel personer med inntekt under 50 prosent av medianinntekten for ulike land.

3.1.3 Hvem har vedvarende lavinntekt

Som påpekt tidligere, rammer fattigdom i dag ikke store, lett identifiserbare grupper, men enkeltpersoner innenfor et relativt bredt spekter av grupper. Statistikkgrunnlaget gir begrensede muligheter til å beskrive en slik virkelighet. Tilgjengelig statistikk viser hvem som har vedvarende lavinntekt basert på et utvalg av felles egenskaper (alder, husholdningstype, landbakgrunn), og gir dermed gruppespesifikke kategorier fremfor en individbeskrivelse. Dette innebærer blant annet at de fleste personer er registrert i flere grupper og vil kunne gjenfinnes i flere av tabellene, samtidig som en mangler en samlet fremstilling av egenskaper knyttet til individer.

Inntektssammensetning

Tabell 3.2 viser hvordan den samlede inntekten fordeler seg mellom yrkesinntekt, kapitalinntekt og mottatte overføringer for personer med inntekt under 50 prosent av medianinntekten i perioden 1997-1999 sammenlignet med hele befolkningen.

Stønadsoverføringer utgjorde hele 43 prosent av samlet inntekt for personer under lavinntektsgrensen i perioden 1997-1999. Tilsvarende andel for befolkningen som helhet var 19 prosent. Yrkes­inntekt utgjorde 54 prosent av den samlede inntekten, mens dette tallet for hele befolkningen var 72 prosent. Skatter utgjør generelt en lavere andel av inntekten for personer med lav inntekt sammenlignet med befolkningen for øvrig.

Tabell 3.3 viser hovedinntektskilden for personer med inntekt under 50 prosent av medianinntekten målt i treårsperioden 1997-1999.

Kun 57,2 prosent av personer med lav inntekt hadde arbeidsinntekt som hovedinntektskilde i perioden. Sammenholdt med tall som viser at om lag 4 av 5 personer med lav inntekt i yrkesaktiv alder hadde arbeidsinntekt i løpet av perioden, tyder dette på at mange har en svak tilknytning til arbeidsmarkedet, enten gjennom deltidsarbeid eller sporadiske arbeidsforhold. 4

8,2 prosent av personer med lav inntekt (8 487 personer) hadde i perioden 1997-1999 en eller annen form for trygdeytelse som hovedinntekt. Dette fordelte seg med 3,1 prosent på uførepensjon, 3,5 prosent på alderspensjon, 1,6 prosent på overgangsstønad. Andel pensjonister som har inntekt under 50 prosent av medianinntekten utgjør imidlertid en liten andel av alle som mottar trygdeytelser.

5,6 prosent av personer med lav inntekt (5796 personer) hadde i perioden 1997-1999 økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde. Flertallet av sosialhjelpsmottakerne er ikke inntektsfattige når lavinntektsgrensen settes ved 50 prosent av medianinntekten. Målt i treårsperioden 1996-1998 hadde kun om lag 14 prosent av sosialhjelpsmottakerne inntekt under denne lavinntektsgrensen. Totalt mottok 127 200 personer økonomisk sosialhjelp i 2000. Flerparten av stønadsmottakerne mottar sosialhjelp i kort tid, knyttet til en spesielt vanskelig livssituasjon. Noen mottar imidlertid sosialhjelp over relativt lang tid. Rapporter fra Statistisk sentralbyrå viser at om lag 10 000 personer mottok sosialhjelp sammenhengende i treårsperioden 1998-2000.

Alder og husholdningstype

Tabell 3.4 viser hvordan personer med inntekt under 50 prosent av medianinntekten fordeler seg på ulike husholdningstyper med befolkningen som helhet.

Enslige under 45 år og enslige forsørgere er sterkt overrepresentert blant personer med inntekt under halvparten av medianinntekten sammenlignet med befolkningen som helhet. Mens enslige under 45 år i perioden 1997-1999 utgjorde 9 prosent av befolkningen, var det 38,3 prosent i lavinntektsgruppen som var unge enslige. Enslige med barn under 18 år utgjorde i perioden 1997-1999 6,1 prosent av befolkningen, men en andel på 10,4 prosent i lavinntektsgruppen.

