4 Budsjettets utgifter

4.1 Innledning

Kapittel 4 inneholder en oversikt over statsbudsjettets utgifter, gruppert etter utgiftsart. I kapittel 2 er Regjeringens politiske prioriteringer i budsjettet beskrevet nærmere. I avsnitt 2.2 omtales utgiftene under de enkelte departementene. Fagproposisjonene gir mer utfyllende og detaljerte framstillinger. Beskrivelsen av utgiftene i dette kapitlet følger i grove trekk budsjettets artsinndeling, jf. boks 4.1, med unntak av at

• driftsresultat i statlig forretningsdrift er utskilt fra de øvrige driftsutgiftene

• overføringene er delt opp i fire typer

• petroleumsutgiftene er skilt ut fra de øvrige utgiftsartene og danner en egen kategori

De samlede forslag til utgiftsbevilgninger på statsbudsjettet for 2003 utgjør 820,9 mrd. kroner. Da er lånetransaksjoner og overføringer til Statens petroleumsfond inkludert. Statsbudsjettets utgifter, eksklusiv lånetransaksjonene og overføringen til petroleumsfondet, er på 579,6 mrd. kroner.

4.2 Driftsutgiftene

Driftsutgiftene er budsjettert over postene 1-29. Post 24 Driftsresultat er imidlertid behandlet i avsnitt 4.3 Forretningsdriften. Driftsutgiftene omfatter lønn til statsansatte og kjøp av varer og tjenester til statlige virksomheter. I forslaget til statsbudsjett for 2003 utgjør driftsutgiftene 87,9 mrd. kroner.

Det blir ikke bevilget driftsutgifter og driftsinntekter for statsaksjeselskap, statsforetak og statlige virksomheter som er omgjort til stiftelser da disse ikke er inkludert i statsbudsjettet. Føring av utgifter og inntekter innenfor statens forretningsdrift er underlagt egne bestemmelser, jf. avsnitt 4.3. Det bevilges heller ikke driftsutgifter på 01-29-post for statlige nettobudsjetterte virksomheter.

Tabell 4.2 gir en oversikt over de største utgiftsområdene innenfor statens driftsutgifter. De spesifiserte utgiftsgruppene summerer seg til 65,3 mrd. kroner eller 74 prosent av driftsutgiftene. Tabellen viser at store statsetater som Forsvaret, samferdselsetatene, politi og rettsvesen og forvaltningen av skatte- og trygdesystemet representerer de største driftsutgiftene.

Reserveavsetningen under kapittel 2309 Tilfeldige utgifter post 1 Driftsutgifter foreslås bevilget med 8,0 mrd. kroner. Denne bevilgningen skal benyttes til å dekke utgifter til trygdeoppgjør, lønnsoppgjør for statsansatte og til å dekke andre tilleggsbevilgninger i løpet av det kommende budsjettåret. Ved regnskapsavslutningen vil således ikke hele det bevilgede beløpet på denne posten bli regnskapsført som driftsutgifter.

Den største andelen av beløpet under Statens Pensjonskasse er utgifter til pensjoner til statsansatte som dekkes etter lov om Statens Pensjonskasse. Den resterende del av beløpet omfatter driftsbevilgninger til Statens Pensjonskasse, utgifter til tjenestepensjon gitt som gavepensjon av statskassen og arbeidsgiveravgift til folketrygden på pensjonsinnskuddet.

4.3 Forretningsdriften

Driftsresultatet til statens forretningsdrift består av de ulike forvaltningsbedriftenes driftsinntekter fratrukket driftsutgifter, avskrivninger, renter og eventuelle avsetninger til reguleringsfond. Driftsresultatet skal ifølge bevilgningsreglementet føres opp i statsbudsjettets utgiftsdel, under post 24. Denne bestemmelsen omfatter forvaltningsbedriftene under kapitlene 2445-2470, samt NVE Anlegg under kapittel 2490. I tillegg er kapittel 1320, post 24 Statens vegvesens produksjon nettobudsjettert. Statsaksjeselskap, statsforetak eller andre statsbedrifter som er organisert som egne rettssubjekter, tas ikke med på statsbudsjettet med brutto inntekter og utgifter.

Tabell 4.3 gir en oversikt over de budsjetterte driftsresultatene i statens forretningsdrift og Statens vegvesens produksjon, samt NVE Anlegg som er organisert som en resultatenhet innenfor Norges vassdrags- og energidirektorat. Brutto driftsinntekter tas inn i budsjettet på underpost med minus foran, siden de føres på budsjettets utgiftsside. Et negativt tall for 24-posten totalt, betyr dermed at det er et netto driftsoverskudd. Unntaket fra bruttoprinsippet gjelder bare driftsbudsjettet. For investeringsutgifter, tilskudd mv. følges det vanlige bruttoprinsippet for føringer i statsbudsjettet også for forretningsdriften, og beløpene inngår i oversiktene over de ulike utgiftsartene. Selv om alle investeringer i forretningsdriften blir utgiftsført brutto, blir renter beregnet som om statens nettoinvestering skulle være et lån fra statskassen, og det foretas avskrivninger på grunnlag av bokført kapital. Avskrivninger og renter blir ført som underposter på post 24, og det samlede avskrivnings- og rentebeløp for alle forretninger tas til inntekt på statsbudsjettets inntektsside (det vises til avsnitt 3.3).

4.4 Investeringer

Utgiftene til investeringer er ført under postene 30-49 og omfatter nybygg og anlegg, vedlikehold, ombygginger og utstyrsanskaffelser som er så betydelige at de har karakter av investering. Investeringer innenfor forretningsdriften vil også framkomme i statens balansekonto som fast kapital, mens investeringer i konsumkapital ikke aktiveres.

Størstedelen av statens investeringer foretas innenfor Forsvaret og i samferdselssektoren. I tillegg utgjør de statlige byggebevilgningene, som er samlet under Statsbygg, en stor del av investeringsomfanget. Utgifter til vedlikehold, utstyrsanskaffelser og ombygginger er fordelt på de ulike etatenes utgiftskapitler. Nedenstående tabell viser de dominerende statlige investeringsformålene. De spesifiserte formålene utgjør 91 prosent av investeringsomfanget. Investeringer i petroleumsvirksomheten er ikke inkludert og omtales særskilt under avsnitt 4.5.

