7 Statlig økonomistyring m.v.

7.1 Tiltak for å styrke økonomistyringen i staten

I Gul bok orienteres det årlig om Finansdepartementets tiltak for å fremme resultatorientert styring, effektiv ressursutnyttelse og god økonomistyring i staten. Gjennomføring av de reformene som ble innført ved ikrafttredelse av Økonomireglementet for staten med tilhørende funksjonelle krav i 1997 (økonomiregelverket), er i all hovedsak avsluttet. Erfaringsinnhentingen, som ble gjennomført i 2000, viser at de grunnleggende systemene og strukturene stort sett er på plass i statlige virksomheter.

Finansdepartementet vil videreutvikle og oppdatere økonomiregelverket for staten. Den første samlede revisjon av økonomiregelverket siden ikrafttredelsen i 1997, avsluttes ved årsskiftet 2002/2003. Departementet tar sikte på å iverksette den reviderte versjonen av økonomiregelverket i løpet av første halvår 2003.

Finansdepartementet vil i 2003 videreføre og iverksette nye tiltak for å styrke økonomistyringen og fremme god praksis innenfor områdene etatsstyring, forvaltning av tilskudd og intern styring i virksomheter. Tiltak for å videreutvikle og fremme god regnskapsskikk i staten vil også stå sentralt. Tiltakene er nærmere omtalt nedenfor.

Samordning av ressurser innen statlig økonomistyring

Finansdepartementet tar sikte på å samordne ressurser innenfor statlig økonomistyring i én virksomhet underlagt departementet. Virksomheten vil primært ivareta funksjoner og oppgaver som i dag utføres av Finansdepartementet, Skattedirektoratet og skattefogdkontorene. Samordningen vil etter planen skje fra og med årsskiftet 2003/2004.

Siktemålet er å styrke den statlige økonomistyringen og bedre ressursutnyttelsen på området.

Revisjon av økonomiregelverket

Økonomiregelverket for staten fastsetter hovedprinsipper og normer for statlig økonomistyring, regnskapsførsel og betalingsformidling. Videre fastsettes enkelte form- og prosesskrav for departementenes styring av underliggende virksomheter (etatstyring) og intern styring i virksomhetene. Regelverket gjelder for statlige virksomheter som får sine bevilgninger fastsatt over statsbudsjettet, dvs. etater, direktorater, tilsyn, nettobudsjetterte virksomheter, forvaltningsbedrifter og hele sentraladministrasjonen. Alle statlige tilskudd, overføringer og anskaffelser er også omfattet av hele eller deler av økonomiregelverkets bestemmelser.

Finansdepartementet startet i 2001 en gjennomgang og revisjon av økonomiregelverket for staten. Gjennomgangen omfatter blant annet følgende:

• Erfaringene med økonomiregelverket i de om lag 5 årene det har gått siden det trådte i kraft.

• Synspunkter fra brukerne av regelverket slik de kom til uttrykk gjennom Erfaringsprosjektet som Finansdepartementet gjennomførte i 2000.

• Teknologisk utvikling i perioden etter at regelverket ble fastsatt, blant annet knyttet til bruk av elektroniske løsninger.

• Overordnede krav om effektiv ressursbruk i statsforvaltningen.

Formålet med revisjonen er å videreutvikle og forenkle økonomiregelverket. Forenklinger må samtidig vurderes i lys av behovet for å ivareta kvalitet og sikkerhet i regnskapsføringen og den øvrige økonomistyringen i statlige virksomheter.

Første fase av gjennomgangen av regelverket ble sluttført i 2001. Finansdepartementet fastsatte da reviderte funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten (kap. 1-10) som trådte i kraft 1. september 2001. Endringene var konsentrert om forenklinger på områdene regnskapsføring og betalingsformidling for å legge til rette for å redusere ressursbruken på grunnleggende regnskaps- og økonomioppgaver i virksomhetene, jf. nærmere omtale av disse endringene i Gul bok 2002. Skatteetaten, som tilbyder av økonomitjenester til statlige virksomheter, bidrar aktivt i å gjøre endringer kjent og tilgjengelige.