Landbakgrunn

Innvandrere er sterkt overrepresentert blant personer med inntekt under halvparten av medianinntekten sammenlignet med befolkningen som helhet. Dette gjelder i særlig grad ikke-vestlige innvandrere, men også innvandrere fra vestlige land har en høyere forekomst av lavinntekt enn etniske nordmenn. 5

3.2 Høye nødvendige utgifter i kombinasjon med lav inntekt

For personer med høye nødvendige utgifter i forbindelse med sykdom eller funksjonshemning, bolig eller stor forsørgelsesbyrde, vil konsekvensene av lav inntekt være langt større enn for de med midlere eller høyere inntekt.

I Utjamningsmeldinga fant en at funksjonshemmede i liten grad er representert blant personer med inntekt under halvparten av medianinntekten, men at mange av disse har inntekter som ligger like over denne lavinntektsgrensen. Mange funksjonshemmede og kronisk syke har imidlertid store utgifter til helse- og sosialtjenester og medisiner. Noen har høye boutgifter på grunn av spesielle behov knyttet til funksjonshemningen, merutgifter knyttet til det å ha barn og merutgifter i forbindelse med deltakelse i sosiale aktiviteter 6.

Personer med lav inntekt har gjennomgående lave boutgifter og lav boligstandard sammenlignet med andre grupper i befolkningen. En del personer med lav inntekt er i en situasjon hvor en stor andel av inntekten går til dekning av boutgifter. Dette vil blant annet kunne gjelde enkelte pensjonister og personer i lavtlønnsyrker som er bosatt i storbyer eller andre pressområder med høye utgifter knyttet til det å bo. Kombinert med forsørgeransvar for barn, vil også enslige forsørgere og barnerike familier, herunder enkelte innvandrerfamilier, være særlig utsatt i dette henseende.

3.3 Nærmere om barn

3.3.1 Barn i husholdninger med vedvarende lavinntekt

Statistisk sentralbyrå har i en rapport fra 2001 7 belyst forekomsten av barn i husholdninger med lav inntekt. Studien viser at mellom 2,6 prosent og 3,1 prosent av alle barn under 18 år levde i husholdninger med en inntekt under halvparten av medianinntekten i 1998. Dette tilsvarer mellom 27 000 og 32 000 barn. For noen av disse husholdningene er problemene imidlertid kortvarige. Dersom barna følges i en treårsperiode (1996-98), viser studien at mellom 1,7 prosent og 2,4 prosent bodde i hushold med vedvarende lavinntekt. Dette tilsvarer et antall på mellom 14 000 og 19 000 barn. Norge har sammenlignet med andre industrialiserte land, sammen med andre nordiske land, den laveste andelen barn i husholdninger med lavinntekt.

Det store flertallet av barn i husholdninger med vedvarende lavinntekt har foreldre som helt eller delvis står utenfor arbeidsmarkedet. Mellom 60 og 70 prosent av disse barna tilhører husholdninger der ingen voksne er yrkesaktive. Mellom halvparten og to tredjedeler av barna tilhørte en husholdning med enslig forsørger. Innvandrerbarn er videre klart overrepresentert blant barn som lever i husholdninger med vedvarende lavinntekt. Annethvert barn i denne gruppen var førstegenerasjons innvandrer eller norskfødt med to utenlandsfødte foreldre.

Det er vesentlige forskjeller i hvordan husholdningsinntekten er satt sammen for barn i lavinntektsgruppen og barn som ikke tilhører lavinntektsgruppen. Overføringer og stønader er, som for lavinntektsgruppen som helhet, den dominerende inntektskilden for barn i husholdninger med lav inntekt. Offentlige ytelser utgjorde i gjennomsnitt 62 prosent av den samlede husholdningsinntekten i treårsperioden for gruppen, mot om lag 14 prosent for øvrige barnehusholdninger. I tillegg til ytelser fra folketrygden, blant annet overgangsstønad og uføretrygd, var barnetrygden en viktig inntektskilde for lavinntektsgruppen. Barnetrygd utgjorde nesten en firedel av samlet husholdningsinntekt for denne gruppen. Mer enn halvparten (54 prosent) av barnehusholdningene med vedvarende lavinntekt mottok økonomisk sosialhjelp, og nesten 4 av 10 mottok bostøtte i treårsperioden. Mer enn hvert tredje barn i lavinntektsgruppen tilhørte en husholdning som ikke mottok noen form for arbeidsinntekter i løpet av treårsperioden, mens kun 2 prosent av barnehusholdningene utenfor lavinntektsgruppen er registrert uten arbeidsinntekt.