4.5 Petroleumsvirksomheten

Utgiftene til petroleumsvirksomheten består av Statens direkte engasjement i petroleumsvirksomhetens (SDØEs) andel av investeringene på norsk kontinentalsokkel, overføringer til Statens petroleumsforsikringsfond, utgifter til forvaltning av SDØE og utgifter knyttet til disponering av innretninger på norsk kontinentalsokkel. Budsjetterte utgifter for 2003 framgår av tabell 4.5.

SDØEs andel av investeringene på sokkelen forventes i 2003 å bli 15 100 mill. kroner. Dette er en økning på 800 mill. kroner i forhold til anslag på regnskap for 2002. De største prosjektene i kategorien for vedtatte prosjekter er i 2003 Snøhvit, Skirne og Bygve.

Fjerningsutgifter under SDØE er budsjettert til 30 mill. kroner i 2003, dvs. en reduksjon på 70 mill. kroner fra anslag på regnskap for 2002. Staten dekker også fjerningskostnader i henhold til fjerningstilskuddsloven. Disse utgiftene er for 2003 budsjettert med 130 mill. kroner.

Overføringene til Statens petroleumsforsikringsfond anslås til 700 mill. kroner i 2003. Dette er en reduksjon på 100 mill. kroner i forhold til anslag på regnskap 2002. Overføringene gjenspeiler hva SDØE alternativt måtte ha betalt i forsikringspremier i det private forsikringsmarkedet.

Petoro AS ble opprettet i 2001 for å forvalte SDØE-andelene, og overtok ansvaret fra Statoil 17. juni 2001. Utgiftene knyttet til drift av Petoro AS er anslått til 230 mill. kroner for 2003, en reduksjon på 20 mill. kroner i forhold til anslag på regnskap 2002. Reduksjonen har blant annet sammenheng med at det i 2002 ble bevilget midler til et etableringsprosjekt. Den foreslåtte bevilgningen tar hensyn til at Petoro AS fra 1. januar 2003 blir merverdiavgiftspliktig.

Inntektene fra petroleumsvirksomheten er omtalt under avsnitt 3.5.

4.6 Overføringer til andre statsregnskap

Utgiftspostene fra 50 til 59 gjelder overføringer til andre statsregnskap. Disse overføringspostene brukes blant annet til overføringer til statlige fond eller avsetningskonti i Norges Bank. Når Stortinget har vedtatt en bevilgning, overfører det respektive departement midlene til et slikt fond, og utbetaling fra fondene skjer dels i det året tilsagn blir gitt og dels i påfølgende år. Viktige eksempler er overføringer til fond under SND som skal dekke framtidige tap på lån og garantier.

Postene brukes også til overføringer til statlige institusjoner hvor brutto drifts- og investeringsutgifter holdes utenom statsbudsjettet, men gis som en netto bevilgning. Slike institusjoner er underlagt departemental instruksjonsmyndighet og kan ikke defineres som selvstendige rettssubjekter. Norges forskningsråd er en slik type statsinstitusjon. Forskningsrådet får sin basisbevilgning fra ulike departementer. I tillegg mottar forskningsrådet program- og prosjektbevilgninger fra alle departementene. Det ble innført nettobudsjettering for universitetene i 2001 og for enkelte høgskoler i 2002. Det foreslås at ytterligere enkelte høgskoler innfører nettobudsjettering fra 2003. Bevilgningene føres derfor på 50-post slik det framgår av tabell 4.6. Den dominerende bevilgningen på 50-post er overføring til Statens petroleumsfond. Denne overføringen er ikke med i tabell 4.6, men er nærmere omtalt i avsnitt 3.8.1.

4.7 Overføringer til kommune- sektoren

Kommunesektorens virksomhet styres først og fremst ved de rammene for kommunenes og fylkeskommunenes inntekter som Stortinget fastsetter. Kommunesektorens inntekter består av skatteinntekter, overføringer fra staten og gebyrinntekter som er betaling for enkelte kommunale tjenester. Rammene for kommunesektorens virksomhet bestemmes derfor i hovedsak ved omfanget av overføringene over statsbudsjettet, og maksimalsatser for de kommunale og fylkeskommunale skattørene. For 2003 anslås kommunesektorens samlede inntekter til 203 mrd. kroner, hvorav skatteinntektene utgjør 99,5 mrd. kroner og overføringer 70,3 mrd. kroner. Videre mottar kommunesektoren om lag 6 mrd. kroner i tilskudd for å dekke utgifter til flyktninger, asylsøkere og kompensasjon for merverdiavgift. Oversikt over de viktigste overføringene til kommunesektoren er vist i boks 1.1. Det vises videre til avsnitt 3.3 i St.meld. nr. 1 (2002-2003) Nasjonalbudsjettet 2003 og til Kommunal- og regionaldepartementets fagproposisjon for en mer detaljert redegjørelse.

Overføringene til kommunesektoren over statsbudsjettet føres opp på budsjettets utgiftsside på postnumrene 60-69. Overføringene består dels av ubundne rammetilskudd og dels av øremerkede tilskudd. I budsjettforslaget for 2003 utgjør de ubundne overføringene om lag 75 pst. av de samlede overføringene.

Rammetilskuddene over statsbudsjettet var i saldert budsjett for 2002 på 52,2 mrd. kroner, fordelt med 38,1 mrd. kroner til kommunene og 14,1 mrd. kroner til fylkeskommunene. For 2003 foreslås det bevilget 39,2 mrd. kroner i rammetilskudd til kommunene og 14,2 mrd. kroner til fylkeskommunene, dvs. totalt 53,4 mrd. kroner.

Øremerkede tilskudd

I budsjettforslaget for 2003 er det foreslått øremerkede tilskudd til kommunesektoren på 52 ulike budsjettposter. Totalt fordeles vel 22 mrd. kroner gjennom disse tilskuddene, som inkluderer utgifter til flyktninger, asylsøkere og kompensasjon for merverdiavgift. De største øremerkede bevilgningene gjelder barnehager, flyktninger og asylsøkere, tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser, tilskudd til tiltak innenfor psykisk helse samt kompensasjon for merverdiavgift. Det er også mange relativt små øremerkede tilskuddsordninger. Om lag 54 pst. av de øremerkede postene er på under 100 mill. kroner, og bevilgningene på disse utgjør om lag 5 pst. av det totale beløp som bevilges til øremerkede tilskudd.

