3 Indirekte skatter

3.1 Innledning

3.1.1 Generelt

Indirekte skatter omfatter merverdiavgift, investeringsavgift og særavgifter. Hovedtrekkene i avgiftsopplegget er nærmere omtalt i kapittel 1.

Merverdiavgift er en generell avgift på innenlands omsetning av varer og tjenester. I tillegg beregnes merverdiavgift ved import og ved uttak av varer og tjenester fra avgiftspliktig virksomhet. Merverdiavgiften ble innført fra 1. januar 1970 ved lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift. Merverdiavgiften er en fiskal avgift og en av statens viktigste inntektskilder. Avgiftssatsen er på 24 pst. og foreslås ikke endret for 2003.

Merverdiavgiften skal beregnes i alle omsetningsledd. Retten til å fradragsføre inngående avgift ved kjøp av varer og tjenester til bruk i avgiftspliktig virksomhet medfører at avgiften ikke belastes de avgiftspliktige virksomhetene i omsetningskjeden. Merverdiavgiften er derfor i hovedsak en beskatning av forbruk, ved at det er det endelige forbruket av avgiftspliktige ytelser som belastes med avgift.

Fra 1. juli 2001 ble det iverksatt en merverdiavgiftsreform som innebærer at det er innført generell merverdiavgift på omsetning av tjenester på linje med det som gjelder for varer. Forslag til endringer i merverdiavgiften fra 2003 er kort omtalt i avsnitt 3.2.

Investeringsavgiften ble avviklet fra 1. oktober 2002. Den var en avgift på anskaffelse av og arbeid på driftsmidler, og plikten til å betale investeringsavgift fulgte av at det ble gitt fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelsene.

Særavgiftene omfatter flere kategorier avgifter. For det første er særavgifter en fellesbetegnelse på avgifter som betales ved innførsel og innenlands tilvirkning av nærmere angitte varer. For det andre dekker det avgifter knyttet til å eie eller endre eierforhold til bestemte varer og fast eiendom. Videre omfattes avgift på sluttbehandling av avfall, frekvensavgift m.m. Størstedelen av provenyet kommer fra den første kategorien særavgifter. Særavgiftene og merverdiavgiften utgjør mer enn en tredel av de samlede skatte- og avgiftsinntektene fra Fastlands-Norge. I likhet med merverdiavgiften går inntektene fra særavgiftene til statskassen uten noen form for øremerking.

Mens merverdiavgiften først og fremst har til hensikt å finansiere offentlige utgifter, benyttes noen av særavgiftene også som virkemiddel til å prise eksterne effekter, f.eks. knyttet til forbruk av helse- og miljøskadelige produkter.

Særavgiftene fastsettes av Stortinget ved plenarvedtak for ett år av gangen i medhold av Grunnloven § 75 bokstav a. Vurderingene av satsene og strukturen på avgiftene inngår i den årlige budsjettbehandlingen. Av plenarvedtakene framgår også regler om fritak mv. Bestemmelser om oppkreving, kontroll mv. er gitt i egne forskrifter med hjemmel i særlover som eksempelvis lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter og lov 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter.

Til forskjell fra merverdiavgiften, som beregnes i alle omsetningsledd og ved innførsel, beregnes særavgiftene på varer i utgangspunktet kun i ett ledd. Dette skjer som hovedregel ved produksjon eller ved innførsel.

For en annen kategori særavgifter, f.eks. årsavgiften, er avgiftsinnbetalingen knyttet til tollvesenets utskriving av avgiftskrav basert på data fra motorvognregisteret (eier, kjøretøytype o.l.). I andre tilfeller er avgiftsinnbetaling en forutsetning for gjennomføring av bestemte handlinger, f.eks. tinglysing av eierskifte (hjemmelsoverføring) til fast eiendom (dokumentavgift), omregistrering av kjøretøy i motorvognregisteret (omregistreringsavgift) eller innlevering av avfall (avfallsavgift).

Videreføring av gjeldende avgiftsregler, deriblant fjerningen av investeringsavgiften og flypassasjeravgiften i 2002, innebærer en lettelse fra 2002 til 2003 på knapt 6,5 mrd. kroner bokført. Forslag til nye avgiftsendringer for 2003 øker avgiftsinntektene med om lag 0,3 mrd. kroner bokført i forhold til referansesystemet, jf. tabell 1.1. En stor del av denne inntektsøkningen har en motpost på budsjettets utgiftsside, slik at netto avgiftsøkning tilsvarer om lag 100 mill. kroner. Samlet innebærer endringer i avgifter en lettelse fra 2002 til 2003 på om lag 6,2 mrd. kroner bokført.

Tabell 3.1 viser gjeldende satser for særavgifter og forslag til satser for 2003.

3.1.2 Den Nordiske Investeringsbanken - avgiftsfritak

I overenskomst av 23. oktober 1998 mellom Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige om Den nordiske investeringsbanken, framgår det av art. 9 at Den nordiske investeringsbanken og dens inntekter, aktiva og eiendom skal være fritatt for all beskatning, med de presiseringer som framgår av bestemmelsen.

Den 19. april 2002 implementerte Finansdepartementet overenskomsten ved å anvende generelle dispensasjonsbestemmelser i regelverket for merverdiavgift, toll og særavgift. Det foreslås at fritaket kodifiseres i følgende særavgiftsvedtak: Avgift på alkohol, CO₂-avgift på mineralske produkter, svovelavgift, grunnavgift på fyringsolje mv., avgift på tobakkvarer, forbruksavgift på elektrisk kraft, avgift på HFK og PFK, avgift på alkoholfrie drikkevarer mv., avgift på bensin, avgift på sjokolade- og sukkervarer mv., avgift på sukker mv., engangsavgift på motorvogner m.m., årsavgift og dokumentavgift. Fritaket skal kun gjelde avgift knyttet til anskaffelser som er nødvendige for bankens offisielle virksomhet, jf. overenskomsten art. 9, fjerde ledd.

3.1.3 ESAs nye retningslinjer for miljøstøtte - åpning av formell undersøkelsesprosedyre

Innledning

EFTAs overvåkingsorgan (ESA) vedtok nye retningslinjer for miljøstøtte 23. mai 2001, jf. omtale i bl.a. Revidert nasjonalbudsjett 2002. De nye retningslinjene setter strengere betingelser til å tillate fritak eller lettelser fra miljøavgifter. Det har vært uformell kontakt og formell korrespondanse med ESA, og det er satt ned en arbeidsgruppe som vurderer el-avgiften, jf. Revidert nasjonalbudsjett 2002. ESA åpnet formell undersøkelsesprosedyre av de norske miljøavgiftene på elektrisitet, CO₂ og SO₂ ved brev av 26. juli 2002.

Skatte- og avgiftsreglene omhandles ikke direkte av EØS-avtalen. Norge har dermed i utgangspunktet frihet til å utforme sin nasjonale skatte- og avgiftspolitikk. Norge kan likevel ikke utforme dette regelverket på en måte som strider mot prinsippene i EØS-avtalen. Norge kan f.eks. ikke uten videre innføre eller opprettholde selektive avgiftsordninger som vrir, eller truer med å vri, konkurransen. Dette berører ordninger med fritak for bestemte bedrifter eller produksjon av bestemte varer, i den grad disse ordningene påvirker samhandelen med andre EØS-land.

Tidligere korrespondanse med ESA - Finansdepartementets brev av 15. mai 2002

Finansdepartementet svarte i brev av 15. mai i år på brev fra ESA av 28. februar 2002. I svarbrevet ga departementet bl.a. uttrykk for sitt syn på når en avgiftsordning rammes av støttebegrepet i EØS-avtalen art. 61 (1), og når en avgiftsordning må anses som et generelt tiltak som faller utenfor EØS-avtalen. Så lenge avgiftsplikten formelt ikke avgrenses mot bestemte bedrifter eller sektorer i næringslivet eller produksjon av bestemte varer, anser departementet at kravet til selektivitet ikke er oppfylt. Dette innebærer etter departementets vurdering at Norge f.eks. kan innføre eller opprettholde miljøbegrunnede avgifter på bestemte produkter der bruken forårsaker miljøskadelige utslipp, uten at støttebegrepet i art. 61 (1) krever at også andre typer produkter med tilsvarende utslipp må avgiftsbelegges. Først når ordningen må anses for å være selektiv, vil det være aktuelt å se hen til formålet med avgiften. Selektive ordninger kan i utgangspunktet opprettholdes dersom de ikke strider mot formålet med avgiften. Departementet anså det som viktig å foreta en generell analyse av dette spørsmålet, da løsningen har stor betydning utover denne konkrete saken. Spørsmålet berører hvilken frihet Norge har til selv å avveie kryssende hensyn ved utformingen av avgiftsregelverket.

Departementet erkjente i brevet at enkelte av dagens ordninger er selektivt utformet. Dette gjelder f.eks. fritaket for CO₂-avgift for sement- og lecaproduksjon og redusert sats for CO₂-avgift for treforedlings-, sildemel- og fiskemelindustrien. Departementet opplyste i brevet at den første ordningen ville bli vurdert nærmere. Ordningen med redusert sats for CO₂-avgiften ble ansett for å være i tråd med miljøstøtteretningslinjene fordi den reduserte satsen likevel utgjorde en betydelig andel av avgiften. Uansett overstiger den reduserte satsen minimumssatsen i EUs mineraloljedirektiv.

Åpning av formell undersøkelsesprosedyre

Etter å ha vurdert departementets brev av 15. mai er ESA fortsatt i tvil om de norske avgiftsordningene for el-avgift, CO₂- og SO₂-avgift er i tråd med statsstøtteregelverket og miljøstøtteretningslinjene. ESA vedtok derfor 26. juli 2002 å åpne såkalt formell undersøkelsesprosedyre. Selv om undersøkelsen er begrenset til disse tre avgiftene, har ESA forbeholdt seg retten til senere å gå nærmere inn på de øvrige norske miljøavgiftene. På bakgrunn av at Norge i juni 2001 aksepterte de nye miljøstøtteretningslinjene med virkning fra 1. januar 2002, har ESA avgrenset undersøkelsen til ordninger i kraft etter denne dato.

Åpning av undersøkelsesprosedyren innebærer ikke at ESA har konkludert med at det norske avgiftsregelverket inneholder elementer av statsstøtte. Avgjørelsen innebærer at ESA uttrykker sin tvil med hensyn til dette, og vil trekke de endelige konklusjonene gjennom denne prosedyren. ESAs avgjørelse vil bli offentliggjort, slik at interesserte parter kan komme med sine kommentarer. Interesserte parter vil normalt få en måned til dette fra tidspunktet for offentliggjøringen av avgjørelsen. Etter retningslinjene skal Norge gis anledning til å kommentere disse innspillene.

Norge er gitt to måneder på å kommentere åpningen av undersøkelsesprosedyren og til å gi supplerende informasjon, det vil si til 26. september 2002. På grunn av fremleggelsen av budsjettet er fristen forlenget til 7. oktober 2002.

Etter at undersøkelsesprosedyren er avsluttet, vil ESA fatte en begrunnet avgjørelse i saken. En slik avgjørelse kan trolig ventes rundt sommeren neste år. Avgjørelsen kan gå ut på at de norske avgiftene godkjennes, eller at de helt eller delvis anses å være i strid med miljøstøtteretningslinjene. En negativ avgjørelse vil innebære at Norge blir bedt om å oppheve eller endre konkrete ordninger innen en fastsatt frist. ESA har også muligheten til å beslutte at ny støtte som er tildelt uten pliktig forhåndsnotifisering, eventuelt ny støtte som er tildelt før en notifisert ordning er godkjent, skal kreves tilbake. Dersom Norge ikke følger disse avgjørelsene innen den frist som er gitt, kan ESA ta saken inn for EFTA-domstolen. Norge kan også selv bringe vedtaket inn for EFTA-domstolen for vurdering.

ESA har i vedtaket av 26. juli 2002 gitt uttrykk for sitt rettslige syn på når unntak/avgrensninger i et avgiftsregelverk innebærer «støtte» i forhold til EØS-avtalen. Dette rettslige utgangspunktet avviker til dels fra det Finansdepartementet la til grunn i brevet av 15. mai 2002. Dette gjelder vurderingen av når en ordning er selektiv. Spørsmålet er som nevnt prinsipielt viktig ikke bare fordi det berører de konkrete avgiftsordninger, men også fordi ESAs rettslige utgangspunkt synes å innebære en snevrere ramme for Norges frihet til å utforme sitt avgiftsregelverk, enn vår forståelse av regelverket. ESA tar, i motsetning til det departementet har anført, utgangspunkt i formålet med avgiftsordningen også ved vurderingen av om ordningen er selektiv.