3.3.2 Konsekvenser av vedvarende lavinntekt for barn

Barnefattigdom er her beskrevet og målt ved barn i husholdninger med vedvarende lavinntekt. Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelser viser at inntektsfattige barn i større grad enn andre barn lever sammen med foreldre som i større grad enn andre, i tillegg til å stå utenfor arbeidsmarkedet, mangler andre sosiale nettverk 8. Det er innlysende at foreldre med lav inntekt har mindre muligheter til å skape gode materielle levekår for barna sine enn i andre familier. Levekårsundersøkelser 9 tyder imidlertid på de materielle vilkårene til de inntektsfattige barna ikke er ensidig dårligere enn for andre barn, selv om inntektsfattige barn oftere bor trangt og sjeldnere tilhører hushold som disponerer bil, fritidshus, telefon mv.

Barnefattigdom i Norge knyttes ofte til det forhold at barn av økonomiske grunner opplever sosiale begrensninger og utestenges fra sosiale sammenhenger. I mindre grad oppfattes fattigdom blant barn i dagens Norge å handle om direkte materiell nød. Omfanget av utestenging av barn fra normale aktiviteter på grunn av svak familieøkonomi er imidlertid ikke kartlagt.

Det er opplagt at barn i husholdninger med lav inntekt i mindre grad har tilgang til goder som oppleves som selvfølgelig for andre barn i dagens velferdssamfunn. Det krever mer ressurser enn tidligere for å delta i normale aktiviteter i forbindelse med lek, skole og fritid. I et samfunn med generelt høy levestandard og sterkt kjøpepress rettet mot barn og unge kan det være en ekstra belastning å leve i en familie med vedvarende lavinntektsproblemer. Det kan være grunn til å anta at mange barn og unge forsøker å skjule familiens økonomiske problemer og konsekvensene av slike problemer.

Vi har ikke kunnskap om hvordan husholdningsinntekten i lavinntektsfamilier fordeles innad blant familiemedlemmene. Som i andre familier, er barns velferd i inntektsfattige familier avhengig av foreldrenes valg og prioriteringer. Svak familieøkonomi reduserer imidlertid mulighetene for å tilgodese barnas materielle og sosiale behov. I noen tilfeller kan familiens økonomi være god uten at foreldrene velger å prioritere barnas behov.

Det er dokumentert at fattigdom er en av flere risikofaktorer for barns senere utvikling av problematferd og sosial utstøting, blant annet i skolesammenheng og i arbeidslivet. Det å vokse opp i fattigdom ser ut til å kunne føre til lav inntekt og fattigdom også i eget voksenliv. Det er viktig å rette inn hjelpetiltak og forebyggende innsats overfor disse barna slik at en hindrer at fattigdom videreføres gjennom generasjoner. Vi har for øvrig lite kunnskap om hvilke konsekvenser lav inntekt har for barns generelle velferd, deres subjektive opplevelse av situasjonen og mestringsstrategier.

Det vises til St.meld. nr. 39 (2001-2002) Oppvekst- og levekår for barn og ungdom i Norge og St.meld. nr. 40 (2001-2002) om barne- og ungdomsvernet, for en nærmere omtale av ulike aspekter ved det å vokse opp i familier med økonomiske og sosiale problemer.

3.4 Levekårsproblemer og vedvarende lavinntekt

Befolkningens levekår er gitt en bred gjennomgang i Utjamningsmeldinga (St meld nr 50 (1998-99)). Analysene viser at de fleste har hatt en god utvikling i perioden 1986-1996/97, men at noen grupper har sakket akterut i utviklingen. Her beskrives nærmere enkelte levekårskomponenter og sammenhengen mellom disse, sosial utstøting og vedvarende lavinntektsproblemer.

