4 Visjon, mål og strategier

4.1 Visjon og overordnede mål

Regjeringens visjon er at ingen skal leve i fattigdom. Fattigdommen skal bekjempes gjennom målrettede tiltak som bidrar til å forhindre og til å hjelpe personer ut av fattigdom. Derfor skal innsatsen rette seg inn både mot årsakene til og risikofaktorene for å bli fattig, og forhold som bidrar til at personer kommer ut av fattigdom. Et overordnet mål for regjeringens tiltak mot fattigdom er at flest mulig i yrkesaktiv alder skal klare seg selv ved eget arbeid. Det vil likevel alltid være noen som for kortere eller lengre tid som ikke kan arbeide. Det er også regjeringens mål at alle som trenger det sikres en trygd til å leve av.

4.2 Strategier

En effektiv fattigdomsbekjempelse forutsetter samspill mellom flere perspektiver og tilnærminger.

Regjeringens tiltak mot fattigdom vil bygge innsatsen på følgende strategier:

• arbeid (kapittel 4.2.1)

• målretting av velferdsordningene (kapittel 4.2.2)

• sosial inkludering (kapittel 4.2.3).

Arbeidet med å bekjempe fattigdommen vil ta tid og kan ikke gjøres av regjeringen alene. Den enkelte har selv et personlig ansvar for å finne gode løsninger og ikke minst spiller viktige aktører sentralt og i det enkelte lokalsamfunn en avgjørende rolle når det gjelder å nå de som trenger hjelp med gode tiltak som er tilpasset den enkeltes hjelpebehov. Derfor legger regjeringen særlig vekt på en tett dialog med sentrale brukergrupper, interesseorganisasjoner, arbeidsliv, frivillige organisasjoner, kommunesektoren og ulike forskningsmiljøer.

4.2.1 Arbeid

Fattigdom er i stor grad knyttet til manglende eller lav deltakelse i arbeidslivet. Arbeid gir inntekt, og har samtidig stor betydning for følelsen av å være til nytte og inkludert i samfunnet. Regjeringens mål er derfor at flest mulig i yrkesaktiv alder skal delta i arbeidslivet og forsørge seg selv og sin familie gjennom arbeidsinntekt.

Behovet for kvalifisert og ufaglært arbeidskraft avhenger i stor grad av de økonomiske konjunkturene og situasjonen i arbeidsmarkedet. En økonomisk politikk som bidrar til vekst og høy sysselsetting er derfor av avgjørende betydning for at enkeltpersoner og grupper med svak tilknytning til arbeidslivet kan gis muligheter. Deltakelse i arbeidslivet vil også i betydelig grad avhenge av den enkeltes motivasjon, kompetanse og kvalifikasjoner. Et viktig element i regjeringens politikk er gjennom utdanning og kvalifisering å styrke den enkeltes motivasjon, kompetanse og kvalifikasjoner i forhold til arbeidslivet. Gjennom Aetat er det organisert en rekke tiltak der formålet er å hindre at personer blir gående lenge ledige. Gjennom disse tiltakene skal arbeidssøkerne bli kvalifisert for arbeidslivets krav. Det er derfor viktig at det samlede tiltaksapparatet, både de sosialpolitiske og arbeidsmarkedspolitiske virkemidlene, er innrettet på å styrke tilknytningen til arbeidslivet.