ESA uttrykker ikke bare tvil om ordningene går fri av støttebegrepet, men også om støtten i så fall kan opprettholdes under gjeldende miljøstøtteretningslinjer. ESA har etterspurt informasjon for å kunne vurdere dette nærmere, og har igjen fremhevet betydningen av at unntakene ikke må undergrave formålet med avgiften, at ordningen er midlertidig og at næringen må inngå forpliktende avtaler eller alternativt betale en betydelig andel av avgiften.

ESA har også i et eget punkt i åpningsavgjørelsen opplyst om adgangen ESA mener å ha til å kreve tilbakebetaling av ulovlig støtte. Etter ESAs oppfatning kan et slikt krav også omfatte støtte gitt under ordninger som har eksistert siden før EØS-avtalen trådte i kraft, dersom støtten er gitt etter 1. januar 2002. ESA begrunner dette med at Norge i juni 2001 aksepterte de nye retningslinjene og derfor har forpliktet seg til å tilpasse alle eksisterende ordninger til disse innen 1. januar 2002.

Videre håndtering

Som nevnt må Regjeringen sende et svarbrev til ESA innen 7. oktober 2002. Regjeringen ser at det kan reises spørsmål ved utformingen av enkelte av dagens miljøavgifter i forhold til EØS-avtalens regler, herunder de nye miljøstøtteretningslinjene. For å sikre mest mulig stabile og forutsigbare rammebetingelser for industrien er det behov for at disse spørsmålene blir avklart så raskt som mulig. I svarbrevet til ESA vil Regjeringen derfor informere om at det i en egen sak for Stortinget vil bli foreslått endringer i utformingen av el-avgiften. En endring er nødvendig for å unngå tvil med hensyn til om ordningen er tilstrekkelig generelt utformet.

Regjeringen mener det bør finnes løsninger for el-avgiften som er utenfor regelverket for offentlig støtte. Også industrien har gitt uttrykk for at de ønsker seg løsninger som er utenfor regelverket for offentlig støtte. En ordning utenfor regelverket for offentlig støtte vil ikke være tidsbegrenset slik en ordning innenfor miljøstøtteretningslinjene vil være og vil også være uavhengig av ESAs godkjennelse.

En ordning der all næringsvirksomhet blir fritatt fra el-avgiften, vil være utenfor regelverk for offentlig støtte. Et slikt fritak vil imidlertid innebære et provenytap på minst 1,7 mrd. kroner på årsbasis. Det er derfor også nødvendig å utrede alternative løsninger innenfor en provenynøytral ramme, der de mest aktuelle løsningene er:

• Skille ut elektrisitet til spesielle bruksformål, f.eks. ved kun å avgiftsbelegge elektrisitet brukt til lys og oppvarming.

• Foreta begrensninger av avgiftsbelastningen for næringsvirksomhet etter objektive kriterier, f.eks. at el-avgiften maksimalt utgjør en bestemt andel av totalkostnadene i den enkelte bedrift.

Danmark har av EU-kommisjonen fått aksept for at et opplegg for el-avgiften der det skilles mellom elektrisitet til produksjonsformål og elektrisitet til husholdningsformål e.l., ikke er å anse som en selektiv ordning. Dersom ESA godkjenner et opplegg som likner på det danske, dvs. at det kan benyttes et grovmasket opplegg for å skille bruken av elektrisitet, vil dette være et alternativ som innebærer små endringer i forhold til dagens system. En slik omlegging kan imidlertid innebære et provenytap ved at næringsvirksomhet utenom industrien vil slippe el-avgift på deler av sitt kraftforbruk. Dette provenytapet må i så fall dekkes inn. Dersom ESA krever at elektrisitet etter formål må beregnes nøyaktig, vil et slikt opplegg innebære betydelige etterlevelses- og administrasjonskostnader.

Østerrike har et system der bedriftene får refundert den delen av el-avgiften som overstiger en viss prosentandel av verdien av bedriftens produksjon. Finland har et liknende system som er notifisert til Kommisjonen. Dersom en slik ordning gjøres gjeldende for all næringsvirksomhet, vil den etter departementets mening ikke være selektiv. En slik ordning vil skjerme kraftkrevende industri fra en betydelig avgiftsbelastning, samtidig som annen næringsvirksomhet fortsatt vil betale el-avgift. Dette alternativet kan gi et merproveny. På den ene side vil kraftkrevende industri få en viss avgiftsbelasting i dette alternativet dersom refusjonsgrensen ikke settes på et meget lavt nivå. På den annen side vil en lav refusjonsgrense innebære at mange bedrifter kommer inn under refusjonsordningen, noe som vil gi større administrative kostnader.

En beslutning om valg av modell tas etter at administrative kostnader, konsekvenser for industri, annen næringsvirksomhet, husholdninger og el-forbruket er nærmere vurdert. Det legges opp til en nær dialog med ESA i denne prosessen. Det tas sikte på at en slik utredning skal være på plass tidlig i 2003 og at endringsforslag deretter kan fremmes overfor Stortinget. Regjeringen legger videre opp til å informere ESA om forslaget om å oppheve CO₂-avgiften for produktene kull og koks. I forhold til SO₂- og CO₂-avgiftene legges det for øvrig opp til å fastholde det rettslige standpunktet som er tatt i brevet av 15. mai i år, hvor det er argumentert med at Norge har frihet til selv å velge hvilke produkter som skal avgiftsbelegges. Det vil videre bli igangsatt en prosedyre for å få ESAs godkjennelse etter miljøstøtteretningslinjene for den reduserte satsen på CO₂-avgift for treforedlings-, sildemel- og fiskemelindustrien.

3.1.4 Revisjon av reisegodsreglene

Et forslag til ny reisegodsforskrift er sendt på høring med høringsfrist 15. oktober 2002. Forslaget går bl.a. ut på at alle kvoter bortsett fra for alkohol, tobakkvarer og kjøtt oppheves. Videre er kjøttkvoten foreslått økt fra 3 kg til 10 kg, og det åpnes for avgiftsfri innførsel av de fleste varer, med unntak for motorvogner. Varer som er underlagt andre innførselsrestriksjoner, f.eks. våpen, vil det selvsagt fremdeles ikke være anledning til å ta med etter reisegodsbestemmelsene. Verdigrensene er foreslått økt med 1 000 kroner fra hhv. 5 000 kroner og 2 000 kroner, til hhv. 6 000 kroner for opphold utenfor Norge i mer enn 24 timer og 3 000 kroner for kortere opphold enn 24 timer. I tillegg er det foreslått en del andre forenklinger.

Etter vurderingen av de innkomne høringsuttalelsene tar departementet sikte på å fastsette den nye forskriften så raskt som mulig.

3.2 Merverdiavgift og avgift på investeringer mv. (kap. 5521, post 70)

3.2.1 Avvikling av investeringsavgiften

Investeringsavgiften ble i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2002 vedtatt avviklet med virkning fra 1. oktober 2002, jf. St.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og Ot.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte- og avgiftsopplegget 2002 - lovendringer. Avviklingen av investeringsavgiften innebærer at en rekke forskrifter kan oppheves. Videre må det foretas endringer i flere forskrifter og i enkelte lover. Det er likevel ikke blitt ansett nødvendig å endre disse bestemmelsene samtidig som investeringsavgiften ble avviklet. Når investeringsavgiften nå er avviklet, følger det naturlig at bestemmelser som omhandler investeringsavgiften ikke lenger er relevante på dette punktet. Finansdepartementet mener også at det vil være hensiktsmessig å avvente enkelte endringer til regnskapsåret 2002 er avviklet. Bakgrunnen for dette er blant annet at de aktuelle bestemmelsene som skal endres, vil ha betydning også for disposisjoner foretatt mens investeringsavgiften var i kraft. De enkelte regelendringer vil derfor bli foretatt fortløpende.

Avviklingen innebærer en avgiftslettelse på om lag 6 mrd. kroner på årsbasis. Avgiftssatsen var 7 pst. Avviklingen av avgiften vil innebære en kostnadsreduksjon på drøyt 6,5 pst. på driftsmidler som tidligere var investeringsavgiftspliktige.

Siden investeringsavgiften ble innført i 1970 er det innført en rekke unntak som har uthulet avgiftsplikten og gjort regelverket uoversiktlig og vanskelig å praktisere både for næringsdrivende og avgiftsforvaltningen. De mange unntakene gjorde at investeringsavgiften har framstått som en særavgift på visse næringer, noe som gir vridninger mot virksomheter som ikke er avgiftsbelagt.

Investeringsavgiftsplikten var begrenset til virksomheter som er merverdiavgiftspliktige. Det betyr at næringer som er unntatt fra merverdiavgiften, slik som bl.a. helse- og sosiale tjenester, undervisning, finansnæringen samt det meste av kultur og reiseliv, i all hovedsak var unntatt fra investeringsavgiftsplikten. Videre var det gitt flere fritak fra plikten til å betale investeringsavgift. Dette innebærer at eksempelvis store deler av industrien og jord- og skogbruksbruksnæringene var fritatt fra avgift. Det var også gitt et regionalt begrenset fritak for investeringsavgift for arbeid på bygninger og faste anlegg i Finnmark og Nord-Troms. I tillegg vedtok Stortinget 15. juni 2001 at tjenesteleverandører som ble avgiftspliktige som følge av merverdiavgiftsreformen, ikke skulle betale investeringsavgift i perioden fra 1. juli 2001 og fram til investeringsavgiften ble opphevet for alle.

Investeringsavgiftspliktige fram til 1. oktober 2002 var dermed i hovedsak næringer som driver med vareomsetning. Det samme gjaldt for frivillig registrerte utleiere av bygg eller anlegg til bruk i avgiftspliktig virksomhet. Denne ordningen ble betydelig utvidet 1. juli 2001. For disse næringene vil avviklingen av investeringsavgiften være av betydning.

Tabell 3.2 viser inntektene fra investeringsavgiften for 2001 fordelt på ulike næringer. Tabellen er basert på tall over innberettet avgift slik det framgår av Skattedirektoratets forvaltningssystemer (MVA3). Av tabellen går det fram at handelsnæringen står for om lag 20 pst. av inntektene fra investeringsavgiften. Om lag 17 pst. av inntektene kommer fra eiendomsdrift, forretningsmessig tjenesteyting og utleievirksomhet, mens industrien samlet bare står for om lag 10 pst. De lave innbetalingene fra industrien skyldes blant annet at store deler av industrien hadde fritak for investeringsavgiften. Industrien har imidlertid måttet betale investeringsavgift på investeringer som ikke benyttes i industriell vareproduksjon, f.eks. kontorutstyr og administrasjonsbygg.

3.2.2 Unntak for merverdiavgift på alternative medisinske tjenester

I Revidert nasjonalbudsjett for 2002 er det uttalt at en tar sikte på å komme tilbake til spørsmålet om ytterligere merverdiavgiftsunntak for alternativ medisin i forbindelse med budsjettet for 2003.

Departementet foreslår at merverdiavgiftsloven § 5b første ledd nr. 1 endres til også å omfatte helserelaterte tjenester. Hvilke konkrete tjenester som vil komme inn under dette begrepet, vil bli nærmere regulert i forskrift 15. juni 2001 nr. 682 om avgrensing av merverdiavgiftsunntaket for helsetjenester (Forskrift nr. 119 til merverdiavgiftsloven). Det vises til nærmere omtale i Ot.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte- og avgiftsopplegget for 2003 - lovendringer. Forslaget er på svært usikkert grunnlag anslått å gi et provenytap på om lag 10 mill. på årsbasis og om lag 8 mill. kroner på 2003-budsjettet.

3.2.3 Merverdiavgiftsplikt for NRKs kringkastingsvirksomhet

Innledning og bakgrunn for forslaget

I forbindelse med behandlingen av forslaget i Dok. nr. 8:34 (2001-2002) om å gi Norsk rikskringkasting (NRK) fritak for merverdiavgift (nullsats) vedtok Stortinget 9. april 2002 følgende anmodning, jf. Innst. S. nr. 116 (2001-2002):

«Stortinget ber Regjeringen senest i forslag til budsjett for 2003, innarbeide en ordning som vil fjerne prisbarrieren mellom egenproduksjon og eksternproduksjon, enten ved en refusjonsordning eller ved å innføre NRK i merverdiavgiftssystemet.»