De øremerkede tilskuddsordningene er forskjellige med hensyn til i hvilken grad kriteriene for fordeling av tilskuddsmidlene kan forventes å påvirke prioriteringene i de kommuner og fylkeskommuner som mottar tilskuddene. En del tilskuddsordninger er utformet som et tilskudd per produsert enhet av en viss tjeneste. Andre fordeles på ulike kommuner og fylkeskommuner etter objektive kriterier som kommunene selv på kort sikt i liten grad kan påvirke. Noen ordninger kan ses på som betaling fra staten for kommunale og fylkeskommunale tjenester som kun utføres i enkelte kommuner eller fylkeskommuner. Med noen unntak er de øremerkede ordningene ikke ment å skulle fullfinansiere den aktiviteten de er beregnet for.

Frie inntekter

Begrepet kommunesektorens «frie inntekter» omfatter sektorens skatteinntekter og de overføringene fra staten som ikke er øremerkede, dvs. rammetilskuddene. Rammetilskuddene til kommunene og fylkeskommunene består av innbyggertilskuddet med inntekts- og utgiftsutjevning, Nord-Norge-tilskuddet, regionaltilskuddet (kun til kommuner), skjønnstilskuddet, forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd (kun til kommuner) og et hovedstadstillegg. Rammetilskuddet for 2003 inkluderer i tillegg et storbytilskudd. Disse overføringene regnes som en del av de «frie inntektene» fordi staten som hovedregel ikke stiller betingelser for at tildeling av midlene skal benyttes til bestemte formål. Den enkelte kommune og fylkeskommune kan derfor innenfor rammen av sine frie inntekter, selv prioritere ressursinnsatsen mellom ulike formål, forutsatt at tjenestetilbudet oppfyller minimumskrav fastsatt i lov og forskrifter.

For 2003 anslås kommunesektorens frie inntekter til 152,9 mrd. kroner. Av dette anslås skatteinntektene å utgjøre 99,5 mrd. kroner. Nivået på skatteinntektene avhenger av skattegrunnlaget og av nivået på de kommunale og fylkeskommunale skattørene. For en nærmere omtale av forslagene til kommunale og fylkeskommunale skattører for 2003, vises det til kap. 2 i St.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte- og avgiftsvedtak.

4.8 Overføringer til private og utlandet

4.8.1 Folketrygdens utgifter

Folketrygdens budsjett omfatter utgifter under programområdene 28 Fødselspenger, 29 Sosiale formål, 30 Helsevern og 33 Arbeidsliv. Ansvaret for de ulike delene av folketrygden er fordelt mellom seks departementer. Barne- og familiedepartementet (BFD) har ansvaret for programområde 28 Fødselspenger. Sosialdepartementet (SOS) har ansvaret for programområdene 29 Sosiale formål. Helsedepartementet (HD) har ansvaret for område 30 Helsevern. Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) har ansvaret for størstedelen av programområde 33 Arbeidsliv. I tillegg har Fiskeridepartementet (FID) ansvaret for ett kapittel på programområde 33 Arbeidsliv.

Regjeringens samlede forslag til utgifter på alle folketrygdens programområder for 2003 er på 214 280 mill. kroner. Dette er en økning på 17 225 mill. kroner, eller nærmere 9 pst. i forhold til 2002.

Sykepenger

Sykefraværet, inkl. langtidsfraværet økte sterkt fra 1994 til 2000. Etter den sterke veksten siden midten av 1990-tallet, flatet veksten noe ut i 2001. I 2001 utgjorde tallet på sykepengedager betalt av trygden 12,9 dager per sysselsatt lønnstaker (statsansatte inkludert), mot 12,5 i 2000. Dette gir en vekst på vel 3 pst., mens veksten fra 1999 til 2000 var på 11 pst. Sykefraværet ligger nå på et historisk høyt nivå, og økningen i 2002 er anslått til 6 pst. sammenlignet med 2001. For 2003 er veksten anslått til 3 pst.

Folketrygden vil i 2002 dermed dekke i gjennomsnitt 13,7 sykepengedager per sysselsatt lønnstaker (inkludert statsansatte), og 14,1 sykepengedager i 2003. Sykepengeutgiftene antas i 2003 å øke nominelt med om lag 4,2 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett for 2002.

Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv ble inngått for en periode på fire år, fram til 31.12.05. Avtalen skal bidra til å redusere sykefraværet og bruken av uførepensjon, samt ta bedre i bruk eldre arbeidstakeres ressurser og arbeidskraft i arbeidslivet. Avtalen retter et klart fokus på forebygging og tilrettelegging. Det er et erklært prinsipp at arbeidsplassene skal fungere som hovedarena for dette arbeidet. Samlet bidrar Regjeringen med mer enn 1,2 mrd. kroner til tiltak som skal fremme et mer inkluderende arbeidsliv. Hittil er hver fjerde ansatt i kommunal virksomhet og hver femte ansatte i statlig virksomhet omfattet av avtalen. I privat sektor er det foreløpig vel 5 pst. av de ansatte som arbeider i IA-virksomheter («inkluderende arbeidslivsvirksomheter»). Regjeringen forventer at langt flere statlige, kommunale og spesielt private virksomheter etter hvert inngår avtaler og at de virksomheter som har inngått avtalen, følger opp avtalens intensjoner og mål.

Intensjonsavtalens mål er at sykefraværet skal gå ned med minst 20 pst. i løpet av avtaleperioden, sammenlignet med nivået for 2. kvartal 2001. Til nå har utviklingen gått i feil retning med en fortsatt sterk økning i sykefraværet. Den anslåtte veksten i sykefraværet på 6 pst. i 2002 sammenlignet med 2001 krever en utflating av fraværsveksten i siste halvår. Den anslåtte veksten i sykefraværet på 3 pst. i 2003 sammenlignet med 2002 krever en ytterligere utflating.

Selv med en noe redusert fraværsvekst heretter i 2002 og videre i 2003, vil en være svært langt fra målene i Intensjonsavtalen. Avtalen skal evalueres etter 2. kvartal 2003. Hvis den bekymringsfulle utviklingen i sykefraværet varer ved, vil en måtte vurdere økt bruk av økonomiske virkemidler.