Finansdepartementet har igangsatt et arbeid med sikte på en samlet revisjon av økonomiregelverket. Den omfatter alle deler av regelverket, både Økonomireglementet for staten, som fastsettes ved kongelig resolusjon, og funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten, som fastsettes av Finansdepartementet. Revisjonen tar blant annet utgangspunkt i de mer langsiktige tilrådingene fra Erfaringsprosjektet. Målsetningene for revisjonen er å:

• Klargjøre de bærende styringsprinsippene, herunder lederansvar.

• Gjennomføre strukturelle endringer som kan bidra til at regelverket blir et bedre og lettere tilgjengelig rammeverk for økonomistyring i departementer og virksomheter.

• Klargjøre absolutte bestemmelser og anbefalinger. Anbefalinger skal i større grad legges utenfor regelverket i form av «eksempler på god praksis», veiledningsmateriell og beskrivelser.

• Åpne for større grad av virksomhetstilpasning av bestemmelser, der rutinene i den enkelte virksomhet kan tilpasses ut fra vurderinger av vesentlighet og risiko.

• Åpne for større differensiering av reglene for forvaltning av tilskudd. På dette området er det nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra flere departementer.

• Oppdatere regelverket i forhold til teknologisk utvikling og åpne for ulike typer elektroniske løsninger.

I hele forenklingsarbeidet legges det vekt på aktiv brukermedvirkning. Departementer og virksomheter inviteres til å delta i arbeidsgrupper og referansegrupper, og synspunkter og vurderinger fra de viktigste brukergruppene vil bli systematisk innhentet. Gjennomgangen av hele økonomiregelverket er planlagt avsluttet ved årsskiftet 2002/2003, med ikrafttredelse i løpet av første halvår 2003.

Veiledningsmateriale i økonomi- og regnskapsarbeid

Finansdepartementet har utarbeidet et veiledningsmateriale som inneholder råd om praksis og forklarer begreper innen økonomi- og regnskapsarbeid i staten. Veiledningsmaterialet er internettbasert og kalles «Nyttige ORD og begreper innen S tatlig Øk onomistyring» ( ORDSØK ). ORDSØK er ment å være et hjelpemiddel for økonomi- og regnskapsmedarbeidere i statlige virksomheter. Første versjon av veiledningsmaterialet lanseres i oktober 2002, og dekker områdene betalingsformidling, inntekter, lønn og anskaffelser. Formålet er å gi medarbeidere i statlige virksomheter råd og eksempler om regnskapsføring, delegering av fullmakter, tilpasning av systemer og rutiner med mer, innenfor de nevnte områdene i økonomiregelverket. I tillegg gis det henvisninger til andre aktuelle lover, forskrifter og regelverk.

Gode eksempler på styringspraksis

Mål- og resultatstyring er det bærende styringsprinsippet i økonomiregelverket. Delegering av myndighet til enkeltvirksomheter og lederansvar for resultatoppnåelse er sentrale elementer. Økonomiregelverket gir statlige virksomheter stor fleksibilitet og handlingsrom både i departementenes styring av underliggende virksomheter og i den interne styringen i virksomhetene. Ansvaret for å finne de operasjonelle løsningene som passer for styringen og kontrollen av den aktuelle virksomheten, er på mange områder delegert til det enkelte departement og virksomhet.

Finansdepartementet har i 2002 satt i gang et prosjekt som har som mål å identifisere, systematisere og presentere eksempler på god praksis når det gjelder styring og kontroll av underliggende virksomheter. Målet er å bidra til erfaringsutveksling mellom departementene som grunnlag for læring, videreutvikling og forbedringer på dette området. Eksemplene skal vise hvordan enkelte departementer på en god måte har tilpasset de bestemmelsene som regelverket fastsetter for den enkelte virksomhet. Videre skal eksemplene vise hvordan departementer har utfylt bestemmelsene, foretatt veivalg eller utviklet nye virkemidler. Statskonsult bistår Finansdepartementet i prosjektet.