Organisatoriske endringer og gjennomgang av stønadsregelverket

Etter vedtak i Stortinget er det satt i gang et omfattende utredningsarbeid med sikte på å gjennomgå virkemiddelapparatet og styrke samordning og samarbeid mellom ulike deler av tjenesteapparatet. Det må sikres at tiltaksapparatet ikke har flaskehalser og ordninger som hindrer at folk kommer i arbeid. Aetat, trygdekontor og sosialtjenesten er de etatene som i dag hver på sine områder har hovedansvaret for arbeidsmarkedstiltak og inntektssikring for personer som står utenfor arbeidslivet. Disse etatene er for lite samordnet med tanke på at arbeid skal være førstevalget for alle arbeidsføre. Særlig er det en utfordring å få til en bedre samordning mellom statens og kommunesektorens tiltak og virkemidler. En drøfting av sosialtjenestens rolle inngår i denne sammenhengen. En nær dialog med kommunesektoren vil være avgjørende for å nå målsettingene om at arbeid skal erstatte passivt mottak av stønader. Regjeringen tar i løpet av høsten 2002 sikte på å legge frem en egen stortingsmelding som tar opp spørsmålet om bedre samordning av disse etatenes tjenester, virkemidler og finansieringsordninger. Regjeringen vil også i forbindelse med denne stortingsmeldingen foreslå en mer helhetlig gjennomgang av dagens regelverk og virkemiddelapparat, med sikte på at det gis en utforming som i større grad sikrer at det er i samsvar med målene i velferdspolitikken.

Regjeringen vil i denne sammenhengen understreke at det er et mål at det skal lønne seg å arbeide i forhold til å motta stønader og vil sikre at denne målsettingen ivaretas i en samlet gjennomgang av dagens regelverk. Gode insentiver som bidrar til at arbeid lønner seg, vil lette presset på velferdsapparatet og ulike velferdsordninger. Som et kortsiktig tiltak vil regjeringen utrede spørsmålet om å innføre et stønadstak for å sikre at samlede stønader ikke når et slikt nivå at de overstiger vanlig arbeidsinntekt.

Som ledd i regjeringens moderniserings- og forenklingsarbeid vil arbeidet med utredning av garantert minsteinntekt videreføres. Det vil bli vurdert om en garantert minsteinntekt kan bidra til å forenkle og effektivisere inntektssikringssystemet. I den videre utredning av garantert minsteinntekt vil det fokuseres på varianter som ikke gir mulige fattigdomsfeller. Dette er spørsmål som regjeringen vil komme tilbake til.

Styrking av tiltaksapparatet

Regjeringens mål er at alle som kan arbeide skal få tilbud om arbeid eller arbeidsforberedende tiltak. Derfor må innsatsen målrettes overfor de gruppene som trenger hjelp for å komme tilbake til arbeidslivet og til å bli værende i arbeid. Noen langtidsledige har ulike problemer som må løses før de er klare for ordinært arbeid. Personer med redusert arbeids- eller funksjonsevne på grunn av sosiale- eller helsemessige problemer har ofte manglende formelle kvalifikasjoner og liten arbeidserfaring. For flyktninger og innvandrere er språkproblemer og diskriminering betydelige hindre for å komme inn i arbeidslivet. Andre har funksjonshemninger eller andre helseplager og trenger tilrettelegging av arbeidsplass, tilrettelagt transport, behandling eller rehabilitering. For å lykkes med å få langt flere inn i arbeidslivet er det avgjørende at samfunnet tilfører den enkelte nødvendige ressurser som gjør dem i stand å delta i det ordinære arbeidslivet. Regjeringen vil satse mer aktivt på kvalifisering, språkopplæring, rehabilitering og behandling samt annen tilrettelegging for at funksjonshemmede kan delta i arbeidslivet.

Særlig om sosialhjelpsmottakere

Den økonomiske sosialhjelpen utgjør et nedre sikkerhetsnett i velferdsordningene. Økonomisk sosialhjelp skal sikre et forsvarlig livsopphold for personer som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid, trygdeytelser eller på annen måte. Den skal være hjelp til selvhjelp og derfor en midlertidig ytelse i en vanskelig livssituasjon, og skal ikke være et system for langvarig inntektssikring. Likevel er det om lag 10 000 personer som har mottatt sosialhjelp i tre sammenhengende år. Dette er ikke akseptabelt, verken av hensyn til den enkelte eller for samfunnet. Regjeringen vil derfor styrke innsatsen for å få flere sosialhjelpsmottakere i arbeid. Strategien er å forebygge at folk kommer inn i systemet og blir avhengige av sosialhjelp, samtidig som folk så raskt som mulig hjelpes ut av stønadsavhengighet og over i arbeid. Regjeringen vil derfor legge særlig vekt på å målrette arbeidsmarkedstiltakene for å redusere avhengigheten av økonomisk sosialhjelp. Det vises til kapittel 5 der det er beskrevet særlige tiltak for flyktninger og innvandrere, ungdom under 25 år, langtids sosialhjelpsmottakere og enslige forsørgere.