3.4.1 Svak eller manglende tilknytning til arbeidslivet

Det er en sterk sammenheng mellom manglende eller svak tilknytning til arbeidsmarkedet og vedvarende lavinntektsproblemer. Utviklingen av andel personer med vedvarende lavinntektsproblemer har på 1990-tallet fulgt utviklingen i arbeidsledigheten. Andelen økte på begynnelsen av 1990-tallet med høy og økende arbeidsledighet, og ble redusert mot slutten av det samme tiåret, da arbeidsmarkedet ble strammere. 10

For befolkningen som helhet har yrkesdeltakelsen de siste årene vært på et historisk høyt nivå. Aldri før har flere vært i arbeid. Noen grupper skiller seg likevel ut med en høy andel personer med svak tilknytning til arbeidslivet.

Ikke-vestlige innvandrerehar lavere yrkesdeltakelse og høyere arbeidsledighet enn befolkningen for øvrig og er overrepresentert i gruppen med vedvarende lavinntektsproblemer. Den registrerte arbeidsledigheten blant førstegenerasjonsinnvandrere var i mai 2002 på 7,8 prosent, mens den for befolkningen for øvrig var på 2,9 prosent.

Ikke-vestlige innvandrere har vanskeligere for å bli ansatt, gjøre karriere, og blir også lettere oppsagt ved økonomiske lavkonjunkturer. Selv om innvandrere på mange måter er en uensartet gruppe, har de til felles at de har emigrert til Norge og er i ferd med å tilpasse seg et nytt land. Denne omstillings- og tilpasningsprosessen tar tid. Vanskene kan også være knyttet til manglende formell kompetanse, språkkunnskaper, kjennskap til skrevne og uskrevne regler i arbeidslivet, og sist, men ikke minst til diskriminering på arbeidsmarkedet.

Enslige forsørgere er en annen gruppe med lavere yrkesdeltakelse enn befolkningen for øvrig som er overrepresentert blant personer med vedvarende lavinntektsproblemer. I 1999 var langt de fleste enslige forsørgere (95 prosent) med lavinntekt uten arbeid. Vel halvparten av alle enslige forsørgere med barn under 18 år mottok samme år ytelser fra folketrygden (overgangsstønad eller utdanningsstønad).

Stønadsordningen for enslige forsørgere ble i 1998 lagt om for å stimulere flest mulig til utdanning og arbeid og økonomiske selvhjulpenhet etter en omstillingstid. En evaluering av denne stønadsreformen viser at langt de fleste lykkes med å bli økonomisk selvhjulpne i løpet av stønadsperioden. Blant de som har vansker med å komme i inntektsgivende arbeid er først og fremst personer som får barn i ung alder, personer som har mange barn, personer med innvandrerbakgrunn og svake norskkunnskaper, og personer med psykososiale og sammensatte problemer. Manglende tilknytning til arbeidslivet og lavinntektsproblemer kan således ofte være knyttet til andre forhold enn det å være alene om omsorgsansvaret for barn.

Personer med nedsatt funksjonsevne har lavere yrkesdeltakelse enn befolkningen for øvrig. Funksjonshemmede er i liten grad representert blant personer under lavinntektsgrensen, men mange befinner seg like over og har i mange tilfelle i tillegg store utgifter til helse- og sosialtjenester, medisiner, bolig mv. i forbindelse med funksjonshemningen. SSB`s levekårsundersøkelser og andre undersøkelser viser at mange funksjonshemmede som er trygdemottakere, ønsker å arbeide, men gjør det ikke da det mangler tilrettelagte arbeidsplasser.

3.4.2 Lav lønn

Som beskrevet i kapittel 3.1 har de fleste personer med vedvarende lavinntektsproblemer en eller annen form for tilknytning til arbeidslivet, men de er i stor grad i kortvarige, sporadiske arbeidsforhold og/eller er deltidsarbeidende i typiske lavtlønnsyrker. Kortvarige, mer sporadiske arbeidsforhold kan ha sammenheng med lav utdanning, manglende kvalifisering, helse- og sosialproblemer, men også manglende motivasjon og økonomiske insentiver til arbeid. Selv om dette er en sammensatt gruppe, er mulighetene på arbeidsmarkedet for mange få og først og fremst knyttet til den delen av arbeidsmarkedet hvor lønnen er lav og karrieremulighetene få. Kombinert med høye boutgifter og omsorgsansvar for flere barn, kan lønnet arbeid være et lite lønnsomt alternativ økonomisk for flere, og vedvarende lavtlønnsproblemer kan bli et insentiv til å bli stønadsmottaker.