Som et ledd i prosjektet gjennomføres det flere seminarer der målsettingen er å identifisere problemområder og utveksle eksempler på god praksis. Prosjektet vil i tillegg til seminarene, presentere en samling av gode eksempler. I løpet av 2002 vil gode eksempler bli gjort tilgjengelig på internett og vil i løpet av 1. halvår 2003 foreligge som rapporter.

Etablering av god regnskapsskikk i staten

Det sentrale statsbudsjettet og statsregnskapet i Norge føres etter et kontantprinsipp. Økonomiregelverket for staten åpner for at statlige virksomheter kan føre sitt interne regnskap etter andre prinsipper enn kontantprinsippet. Erfaringsinnhentingen som Finansdepartementet gjennomførte i 2000, viser at et klart flertall av de statlige virksomhetene fører sitt interne regnskap etter et tilnærmet periodiseringsprinsipp for flere transaksjonstyper.

Det er foreløpig ikke etablert noen felles regnskapsregler og regnskapsprinsipper for føring etter et periodiseringsprinsipp i de interne regnskapene. Veiledende regnskapsregler og regnskapsprinsipper som kan benyttes for regnskapsføring internt i statlige virksomheter, vil være et sentralt virkemiddel for å oppnå bedre intern styring og sikre god beslutningsinformasjon. Finansdepartementet ønsker derfpr å etablere felles normer og prinsipper for de interne regnskapene i statlige virksomheter basert på internasjonale standarder.

Som ledd i første fase av arbeidet, vil Finansdepartementet gjennomføre en kartlegging av anvendte regnskapsregler og regnskapsprinsipper. Kartleggingen vil omfatte virksomhetenes eksterne og interne regnskap, herunder sammenhengen mellom virksomhetens balanse og rapporteringen til statens kapitalregnskap. Kartleggingen vil bli gjennomført for et utvalg av statlige forvaltningsorgan, statlig forretningsdrift, virksomheter med særskilte fullmakter og statsforetak (helseforetak). Det legges opp til å presentere resultatene av kartleggingen i løpet av første halvår 2003.

Innrapporteringsløsning for det sentrale statsregnskapet

Ny systemløsning for føringen av det sentrale statsregnskapet ble tatt i bruk høsten 1999. Rapporteringen til det sentrale statsregnskapet skal etter dette som hovedregel gjøres elektronisk. Ved halvårsrapporteringen for 2002 ble 350 av totalt 450 regnskapsrapporter sendt inn elektronisk. Av gjenstående regnskapsrapporter på papir, gjelder over halvparten politietaten, som vil ta ny rapporteringsform i bruk i forbindelse med pågående omorganisering til færre administrative enheter. Finansdepartementet har satt i gang et arbeid med å legge til rette for internett-basert innsending av rapporter. Denne løsningen vil bli prøvet ut for virksomheter som fortsatt rapporterer på papir.

Rammeavtaler om kontoholds- og betalingstjenester

Betalingsformidlingen for staten skjer gjennom statens konsernkontoordning. Ordningen gjelder for departementene og underliggende virksomheter og sikrer at alle statlige midler daglig samles i Norges Bank. Ordningen skal også bidra til å videreutvikle tilbudet av betalingstjenester tilpasset statens behov, sikre at alle statlige virksomheter får tilgang på tidsriktige og gode betalingstjenester og forenkle anskaffelsesprosessen for virksomhetene.

Konsernkontoordningen er basert på at Finansdepartementet på vegne av staten inngår en avtale om et konsernkontosystem i Norges Bank og rammeavtaler med banker om tjenester knyttet til inn- og utbetalinger og kontohold. Hver statlig virksomhet velger en eller flere banker for sine betalingstjenester blant de bankene som det er inngått rammeavtale med. Staten har for tiden rammeavtaler med Den norske Bank, Gjensidige NOR Sparebank og Nordea. Avtalene løper til utgangen av 2003.