Regjeringen legger til grunn at hovedformålet med Stortingets anmodningsvedtak er å fjerne den prisbarrieren som merverdiavgiften representerer for NRKs allmennkringkastingsvirksomhet ved valget mellom å utføre tjenester ved egne ansatte (egenproduksjon) eller å kjøpe tjenester fra andre (eksternproduksjon). I vedtaket har Stortinget skissert to alternativer som kan fjerne prisbarrieren som merverdiavgiften representerer mellom NRKs egenproduksjon og kjøp fra andre. Det er vist til at det enten kan etableres en refusjonsordning eller at NRKs allmennkringkastingsvirksomhet kommer innenfor merverdiavgiftsområdet.

Regjeringens vurderinger av alternative løsninger og forslag er presentert nedenfor. Regjeringen foreslår at NRKs allmennkringkastingsvirksomhet tas inn i merverdiavgiftssystemet med full fradragsrett og redusert merverdiavgiftssats på 12 pst. Forslaget innebærer økte merverdiavgiftsinntekter til staten, som tilbakeføres til NRK som kompensasjon for merverdiavgiftsomleggingen. Kompensasjonen er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2002-2003) Finansdepartementet. Omleggingen er om lag provenynøytral for staten. Denne omleggingen kan i utgangspunktet gjennomføres slik at den økonomiske stillingen for både NRK, lisensbetalerne og staten er uendret. Regjeringen ser imidlertid behov for at NRKs økonomiske stilling styrkes, og foreslår en reell økning i kringkastingsavgiften (inklusiv merverdiavgift). Forslaget til endret kringkastingsavgift er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2002-2003) Kultur- og kirkedepartementet.

Gjeldende merverdiavgiftsregelverk for kringkastingstjenester

Omsetning av tjenester er etter merverdiavgiftsreformen 2001 som hovedregel avgiftspliktig. Dette gjelder også ved omsetning av kringkastingstjenester. Det er imidlertid gjort unntak for allmennkringkastingsselskaps utsendelse av radio- og TV-program, når virksomheten finansieres ved kringkastingsavgiften, jf. merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 1 bokstav e. I forhold til NRKs virksomhet betyr dette en videreføring av gjeldende rett før reformen.

Dagens regelverk innebærer at NRK ikke skal beregne utgående merverdiavgift av kringkastingsavgiften. NRK har heller ikke fradragsrett for inngående merverdiavgift på innkjøp til denne delen av virksomheten. NRK er imidlertid avgiftspliktig for annen omsetning som omfattes av merverdiavgiftsloven. Dette gjelder eksempelvis omsetning av tekniske tjenester og reklametjenester i forbindelse med sponsede programsendinger. Dette er tjenester som var avgiftspliktige også før reformen. NRK har derfor fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser kun til den avgiftspliktige delen av virksomheten.

Andre kringkastingsselskap, f. eks. TV2, er ikke unntatt fra merverdiavgiftsplikten og omfattes derfor av den generelle avgiftsplikten på omsetning av tjenester. Dette innebærer at slike virksomheter skal beregne utgående merverdiavgift på alle sine inntekter, herunder reklameinntekter, samtidig som det er full fradragsrett for inngående merverdiavgift på alle anskaffelsene til bruk i virksomheten. Tilsvarende gjelder også for betal-TV kanaler som TV 1000 og Canal+, som etter reformen er fullt ut merverdiavgiftspliktig. Disse virksomhetene må derfor beregne 24 pst. merverdiavgift av vederlaget for sine tjenester, eksempelvis ved omsetning av tilgang til kodede sendinger.

NRKs manglende fradragsrett for inngående merverdiavgift medfører at NRK må betale merverdiavgift på sine innkjøp. Merverdiavgiften på 24 pst. på anskaffelser av tjenester til NRK medfører en avgiftsmessig konkurransevridning til fordel for egenproduksjon i NRK sammenliknet med kjøp av tjenester fra andre.

Problemet med konkurransevridning mellom egenproduksjon og kjøp av tjenester fra andre vil oppstå for alle virksomheter som er utenfor merverdiavgiftssystemet, og som derfor ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift.

Regjeringens vurderinger og forslag

Regjeringen foreslår at NRK tas inn i merverdiavgiftssystemet med full fradragsrett og redusert merverdiavgiftssats på 12 pst. på kringkastingsavgiften. Nedenfor redegjøres det for Regjeringens vurderinger av løsninger som anses som uaktuelle. Avslutningsvis redegjøres det for vurderingene som er gjort av den foreslåtte løsningen.

Stortinget har skissert en mulighet for å etablere en refusjonsordning. Det vil si at NRK får refundert hele eller deler av utgiftene knyttet til inngående merverdiavgift på sine innkjøp. For at en refusjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet skal fjerne prisbarrieren mellom egenproduksjon og kjøp fra andre, kreves en refusjonsordning hvor NRK må dokumentere faktiske avgiftspliktige innkjøp for å få tilsvarende beløp refundert. En refusjonsordning vil innebære en kostnadsreduksjon for NRK på nesten 200 mill. kroner årlig. En så sterk styrking av NRKs økonomi vil virke konkurransevridende i disfavør av konkurrerende kringkastingsselskaper. En slik refusjonsordning krever også at det etableres administrative rutiner utenom det alminnelige opplegget med omsetningsoppgaver mv. Dette vil gi administrative merkostnader både for NRK og Skatteetaten. Regjeringen ser for øvrig at det i økende grad presses på for å etablere ulike refusjonsordninger, som eksempelvis tilskuddsordningen for frivillige organisasjoner. Selv om hver enkelt ordning nok er velbegrunnet, vil mange slike ordninger til sammen skape en uoversiktlig og vanskelig administrativ situasjon for både dem ordningene omfatter og Skatteetaten. Regjeringen har derfor ansett et slikt alternativ som uaktuelt.

Alternative løsninger bør derfor finnes innenfor merverdiavgiftssystemet. Omsetning av kringkastingstjenester er innenfor merverdiavgiftsområdet. Ved å oppheve unntaket for allmennkringkastingsselskapers utsendelse av radio- og TV-program, vil NRK bli avgiftspliktig for sin allmennkringkastingsvirksomhet på lik linje med andre kringkastingsselskap.

I Dok. nr. 8:34 (2001-2002) ble det foreslått en ordning med nullsats for NRK. Dette vil innebære full fradragsrett for NRK uten at det oppkreves utgående merverdiavgift på kringkastingsavgiften. Nullsats vil gi en tilsvarende økonomisk stimulans til NRK som en refusjonsordning. I tillegg vil støtten til NRK bli mer skjult, og de reelle kostnadene ved allmennkringkasting blir ikke synliggjort. Det er derfor i utgangspunktet bedre å gi støtte direkte over budsjettet enn indirekte gjennom avgiftsfritak. På denne bakgrunn har Regjeringen ansett det som uaktuelt å innføre en ordning med nullsats for NRK.

Regjeringen foreslår derfor at NRK tas inn i merverdiavgiftssystemet med en redusert avgiftssats. NRK vil da oppnå full fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten slik at prisbarrieren fjernes. Motstykket til dette er at også NRK må beregne merverdiavgift på vederlag for tjenestene sine (kringkastingsavgiften), slik konkurrerende reklamefinansierte TV-kanaler må gjøre av sine reklameinntekter. Den reduserte satsen kunne i så fall ligge på et nivå som innebærer at NRK ikke får noen merbelastning knyttet til merverdiavgiften. Det vil si at satsen settes slik at utgående merverdiavgift tilsvarer inngående merverdiavgift for NRKs allmennkringkastingsvirksomhet. Det er anslått at en slik sats kan ligge mellom 6 og 7 pst.

Dagens norske merverdiavgiftssystem har to satser på 24 og 12 pst. Innføring av en provenynøytral sats for NRK innebærer å innføre en ny tredje sats. Det er prinsipielt betenkelig å utvide antallet satser i merverdiavgiftssystemet. Flere satser kan bl.a. komplisere merverdiavgiftssystemet. En ny redusert sats vil dessuten åpne for press fra annen type virksomhet om å komme inn under den reduserte satsen. En eventuell innføring av en ny redusert sats bør dessuten ses i en større sammenheng og ikke ut fra hensynet til en enkelt virksomhet. Innføring av en eventuell tredje sats krever derfor en bredere gjennomgang av flere tjenesteområder, og er vanskelig å gjennomføre på kort sikt. Det vises for øvrig til omtalen av spørsmålet om merverdiavgift på persontransport i avsnitt 3.2.6, hvor det fremgår at Regjeringen i budsjettet for 2004 vil vurdere å foreslå å ta persontransport inn i merverdiavgiftssystemet med en lav sats. Regjeringen vil derfor ikke foreslå en ny redusert sats for NRKs allmennkringkastingsvirksomhet.

Regjeringen foreslår i stedet å gjøre NRKs allmennkringkastingsvirksomhet merverdiavgiftspliktig med 12 pst., som tilsvarer satsen som allerede gjelder for næringsmidler. Det er mindre betenkelig å benytte en allerede etablert redusert sats fremfor å innføre en ny sats. Dette vil fjerne prisbarrieren mellom egenproduksjon og kjøp fra andre, ved at NRK oppnår fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten. Samtidig skal det beregnes merverdiavgift med 12 pst. på kringkastingsavgiften. Staten vil med en slik løsning få økte merverdiavgiftsinntekter, som tilbakeføres NRK gjennom en bevilgning på 150 mill. kroner som kompensasjon for merverdiavgiftsomleggingen. For staten vil dermed omleggingen være om lag provenynøytral i utgangspunktet. Ulempene ved en slik modell kan være at NRK kommer på statsbudsjettet, samt at statens støtte til NRK blir noe mer uoversiktlig ved at det gis en bevilgning i tillegg til lisensinntektene.

Innen EU reguleres merverdiavgiftsregelverket av EFs sjette avgiftsdirektiv. Direktivet forplikter medlemslandene til å etablere en generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av varer og tjenester. Samtidig gjøres det uttrykkelige unntak fra merverdiavgiftsplikten. Et slikt unntak fra merverdiavgiftsplikten gjelder i utgangspunktet for virksomheter utøvet av offentlig radio- og fjernsynsorganer som ikke har kommersiell karakter, se EFs sjette avgiftsdirektiv artikkel 4(5) og artikkel 13 (A)(1)(g). I forhold til dette regelverket har det vært reist spørsmål om hva som kan anses som allmennkringkastingsoppdrag. Den foreslåtte omleggingen vil i forhold til merverdiavgiften gi NRK om lag samme økonomiske virkning som om selskapet er unntatt fra avgiftsplikten. Omleggingen synes derfor ikke å gi NRK andre rammebetingelser i forhold til merverdiavgiften enn andre allmennkringkastingsselskap innen EU.

Den foreslåtte løsningen kunne vært gjennomført uten at NRKs økonomiske stilling styrkes, ved en tilstrekkelig reduksjon i kringkastingsavgiften (eksklusiv merverdiavgift). Regjeringen ser imidlertid behov for at NRKs økonomiske stilling styrkes og foreslår en reell økning i kringkastingsavgiften (inklusiv merverdiavgift). Forslaget til endringer i kringkastingsavgiften er nærmere omtalt i St. prp. nr. 1 (2002-2003) Kultur- og kirkedepartementet.

En annen mulig løsning er å innføre avgiftsplikt med full sats på NRKs allmennkringkastingsvirksomhet. En slik endring vil fjerne prisbarrieren mellom egenproduksjon og eksternproduksjon. NRK vil dermed underlegges de samme merverdiavgiftsbestemmelsene som gjelder generelt i merverdiavgiftssystemet. Dette vil innebære avgiftsmessig konkurransenøytralitet i forhold til konkurrerende reklamefinansierte fjernsynskanaler. Hensynet til et enkelt og generelt merverdiavgiftssystem kan tale for en løsning hvor NRK blir avgiftspliktig med ordinær merverdiavgiftssats. En slik løsning kunne vært gjennomført slik at den økonomiske stillingen for både lisensbetalerne, staten og NRK ble uendret. Dette kan gjøres ved å redusere kringkastingsavgiften med knapt 20 pst. (eksklusiv merverdiavgift) og gi statens merproveny på drøyt 400 mill. kroner i kompensasjon til NRK. Et slikt forslag krever imidlertid en betydelig bevilgning til NRK over statsbudsjettet, og Regjeringen har derfor ikke gått inn for dette.

Forslaget om å ta NRKs allmennkringkastingsvirksomhet inn i merverdiavgiftssystemet nødvendiggjør endringer i merverdiavgiftsloven. Forslag til endringer er fremmet i Ot.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte- og avgiftsopplegget 2003 - lovendringer. Det foreslås at endringen trer i kraft fra og med 1. januar 2003.