3.4.3 Lav utdanning

Det er en klar sammenheng mellom utdanningsnivå og yrkesdeltakelse. Personer med lav utdanning er mer utsatt for arbeidsledighet og kon­junktursvingninger enn personer med høyere utdanning. Sammenhengen mellom lang­tids­arbeids­ledig­het og utdanningsnivå er også sterk.

Utdanningsnivået i Norge har økt betydelig de siste årene. Andelen som har fullført videregående opplæring og har utdanning på høgskolenivå har økt. Rundt 80 prosent av alle ungdommer fullfører nå videregående opplæring, og ca en tredjedel fullfører høyere utdanning.

Ikke-vestlige innvandrere, særlig innvandrerkvinner fra ikke-vestlige land, skiller seg ut som en gruppe med klart lavere utdanning enn befolkningen for øvrig. En lavere andel ikke-vestlige innvandrere har universitets- og høgskoleutdanning, og en større andel har grunnskole som høyste utdanning. Det er imidlertid stor spredning i utdanningsnivå mellom ulike innvandrergrupper. Når det gjelder ungdom med innvandrerforeldre, tar disse sjeldnere videregående opplæring og høyere utdanning enn øvrig ungdom. Elever med innvandrerforeldre har også oftere avbrudd og lavere progresjon i utdanningen.

Antall elever med språklig minoritetsbakgrunn både i grunnopplæring og i videregående opplæring har økt sterkt disse siste årene, spesielt i Oslo og i de større byene. 11 Mange av disse elevene har særskilte språklige og kulturelle utfordringer som det er viktig at det tas hensyn til i opplæringen. Både grunnopplæring og videregående opplæring har en viktig rolle å spille for hvilke muligheter språklige minoriteter vil ha i det norske samfunnet. Faren for at det etableres en permanent «underklasse» kan være tilstede, dersom innvandrere mangler kompetanse som er viktig for å klare seg på arbeidsmarkedet, for eksempel har dårlige norskkunnskaper og mangelfulle kunnskaper om det norske samfunnet.

3.4.4 Frafall i utdanningen

Ungdom som ikke begynner i eller faller fra videregående opplæring er en gruppe som senere har stor risiko for å oppleve svak tilknytning til arbeidslivet og vedvarende lavinntektsproblemer. En undersøkelse fra forskningsstiftelsen NIFU viste at omkring to prosent av 1994-kullet hadde store sysselsettingsproblemer og var arbeidsledige både 3 og 6 måneder etter at de hadde avsluttet videregående opplæring. 12 De aller fleste i denne gruppen, mer enn 3/4, hadde verken oppnådd yrkes- eller studiekompetanse. En langt høyere andel av disse elevene enn de øvrige i 1994-kullet hadde vært i kontakt med oppfølgingstjenesten, og hatt ekstra hjelp og støtte i undervisningen. Mistrivsel og psykososiale problemer samt manglende tilrettelegging av videregående opplæring i forhold til de som ikke er teoristerke, er blant forhold som kan bidra til manglende motivasjon og frafall.

3.4.5 Dårlige boforhold og bostedsløshet

Lav inntekt er en hovedårsak til dårlige og/eller ustabile boforhold. Andre viktige årsaker kan være diskriminering på boligmarkedet på grunn av hudfarge eller en levemåte som avviker fra det som er «gjengs» i et bomiljø.

Boforholdene har for befolkningen som helhet stadig blitt bedre de siste tiårene. De fleste bor i dag i gode boliger i trygge bomiljøer. Det er imidlertid fortsatt ikke alle som har tilfredsstillende boforhold. Grupper med dårligere boforhold enn befolkningen for øvrig er blant annet enslige forsørgere og ikke-vestlige innvandrere. Høye boutgifter i pressområdene rammer særlig barnefamilier.