Finansdepartementet er i ferd med å foreta en tilbudskunngjøring som skal gi grunnlag for nye rammeavtaler. Som grunnlag for videreutvikling av avtalene, har departementet innhentet synspunkter fra statlige virksomheter på de gjeldende avtalene og forslag til forbedringer. Tilbakemeldingene fra brukerne er overveiende positive, med en del konkrete utviklingspunkter som Finansdepartementet ønsker å følge opp i de nye avtalene. Tilbudskunngjøringen skjer i henhold til regelverket om offentlige anskaffelser. Det tas sikte på at nye rammeavtaler skal være på plass medio 2003, slik at det blir en viss tidsmessig overlapping med de gjeldende avtalene.

7.2 Utvidelse av innsparingsperioden i bevilgningsreglementet § 11, femte ledd, fra ett til tre år

Hovedregelen i bevilgningsreglementet § 7 er at det ikke er adgang til å overskride et bevilget utgiftsbeløp. Ved vedtak i Stortinget 11. juni 1991 fikk imidlertid bevilgningsreglementet et tillegg i § 11, femte ledd, om at Kongen kan fastsette regler som gir Finansdepartementet fullmakt til å bemyndige institusjoner til å overskride bevilgninger til driftsutgifter med inntil 5 pst. til investeringsformål mot tilsvarende innsparing i neste budsjett-termin (se St.prp. nr. 65 (1990-91) og Innst. S. nr. 176 (1990-91)).

Ved kongelig resolusjon av 25. oktober 1991 er det fastsatt regler som gir Finansdepartementet en slik fullmakt. Med denne hjemmelen har Finansdepartementet fastsatt at hvert departement, med unntak av Forsvarsdepartementet, har myndighet til å samtykke i overskridelse av tildelt driftsbevilgning med maksimum 5 pst. til lønnsomme investeringer i driftsmidler, mot tilsvarende innsparing i påfølgende budsjettermin.

Det er satt strenge krav til de investeringer som skal realiseres gjennom bruk av fullmakten. Det enkelte departements samtykke må bygge på en lønnsomhetsanalyse som viser at tiltaket vil gi en varig effektiviseringsgevinst. Samtykket skal også angi om virksomheten selv skal beholde effektiviseringsgevinsten, eller om departementet vil omdisponere den til andre formål.

Den gjeldende fullmakten er lite brukt. Dette kan blant annet skyldes den korte innsparingsperioden. En lengre innsparingsperiode kan gjøre det mer attraktivt å benytte ordningen, slik at mindre, lønnsomme tiltak som blir aktuelle gjennom budsjettåret i større grad enn i dag kan realiseres. Et forslag om å utvide innsparingsperioden i § 11, femte ledd fra ett til flere år, har vært på høring i departementene. Høringsinstansene var gjennomgående positive til forslaget, og de fleste av dem anbefalte en innsparingsperiode på tre år.

En utvidet innsparingsperiode på tre år vil medføre noe økt administrasjon og større kontrollkrav. Omleggingen forventes på den annen side å føre til at flere lønnsomme prosjekter kan bli realisert.

Det foreslås derfor å endre bevilgningsreglementet § 11, femte ledd. Innsparingsperioden foreslås økt til tre år. Innsparingsperioden bør ikke bli lengre, ettersom kontrollkravene vil øke med lengden av innsparingsperioden. Det kan imidlertid lempes på kravene til dokumentasjon om investeringens lønnsomhet i forhold til de krav som hittil har vært stilt med hjemmel i bevilgningsreglementet § 11, femte ledd. Kravene til dokumentasjon og kontroll av at innsparingen faktisk skjer vil ikke bli lempet på.

Overskridelsen og innsparingene skal fremgå av forklaringene til statsregnskapet. Finansdepartementet vil utarbeide nærmere retningslinjer om hvorledes innsparingen i praksis skal skje.