Det ble i 1999 opprettet et 4-årig prosjekt som omfatter et sekretariat for en idébank for sykefraværsarbeid, forankret hos partene i arbeidslivet. Denne vil bli evaluert i 2002, og det vil bli tatt stilling til hvordan arbeidet skal videreføres.

Medisinsk rehabilitering

Rehabiliteringspenger ytes etter utløpet av stønadstiden for sykepenger fra folketrygden. Rehabiliteringspenger gis bare mens personen er i aktiv behandling med utsikt til bedring av arbeidsevnen. Fra 1997 til 2001 har det vært en økning i utgifter til rehabiliteringspenger på om lag 29 pst. målt i fast grunnbeløp. Fra 2000 til 2001 viser utgiftstallene og antall stønadsmottakere fortsatt sterk vekst. Utviklingen må sees i sammenheng med økningen i antall langtidssykmeldte som har brukt opp sykepengerettighetene og dermed gått ut maksimal sykepengeperiode med overgang til rehabiliteringspenger.

I 2001 kom om lag 66 pst. av tilgangen direkte fra sykepenger. I 2002 viser imidlertid veksten i antallet som har gått ut sykepengeperioden, en avtagende tendens. Fra 2000 til 2001 økte utgiftene til rehabiliteringspenger med om lag 24 pst. i løpende kroner. Utviklingen på sykepengeområdet og iverksettingen av Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv tilsier en avtagende vekst på området de nærmeste årene. Antall stønadsmottakere forventes å stige med 16 pst. i 2002 og 11 pst. i 2003.

Utgifter til hjelpemidler til bedring av funksjonsevnen har økt relativt jevnt siden midten av 1990-tallet. Utgiftsveksten flatet ut i 2001, og lå på omtrent samme nivå som i 2000. Trygdeetaten har siden 1998 praktisert en ordning hvor det overføres midler fra stønadsbudsjettet til driftsbudsjettet slik at trygdeetaten selv kan utføre tjenester i tilknytning til formidling, gjenbruk og vedlikehold av hjelpemidler. Hvis man ser stønadsutgifter og driftsutgifter under ett, økte utgiftene til hjelpemidler fra 2 515 mill. kroner i 2000 til 2 573 mill. kroner i 2001. Dette representerer en nominell økning på 2,3 pst.

Det har vært en økning i antall betjente brukere på 17 pst. siden 1996 (antall personer som i løpet av ett år er registrert med ett eller flere utlån fra en hjelpemiddelsentral). Både i 2000 og 2001 økte antall betjente brukere med om lag 3,3 pst. I 2001 var antall betjente brukere om lag 152 600 personer, en økning på 3 500 fra året før.

Utgiftene framover ventes å stige bl.a. fordi den teknologiske utvikling gjør at det kommer hjelpemidler på stadig nye områder. Den teknologiske utviklingen fører også til at produktene fort blir umoderne, noe som igjen vanskeliggjør en ytterligere økning av gjenbruksandelen. Forventet økning i antallet personer i de høyeste aldersklassene vil også bidra til at antallet hjelpemiddelbrukere øker. I perioden 2002-2006 forventes det en årlig volumvekst på rundt 7 pst.

Uførhet

Fra 1996 til 1999 var det en tiltakende vekst i tilgangen av nye uførepensjonister. Denne trenden ble brutt i 2000. Mens tilgangen av nye uførepensjonister i 1999 var på vel 33 500, var antallet i 2000 og 2001 redusert til henholdsvis 29 700 og 25 300.

Tallet på uførepensjonister øker likevel, da tilgangen fortsatt er større enn avgangen. Samlet antall uførepensjonister økte med omlag 10 000 i 2000 og med ytterligere 6 000 i 2001. Ved utgangen av 2001 var det vel 285 000 uførepensjonister. Det antas at antallet uførepensjonister vil øke til omtrent 293 000 personer i løpet av 2002 og til vel 301 000 i løpet av 2003. Det forventes en økning i utgiftene til uførepensjon på 6,7 pst. i nominelle kroner.

Den reduserte veksten i antall uførepensjonister i 2000 og 2001 skyldes både at antall søknader om uførepensjon har gått ned og at antall avslag har økt. Begge deler må sees i sammenheng med bl.a. tiltakene som ble vedtatt i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2000 om innskjerping av attføringskravet og skjerpet kvalitetssikring ved behandling av uføre­saker. Som følge av disse tiltakene er en del personer som ellers ville fått uførepensjon, i stedet blitt overført til attføring eller rehabilitering med sikte på tilbakeføring til arbeid.

Siden høsten 2001 har det vært en tendens til økning i antall uføre­søknader. Dette kan nok delvis forklares med at det ikke har vært mulig å tilbakeføre deler av gruppen på attføring/rehabilitering til arbeid, og at disse igjen søker om uførepensjon.

I 2001 igangsatte trygdeetaten og Aetat et arbeid for å få flere uførepensjonister tilbake i arbeid. Mange uførepensjonister under 50 år ble innkalt til samtale for å drøfte mulighetene for å komme tilbake til arbeid, eventuelt øke sin arbeidsinnsats. Ved utgangen av juli 2002 har nærmere 3 200 uførepensjonister meldt fra at de vil forsøke å komme tilbake i arbeid helt eller delvis, og nærmere 1 000 har allerede kommet i arbeid.

Regjeringen ønsker å begrense tilgangen til uførepensjon gjennom blant annet å innføre en ny tidsbegrenset uførestønad som skal revurderes etter 1 - 4 år (Ot.prp. nr. 102 (2001-2002)). Forslaget om tidsbegrenset uførestønad er en oppfølgning av forslag i Sandmanutvalgets innstilling. Forslaget om å innføre en tidsbegrenset uførestønad markerer at ikke alle uføre bør ha en varig ytelse. For mange uføre kan arbeidsevnen bedre seg etter en tid. Gjennom oppfølgning i stønadsperioden og eventuell tilrettelegging i form av attføringstiltak ved revurdering av stønaden, er målet at flest mulig skal komme tilbake i arbeid på heltid eller deltid.