Forslaget om en redusert sats på NRKs allmennkringkastingsvirksomhet nødvendiggjør endringer i Stortingets vedtak om merverdiavgift. Det vises til forslag til vedtak om merverdiavgift mv. § 2 nr. 2.

3.2.4 Fritak for merverdiavgift på fornybare energikilder i Nord-Norge

I merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 9 er det gitt fritak for merverdiavgift ved omsetning av elektrisk kraft til husholdningsbruk i fylkene Finnmark, Troms og Nordland.

Stortinget har ved anmodningsvedtak av 4. juni 2002, jf. Dok. nr. 8:100 (2001-2002) og Innst. S. nr. 176 (2001-2002), bedt regjeringen om å fremme lovendringsforslag for å sikre at energi levert fra alternative energikilder som fjernvarme, biobrensel og varmepumper blir likebehandlet med elektrisk kraft i Finnmark, Troms og Nordland.

Det foreslås at likebehandlingen gjennomføres ved at dagens fritak utvides til å omfatte energi fra alternative energikilder. På kort sikt antas en utvidelse av fritaket å medføre et ubetydelig provenytap. På lengre sikt kan imidlertid provenytapet bli større. Det vises til nærmere omtale i Ot.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte- og avgiftsopplegget 2003 - lovendringer.

3.2.5 Unntak for merverdiavgift ved utleie av båtplasser

Utleie av båtplasser i næring er i dag etter nærmere vilkår merverdiavgiftspliktig. Ved behandlingen av Dok. nr. 8:87 (2001-2002) vedtok Stortinget å be regjeringen i forbindelse med budsjettet for 2003 om å komme med et forslag om å frita utleie av båtplasser fra merverdiavgiftsområdet, jf. Innst. S. nr. 145 (2001-2002). Regjeringen foreslår å oppheve merverdiavgiftsloven § 5a annet ledd nr. 2 slik at utleie av båtplasser til fartøy under 15 meter unntas fra denne avgiftsplikten. Unntaket foreslås å gjelde fra og med 1. januar 2003. Forslaget antas å gi ubetydelige administrative og budsjettmessige konsekvenser. På svært usikkert grunnlag kan provenytapet anslås til om lag 1 mill. kroner årlig. Det vises til nærmere omtale i Ot.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte- og avgiftsopplegget 2003 - lovendringer.

3.2.6 Merverdiavgift på persontransport

Innledning

Ved behandlingen av merverdiavgiftsreformen 2001 vedtok Stortinget at persontransporttjenester skulle unntas fra den generelle merverdiavgiftsplikten på omsetning av tjenester. Stortinget vedtok imidlertid at det skulle innføres nullsats i merverdiavgiftssystemet for personbefordring med luftfartøy. Ordningen med nullsats for luftfarten i merverdiavgiftssystemet ble innført for å redusere belastningen av omleggingen av flypassasjeravgiften for innenlandsflyginger. Om den nærmere bakgrunnen for disse endringene vises det til Innst. O. nr. 24 (2000-2001), jf. Ot.prp. nr. 2 (2000-2001).

I forbindelse med budsjettet for 2002 fremmet Regjeringen forslag om at persontransport med luftfartøy skulle tas ut av merverdiavgiftssystemet igjen med virkning fra 1. april 2002. Forslaget ble sett i sammenheng med at flypassasjeravgiften ble foreslått avviklet fra samme tidspunkt. I samsvar med Regjeringens forslag vedtok Stortinget at ordningen med nullsats for luftfarten i merverdiavgiftssystemet skulle avvikles, jf. endringslov 21. desember 2001 nr. 113. Om den nærmere bakgrunnen for endringen vises det til Innst. O. nr. 3 (2001-2002) og Ot.prp. nr. 21 (2001-2002).

Denne regelendringen betyr at alle former for persontransport nå er unntatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten, jf. merverdiavgiftsloven § 5b første ledd nr. 9. Dette tilsvarer rettstilstanden slik den var på persontransportområdet før 1. juli 2001 da merverdiavgiftsreformen trådte i kraft.

Unntaket fra merverdiavgiftsplikten for persontransporttjenester gir opphav til en rekke avgrensingsproblemer og konkurransevridninger. Etter Finansdepartementets oppfatning er problemene etter hvert så mange og skaper så uheldige virkninger at en må vurdere regelendringer. For å løse disse problemene vil Regjeringen vurdere å foreslå merverdiavgiftsplikt på persontransport med en ny redusert sats. En eventuell omlegging av regelverket på dette området krever en større gjennomgang, samtidig som bransjen må ha tid til å innrette seg etter eventuelle endringer. Det tas sikte på å komme tilbake med en bred gjennomgang og eventuelle forslag til endringer i merverdiavgiftsregelverket på dette området i budsjettet for 2004. Nedenfor gis det en foreløpig drøftelse av problemene knyttet til gjeldende rettstilstand på dette området og skisse til mulige løsninger.

Problemer knyttet til at persontransport ikke er merverdiavgiftspliktig

Den umiddelbare virkningen av at persontransport er unntatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten er at transportørene ikke skal beregnes utgående merverdiavgift av vederlaget som oppkreves for transporten (billetten). Motstykket til dette er at transportørene heller ikke har rett til å fradragsføre inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten.

Den manglende fradragsretten gjør at transportørene må betrakte merverdiavgiftsinnbetalingene som en ordinær kostnad. Transportørene må derfor overvelte deler av merverdiavgiften i sine priser. På denne måten oppstår det avgiftskumulasjon. Dette bryter med prinsippet bak merverdiavgiftssystemet om at merverdiavgiften skal være en generell skatt på forbruk og at anskaffelser til bruk i næringsvirksomhet som utgangspunkt ikke skal skattlegges.

Transportvirksomhetenes manglende fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester til bruk i virksomheten kan føre til konkurransevridninger. Dette gjelder i forholdet mellom virksomheter i Norge, men også for virksomheter som konkurrerer med utenlandske aktører. I denne sammenheng viser Finansdepartementet til at det er et grunnleggende prinsipp i merverdiavgiftsloven at avgiften skal være mest mulig nøytral.

Fordi virksomheter som driver med persontransport blir belastet med merverdiavgift på sine anskaffelser, kan merverdiavgiften blant annet gi transportørene økonomisk motiv til å produsere enkelte tjenester med egne ansatte (egenproduksjon) framfor å kjøpe dem fra andre. Dette kan være uheldig i den grad det fører til at tjenester ikke blir produsert på en mest mulig effektiv måte. Særlig større aktører på persontransportområdet vil kunne ha muligheter for å drive med egenproduksjon av enkelte tjenester for å spare merverdiavgift. Dette er en problemstilling som ikke bare gjelder på persontransportområdet. Problemet er generelt knyttet til avgiftspliktige anskaffelser i næringer som ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift, f.eks. offentlig sektor.

Konkurransetilsynet har tatt opp denne problemstillingen i forhold til luftfarten, og uttrykt bekymring for konkurransesituasjonen for flyselskapers kjøp av bakketjenester. Som en følge av at det er knyttet store faste kostnader til å etablere egne bakketjenester, er det ofte ulønnsomt for mindre flyselskaper å produsere slike tjenester selv. Siden bakketjenester er merverdiavgiftspliktige, vil flyselskaper som utfører slike tjenester med egne ansatte unngå merverdiavgift, mens flyselskaper som ikke produserer egne bakketjenester, må kjøpe dem med merverdiavgift fra andre. Dette kan medføre en konkurransevridning mellom flyselskaper som driver med egenproduksjon av bakketjenester, og flyselskaper som må kjøpe disse tjenestene. Selvstendige virksomheter som produserer bakketjenester, kan også få en konkurranseulempe i forhold til flyselskapenes egenproduksjon av bakketjenester.

En annen konkurransevridning som skyldes at persontransport er utenfor merverdiavgiftsområdet, ble påpekt av en arbeidsgruppe som utredet konkurransevilkårene for luftfarten (Rapport fra arbeidsgruppen for utredning av konkurransevilkår i luftfartsnæringen, av 30. september 1999):

«Det som derimot kan medføre en konkurransevridning, er at luftfartøy som regelmessig går mellom utenlandske flyplasser eller norsk flyplass og flyplass i utlandet, kan anskaffe varer og tjenester avgiftsfritt i utlandet. De avgiftsfrie anskaffelsene kan benyttes i Norge. For eksempel kan et fly som er på vei fra utlandet til Norge, fylle ekstra drivstoff og ta inn forsyninger avgiftsfritt på en utenlandsk flyplass, og bruke disse innsatsfaktorene på flyging innenlands. Kostnadene ved flygingen innenlands blir dermed lavere enn dersom drivstoff og forsyninger ble anskaffet på en norsk flyplass.

Konkurransevridningene som følge av dette oppstår mellom selskaper med henholdsvis gode muligheter og mer begrensede muligheter til å anskaffe drivstoff og forsyninger utenlands. Forenklet kan en si at selskaper med relativt mange flygninger til og fra utlandet får et fortrinn i forhold til selskaper som stort sett opererer innenlands. Det er viktig å understreke at ulikheten i konkurransevilkår oppstår på de enkelte innenlandsruter der selskapene konkurrerer eller kan tenkes å konkurrere, altså i ett relevant marked eller flere. Det er derfor tale om en konkurransevridning slik arbeidsgruppen har definert dette begrepet. Vridningen gir flyselskapene incentiver til å endre disponeringen av fly på innenriks- og utenriksruter, og eventuelt forandre rutemønstrene, med sikte på å øke mulighetene for å fylle drivstoff og anskaffe forsyninger merverdiavgiftsfritt i utlandet. Disse vridningene henger sammen med at persontransport ikke er en merverdiavgiftspliktig tjeneste i Norge.»

Den manglende fradragsretten for virksomheter på persontransportområdet kan også medføre at transportører foretar uheldige tilpasninger til regelverket for å spare merverdiavgift. Blant annet kan det oppstå et uønsket press mot reglene om fellesregistrering i merverdiavgiftsloven § 12 tredje ledd. Formålet med bestemmelsen er nøytralitet mellom organisasjonsformer. Merverdiavgiftsreglene bør ikke avgjøre hvordan et foretak organiserer seg. Bestemmelsen er ment å fjerne ulemper knyttet til det å drive merverdiavgiftspliktig virksomhet organisert som et konsern, i forhold til å drive slik virksomhet som et selskap (filialmodell).

Uheldige tilpasninger til reglene om fellesregistrering kan oppstå dersom det opprettes et selskap utelukkende med det formål å registrere dette selskapet med virksomheter som ikke er merverdiavgiftspliktige. På denne måten kan den ikke-avgiftspliktige virksomheten unngå merverdiavgift på kjøp av eksempelvis støttetjenester fra det andre selskapet. Det er uheldig dersom merverdiavgiften gir motiver til å foreta slike tilpasninger som utelukkende er gjort for å spare merverdiavgift. Det er først og fremst bedriftsøkonomiske hensyn som bør være avgjørende for hvilken bedriftsorganisasjon som velges. En utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget til også å omfatte persontransport, kan fjerne transportørenes motiver til å bruke fellesregistrering utelukkende for å spare merverdiavgift.

Finansdepartementet viser videre til at gjeldende rettstilstand med selektive merverdiavgiftsfritak på enkelte anskaffelser til persontransportområdet er uheldig. Det vises her særlig til at virksomheter som driver persontransport med fly og skip, isolert sett i forhold til merverdiavgiften, nyter godt av flere særbestemmelser som ikke andre transportformer har. Skips- og luftfarten er derfor på enkelte områder mer gunstig behandlet i forhold til merverdiavgiften enn eksempelvis buss- og jernbanetransport. Det skal eksempelvis betales merverdiavgift ved innkjøp av buss og tog til persontransportvirksomhet, mens det er fritak for å beregne merverdiavgift ved innkjøp av skip og fly til persontransportvirksomhet.

Det knytter seg også flere problemer til at transportørene i forhold til merverdiavgiften har delt virksomhet. Etter dagens regler har en rekke transportører omsetning både innenfor og utenfor merverdiavgiftsområdet ved at de kombinerer avgiftspliktig varetransport med persontransport som er unntatt fra avgiftsplikt. Regelverket innebærer at transportbedriftene bare har fradragsrett for inngående merverdiavgift for den del av virksomheten som gjelder varetransporten. Inngående merverdiavgift av de anskaffelser som foretas, må derfor henføres til de respektive deler av virksomheten. For anskaffelser til begge virksomhetsområdene, fellesanskaffelser, skal det foretas en forholdsmessig fordeling av inngående merverdiavgift. Omfanget av fradragsretten vil vanligvis bero på den antatte bruken i den avgiftspliktige delen av virksomheten, varetransportdelen. Regelverket om fordeling av inngående merverdiavgift for transportører med delt virksomhet gir opphav til kompliserte rettsspørsmål, og er svært vanskelig å praktisere både for de næringsdrivende og for myndighetene. Det har opp gjennom årene versert flere større saker både i forvaltningen og i rettsapparatet hvor tolkingen av dette regelverket har vært tvistetema. Dette er saker som ofte er svært ressurskrevende, og sakene er en direkte konsekvens av at persontransport ikke er merverdiavgiftspliktig.