Fullmakten må ses i sammenheng med den eksisterende fullmakt til å overføre inntil 5 pst. av ubrukt driftsbevilgning til neste budsjettermin. Til sammen vil disse fullmakter gjøre det mulig i ett år å disponere 10 pst. mer enn årets bevilgning, basert på innsparing i foregående og de påfølgende tre terminer.

Det foreslås å endre bevilgningsreglementet § 11, femte ledd til:

Kongen kan fastsette regler som gir Finansdepartementet fullmakt til å bemyndige departementene og underordnede institusjoner til å overskride bevilgninger til driftsutgifter med inntil 5 pst. til investeringsformål mot tilsvarende innsparing i løpet av de tre følgende bud-sjett-terminer.

7.3 Ny lov og instruks for Riksrevisjonen - Riksrevisjonens rett til dokumentinnsyn

Stortingets behandling av Innst. S. nr. 111 (2001-2002)

Riksrevisjonen la 9. november 2000 frem Dok. nr. 3:2 (2000-2001) om Riksrevisjonens kontroll med statsrådens (departementenes) forvaltning av statens interesser i selskaper, banker mv. for 2000. For 2000 hadde Riksrevisjonen merknader til statsrådens forvaltning av Selskapet for industrivekst SF (SIVA). Merknaden gikk ut på at Riksrevisjonen er nektet innsyn i et dokument som omhandler spørsmål knyttet til Kommunal- og regionaldepartementets forvaltning av statens eierinteresser i SIVA.

I forbindelse med Stortingets behandling av Dok. 3:2 (2000-2001) anmodet flertallet i kontroll- og konstitusjonskomitéen i Innst. S. nr. 111 (2001-2002) Regjeringen om å redegjøre for i hvilke andre saker Riksrevisjonen har blitt nektet dokumentinnsyn, og begrunnelsen for disse avslag. Flertallet i komitéen uttalte videre at det vil være en fordel for alle parter å få klarhet i dagens praksis på dette feltet, før utkastet til ny lov for Riksrevisjonen legges frem for Stortinget.

Regjeringens forståelse og praktisering av gjeldende rett

Etter lov 8. februar 1918 om statens revisionsvæsen kan Riksrevisjonen «gjennom departementet eller direkte av offentlige myndigheter og tjenestemenn kreve enhver opplysning eller redegjørelse, som den finner nødvendig for at utføre sitt hverv». Riksrevisjonens rett til innsyn i forvaltningens dokumenter er ikke eksplisitt nevnt i lovbestemmelsen.

Når det gjelder Riksrevisjonens rett til innsyn i forvaltningens saksdokumenter, uttalte Justisdepartementets lovavdeling i brev av 11. juli 1980:

Forarbeidene til lovens (lov 8. februar 1918 om statens revisionsvæsen) § 2 annet ledd kan ... tyde på at det har vært meningen å gi Riksrevisjonen en viss adgang til dokumentinnsyn hos forvaltningen. Lovavdelingen antar at det som utgangspunkt vil være en naturlig avgrensning å la innsynsretten omfatte dokumenter i den utstrekning de kan sies å inneholde bevis i relasjon til de spørsmål Riksrevisjonen har til oppgave å kontrollere. Det er neppe grunnlag for rent generelt å unnta forvaltningens interne dokumenter fra denne innsynsretten. Riksrevisjonens innsynsrett må i en viss utstrekning antas å være mer omfattende enn den som følger av lov 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen. Det må f.eks. antas at Riksrevisjonen kunne kreve lagt fram notater som er utarbeidd på bakgrunn av telefonsamtaler, møter m.v. i anledning anbudsinnbydelser e.l. […] Etter Lovavdelingens mening er det temmelig klart at heller ikke Riksrevisjonen vil kunne kreve fremlagt regjeringsnotater.