En undersøkelse fra 1997 anslår antall bostedsløse i Norge til rundt av 6 200 personer. 13 Undersøkelsen viser at over halvparten av de bostedsløse har rusmiddelproblemer og rundt en tredjedel har psykiske lidelser. En tredjedel av de bostedsløse har først og fremst et boligproblem, og kan klare seg i en egen bolig straks. De resterende trenger oppfølging, og i noen tilfelle også behandling for et rusmiddelproblem og/eller en psykisk lidelse for å kunne klare seg i egen bolig.

3.4.6 Helseproblemer

Det er en dokumentert sammenheng mellom lav inntekt og dårlig helse. Denne sammenhengen er uavhengig av mål for sosial ulikhet (utdanning, inntekt, yrke) og uavhengig av helseindikatorer (død, forventet levealder, sykdomstyper, selvopplevd helse mv.). Ulike påvirkningsfaktorer på helse (f. eks. tobakk, mosjon, overvekt) følger i stor grad det samme mønsteret. Det er flere mulige årsaker til de sosiale ulikhetene i helse. Noen hovedårsaker er livsstil, psykososiale forhold og materielle forhold. Årsaksforholdene er komplekse, og det er så langt forsket lite på dette i Norge.

Levealderen har økt i Norge, men selvopplevd helse, funksjonsnivå og egenvurdering av helse har i liten grad endret seg. En rapport som Nasjonalt folkehelseinstitutt har utarbeidet på oppdrag fra Helsedepartementet, antyder imidlertid at de sosiale helseforskjellene (målt ved tidlig død) har blitt større her i landet de siste 10-20 årene 14. Samtidig som de fleste har fått lengre levealder, har de laveste sosiale lagene ikke fått del i disse helsegevinstene. Temaet sosial ulikhet i helse vil bli grundig belyst i en stortingsmelding om folkehelsearbeidet som regjeringen vil legge frem i løpet av høsten 2002.

3.4.7 Psykiske lidelser

Nyere undersøkelser viser en forholdsvis moderat, men likevel klar sammenheng mellom psykiske lidelser som angst og depresjon og lavinntektsproblemer.

Psykisk sykdom er en av to sykdomstyper som dominerer trygdeytelser med medisinske inngangsvilkår, uførepensjon, rehabiliterings- og attføringspenger og sykepenger. Antall stønadsmottakere med psykiske lidelser, særlig blant unge, har økt sterkt i 1980- og 1990-årene. Psykisk sykdom – eventuelt i kombinasjon med rusmiddelproblemer – kan være medvirkende eller direkte årsak til fattigdom som følge av de problemer sykdommen skaper for utdanning og tilknytning til arbeidslivet og utvikling av sosiale ferdigheter. Problemer knyttet til å ta vare på egen økonomi, skaffe seg en bolig og ivareta forpliktelsene knyttet til et boforhold kan også være et resultat av slike problemer. Hvordan og i hvilket omfang problemene viser seg, er ikke minst avhengig av den enkeltes sosiale nettverk.

3.4.8 Rusmiddelproblemer

Mange rusmiddelmisbrukere lever under dårlige levekår. Dette gjelder i særlig grad de tyngste rusmiddelmisbrukerne som lever under uverdige forhold og i fattigdom. En ikke ubetydelig andel av denne gruppen har også hatt mange opphold på behandlingsinstitusjoner uten å ha kommet ut av sitt misbruk og derved en meget vanskelig livssituasjon. Et langvarig og betydelig rusmiddelmisbruk har alvorlige sosiale og helsemessige konsekvenser. Denne gruppen har et særlig behov for bistand fra samfunnet.

Det vises til regjeringens handlingsplan mot rusmiddelproblemer for en nærmere beskrivelse av ulike aspekter ved rusmiddelproblemene i samfunnet.

3.5 Velferdsordningene og fattigdomsproblemet

Dagens velferdsordninger omfatter et bredt spekter tjenester, tiltak og stønadsordninger som sammen skal bidra til å sikre befolkningens velferd.