Mulige løsninger

Som beskrevet ovenfor, gir merverdiavgiftsunntaket for persontransporttjenester opphav til en rekke problemer. Dette er en rettstilstand som etter Finansdepartementets mening må anses for å være uheldig. En løsning som vil fjerne disse uheldige virkningene, kan være å innføre merverdiavgiftsplikt på persontransporttjenester. Dette er også den løsning de fleste land i EU har valgt. Av hensyn til konkurransevilkårene mellom de ulike transportformene, er det viktig at merverdiavgiftsplikten gjøres gjeldende for alle transportformene. Med en generell avgiftsplikt på persontransport vil en etter Finansdepartementets vurderinger blant annet oppnå disse gevinstene i forhold til merverdiavgiften:

• Større grad av konkurransenøytralitet mellom de ulike transportformer.

• Større grad av konkurransenøytralitet mellom norske og utenlandske virksomheter.

• Ingen skjult avgift/avgiftskumulasjon.

• Mer forutsigbare rammebetingelser for næringen.

• Økonomisk motiv til egenproduksjon av tjenester fjernes.

• Norge får et regelverk som er mer i samsvar med andre lands regler.

• Forenkling av regelverket som både vil komme de næringsdrivende og forvaltningen til gode.

Hensynet til et mest mulig generelt og nøytralt merverdiavgiftssystem kan tilsi at det bør innføres merverdiavgift på persontransport med full sats (24 pst.). Merverdiavgift på persontransport vil først og fremst berøre de som ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift, det vil si husholdninger, offentlig virksomhet og næringsdrivende utenfor merverdiavgiftssystemet. Dette utgjør en stor andel av kundene. Dersom det innføres merverdiavgift med en sats på 24 pst. vil dette isolert sett medføre økte billettpriser og redusert etterspørsel etter kollektivtransport.

Det kan derfor være nærliggende å vurdere en ny redusert sats i merverdiavgiftssystemet på persontransportområdet. Det kan anslås at en merverdiavgiftssats som kan gi uendret avgiftsbelastning for persontransportsektoren samlet, kan ligge på i størrelsesorden 10 pst. De ulike transportformene vil i ulik grad bli berørt av en merverdiavgiftssats på om lag 10 pst. Enkelte transportformer vil få en merkostnad ved denne merverdiavgiftssatsen. Mulighetene for en enda lavere merverdiavgiftssats enn dette bør derfor vurderes. Flyselskapenes Landsforbund har i brev til Finansdepartementet signalisert at persontransport med luftfartøy bør tas inn i merverdiavgiftssystemet igjen, primært med en nullsats, subsidiært med en sats på 6 pst. En merverdiavgiftssats på 6 pst. for alle former for persontransport vil gi et provenytap for staten, men vil medføre at tilnærmet alle transportformer får en mindre avgiftsbelastning enn i dag. En merverdiavgiftssats i denne størrelsesorden på persontransportområdet vil innebære en styrking av persontransportens og kollektivtransportens økonomiske stilling.

Finansdepartementets anser det som uaktuelt å fremme forslag om å innføre en ordning med nullsats i merverdiavgiftssystemet for persontransporttjenester. Dette vil bety et provenytap på om lag 1-2 mrd. kroner på årsbasis, og er en ren subsidiering av slik virksomhet gjennom merverdiavgiftssystemet.

Flere EU-land har valgt å innføre en redusert merverdiavgiftssats på persontransporttjenester. Eksempelvis benytter Sverige og Finland en merverdiavgiftssats på persontransport på henholdsvis 6 og 8 pst. Storbritannia har som eneste EU-land valgt å innføre nullsats på persontransporttjenester.

Finansdepartementet finner grunn til å understreke at flere satser kan komplisere merverdiavgiftssystemet. Det kan dessuten medføre et press fra andre næringer som ønsker reduserte satser. Finansdepartementet mener imidlertid at det foreligger tungtveiende grunner for å vurdere innføring av en ny redusert sats for persontransporttjenester i tillegg til de eksisterende satsene på 24 og 12 pst. i det norske merverdiavgiftssystemet. Innen EU er det mulig å operere med tre satser. Eksempelvis benytter Sverige tre satser (25, 12 og 6 pst.) og anvender som nevnt en sats på 6 pst. på persontransport.

Spørsmålet om merverdiavgift på persontransport med en ny redusert sats vil kreve en større gjennomgang for å belyse de økonomiske og juridiske konsekvensene. Blant annet er det behov for å vurdere om det også bør innføres merverdiavgift på en del unntatte tjenesteområder som henger nært sammen med utøvelse av persontransportvirksomhet (støttetjenester). Dette gjelder blant annet i forhold til lufthavntjenester som oppkreves i form av luftfartsavgifter. I tillegg trenger bransjen en viss tid på å innrette seg ved en slik omlegging. Det er derfor vanskelig å iverksette endringer på persontransportområdet allerede i 2003. Finansdepartementet vil imidlertid arbeide videre med dette spørsmålet fram mot budsjettet for 2004.

Oppsummering

Merverdiavgiftsunntaket for persontransporttjenester skaper en rekke problemer, og etter Finansdepartementets vurdering er disse etter hvert så mange at endringer må vurderes. Den beste løsningen er å innføre merverdiavgift på persontransporttjenester. Med en generell avgiftsplikt på persontransporttjenester vil en unngå mange av dagens uheldige virkninger, samtidig som regelverket vil bli mer i samsvar med andre lands regler på dette området. Dessuten vil en oppnå forenklinger som både vil komme de næringsdrivende og myndighetene til gode.

Finansdepartementet anser det som lite aktuelt å innføre en merverdiavgiftssats på 24 pst. på persontransport. Det er derfor nærliggende å vurdere en ny redusert merverdiavgiftssats på dette tjenesteområdet.

Regjeringen vil vurdere å foreslå merverdiavgiftsplikt på persontransporttjenester med en ny redusert sats i budsjettet for 2004.

3.2.7 Merverdiavgiftsfritak for veldedige og allmennyttige institusjoner og organisasjoner - salg ved kommisjon

Etter merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 1 bokstav d er veldedige og allmennyttige institusjoners og organisasjoners salg av varer til betydelig overpris utenfor merverdiavgiftsområdet. Slike virksomheters salg av prospektkort, brosjyrer, kalendere og andre gjenstander av ubetydelig verdi er også på nærmere vilkår utenfor avgiftsområdet. Unntakene omfatter kun virksomhetenes eget salg, ikke salg ved kommisjon. Regjeringen foreslår at unntakene utvides med virkning fra og med 1. januar 2003, slik at også salg ved kommisjon omfattes. På usikkert grunnlag antas forslaget å gi en ubetydelig provenyvirkning.

Det vises til nærmere omtale i Ot.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte- og avgiftsopplegget 2003 - lovendringer.

3.2.8 Kompensasjon for virkningen av merverdiavgiftsreformen for frivillige organisasjoner

I forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2001 ba et flertall i finanskomiteen regjeringen komme tilbake med en ordning for å kompensere frivillige organisasjoner fullt ut som følge av innføring av merverdiavgiftsreformen. I tråd med Regjeringens forslag til tilleggsproposisjon til statsbudsjettet for 2002 vedtok Stortinget å gi Finansdepartementet fullmakt til å fordele 200 mill. kroner i 2002 for å gi frivillige organisasjoner kompensasjon for merkostnadene som følge av merverdiavgiftsreformen, jf. Budsjett-innst. S. nr. 1. (2001-2002). I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2002 ble det foreslått en søknadsbasert refusjonsordning i form av en tilskuddsordning, jf. St.prp. nr. 63 (2001-2002) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2002. Ordningen er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2002-2003) Finansdepartementet. Finansdepartementet har sammen med Skattedirektoratet utarbeidet nærmere retningslinjer for ordningen.

Søknadsfristen for refusjonskrav knyttet til siste halvår 2001 og første halvår 2002 var 30. september 2002. Begrunnelsen for denne fristen var å imøtekomme de organisasjonene som selv ønsket en utbetaling i løpet av 2002. Det har vist seg at andre organisasjoner mener fristen ble for kort. For å lette situasjonen for de som hadde problemer med å rekke fristen, har departementet besluttet at disse kan søke kompensasjon for siste halvår 2001 og første halvår 2002 innen 15. april 2003.

Av hensyn til de som rakk å søke innen den alminnelige fristen 30. september 2002, vil behandlingen av disse søknadene gjøres i tråd med retningslinjene av 9. juli 2002. Dersom det er midler igjen etter denne runden vil disse overføres til 2003 slik at de kan fordeles mellom de som benytter den utsatte fristen. Det innebærer at de som benytter den valgfrie, utsatte fristen kan risikere å få mindre refundert enn de ville gjort dersom de hadde søkt innen 30. september 2002.

For at midlene skal kunne fordeles som forutsatt i retningslinjene, er det nødvendig at søkere som benytter den utsatte fristen spesifiserer hvor stor del av beløpet som knytter seg til første og andre søknadsperiode. For de som overholdt fristen 30. september vil det være mulig å søke om uteglemte utgifter fra første søknadsperiode innen 15. april 2003.

3.2.9 Merverdiavgift på utleie av personkjøretøy

Et generelt trekk ved merverdiavgiftssystemet er at den avgiftspliktige kan trekke fra inngående merverdiavgift på sine anskaffelser til virksomheten. Det er imidlertid gjort enkelte unntak fra fradragsretten, bl.a. for anskaffelse av personkjøretøy. Dette skyldes bl.a. faren for omgåelse ved at personkjøretøy anskaffes til private formål, og at persontransport ligger utenfor avgiftsområdet. Næringsdrivende som driver med yrkesmessig utleie av personkjøretøy omfattes imidlertid ikke av dette unntaket, og disse kan derfor trekke fra inngående merverdiavgift ved anskaffelse av personkjøretøy på vanlig måte. For å unngå avgiftsmotivert spekulasjon ved at personkjøretøy som har fått løftet av merverdiavgiften blir solgt videre kort tid etter anskaffelse, er det gitt særlige regler om bindingstid. Etter forskrift 24. januar 1989 nr. 58 om beregning av merverdiavgift på personkjøretøyer i yrkesmessig utleievirksomhet (forskrift nr. 90), skal fradragsført merverdiavgift tilbakeføres forholdsmessig dersom personkjøretøy selges eller tas ut før det har gått 36 måneder etter at kjøretøyet ble registrert.

Før 1998 var bindingstiden henholdsvis 6 og 8 måneder. I forbindelse med budsjettet for 1998 ble bindingstiden økt til 36 måneder. Ved fastsettelse av bindingstiden ble det lagt vekt på at avgiftsfordelen ved kjøp skal oppveies gjennom påløpt merverdiavgift på vederlaget for leie/leasing av kjøretøyet. Tidspunktet for utligning av avgiftsfordelen vil inntreffe når påløpt merverdiavgift av leieinntektene tilsvarer merverdiavgiften som er fradragsført ved anskaffelse. Bindingstiden er den samme ved tradisjonell bilutleie (kortidsutleie) og leasing. Forut for innskjerpelsene i 1998 ble det vurdert å innføre forskjellige regler for korttidsutleie og leasing. Av prinsipielle og praktiske grunner gikk man imidlertid bort fra dette. For en nærmere begrunnelse vises det til St.prp. nr. 1 (1997-98) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og Budsjett-innst. S. nr. 1 (1997-98).

Fra bransjehold er det hevdet at dagens regler medfører en forfordeling av leasing på bekostning av korttidsutleie. I denne sammenheng vises det bl.a. til at det enkelte kjøretøy ved kortidsutleie gjennomgående har lavere belegg enn ved leasing. I motsetning til kortidsutleie er det ved leasing vanlig med kontrakter som løper i 36 måneder, slik at bilen leies ut i hele bindingsperioden. Utleiebransjen har derfor kortere inntjeningsperiode å avskrive avgiftsfordelen på. På bakgrunn av innspillene fra bransjen vil Finansdepartementet vurdere om det er grunnlag for å endre regelverket på dette området. Departementet vil komme tilbake til dette på et senere tidspunkt.