Om adgangen til å gjennomgå internt mate-riale i forbindelse med forvaltningsrevisjon heter det i uttalelsen fra Lovavdelingen:

Det kan likevel være tvilsomt om Riksrevisjonen for dette formål har adgang til å kreve framlagt notater som inneholder forvaltningens interne overveielser og diskusjoner. Særlige betenkeligheter reiser seg dersom man lar framleggingsplikten i denne henseende også omfatte overveielser av politisk karakter, herunder notater utarbeidd av statsråden og statssekretæren. Langt på veg gjelder dette også når slike notater blir utarbeidd til departementets politiske ledelse. […] I sin uttalelse om Ingvaldsen-utvalgets utredning synes Regjeringen å ha forutsatt at det framleis i en viss utstrekning skal være mulig å foreta fortrolige overveielser i forvaltningen, jf. uttalelsen inntatt i Innst. S. nr. 277 side 28-29. Uttalelsen ble ikke imøtegått under Stortingets behandling av saken. På den annen side synes Riksrevisjonen å forutsette at den har en meget omfattende adgang til forvaltningens dokumenter, arkiver m.m.

Senere praksis har tatt utgangspunkt i Lovavdelingens uttalelse.

Riksrevisjonens forslag til ny § 4 i ny lov for Riksrevisjonen vil innebære at Riksrevisjonen får rett til innsyn i Regjeringens og departementenes interne dokumenter. Etter merknadene til den foreslåtte bestemmelsen skal innsynsretten ikke omfatte regjeringsnotater.

På bakgrunn av Lovavdelingens uttalelse og den praksis som har vært fulgt, mente både Regjeringen Stoltenberg og Regjeringen Bondevik at Riksrevisjonens forslag til ny § 4 ville innebære en utvidelse av Riksrevisjonens innsynsrett sammenlignet med dagens rettstilstand. Regjeringen Stoltenberg ga sin uttalelse i brev til Stortingets presidentskap datert 30. april 2001, mens Regjeringen Bondevik ga sin uttalelse til utvalget som utreder Stortingets kontrollfunksjon i brev av 29. januar 2002.

Nærmere om departementenes praksis

I lys av anmodningen fra flertallet i kontroll- og konstitusjonskomitéen, har en undersøkt departementenes praksis på ny. Undersøkelsen bekrefter at departementene har fulgt en praksis i tråd med de prinsipper som er trukket opp i uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling av 11. juli 1980 ved sine vurderinger av hvilke dokumenter Riksrevisjonen skal gis tilgang til. Mange departementer har dessuten utarbeidet egne interne retningslinjer for håndtering av innsynsbegjæringer fra Riksrevisjonen i samsvar med Lovavdelingens fortolkning.

Med unntak av korrespondansen angående det interne notat fra Regionalpolitisk avdeling om «SIVA - Framtidig organisering og geografidimensjon» til politisk ledelse i Kommunal- og regionaldepartementet, som foranlediget Riksrevisjonens merknader i Dok. nr. 3:2 (2000-2001), er en imidlertid ikke kjent med at det foreligger saker hvor Riksrevisjonen skriftlig har tatt opp avslag på innsyn i dokumenter som inneholder departementenes interne politiske overveielser.

I enkelte departementer har innsynsbegjæringer fra Riksrevisjonen blitt behandlet på samme måten som innsynsbegjæringer fra pressen, det vil si ved at Riksrevisjonen går igjennom departementenes postlister og påfører hvilke dokumenter de ønsker innsyn i. Det har i denne forbindelse ikke vært uvanlig at departementene har gitt avslag på begjæringer om innsyn i konkrete dokumenter. Disse avslagene har vært begrunnet med at de aktuelle dokumentene inneholdt interne politiske overveielser. Riksrevisjonen har ikke påklaget disse avslagene.

Det er i tillegg grunn til å anta at det har forekommet at Riksrevisjonen muntlig har bedt om og muntlig fått avslag på innsyn i departementenes interne dokumenter som inneholder politiske overveielser. Så lenge en eventuell anmodning om innsyn ikke er fulgt opp skriftlig fra Riksrevisjonens side, er det imidlertid ikke mulig å kartlegge dette systematisk i ettertid.