I tillegg vil en vurdering av den økonomiske sosialhjelpens rolle være en viktig del av dem bebudede gjennomgang av velferdsordningene.

Et inkluderende arbeidsliv

Arbeidslivet er den viktigste arenaen for å få personer med redusert arbeids/ funksjonsevne i arbeid.

Økningen i sykefraværet og antall uførepensjonister er bakgrunnen for at myndighetene sammen med partene i arbeidslivet har inngått en intensjonsavtale om et inkluderende arbeidsliv. Satsingen på et inkluderende arbeidsliv gjelder både dem som er i arbeid, men ikke minst innebærer den et krafttak for å få tilsatt langt flere arbeidstakere med en uutnyttet eller redusert arbeidsevne. De konkrete målene for intensjonsavtalen er:

• å redusere sykefraværet med minst 20 prosent

• å få tilsatt langt flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne(yrkeshemmede, arbeidstakere på attføringstiltak, reaktiviserte uføretrygdede) enn i dag

• å øke den gjennomsnittlige avgangsalderen fra arbeidslivet.

Regjeringen vil i samarbeid med partene i arbeidslivet arbeide aktivt for å nå de målene som er satt, for å skape et mer inkluderende arbeidsliv

Hovedinnsatsen for å nå målene om et inkluderende arbeidsliv, skal skje i arbeidslivet på den enkelte arbeidsplass. Arbeidsgiverne har fått et større ansvar for å forebygge sykefravær, og for å ta i mot og legge til rette for personer med redusert funksjonsevne. Dette skal skje i nær dialog med arbeidstakerne. Myndighetene støtter opp under prosessene i arbeidslivet, gjennom ulike økonomiske virkemidler.

Ved at flere personer med redusert funksjonsevne inkluderes i arbeidslivet, forebygges fattigdom og sosial utstøting. Intensjonsavtalen er derfor et viktig virkemiddel, også i sammenheng med regjeringens innsats mot fattigdom.

4.2.2 Målretting av velferdsordningene

Til tross for et godt utbygd velferdssystem faller enkeltpersoner utenfor. Fattigdomsproblemet løses ikke kun gjennom universelle velferdsordninger. Dette gjelder ikke minst for personer som av ulike årsaker står utenfor arbeidslivet og der økonomisk selvhjulpenhet gjennom eget arbeid, er et mål som kun kan nås etter en kortere eller lengre prosess med ulike former for bistand. Den enkelte skal i denne perioden få tilbud om hjelp og tjenester som kan bidra til en forandret livssituasjon, samt være sikret økonomiske ressurser til å få dekket grunnleggende velferdsbehov. Tjenester, tiltaksapparat, overføringer og kontantytelser skal utformes på en slik måte at de samlet bidrar til at den enkelte får den hjelp og oppfølging som er nødvendig for å komme i arbeid. Regjeringens mål er at alle som trenger det skal få tilbud om hjelp og tjenester som bidrar til at den enkelte blir selvhjulpen. Dette målet kan imidlertid ikke oppnås uten at tjenestene i større grad målrettes i forhold til å fange opp den enkeltes behov. Derfor har regjeringen også som mål at tjenestene skal gis en utforming som gjør det enklere for brukerne å få hjelp til å komme i jobb.

Brukermedvirkning og skreddersøm

Fattigdom og dårlige levekår rammer i dag ikke store, lett identifiserbare grupper, men enkeltpersoner innenfor et relativt bredt spekter av grupper. Årsakene til at enkelte faller utenfor er ofte mange og sammensatte, og forskjellige fra person til person. Dagens fattigdomsproblem krever langt mer enn standardiserte løsninger for flertallet av befolkningen, eller grupper. Økt individuell tilpasning av tjenester forutsetter en større grad av differensiering av tjenester og tiltak. En slik tilpasning forutsetter også stor grad av brukermedvirkning gjennom dialog mellom tjenesteapparatet og brukeren. Økt brukerretting, desentralisering, samt bedre koordinering, er sentrale mål i regjeringens arbeid med modernisering, effektivisering og forenkling i offentlig sektor.