Situasjonsbeskrivelsen i dette kapitlet viser at selv om de fleste har det bra, har ikke samfunnet gjennom disse ordningene alltid lykkes i å hjelpe dem med de største problemene.

Vi står overfor flere dilemmaer og utfordringer knyttet til å utvikle velferdsordningene som effektive virkemidler i arbeidet med å bekjempe fattigdomsproblemet

Insentiver til arbeid vs. inntektssiking

Inntektssikring gjennom generøse velferdsordninger, både i utbredelse og nivå, fremheves i noen sammenhenger som et ubetinget gode. Generøse velferdsordninger påvirker imidlertid også den enkeltes atferd og kan gjøre selvforsørgelse gjennom eget arbeid til et mindre attraktivt alternativ enn å være stønadsmottaker. Velferdsordningen blir en «fattigdomsfelle», og bidrar til at den enkelte ikke kommer i inntektsgivende arbeid.

En utfordring er derfor knyttet til å innrette ordningene slik at de enkeltvis og sammen bidrar til å stimulere den enkelte til å skaffe egen arbeidsinntekt.

Målretting vs. universelle stønadsordninger

Norge har i forhold til mange land et stort innslag av universelle stønadsordninger, eksempelvis de fleste av folketrygdens ytelser. Selektive stønader, eksempelvis økonomisk sosialhjelp og bostøtte, har betydelig mindre omfang.

De universelle stønadsordningene har vært et viktig fundament i velferdssamfunnet og bidratt til å forebygge fattigdom og sikre god velferd for de fleste av oss. Samtidig er det en del enkeltpersoner med store og sammensatte behov som ikke alltid fanges opp og får hjelp gjennom disse ordningene.

En utfordring er derfor knyttet til å målrette stønadsordningene slik at de i større grad kan bli effektive virkemidler i arbeidet med å få de mest vanskeligstilte ut av fattigdom.

Spesialisering/sektorisering vs. samordningsbehov

Dagens velferdstjenester kjennetegnes i stor grad av spesialisering og sektorisering. Det gjelder tjenestetilbudet i de fleste kommuner og tiltak og tjenester på statlig nivå. Spesialisering og sektorisering har bidratt til at tjenestetilbudet kan baseres på spesialisert kunnskap og kompetanse. Samtidig viser erfaring at personer med flere og/eller sammensatte behov ofte opplever å måtte gå fra kontor til kontor.

En utfordring er derfor knyttet til å finne frem til gode løsninger for samordning og/eller tverrfaglig samarbeid mellom ulike etater slik at den som har behov for tjenester, kan møte en helhetlig og koordinert hjelpeapparat.

De ulike velferdstjenestene preges av ulike tradisjoner og kulturer når det gjelder tjenesteutøvelse og forholdet til tjenestemottakeren. Trygdeetaten har eksempelvis vært kjennetegnet av en regelstyrt kultur og standariserte løsninger, mens sosialtjenesten befinner seg i et spenningsfelt mellom en mer sosialfaglig kultur som vektlegger individuell vurdering og oppfølging og en rettighetspreget tradisjon.

En utfordring er å utvikle tjenester og tiltak slik at de i større grad er «skreddersydd» og tilpasset tjenestemottakernes behov.

Vektlegging av tjenester og tiltak vs. stønader

En kombinasjon av ulike stønadsordninger, tjenester og tiltak danner dagens velferdsordninger. Midler til tjenester og tiltak er i stor grad budsjettstyrt, mens midlene til stønadene i hovedsak er overslagsbevilgninger som har økt sterkt over mange år. Stønadene er i stor grad rettighetsbaserte, mens den enkelte ikke har rett til de tjenestene/tiltakene som skal til for å komme ut av stønadssituasjonen og over i arbeid. Ulik rettslig regulering og ulike finansieringsformer for stønader og tiltak/tjenester er i noen sammenhenger blitt påpekt som forhold som bidrar til at altfor mange kommer inn i stønadssystemet og blir værende der.

En stor utfordring er derfor knyttet til å intensivere innsatsen på tjeneste- og tiltakssiden for å få flere i jobb, noe som både kan bidra til å lette presset på inntektssikringsordningene og øke tilgangen på arbeidskraft.