Alderdom

Utgiftene til alderspensjon har steget jevnt de siste årene. Dette skyldes først og fremst høyere gjennomsnittlig utbetaling som følge av at nye pensjonister har større opptjening i tilleggspensjonssystemet enn eldre pensjonister. Antallet alderspensjonister har holdt seg tilnærmet konstant de siste fem årene. Det har vært en liten reduksjon fra 2000 til 2001, og det forventes at denne trenden vil fortsette i 2002 og 2003. Andelen alderspensjonister med tilleggspensjon antas å bli om lag 90 pst. ved utgangen av 2003. Den økte opptjeningen av tilleggspensjon fører isolert sett til at det blir færre minstepensjonister.

Siden folketrygden ble etablert i 1967, har det skjedd store endringer både i samfunnet og i det samlede pensjonssystemet. Folk lever lenger og har flere år som pensjonister, kvinnene har gått ut i arbeidslivet, og arbeidsmarkedet er i stadig endring. Samtidig har de økonomiske kårene blitt vesentlig bedre. De siste årene er det gjennomført flere store utredninger om ulike pensjonsspørsmål i Norge.

I forbindelse med Langtidsprogrammet 2002-2005, ble det våren 2001 nedsatt en pensjonskommisjon med medlemmer fra de politiske partiene på Stortinget og uavhengige eksperter. Kommisjonen la i september i år fram en foreløpig rapport om mål, prinsipper og veivalg for pensjonssystemet. Regjeringen vil ta stilling til spørsmålet om pensjonsreform når den endelige rapporten foreligger. Det gis i Nasjonalbudsjettet uttrykk for følgende hovedmål for en reform: Trygghet for folketrygdens fremtid ved at systemet gjøres økonomisk bærekraftig, stimulering til økt arbeidsinnsats og en fortsatt garantert minstepensjon.

Enslige forsørgere

Antall stønadsmottakere med overgangsstønad ved utgangen av året gikk ned fra om lag 40 000 i 2000 til om lag 26 000 i 2001, dvs. en nedgang på om lag 35 pst. Hovedårsaken til den sterke nedgangen fra 2000 til 2001 er at tidsbegrensningen for overgangsstønad (3 år pluss inntil 2 år ved utdanning) ble satt i verk 1. januar 1998 (med overgangsregler for dem som på det tidspunktet mottok stønad). Denne omleggingen fikk full effekt fra 1. januar 2001. Bortfall av retten til overgangsstønad for samboere fra 1. juli 1999 bidro ytterligere til å redusere antall stønadsmottakere. Nedgangen i tallet på enslige forsørgere med stønad til barnetilsyn må sees i sammenheng med at det er blitt innført inntektsprøving og krav om dokumentasjon av tilsynsutgiftene. Fra 2000 til 2001 har antall eneforsørgere som kun mottar stønad til barnetilsyn, økt med over 60 pst. Årsaken er at endringer i reglene for overgangsstønad førte til at antallet personer som mottok både overgangsstønad og stønad til barnetilsyn, ble redusert med 8 700 fra 2000 til 2001. Andelen enslige forsørgere (med ytelser fra folketrygden) som er delvis selvforsørget (dvs. med inntekt over 1 grunnbeløp) har økt fra 57 pst. i 1999 til 63 pst i 2001.

Senter for samfunnsforskning i Bergen (SEFOS) har på oppdrag fra Sosialdepartementet evaluert reformen for enslige forsørgere. SEFOS poengterer at enslige forsørgere er en svært heterogen gruppe. Det konkluderes med at reformen har virket godt for flertallet av enslige forsørgere. Langt flere enn før har kommet tidligere ut i arbeid og utdanning. Rapporten bekrefter inntrykket av at reformen stort sett fungerer etter intensjonen.

Fødsels- og adopsjonspenger

Foreslått bevilgning under programområde 28 Fødsels- og adopsjonspenger er på om lag 9 176 mill. kroner. Totalt sett innebærer dette en økning i forhold til saldert budsjett 2002 på ca. 9 pst. Programområde 28, kap. 2530 Fødsels- og adopsjonspenger omfatter fødselspenger til yrkesaktive, engangsstønad ved fødsel og adopsjon, feriepenger av fødselspenger til arbeidstakere og adopsjonspenger m.v. Det er lagt til grunn en vekst i utbetalingene til fødselspenger per mottaker som er om lag 3/4 prosent poeng høyere enn den generelle lønnsveksten. Dette må ses i sammenheng med at fedre er gitt rett til selvstendig opptjening av fødselspenger fra 1. juli 2000, og at fedre vanligvis har høyere lønn enn mødre. Det er videre lagt til grunn en mindre reduksjon i antallet mottakere av fødselspenger fra 2002 til 2003.

Stønadsordningene under dette kapitlet skal kompensere for inntektsbortfall i forbindelse med fødsel og adopsjon og sikre økonomisk støtte til kvinner som ikke har rett til løpende fødsels- og adopsjonspenger. Stønadsordningene under kap. 2530 Fødsels- og adopsjonspenger er hjemlet i folketrygdlovens kap. 14. Regjeringen vil fremme forslag om endringer i folketrygdloven slik at ordningen med svangerskapspenger blir gjort gjeldende for alle yrkesaktive gravide kvinner.

Finansiering av helsetjenester

Folketrygdens bidrag til finansiering av helsetjenester, bl.a. lege- og psykologhjelp, syketransport og medisiner på blå resept, er budsjettert under programområde 30 Helsevern. Programområdet har over lang tid vært preget av betydelig utgiftsvekst, og den underliggende veksten er fortsatt sterk. I budsjettet for 2003 foreslås det bevilget 20 111 mill. kroner, mot 18 675 mill. kroner i saldert budsjett for 2002. Korrigert bl.a. for forventet pris- og kostnadsvekst, representerer dette en underliggende realvekst på om lag 1 mrd. kroner.

Fastlegeordningen ble innført 1. juni 2001. Kun 0,5 pst. av befolkningen har valgt å stå utenfor ordningen. I forbindelse med fastlegeordningen er kommunalt driftstilskudd til allmennleger erstattet av et basistilskudd per innbygger på legens liste. For fastlønte allmennleger er ordningen med fastlønnstilskudd som et forenklet oppgjør fra folketrygden til kommunen erstattet av stykkprisrefusjoner til kommunen etter samme takstsystem som for privatpraktiserende leger.