Målretting – bedre og tidligere hjelp til de som trenger det mest

Mange av de som faller utenfor, har langvarige og omfattende hjelpebehov. Personer som opplever vedvarende lavinntekt og påfølgende levekårsproblemer og sosial utstøting, skal få målrettet hjelp til selvhjelp fra hjelpeapparatets side. Hjelpetiltak skal settes inn så tidlig som mulig, og målrettes i forhold til de som trenger det mest. Det er særlig viktig at hjelpeapparatet kommer tidlig på banen i forhold til barn og unge som er utsatt for fattigdom.

Trygd til å leve av

For personer som midlertidig eller på varig basis ikke kan skaffe seg egen inntekt gjennom arbeid, skal de offentlige velferdsordningene gi økonomisk grunntrygghet. Det norske velferdssystemet har et stort innslag av universelle stønadsordninger. Folketrygden gir både korttidsytelser til folk i yrkesaktiv alder og mer varig inntektssikring til de som på grunn av alder eller andre årsaker ikke lenger kan delta i yrkeslivet. Folketrygdens ytelser bidrar til at store grupper i befolkningen kan være økonomisk selvhjulpne når arbeidsledighet, svangerskap og fødsel, sykdom, uførhet, alderdom mv. gjør at noen ikke kan forsørge seg gjennom lønnet arbeid. Gjennom å kompensere for inntektsbortfall hindrer folketrygden at store grupper i befolkningen mangler inntekt i en overgangsperiode eller på mer varig basis. De generelle stønadsordningene er derfor grunnsteiner i velferdssamfunnets forebygging av fattigdom. Regjeringens mål er at alle som trenger det skal være sikret en økonomisk grunntrygghet gjennom en trygd til å leve av.

Enkelte grupper med lav inntekt opplever imidlertid manglende eller utilstrekkelig inntektssikring gjennom de generelle trygdeordningene. Regjeringen vil målrette systemet bedre overfor enkelte grupper som i dag fanges for dårlig opp i de generelle ordningene.

Situasjonsbeskrivelsen i kapittel 3 viser at en del personer kan ha vanskeligheter med å få dekket grunnleggende velferdsbehov fordi de har lav inntekt i kombinasjon med store utgifter til sykdom, funksjonshemning mv. Andre har høye boutgifter i forhold til inntekten særlig knyttet til høye bokostnader i pressområder og forsørgeransvar for barn. Regjeringen vil videreutvikle og målrette stønadsordninger, som kan motvirke at personer med høye, men nødvendige utgifter i kombinasjon med lavinntekt ikke får dekket grunnleggende velferdsbehov. Tiltakene er nærmere beskrevet i kapittel 5.

4.2.3 Sosial inkludering

Å leve i fattigdom over tid innebærer å måtte avstå fra materielle goder, men kan også medføre manglende deltakelse i viktige sosiale og kulturelle fellesskap.

For den enkelte er sosial tilhørighet og deltakelse ikke bare et gode i seg selv, men også en forutsetning for å kunne ta ansvar for eget liv. For barn og unge er deltakelse i og tilhørighet til familie, skole- og fritidsmiljø forutsetninger for en god oppvekst og senere godt liv. Sett fra samfunnets side er sosial inkludering viktig for å forebygge fremmedgjøring, sosial uro, kriminalitet mv. Det er gjennom deltakelse i sosiale fellesskap og ulike nettverk at den enkelte utvikler selvstendighet og knyttes til samfunnet gjennom sosiale og kulturelle bånd.