3.3 Avgift på alkohol (kap. 5526)

Produktavgift på brennevin og vin m.m. (post 71)

Avgiftene på brennevin og vin avhenger av alkoholinnholdet. Sterkvin og svakvin avgiftslegges likt når de har samme alkoholstyrke, og likt som øl, mens brennevin avgiftslegges høyere enn de øvrige alkoholholdige drikkevarene.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Det går fram av figur 3.1 at avgiftene på brennevin og vin ble noe redusert i 1999. Fra 1. januar 2000 ble avgiften på sterkvin redusert til samme nivå som avgiften på svakvin. Avgiften på brennevin ble redusert med 15 pst. og avgiften på vin med 5 pst. nominelt fra 2001 til 2002.

Figur 3.2 viser utviklingen i omsetning av brennevin og vin fra 1987 til 2001. Figuren viser at salget av brennevin falt hvert år i perioden 1987 til 1993. Etter dette har det vært en svak økning i salget av brennevin. Salget av svakvin har mer enn doblet seg i perioden og er stadig økende. Salget av sterkvin har blitt betydelig redusert i løpet av perioden. Avgiftsreduksjonen på sterkvin fra 1. januar 2000 var imidlertid trolig med på å øke den registrerte omsetningen av sterkvin fra 1999 til 2001.

Regnet i ren alkohol viser figur 3.2 at den registrerte omsetningen av alkohol falt hvert år i perioden fra 1987 til 1993. Dette har trolig delvis sammenheng med realprisøkningen på sterkvin og brennevin i denne perioden. Siden 1993 har omsetningen målt i ren alkohol økt noe.

Kilde: Vinmonopolet og Toll- og avgiftsdirektoratet.

Figur 3.2 viser omfanget av den registrerte omsetningen av alkohol innenlands, dvs. salg gjennom Vinmonopolet og serveringssteder. I tillegg til registrert omsetning foregår det uregistrert omsetning i form av tax-free handel, grensehandel, smugling og hjemmeproduksjon. Det nøyaktige omfanget av uregistrert forbruk av alkohol er ukjent.

Det foreslås at avgiften på brennevin og vin prisjusteres fra 2002 til 2003.

Produktavgift på øl (post 72)

I forbindelse med budsjettet for 2000 ble det innført et felles avgiftssystem for vin og øl med alkoholstyrke over 4,75 volumprosent. Disse produktene blir nå avgiftsbelagt likt når de har samme alkoholstyrke, og på samme nivå som vin. Avgiftssatsen for øl i klasse a er den samme som for alkoholfrie drikkevarer.

Figur 3.3 viser realutviklingen i avgiftssatsene på øl fra 1987 til 2002. Figuren viser at det reelle avgiftsnivået for øl i klasse a og b har vært tilnærmet uendret i hele perioden. For øl i klasse d har det vært en økning i det reelle avgiftsnivået mellom 1987 og 2001. Det går fram av figuren at øl med alkoholinnhold over 4,75 volumprosent hadde en reell avgiftsøkning fram til 1999. Etter omleggingen i forbindelse med budsjettet for 2000, ble avgiften på øl som selges på Vinmonopolet (alkoholinnhold over 4,75 volumprosent) redusert forholdsvis kraftig i forhold til tidligere år. Avgiften på øl ble redusert med 5 pst. nominelt fra 2001 til 2002.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.4 viser utviklingen i omsetningen av øl i perioden 1987 til 2001. Av figuren går det fram at omsetningen av øl i klasse b har blitt gradvis redusert fra 1990 til 2001. For øl i klasse a økte omsetningen i perioden 1992 til 1995, men har falt igjen mot slutten av perioden. Ølomsetningen i klasse d har økt gjennom nesten hele perioden, men har hatt en svak tilbakegang mot slutten. Omsetningen av øl med alkoholinnhold over 4,75 volumprosent har blitt betydelig redusert. Dette må blant annet ses i sammenheng med at den reelle avgiftsøkningen har vært størst for denne øl-typen, jf. figur 3.3, samt at salg av sterkøl fra 1993 ble overført til Vinmonopolet.

Kilde: Norsk bryggeri- og mineralvannindustris forening.

Det foreslås at avgiftene på øl prisjusteres fra 2002 til 2003.

3.4 Avgift på tobakkvarer (kap. 5531, post 70)

Avgiften på tobakkvarer er en kvantumsavgift som er inndelt i seks avgiftsgrupper: Sigarer, sigaretter, røyketobakk, snus, skrå og sigarettpapir/hylser.

Figur 3.5 viser realutviklingen i avgiftssatsene på tobakkvarer fra 1987 til 2002. Figuren viser at det reelle avgiftsnivået har økt betydelig for alle tobakkproduktene i løpet av perioden. Avgiftsøkningen på sigarer skyldes i stor grad avgiftsøkningen som ble vedtatt fra 1. juli 2000, og som bidro til at sigarer blir avgiftsbelagt på samme nivå som sigaretter. Figuren viser at det fortsatt er stor forskjell mellom avgiftsnivået på sigaretter og på røyketobakk, ved at røyketobakk ilegges lavere avgift pr. gram tobakk. Avgiften på røyketobakk utgjør i dag snaut 70 pst. av avgiften på sigaretter.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.6 viser utviklingen i salg av tobakkvarer fra 1987-2001. Det går fram av figuren at det har vært en klar overgang fra røyketobakk til sigaretter gjennom perioden, og etter 1998 har omsetningen av sigaretter vært høyere enn omsetningen av røyketobakk. Mens omsetningen av sigaretter økte til dels kraftig fram til 1991, for så å gå noe tilbake mot slutten av perioden, har omsetningen av røyketobakk stort sett vært fallende gjennom hele perioden. Samlet sett har omsetningen av snus og skrå vært relativt stabil i perioden, men har økt noe etter 1993. Det har imidlertid skjedd en overgang fra skrå til snus.

Kilde: Tobakkindustriens felleskontor.

Det foreslås at avgiftene på tobakkvarer prisjusteres for 2003.

3.5 Motorvognavgiftene (kap. 5536)

3.5.1 Innledning

Motorvognavgiftene omfatter seks avgifter med til dels ulik begrunnelse og mål. Avgiftene kan deles inn i to hovedgrupper; bruksavhengige og ikke-bruksavhengige avgifter. De bruksavhengige avgiftene består av avgiften på bensin og avgiften på autodiesel. Nivået på de bruksavhengige avgiftene skal i prinsippet være slik at brukeren stilles overfor de veibruks-, ulykkes- og miljøkostnadene som bruk av bil medfører. For en nærmere diskusjon av slike såkalte eksterne kostnader knyttet til transport vises det til St.meld. nr. 2 (1999-2000) Revidert nasjonalbudsjett 2000. De øvrige motorvognavgiftene er ikke-bruksavhengige og er derfor primært fiskalt begrunnet. Engangsavgiften er også utformet bl.a. for å motivere til en mer trafikksikker og miljøvennlig bilpark.

Det blir satt ned en arbeidsgruppe som skal utrede et nytt engangsavgiftssystem for personbiler. Arbeidet er en oppfølging av Stortingets anmodning i Budsjett-innst. S. nr. 1 (2000-2001), og gruppen skal også se på forholdet mellom engangsavgiften og andre bilavgifter. I tillegg skal arbeidsgruppen vurdere eventuelle endringer i bruksfradraget ved import av brukte biler. Gruppen skal trekke ulike interessegrupper inn i arbeidet. Eventuelle forslag til endringer i bilavgiftene kan legges fram i forbindelse med budsjettet for 2004.

Det foreslås i år ingen vesentlige endringer i bilavgiftene, bare en korreksjon av en feil i vedtaket for omregistreringsavgiften, jf. avsnitt 3.5.5.

3.5.2 Engangsavgift på motorvogner mv. og avgift ved registrering av motorvogner som er bygd opp her i landet (kap. 5536, post 71)

Engangsavgiften har først og fremst til hensikt å skaffe staten inntekter. Avgiften skal beregnes på grunnlag av mest mulig objektive og lite manipulerbare kriterier og ivareta hensynet til miljø og sikkerhet. I tillegg skal kostnadene ved å administrere avgiften holdes på et lavest mulig nivå. Gjennom en progressiv satsstruktur er det også lagt vekt på fordelingshensyn.

Fra 1. april 2001 ble engangsavgiften lagt om fra en innførselsavgift til en avgift som betales ved førstegangsregistrering i det sentrale motorvognregisteret. Den pålegges alle biler unntatt lastebiler og busser med lengde over 6 meter og med mer enn 17 seteplasser. De avgiftspliktige kjøretøyene er delt inn i 10 avgiftsgrupper med til dels ulike satser og/eller beregningsgrunnlag. For kjøretøy i avgiftsgruppe a (hovedsakelig personbiler) og i avgiftsgruppe g (beltemotorsykler) beregnes engangsavgiften på grunnlag av kjøretøyenes slagvolum, motoreffekt og egenvekt. For kjøretøy i avgiftsgruppene b, c, d, h og j (varebiler klasse 2, campingbiler, kombinerte biler, drosjer og minibusser) beregnes engangsavgiften som en prosentvis andel av avgiften i avgiftsgruppe a. I avgiftsgruppe e (beltebiler) beregnes avgiften på grunnlag av importverdien. For kjøretøy i avgiftsgruppe f (motorsykler) benyttes slagvolum og motoreffekt som beregningsgrunnlag, sammen med en stykkavgift. For kjøretøy i avgiftsgruppe i (veterankjøretøy) ilegges det kun en stykkavgift. Det er til dels store forskjeller i avgiftsnivået mellom de ulike avgiftsgruppene.

Utvikling i registrerte kjøretøy

Figur 3.7 og 3.8 viser utviklingen i antall førstegangsregistreringer for ulike kjøretøygrupper i perioden 1985-2001. Av figur 3.7 går det fram at antall førstegangsregistrerte personbiler varierte betydelig i perioden. Etter en betydelig økning på begynnelsen av 1990-tallet var det en nedgang i antall førstegangsregistrerte personbiler i 1998 og 1999. I 2000 økte bruktimporten kraftig, mens antallet nye førstegangsregistrerte biler gikk ned. Til sammen ga dette en liten økning i førstegangsregistrerte biler. I 2001 gikk antallet ned igjen. Også denne gangen var det nye personbiler som stod for mesteparten av nedgangen. Både i 2000 og 2001 var i overkant av 23 pst. av alle førstegangsregistrerte biler bruktimporterte. Første halvår i år er andelen steget til om lag 26 pst.

Kilde: Opplysningsrådet for Veitrafikken

Den kraftige økningen i bruktimporten de siste årene kan skyldes flere forhold. Blant annet førte lavt nybilsalg i årene 1988-1993 til få nyere bruktbiler på det norske markedet i etterfølgende år. Samtidig har innføring av nye satser i bruksfradragene i engangsavgiften og endrede tekniske krav i 1995 gjort det mer aktuelt enn tidligere å importere eldre brukte biler.

Kilde: Opplysningsrådet for Veitrafikken

Siden 1995 har antall førstegangsregistrerte varebiler ligget forholdsvis stabilt rundt 25-30 000 pr. år med en økning til over 33 000 i 2001, jf. figur 3.8. Figuren viser også at antallet førstegangsregistrerte kombinerte biler har variert betydelig i perioden fra 1985 til 2001. I årene fra 1992 til 1995 var antallet stigende, mens det de siste årene har vært en kraftig reduksjon i antall førstegangsregistreringer. Det antas at dette delvis skyldes omleggingen i 1996, hvor tyngre biler med stor motor fikk økt engangsavgift. I tillegg har avgiften på kombinerte biler de siste årene økt fra 28 pst. av personbilavgiften i 1997 til 55 pst. i 2001. I 2002 ble vektgrensen for unntak fra engangsavgiften for kombinerte biler økt fra 5 000 kg til 6 000 kg. For første halvår i år ligger antallet førstegangsregistrerte kombinerte biler nesten 30 pst. under antallet i samme periode i fjor.

Figurene 3.9 og 3.10 viser utviklingen i beholdningen av ulike kjøretøygrupper. Figur 3.9 viser at antall personbiler har ligget på et relativt stabilt nivå fram til 1993. De senere årene har det vært en jevn vekst i antall personbiler. Til tross for det høye antallet førstegangsregistrerte personbiler i 1996, gikk beholdningen av personbiler ned. Dette skyldes at mange eldre biler ble vraket som følge av ordningen med midlertidig forhøyet vrakpant.

Figur 3.10 viser at nedgangen i antallet førstegangsregistrerte kombinerte biler også har gitt utslag i bestanden, som har sunket de siste årene. Bestanden av varebiler ser ut til å ha økt tilsvarende i denne perioden.