I 2001 ble det solgt legemidler med markedsføringstillatelse for 12,6 mrd. kroner, noe som innebar en nominell vekst fra året før på om lag 9,6 pst. Blant de tyngste enkeltkomponentene i denne veksten er legemidler for behandling av hjerte-/karlidelser, muskel- og skjelettlidelser og legemidler til behandling av sykdommer i sentralnervesystemet. Det offentlige dekker om lag to tredeler av legemiddelomsetningen. Hovedtyngden av kostnadene for det offentlige er knyttet til folketrygdens refusjonsordning (blåreseptordningen), men det medgår også betydelige beløp til medikamentell behandling på helseinstitusjoner, særlig sykehus.

Praksis for fastsettelse av maksimalpriser for reseptpliktige legemidler ble endret med virkning fra 1. juli 2000. Under den nye praksisen fastsettes maksimalprisene i hovedsak med henblikk på salgsprisene i land innenfor EØS-området, men med unntak av Hellas, Italia, Frankrike og Portugal. Som hovedregel settes prisen lik gjennomsnittet i de tre billigste av sammenlikningslandene. Den endrede prisfastsettelsen har bidratt til en prisnedgang på legemidler og innsparing for folketrygden.

Dagpenger ved arbeidsledighet

Dagpengebevilgningen for 2002 er på 7 011 mill. kroner. For 2003 foreslås en dagpengebevilgning på 7 770 mill. kroner. Arbeidsledigheten ventes å øke svakt fra i år til neste år, og arbeidsmarkedet er det siste året blitt noe mindre stramt. Det er imidlertid store bransjevise forskjeller. Det er først og fremst innenfor enkelte tjenesteytende næringer i privat sektor, bl.a. innen IKT-sektoren, at sysselsettingen har falt markert det siste året. Samtidig er det fortsatt flere virksomheter som melder om problemer med å få tak i kvalifisert arbeidskraft. Arbeidsledigheten anslås i Nasjonalbudsjettet 2003 å øke til 3,9 pst. i år og 4,0 pst. i 2003.

I bevilgningen for 2003 er det videre tatt hensyn til forslag om en rekke endringer i dagpenge- og permitteringsordningen. I sum er disse endringene anslått å gi en innsparing på 430 mill. kroner i 2003. Den samlede innsparingseffekten forventes imidlertid å bli langt større i de etterfølgende år, fordi flere av endringene bare gjelder for nye tilfeller. Dagpengesystemet skal gi økonomisk trygghet for arbeidsledige mens de finner nytt arbeid, men skal samtidig oppmuntre den enkelte til å søke arbeid. For å balansere disse hensynene, mener Regjeringen det er viktig å holde på en høy grad av inntektskompensasjon ved ledighet, men begrense den maksimale stønadsperioden. Systemet skal samtidig være innrettet mot personer som har hatt fast og reell tilknytning til arbeidslivet og arbeidsinntekt som viktigste kilde til livsopphold, og det skal oppmuntre til aktiv arbeidssøking. Regjeringen vil derfor foreslå justeringer i systemet som i større grad målretter ordningen mot denne gruppen. Forslagene har støtte i nyere forskning og bygger på erfaring fra Norge og andre land om hvordan utformingen av dagpengesystemet påvirker insentivene til å søke arbeid. De er samtidig motivert ut fra ønsket om å få en mer kostnadseffektiv dagpengeordning.

På denne bakgrunn foreslår Regjeringen følgende endringer i dagpenge- og permitteringsordningen:

• Reduksjon av maksimal stønadsperiode fra 3 til 2 år. Det er dokumentert at reduksjon i dagpengeperiodens varighet øker avgangen fra ledighet til arbeid. En slik reduksjon vil være en delvis reversering av økningen i maksimal stønadsperiode som fant sted i løpet av 1990-tallet. Endringen vil ikke medføre budsjettmessige konsekvenser før i 2005.

• Avvikling av ferietillegget i dagpengeordningen. Dette tillegget, som kommer i tillegg til dagpengeutbetalingen og tilsvarer 9,5 pst. av utbetalingen, gis til ledige som har mottatt dagpenger lengre enn 8 uker. Ferietillegget kommer til utbetaling året etter opptjening. I dagens situasjon, der over halvparten av de arbeidsledige er ledige i mindre enn 3 måneder, vil de fleste mottakerne være tilbake i jobb når de mottar ferietillegget. Ferietillegget har således karakter av å være en lite målrettet overføring. For ledige som velger å ta ut ferie, skal dagpengeutbetalingen stenges av i ferieperioden. Svært få melder imidlertid fra om at de tar ferie, og mottar både dagpenger og ferietillegg. Endringen vil ikke medføre budsjettmessige konsekvenser før i 2004.

• Økning av antall ventedager før en mottar dagpenger fra tre til fem dager. Dette vil øke egenandelen for stønadssøkeren og således motivere til mer aktiv arbeidssøking.

• Økning av kravet til delvis ledighet fra 40 til 50 pst. for delvis sysselsatte. Delvis sysselsatte er ofte lite aktive arbeidssøkere, og noen kan ha delvis sysselsetting i kombinasjon med delvis trygd som en ønsket tilpasning. En stor andel av delvis sysselsatte dagpengemottakere jobber innenfor privat og offentlig tjenesteyting, bl.a. innen helse- og omsorgssektoren. En slik endring vil gjøre det mindre attraktivt å tilpasse seg som delvis sysselsatt og kan bidra til at disse arbeidstakerne øker sitt arbeidstilbud.

• Heving av kvalifikasjonskravet til minsteinntekt fra 1,25 G (67 700 kroner) til 1,5 G (81 200 kroner). Dagpengeregelverket skal primært gi midlertidig inntektssikring for dem som har hatt en fast og reell tilknytning til arbeidslivet og arbeidsinntekt som viktigste kilde til livsopphold. En skjerping av kravet til tidligere tilknyting til arbeidslivet kan bidra til raskere overgang til arbeid for ungdom som har avsluttet utdanningsløp.