Regjeringens mål er et inkluderende samfunn, der alle skal gis mulighet for å oppleve sosial tilhørighet og gjennom deltakelse i arbeids- og samfunnsliv. Dette målet kan bare nås ved at arbeidsliv, frivillige organisasjoner og den enkelte sammen med det offentlige tar ansvar på sitt område. Den enkelte har ansvar for eget liv, og familien har et ansvar for å skape en trygg ramme rundt barns oppvekst. Det offentliges ansvar er å legge til rette for at den enkelte og familien kan ta det ansvaret som påhviler dem, for derved gi alle en mulighet for meningsfylt aktivitet og deltakelse i samfunnslivet.

Offentlig innsats for å legge til rette for et mer inkluderende samfunn hører inn under et bredt spekter av politikkområder, herunder arbeidsmarkedspolitikken, næringspolitikken, skatte- og avgiftspolitikken, utdanningspolitikken, boligpolitikken, sosialpolitikken, rusmiddelpolitikken barne- og familiepolitikken og kulturpolitikken. Regjeringen vil følge nøye med utviklingen på ulike samfunnsområder og vurdere egne tiltak for å forebygge sosial utstøting.

Innsats for inkludering av personer uten arbeid

Økonomisk selvhjulpenhet gjennom eget arbeid vil for noen være et mål som ikke kan nås eller kun kan nås i et lengre tidsperspektiv. For å oppnå deltakelse, samhørighet og kjenne gleden av å være til nytte, er det i en slik situasjon viktig med andre muligheter for meningsfylt aktivitet og deltakelse. Det er regjeringens mål at de som ikke kan arbeide, skal gis mulighet for meningsfullt aktivitet og samfunnsdeltakelse.

Regjeringen vil vurdere nærmere hvordan det bedre kan legges til rette for meningsfylt aktivitet for personer i yrkesaktiv alder som varig eller over lengre tid står utenfor arbeidslivet. Regjeringen vil også i samarbeid med aktuelle frivillige organisasjoner vurdere om disse organisasjonene kan få en større rolle i aktivisering og arbeidstrening for personer som er arbeidsuføre.

Innsats for inkludering av barn og ungdom

Barn er avhengige av foreldrenes inntekt og hvordan den disponeres. Innsats for å forebygge fattigdom blant barn må derfor rettes inn både mot foreldrene og barna. Når det gjelder foreldrene, vil regjeringen først og fremst legge vekt på innsats for å styrke tilknytningen til arbeidsmarkedet. Yrkesaktivitet blant foreldrene er den klart viktigste forutsetningen for å motvirke og redusere fattigdom blant barn. Innsats rettet mot barna skal sikre at alle barn skal kunne delta på viktige sosiale arenaer uavhengig av foreldres økonomiske situasjon.

I den senere tid har barn og unges oppvekstmiljø blitt preget av en økt kommersialisering, noe som har bidratt til at barn og unge i økende grad har blitt målgruppe for kommersielle budskap og kjøpepress. Det er derfor viktig at skole, frivillige organisasjoner og nærmiljø legger opp til aktiviteter og kulturtilbud der kostnader med å delta ikke er for store. Regjeringens arbeid for å forbedre rammevilkårene for de frivillige organisasjonene vil bidra til dette.

Utviklingen på 1990-tallet kjennetegnes ved økt narkotikamisbruk og høyere aksept for bruk av illegale rusmidler blant ungdom. Regjeringen legger i handlingsplanen mot rusmiddelproblemer opp til en mer målrettet og samordnet innsats i det rusmiddelforebyggende arbeidet blant ungdom i kommunene for å redusere rekruttering av barn og ungdom til rusmiddelmisbruk.

Overgangen fra ung til voksen, fra utdanning til arbeid, er en avgjørende fase for å sikre at ungdom ikke faller utenfor og klarer å etablere seg på arbeidsmarkedet. Det er regjeringens mål at all ungdom skal gjennomføre videregående opplæring eventuelt få tilbud om et tilpasset arbeidsmarkedstiltak. Ungdom med rett til videregående opplæring, men som ikke benytter denne retten eller faller ut av videregående opplæring, skal følges opp av oppfølgingstjenesten. Regjeringen vil legge opp til en styrking av denne tjenestens virksomhet og samarbeid med Aetat.