Kilde: Opplysningsrådet for Veitrafikken.

Kilde: Opplysningsrådet for Veitrafikken.

Ekstrautstyr

I St.prp. nr. 84 (2000-2001) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2001 ble det vist til at ekstrautstyr, fram til omleggingen av engangsavgiften 1. april 2001, var inkludert i vektavgiftsgrunnlaget. Etter omleggingen fastsettes vektavgiftsgrunnlaget, sammen med slagvolum og motoreffekt, på bakgrunn av kjøretekniske data slik disse framkommer i kjøretøyets typegodkjenning og/eller vognkort. Denne endringen ble imidlertid ikke gjennomført i vedtaket om engangsavgift. Dette foreslås nå innarbeidet i § 4. Samtidig foreslås det at begrepet «vektavgiftsgrunnlag» i § 2 erstattes med «egenvekt». Forslagene innebærer ingen realitetsendringer.

Vrakpantavgift

Oppsamlingssystemet for bilvrak skal sørge for innsamling og gjenvinning av kjøretøy. Ordningen ble iverksatt i 1978 og omfatter i dag personbiler, varebiler og kombinertbiler med totalvekt opp til 3500 kilo, beltemotorsykler, minibusser og campingbiler. Oppsamlingssystemet skal gi en økonomisk motivasjon til å levere inn bilvrak.

For å styrke motivasjonen til innlevering av kjøretøy, ble vrakpanten økt med 500 kroner i 1999 til 1500 kroner pr. kjøretøy som blir levert til vraking. For å finansiere økningen i vrakpanten ble vrakpantavgiften økt med 300 kroner til 1 200 kroner pr. kjøretøy. I 2000 ble avgiften økt til 1 300 kroner for å dekke inn økte driftstilskudd til biloppsamlingsordningen. Det foreslås ingen endringer i vrakpantavgiften for 2003.

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2000/53/EC «Om kasserte kjøretøy» ble vedtatt i EU 18. september 2000. Norge må, som en del av forpliktelsene i EØS-avtalen, implementere direktivet i norsk rett. Hovedprinsippet i EUs bilvrakdirektiv er en bilvrakordning basert på produsentansvar. Fra 1. juli 2002 overtok bilbransjen ansvaret for å samle inn og behandle alle nye kjøretøy som settes på markedet, og etter 1. januar 2007 skal bilbransjen overta ansvaret for alle kjøretøy, uavhengig av alder. Miljøverndepartementet har hatt på høring utkast til forskrift som skal implementere direktivet i Norge, og forskriften trådte i kraft 1. juli 2002.

3.5.3 Årsavgift på motorvogner mv. (kap. 5536, post 72)

Årsavgiften pålegges en rekke forskjellige typer kjøretøy med tillatt totalvekt inntil 12 tonn. Årsavgiften har først og fremst til hensikt å gi staten inntekter. Avgiften pålegges etter fire forskjellige satser, avhengig av type kjøretøy (gjeldende satser for 2002 i parentes):

• Personbiler, varebiler, campingbiler, minibusser, kombinerte biler under 6 000 kg (2 310 kroner pr. år)

• Campingtilhengere med egenvekt over 350 kg (1 180 kroner pr. år)

• Motorsykler (1 820 kroner pr. år)

• Lastebiler og trekkbiler med tillatt totalvekt mellom 3 500 og 12 000 kg, og kombinerte biler med tillatt totalvekt fra 6 000 til 12 000 kg (1 340 kroner pr. år)

Det foreslås å prisjustere satsene for årsavgiften for 2003.

3.5.4 Vektårsavgift (kap. 5536, post 73)

Vektårsavgiften omfatter 2 komponenter, en vektgradert årsavgift og en miljødifferensiert årsavgift.

1. Vektgradert årsavgift

Den vektgraderte årsavgiften pålegges kjøretøy og kombinasjoner av kjøretøy med tillatt totalvekt på 12 tonn og over. Avgiften er gradert etter kjøretøyets totalvekt, fjæringssystem og antall aksler.

Fra 1. juli 2000 ble vektårsavgiften redusert til EUs minimumssatser for kjøretøy. Systemet ble tilpasset EUs system ved at kjøretøy med luftfjæringer fikk lavere satser enn kjøretøy med andre fjæringssystem. Fra 1. juli 2001 gjelder de lave satsene også fjæringssystem med samme egenskaper som luftfjæringer. Satsene foreslås prisjustert i 2003.

2. Miljødifferensiert årsavgift

Den miljødifferensierte årsavgiften differensieres ut fra vekt og utslippskrav. Det er null-sats for kjøretøy som oppfyller EUs miljøklassifisering EURO III og en maksimalsats for kjøretøy som ikke oppfyller det tidligste EURO-kravet, og som har en totalvekt over 20 tonn. Satsene foreslås prisjustert i 2003.

3.5.5 Omregistreringsavgift (kap. 5536, post 75)

Omsetning av brukte motorvogner og tilhengere er ikke pålagt merverdiavgift. Det betales imidlertid en særavgift ved omregistrering av alle kjøretøy som tidligere har vært registrert i Norge.

Kjøretøyene som omfattes av avgiftsplikten, er delt i fire grupper:

1. Mopeder, motorsykler mv.

2. Personbiler og busser.

3. Lastebiler, varebiler, kombinerte biler, campingbiler mv.

4. Biltilhengere, semitrailere mv.

Avgiftene er gradert etter vekt og alder. Satsene for omregistreringsavgiften foreslås prisjustert fra 2002 til 2003.

I forbindelse med budsjettet for 2002 ble det gjort en feil i tabellen for omregistreringsavgiften. Biler som var førstegangsregistrert i 2001 fikk samme sats som biler med registreringsår 2000, mens de egentlig skulle hatt samme sats som biler førstegangsregistrert i 2002. Det medførte at biler førstegangsregistrert i 2001 fikk en utilsiktet avgiftslettelse på om lag 20 mill. kroner.

Det foreslås at denne feilen rettes opp i forbindelse med budsjettet for 2003, slik at biler førstegangsregistrert i 2002 får samme sats som biler med registreringsår 2003. Dette vil gi en provenyøkning på om lag 20 mill. kroner bokført i 2003.

Avgiftsfri overføring mellom sameiere

Plikten til å svare omregistreringsavgift oppstår ved omregistrering av motorvogn på ny eier. Enhver endring i vognkortets eierrubrikk vil utløse avgiftsplikt med mindre endringen er særlig fritatt. Et kjøretøy kan registreres på flere eiere i motorvognregisteret. En av eierne står i så fall oppført som kontaktperson, mens de øvrige eierne registreres som «medeiere» i et eget felt i registeret. Eier og medeier kan etter gjeldende praksis bytte plass i motorvognregisteret uten at dette utløser avgiftsplikt. Derimot vil sletting og tilføying av medeier medføre avgift. Det har vist seg at regelverket i enkelte tilfeller kan slå uheldig ut ved endring av eierforholdene mellom registrerte sameiere. Departementet foreslår derfor at sletting av registrert eier eller medeier i motorvognregisteret fritas for avgiftsplikt. Registrering av nye eiere/medeiere vil fortsatt utløse avgiftsplikt, med mindre omregistreringen er omfattet av en annen fritaksordning. Endringen antas å medføre et ubetydelig provenytap.

3.5.6 Avgift på bensin (kap. 5536, post 76)

Avgiften på bensin innbetales av innenlandsk tilvirker og importør pr. liter som omsettes. Foruten at bensinavgiften har til hensikt å skaffe staten inntekter, skal den også prise de samfunnsøkonomiske kostnadene som knytter seg til veibruk, ulykker og miljøskadelige utslipp.

Siden 1991 er bensin blitt ilagt en CO₂-avgift. I forbindelse med St.prp. nr. 54 (1997-98) Grønne skatter ble det vedtatt å samle CO₂-avgiftene i et eget vedtak om CO₂-avgift. Fra 1. januar 1999 erstattet derfor CO₂-avgiften den tidligere CO₂-komponenten i bensinavgiften.

Figur 3.11 viser utviklingen i salget av bensin og autodiesel fra 1986 til 2001. All bensin som omsettes på det norske markedet, er i dag blyfri. Figuren viser at salget av bensin økte fram til 1990, mens salget ble redusert i perioden 1991-1995. Etter 1995 har bensinsalget ligget forholdsvis stabilt, selv om det har vært mindre svingninger. Figur 3.12 viser utviklingen i gjennomsnittlig pris på blyfri bensin (listepris) til forbruker og bensinavgift i perioden fra 1990 til 2001. Figuren viser at fallet i bensinsalget sammenfaller med høy realpris. I 2001 ble bensinavgiftene satt ned, og salget tok seg opp igjen.

Figur 3.11 viser at det på 90-tallet har vært en sterk vekst i salget av autodiesel. Mens det i 1990 ble solgt om lag halvparten så mye autodiesel som bensin, lå autodieselsalget i 2001 om lag 10 pst. under bensinsalget. En årsak er at beholdningen av dieseldrevne personbiler har økt på bekostning av bensindrevne biler. Det er grunn til å tro at denne utviklingen blant annet skyldes avgiftsforskjellen mellom bensin og autodiesel.

Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt.

Figur 3.12 viser det kraftige prishoppet på bensin i 2000. Dette skyldes økte oljepriser og høyere marginer i oljeraffineriene. Avgiftsreduksjonene i 2001 førte til at den reelle bensinprisen gikk kraftig ned.

Fra 1997 fram til 2000 var det reelle avgiftsnivået på bensin relativt stabilt. Avgiftsreduksjonen fra 1. januar 2001 på om lag 82 øre pr. liter reelt inkl. merverdiavgift og avgiftsreduksjonen fra 1. juli 2001 på nesten 40 øre pr. liter ga en kraftig reduksjon i det reelle avgiftsnivået på bensin.

Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Ytterligere differensiering av bensinavgiften

I Budsjett-innst. S. nr. II (2001-2002) ba Stortinget regjeringen om å legge fram forslag om lavere avgift for autodiesel og bensin med lavt svovelinnhold (under 0,001 pst.) i forbindelse med budsjettet for 2003. Bakgrunnen er at EU vil stille krav om at slikt drivstoff må være tilgjengelig på markedet fra 2005. Enkelte land, bl.a. Tyskland, har vedtatt å innføre avgiftsincentiv fra 1. januar 2003 for drivstoff med under 0,001 pst. svovelinnhold. Dette har ført til at de norske selskapene allerede har begynt å tilpasse produksjonen til dette kommende markedet i Europa. Bransjen har signalisert at de kan levere «svovelfritt» drivstoff også på det norske markedet fra 2003, forutsatt at de får et avgiftsincentiv. Fra bransjehold forutsettes avgiftsincentivet utformet slik at prisen til forbruker ikke øker.

Finansdepartementet har, sammen med Miljøverndepartementet, vurdert spørsmålet om ytterligere differensiering. På oppdrag fra Miljøverndepartementet har Statens Forurensingstilsyn (SFT) beregnet miljøgevinstene i 2003 av å innføre «svovelfri» bensin. Beregningene viser at dette tiltaket kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt hvis bransjens minimumsanslag for det nødvendige avgiftsincentivet legges til grunn. Beregningene er imidlertid svært usikre. Det er også knyttet stor usikkerhet til hvor stor del av markedet som vil få tilgang på denne kvaliteten i løpet av 2003, noe som gjør at det er vanskelig å beregne provenyvirkningene av tiltaket. På bakgrunn av denne usikkerheten, og potensielt store provenykonsekvenser, har Regjeringen ikke funnet det riktig å legge fram forslag om dette nå. Departementet vil arbeide videre med saken, med sikte på å avklare forhold som har betydning for om en ytterligere differensiering bør foreslås.

Det foreslås at avgiftssatsene for bensin prisjusteres fra 2002 til 2003.

3.5.7 Avgift på mineralolje til framdrift av motorvogn (autodieselavgift) (kap. 5536, post 77)

Autodieselavgiften ble innført 1. oktober 1993 sammen med vektårsavgiften på kjøretøy med tillatt totalvekt på over 12 tonn. Disse avgiftene avløste kilometeravgiften, som tidligere ble pålagt alle dieseldrevne biler ved kjøring i Norge. Avgiften på diesel ble redusert med 20 øre pr. liter fra 1. juli 2000. Den ble redusert med ytterligere 50 øre pr. liter fra 1. januar 2001, og med 32 øre pr. liter fra 1. juli 2001. Satsen er i dag 2,77 kroner pr. liter. Fra 1. januar 2000 ble det også innført en differensiering med hensyn på svovelinnholdet. Satsen for autodiesel med svovelinnhold over 0,005 pst. er i dag på 3,10 kroner pr. liter. Så godt som all diesel som omsettes på det norske markedet har lavere svovelinnhold enn 0,005 pst.