• Utvidelse av arbeidsgivers periode med lønnsplikt i permitteringsperioden fra 3 til 20 dager. For at permitteringsordningen i større grad skal forbeholdes situasjoner der virksomhetene opplever uventede endringer i aktiviteten, foreslås det å utvide arbeidsgivers periode. Permitteringsordningen benyttes i dag regelmessig av mange bedrifter, noe som kan tyde på at det i et visst omfang finner sted en tilpasning der bedriftens lønnskostnader veltes over på trygdesystemet. Erfaringer viser at det er relativt liten avgang fra permittering og over i annen jobb. Unntaket for fiskerisektoren foreslås videreført.

Yrkesrettet attføring

Det var 41 900 mottakere av attføringspenger i 2001. Antall mottakere har økt betydelig i 1. halvår 2002. Hittil i 2002 er det registrert en økning på om lag 13,5 pst. sammenlignet med gjennomsnittlig antall i 2001. Det legges til grunn en fortsatt økt men noe avdempet tilstrømming i 2003. Økningen må sees i sammenheng med at flere prøves på attføring før uførepensjon kan innvilges.

Samlet bevilgning for 2003 under kap. 2543 Ytelser til yrkesrettet attføring foreslås satt til 8 843 mill. kroner.

Nye beregningsregler for rehabiliteringspenger og attføringspenger, jf. Ot.prp. nr. 48 (1998-99) og Innst.O. nr. 65 (1999-2000) ble innført fra 01.01.2002. Som følge av Stortingets vedtak ved behandlingen av Innst.S. nr. 141 (2001-2002), jf. Dokument nr. 8:62 (2001-2002) og Dokument nr. 8:67 (2001-2002) har Arbeids- og administrasjonsdepartementet videreført overgangsordningene for alle dem som ved regelendringenes ikrafttredelse var under attføring. Videre er det gitt forskrift om kompensasjon for ekstrautgifter som mottakerne av attføringspenger er påført som følge av forsinkelser i utbetalingene.

Det har vært foretatt en gjennomgang av utbetalingene og regelverket for attføringsstønadene. Gjennomgangen viser en markert økning i utbetaling til kurs/skoleavgifter til dyrere kurs de senere år. Samtidig er det ikke funnet indikasjoner på at dyre kurs i større grad fører til raskere overgang til ordinært arbeid. For å få en mer effektiv utnyttelse av attføringsstønader, foreslår Regjeringen at det innføres et tak på 50 000 kroner per år i støtte til skolegang/utdanning kombinert med en øvre grense for hele skolegangsløpet på 100 000 kroner. Dette anslås å gi en innsparing på 50 mill. kroner i 2003, og vil gjelde kun for nye tilfeller. Videre vil det arbeides med innføring og bruk av rammeavtaler ved kjøp av kurs/skolegang fra private kursarrangører.

Det er videre fremmet forslag, jf. Ot.prp. nr. 102 (2001-2002) om å heve minsteytelsen for rehabiliterings- og attføringspenger fra 1,6 G til 1,8 G.

Utgiftsutviklingen i folketrygden

Sosialdepartementets del av folketrygdens utgifter omfatter programområde 29 Sosiale formål, Helsedepartementets del omfatter programområde 30 Helsevern, Barne- og familiedepartementets utgifter omfatter programområde 28 Fødselspenger, mens Arbeids- og administrasjonsdepartementets utgifter omfatter programkategori 33.30 Arbeidsliv, med dagpenger og ytelser til yrkesrettet attføring. I tabell 4.7 fremstilles realveksten i trygdeutgiftene fra år til år, i faste 2003-kroner og i prosent. Det er benyttet en gruppering av utgiftsformål som sikrer forholdsvis ensartede utgiftsforløp innen hver gruppe. 1

Dagpenger ved arbeidsledighet er ikke tatt med i tabellen. Det samme gjelder forskuttering av underholdsbidrag, idet denne ordningen har en stor, separat inntektsside. Enkelte mindre ordninger er videre utelatt.

Realveksten fremkommer ved at sykepenger og fødselspenger er korrigert for lønnsvekst. De G-regulerte ytelsene er korrigert for utviklingen i folketrygdens grunnbeløp (G). For de G-regulerte ytelsene vil regulering av grunnbeløpet utover konsumprisindeksen følgelig ikke fremkomme som realvekst. For de øvrige ytelsene vises det til forklaringene i tabellen.

Tabellen illustrerer bl.a. endring i sykepengeutgiftene som følge av endring i fraværstilbøyeligheten og sysselsettingen. For uførepensjon gjenspeiler realveksten både økt uførepensjonering og økt poengopptjening.

I tabellen er tallene i 2003-kolonnen ikke justert for nye budsjettforslag med virkning fra 2003, som bidrar til å redusere realveksten med om lag 1 mrd. kroner.

Hovedtrekkene i tabellen er:

• Det har over lengre tid vært en sterk realvekst i sykepengeutgiftene. Fraværet per arbeidstaker har økt med opp mot 10 pst. i flere år i andre halvdel av 1990-tallet. Det er fortsatt en betydelig vekst i sykefraværet. Det lagt til grunn en årlig vekst i sykefraværet på 6 pst. for 2002 og 3 pst. for 2003. Arbeidsgiverperioden ble utvidet fra 14 til 16 kalenderdager fra 1. april 1998. Uten denne utvidelsen ville vekstratene for årene 1998 og 1999 begge vært høyere, til sammen om lag 4 prosentpoeng.

• Antall personer på medisinsk rehabilitering økte fra i underkant av 29 000 i 1999 til knapt 39 000 to år senere. Antall mottakere er antatt å øke med 16 pst. i 2002 og 11 pst. i 2003. Også for yrkesrettet attføring er det lagt til grunn en betydelig vekst. Veksten har sammenheng med økningen i sykefraværet og økt satsing på midlertidige ytelser for å unngå uførepensjonering.

• Utgiftene til uførepensjon har økt betydelig, særlig fra 1998. Antallet uførepensjonister var 246 500 ved utgangen av 1997 og forventes å være om lag 292 700 ved utgangen av 2002 og om lag 301 500 ved utgangen av 2003. Minstepensjonsøkningen fra 1. mai 1998 medførte en ekstra vekst i utgiftene til uførepensjon på vel 1 pst. samlet for årene 1998 og 1999.