4.3 De enkelte aktørenes rolle

For å lykkes med å bekjempe fattigdommen må den enkeltes ansvar for eget liv stå sentralt. Samtidig vil ikke målet nås uten at en rekke sentrale aktører spiller sammen i en samordnet innsats. Offentlige myndigheter vil ha en hovedrolle i arbeidet, men både organisasjonene i arbeidslivet, frivillige organisasjoner og brukerorganisasjonene vil være sentrale.

Staten har et hovedansvar for det sosiale sikkerhetsnettet gjennom trygdesystemet og har en viktig rolle i arbeidsmarkedspolitikken som er sentral for å bekjempe fattigdom. I den særlige innsatsen som nå settes inn gjennom tiltak mot fattigdom har staten ansvaret for å legge hovedstrategiene for arbeidet og sikre at nødvendige tiltak blir gjennomført. En del av tiltakene krever at det settes inn økonomiske midler for å oppnå resultater. Her vil staten ha en viktig rolle. Staten må også sørge for å følge utviklingen på området gjennom oppdatert statistikk og jevnlig evaluering slik at tiltak og strategier endres i tråd med utviklingen på området.

Kommunene har et hovedansvar for å legge til rette for gode lokalmiljøer å vokse opp og leve i. Dette er avgjørende for at alle skal føle tilhørighet og ikke falle utenfor. Kommunen vil ha hovedansvaret for det forebyggende arbeidet gjennom barnehage, skole og helse- og sosialtjenestene. Uansett vil noen falle utenfor og oppleve fattigdomsproblemer. Også her vil kommunen gjennom sitt tjenesteapparat være sentrale i å løse problemene både for enkeltindivider og grupper som får problemer. Kommunen har ansvaret for den økonomiske sosialhjelpen som representerer det nederste sikkerhetsnettet. Gjennom sosial- og barneverntjenesten i særlig grad, men også gjennom andre kommunale etater, møter kommunene en stor del av de som står i fare for å få et fattigdomsproblem eller allerede har fått det. Disse tjenestene har muligheter for å sette inn nødvendige tiltak med sikte på å endre den enkeltes livssituasjon. Kommunesektoren har videre en viktig rolle som tilrettelegger for offentlige og private virksomheter og bidrar slik til å skape arbeidsplasser. Regjeringen vil gjennom konsultasjonsordningen gå i dialog med kommunesektoren for å drøfte hvordan kommunene kan målrette sine tjenester for i større grad å løse fattigdomsproblemet.

Hovedtankegangen bak arbeidet for å bekjempe fattigdomsproblemet er at tilknytning til arbeidslivet er avgjørende for å unngå fattigdom. Næringslivet og organisasjonene i arbeidslivet er derfor viktige samarbeidspartnere i arbeidet for å forebygge og redusere fattigdom. «Et inkluderende arbeidsliv» er hovedarenaen for dette samarbeidet. Fra regjeringens side legges det opp til en forsterket innsats for å oppnå målsettingen om et inkluderende arbeidsliv.

De frivillige organisasjonene har opp gjennom historien ofte tatt et stort ansvar for dem som lever i fattigdom. Nå har det offentlige tatt over hovedansvaret, men de frivillige organisasjonene har fremdeles en avgjørende rolle både i det forebyggende arbeidet, men også nå det gjelder å fange opp mange av dem som faller utenfor det offentlige tjenesteapparatet. Regjeringen vil legge til rette for at de frivillige organisasjonene fortsatt skal kunne spille en stor rolle i de forebyggende arbeidet i lokalsamfunnene, men vil også i samarbeid med organisasjonene vurdere om de kan få en større rolle i aktivisering og arbeidstrening for dem som har problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet.

De som lever i fattigdom har i utgangspunktet få brukerorganisasjoner, men det er mange brukerorganisasjoner som organiserer brukere som står i fare for å havne i fattigdom gjennom funksjonshemning, sykdom mv. Regjeringen satser på et aktivt samarbeid med disse organisasjonene for å legge til rette for gode og brukertilpassede tiltak i fattigdomsarbeidet.