• Utgiftene til alderspensjon viser en moderat vekst. Det er fortsatt reell vekst i tilleggspensjonene på grunn av økt pensjonsopptjening, men antallet pensjonister er relativt stabilt. Det var omlag 628 000 alderspensjonister ved utgangen av 1997 og det forventes å bli om lag 621 600 i 2003, dvs. samlet en mindre nedgang over perioden. Fra om lag 2010 vil veksten i antall alderspensjonister bli høy. Økt minstepensjon fra 1. mai 1998 medførte en samlet utgiftsvekst i 1998 og 1999 på om lag 3 pst. for alderspensjon.

• Utgiftene til familiestønader har vært avtakende de senere årene. Omleggingen av finansieringsordningen for enslige forsørgere med høyere overgangsstønad, men kortere varighet, medførte vekst i utgiftene i 1998, men har deretter bidratt til en betydelig utgiftsreduksjon.

• Det er en sterk vekst i utgiftene til medisiner og tekniske hjelpemidler. Veksten i utgiftene til medisiner kan forklares både ved økning i forbruket og en overgang til nye og dyrere legemidler.

• Utgiftsveksten på trygdeområdet har som helhet vært sterk over mange år. Dette skyldes mest økt tilstrømning til ordningene og faktisk regelverkspraksis m.v., og i mindre grad regelutvidelser eller satsøkninger. Utviklingen får dermed et preg av automatisk utgiftsvekst.

4.8.2 Overføringer til andre

Utgiftspostene fra 70-89 omfatter overføringer til private, f. eks. husholdninger, organisasjoner, private bedrifter mv. Postene omfatter også overføringer til statlige og kommunale foretak som er organisert som selvstendige rettssubjekter, samt overføringer til utlandet. Dette omfatter bl.a. statlig og regionale helseforetak, tilskudd til internasjonale organisasjoner og bistandsmidler. Utgifter under folketrygden er omtalt nærmere i avsnitt 4.8.1. Andre overføringer til private beløper seg i det foreslåtte budsjettet for 2003 til 130,9 mrd. kroner. Overføringene inkluderer et bredt spekter av ordninger som er forskjellige med hensyn til målgrupper, formål og bevilgningsstørrelse. Tabell 4.8 viser de store overføringene til private utenom folketrygden.

Overføringer som er forhandlingsbasert (jordbruksavtalen, takster for leger, psykologer og fysioterapeuter) er budsjettert som om gjeldende avtaler videreføres. Bevilgningene vil på vanlig måte bli korrigert når forhandlingene er sluttført.

4.9 Renter

Statens renteutgifter består av renter på innenlandsk og utenlandsk statsgjeld samt andre renteutgifter. Statens renteutgifter på statsgjelden (kap. 1650) anslås til 17,7 mrd. kroner i 2003. Dette fordeler seg med 17,5 mrd. kroner til renter på innenlandsk gjeld og 0,2 mrd. kroner på utenlandsgjelden. De samlede renteutgiftene anslås økt 0,1 mrd. kroner fra anslag på regnskap for 2002.

4.10 Lånetransaksjoner

Postene fra 90 til 99 på statsbudsjettets utgiftsside inneholder bevilgninger som endrer sammensetningen av statens formuesportefølje i kapitalregnskapet. De største postene er avdrag på statsgjeld og utlån til statsbankene. Samlet utlån og avdrag er i 2003 budsjettert med 68,5 mrd. kroner.

Avdrag på statsgjeld i 2003 er budsjettert med 5,0 mrd. kroner. Avdrag på statsgjeld og andre lånetransaksjoner vil bli finansiert ved opptak av nye lån og eventuelt ved trekk på kontantbeholdningen.

4.11 Folketrygdens finansieringsbehov

Folketrygden inngår som en ordinær del av statsbudsjettframlegget. Fram til og med statsbudsjettet for 2002 var de ulike departementers budsjettforslag vedrørende folketrygdens utgifter samlet i et eget vedlegg (St.prp. nr. 1 (2001-2002) Folketrygden). Vedlegget til statsbudsjettet for 2002 inneholdt forslag vedrørende folketrygdutgiftene under Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Fiskeridepartementet og det daværende Sosial- og helsedepartementet. Fra og med forslag til statsbudsjett medregnet folketrygden for budsjetterminen 2003, er de ulike departementers utgiftsforslag under folketrygden innarbeidet i de respektive fagproposisjoner.

Folketrygdens utgifter omfatter følgende programområder (med bevilgningsforslag for 2003 angitt i parentes): Stønad ved fødsel og adopsjon (9 175,7 mill. kroner), Arbeidsliv (17 119,0 mill. kroner), Sosiale formål (167 874,6 mill. kroner), Helsevern (20 110,7 mill. kroner), med samlet foreslått sum 214 280,0 mill. kroner for 2003.

Folketrygdens utgifter inngår således i det samlede budsjettframlegg på linje med andre statsutgifter, men er på inntektssiden formelt knyttet opp til de store avgiftsordningene (arbeidsgiveravgift og trygdeavgift) og enkelte gebyrer og refusjoner m.v., jf. folketrygdloven 28. februar 1997 nr. 19, del VIII, Finansielle bestemmelser.

Folketrygdens inntekter beregnet på denne måten er for 2003 anslått til 149 882,9 mill. kroner, med følgende hovedelementer: Trygdeavgift 62 300,0 mill. kroner, arbeidsgiveravgift 84 300,0 mill. kroner (jf. kap. 5700), samt enkelte mindre inntekter (vederlag, gebyrer, ulike refusjoner, dividende m.v., jf. kap. 5701, 5704, 5705) på til sammen 3 282,9 mill. kroner.

Differansen mellom folketrygdens utgifter og inntekter utgjør et samlet beregnet finansieringsbehov for folketrygden i 2003 på 64 397,1 mill. kroner. En del av dekningen av folketrygdens utgifter skal skje fullt ut gjennom tilskudd fra staten, dvs. uten henvisning til de store avgiftsordningene eller andre særskilt spesifiserte inntekter, jf. folketrygdloven § 23-10 tredje ledd. Utgiftene som skal dekkes ved direkte overføringer fra staten er anslått til 13 585,2 mill. kroner for 2003, jf. romertallsvedtak II, Folketrygden.