Salget av autodiesel har som nevnt økt kraftig de siste årene. Fra 1991 til og med 1999 økte salget med om lag 48 pst. I 1999 var det en sterk økning i andelen avgiftspliktig autodiesel. Dette skyldes først og fremst at avgiftsfritaket for busser ble fjernet f.o.m. 1. januar 1999. I 2000 ble salget av autodiesel redusert med om lag 3,5 pst. Dette skyldtes i stor grad høye realpriser på diesel. Som for bensin tok salget seg opp igjen etter avgiftsreduksjonene i 2001.

Ytterligere differensiering av autodieselavgiften

SFT har også gjort beregninger av miljøgevinstene av en overgang til autodiesel med under 0,001 pst. vektandel svovel. Disse beregningene viser at det med dagens teknologi ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt, gitt bransjens minimumsanslag for nødvendig avgiftsincentiv. Dersom det blir innført virkemidler for å stimulere til rensing av partikkelutslipp i tyngre kjøretøy, vil miljøgevinstene bli betydelig større. Utstyr som renser utslippene, virker best med «svovelfri» autodiesel, og slikt utstyr kan redusere partikkelutslippene med opptil 95 pst. for det enkelte kjøretøyet. Det er imidlertid behov for å finne egnede virkemidler for å stimulere til montering av slikt utstyr i tyngre kjøretøy.

På denne bakgrunn foreslås det at innføringen av et eventuelt avgiftsincentiv for autodiesel utsettes til det er nærmere avklart hvordan man skal kunne utløse de potensielle miljøgevinstene. Regjeringen vil komme tilbake til dette når en har fått vurdert et samlet sett av virkemidler som kan redusere partikkelutslippene fra tyngre kjøretøy.

Det foreslås en prisjustering av satsene for autodiesel fra 2002 til 2003.

3.6 Avgift på båtmotorer (kap. 5537, post 71)

Avgiften på båtmotorer ble innført i 1978 og pålegges båtmotorer på minst 9 hk. Avgiften foreslås prisjustert fra 2002 til 2003.

3.7 Avgift på elektrisk kraft (kap. 5541, post 70)

Forbruksavgiften på elektrisk kraft blir pålagt kraft som forbrukes i Norge, enten den er produsert innenlands eller importert. Industri, bergverk og veksthusnæringen har fullt fritak fra elektrisitetsavgiften. Det samme har samtlige brukere i Finnmark og i følgende kommuner i Nord-Troms: Karlsøy, Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy og Storfjord. Forbrukstall fra 1999 viser at om lag 45 pst. av det totale nettoforbruket av elektrisk kraft har fritak fra avgiften. Avgrensingen av de fritaksberettigede næringsgruppene er i forskrift knyttet opp mot Statistisk sentralbyrås standard for næringsgruppering.

Figur 3.13 viser totalt nettoforbruk av elektrisk kraft i perioden 1983 til 2001. I løpet av perioden har forbruket økt med om lag 40 pst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.14 viser utviklingen i gjennomsnittlig pris til husholdninger for elektrisitet. Energiprisene var spesielt høye vinteren 1996/1997. Fra 1997 til 1998 falt imidlertid kraftprisen for husholdningene, eksklusiv avgifter, med 19,5 pst. Etter noen år med synkende strømpriser, steg strømprisene kraftig i 2001.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Norges vassdrags- og energidirektorat og Finansdepartementet.

I forbindelse med at ESA vedtok de nye miljøstøtteretningslinjene 23. mai 2001, har det vært korrespondanse mellom Norge og ESA om flere av de norske miljøavgiftene. Parallelt har det vært nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe som vurderer alternative utforminger av el-avgiften. Det blir imidlertid ikke foreslått noen endringer i el-avgiften for 2003. Det vises til avsnitt 3.1.3 for en nærmere omtale av problemstillingene knyttet til tilpasning til ESAs nye retningslinjer for miljøstøtte.

Det foreslås av avgiften på elektrisk kraft prisjusteres fra 2002 til 2003.

3.8 Avgift på smøreolje mv. (kap. 5542, post 71)

Avgiften på smøreolje ble innført 1. mai 1988, og omfatter alle motor- og gearoljer, samt industrielle smøreoljer og hydrauliske oljer avgrenset etter tolltariffens varenummer.

I 1994 ble det innført en ordning med refusjon på spillolje levert til godkjent behandling. Fra 1. januar 2000 ble refusjonsordningen utvidet. For å finansiere utvidelsen ble smøreoljeavgiften økt med 35 øre pr. liter, mens refusjonssatsen ble redusert med 15 øre pr. liter.

For 2003 foreslås det at avgiften og refusjonssatsen blir prisjustert.

3.9 Grunnavgift på fyringsolje mv. (kap. 5542, post 70)

Det ble innført en grunnavgift på fyringsolje mv. fra 1. januar 2000. Hensikten med avgiften var å forhindre at økningen i elektrisitetsavgiften i 2000 og 2001 skulle bidra til en miljømessig uheldig overgang fra bruk av elektrisitet til bruk av fyringsolje til oppvarming. Grunnavgiften ble satt til samme nivå som økningen i elektrisitetsavgiften, regnet pr. kWh. Grunnavgiften ble imidlertid ikke redusert da el-avgiften ble satt ned i 2002.

Grunnavgiften gjelder mineralolje som ikke omfattes av autodieselavgiften. De anvendelsene som før 1. januar 1999 var fritatt for mineraloljeavgiften, eller hadde halv sats, er unntatt fra den nye grunnavgiften på fyringsolje. Dette gjelder blant annet flydrivstoff, mineralolje til bruk i anlegg på kontinentalsokkelen, fiskeflåten, innenriks godstransport, treforedling og sildemelproduksjon. Mineralolje til passasjertransport er videre unntatt fra grunnavgift på fyringsolje. All merket mineralolje til andre bruksformål enn det som er beskrevet ovenfor, er omfattet av denne grunnavgiften.

Det foreslås at avgiften prisjusteres fra 2002 til 2003.

3.10 CO₂-avgift (kap. 5508, post 70 og kap. 5543, post 70)

CO₂-avgiften ilegges bruk av mineralolje, bensin, kull og koks og utslipp fra petroleumsvirksomheten. I dag er om lag 64 pst. av CO₂-utslippene avgiftsbelagt. De ulike mineralske produktene har imidlertid forskjellige avgiftssatser. CO₂-avgift på mineralolje, bensin, kull og koks er hjemlet i CO₂-avgiftvedtaket, mens CO₂-avgiften på sokkelen er hjemlet i CO₂-avgiftsloven for petroleumsvirksomhet.

Mineralolje er raffinert olje som hovedsakelig brukes i stasjonær forbrenning og til transport. De viktigste produktgruppene som omfattes av avgiftsplikten er fyringsparafin, jetparafin, autodiesel, marin gassolje, samt tung og lett fyringsolje. CO₂-avgiften på mineralolje regnes pr. liter og er lik for alle produkter. CO₂-avgiften på mineralolje har omfattende fritaksordninger. De viktigste fritakene gjelder for bruk i skip i utenriks sjøfart og fartøyer som driver fiske og fangst. Disse bunkrer avgiftsfritt. Sildemel-, fiskemel- og treforedlingsindustrien har halv CO₂-avgift. Det foreslås at CO₂-avgiften på mineralolje prisjusteres fra 2002 til 2003.

CO₂-avgiften for kull og koks regnes pr. kg og er lik for alle produkter. Denne avgiften er 0,49 kroner pr. kg kull og koks i 2002. Dagens CO₂-avgift omfatter ikke kull og koks benyttet som reduksjonsmiddel eller råvare i industrielle prosesser. Det er også fritak for kull og koks anvendt til energiformål i produksjonen av sement og leca. For å foreta en tilpasning til ESAs nye retningslinjer for miljøstøtte foreslås det å frita all bruk av kull og koks fra CO₂-avgiften, slik at den kun blir en avgift på mineraloljeprodukter. Dette vil gi et provenytap på i underkant av 0,5 mill. kroner på budsjettet for 2003. Det henvises til avsnitt 3.1.3 for en nærmere omtale av problemstillingene knyttet til tilpasning til ESAs nye retningslinjer.

Siden 1. januar 1991 har det vært en egen CO₂-avgift på bensin. Det er ulikheter i avgiftssatsene på CO₂-utslipp, og bensin er ilagt den høyeste CO₂-avgiftsatsen. Det foreslås at satsen prisjusteres fra 2002 til 2003.

Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 54 (1997-98) Grønne skatter at en del sektorer som tidligere hadde fritak for CO₂-avgiften skulle ilegges en avgift med lav sats tilsvarende 100 kroner pr. tonn CO₂. Dette gjelder innenriks luftfart, godstransport i innenriks sjøfart, supply-flåten og anlegg på kontinentalsokkelen. Det foreslås at den reduserte satsen prisjusteres fra 2002 til 2003.

CO₂-avgiften i petroleumsvirksomheten foreslås også prisjustert fra 2002 til 2003.

I Stortingets vedtak om svovelavgift er det presisert at fritaket for tollager, jf. § 3 nr. 1 bokstav b, ikke gjelder når det skal betales redusert svovelavgift etter § 2. Det foreslås at tilsvarende presisering tas inn i CO₂-avgiftsvedtaket § 3 nr. 1 bokstav b.

3.11 Svovelavgift (kap. 5543, post 71)

Dagens virkemidler mot svovelutslipp omfatter avgifter på olje, krav om maksimalt svovelinnhold i mineraloljer og utslippstillatelser etter forurensningsloven. I dag omfattes kun om lag 27 pst. av Norges totale SO₂-utslipp av svovelavgiften. Avgiften ilegges mesteparten av mineraloljeforbruket med 7 øre pr. liter og pr. 0,25 pst. vektandel svovelinnhold, noe som svarer til om lag 17 kroner pr. kg SO₂. Det svares ikke avgift for olje som inneholder 0,05 pst. vektandel svovel eller mindre.

De fleste mineraloljeproduktene hadde tidligere et svovelinnhold på mellom 0,05 og 0,25 pst. og ble avgiftsbelagt med et trinn på svovelavgiften. For en stor del av omsetningen er svovelinnholdet i disse produktgruppene imidlertid blitt redusert til under 0,05 pst. og ilegges dermed ikke avgift. For tunge fyringsoljer med høyere svovelinnhold har svovelavgiften større betydning. Hele eller deler av svovelavgiften kan imidlertid refunderes ved dokumentert rensing.

Fra 1. januar 1999 ble det innført svovelavgift med redusert sats for utslipp av svovel fra raffineringsanlegg, kull og koks og på bruk av mineralolje til bruk i luftfarten, anlegg på kontinentalsokkelen, samt supplyskip. Den reduserte avgiften for kull, koks og raffineringsanlegg ble fjernet fra 1. januar 2002 og erstattet av en intensjonsavtale inngått av Miljøverndepartementet på vegne av regjeringen med Prosessindustriens landsforening (PIL) om utslippsreduksjoner i industrien. Avtalen er et ledd i å oppfylle forpliktelsene i Gøteborgprotokollen. Norge er i henhold til Gøteborgprotokollen forpliktet til å redusere de samlede utslippene av svoveldioksid (SO₂) til 22 000 tonn innen 2010.

I forbindelse med ESAs nye retningslinjer for miljøstøtte vurderes også de eksisterende fritak fra svovelavgiften. Det blir imidlertid ikke foreslått konkrete endringer i svovelavgiften i budsjettet for 2003. I avsnitt 3.1.3 gis det en nærmere omtale av problemstillingene knyttet til tilpasning til ESAs nye retningslinjer.

Det foreslås at svovelavgiften på mineralolje holdes nominelt uendret i 2003.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn.

3.12 Avgift på sluttbehandling av avfall (kap. 5546, post 70)

Bakgrunn

Avgiften på sluttbehandling av avfall ble innført 1. januar 1999. Avgiften skal prise miljøkostnadene ved sluttbehandling av avfall og stimulere til økt gjenvinning og reduserte avfallsmengder. I 2002 er avgiftssatsen på avfall levert til deponering på 320 kroner pr. tonn avfall. Avgiften på avfall levert til forbrenning er utformet med en grunnavgift på 80 kroner pr. tonn og en tilleggsavgift på 240 kroner pr. tonn. Tilleggsavgiften reduseres etter energiutnyttelsesgraden i anlegget. Sluttbehandling av spesialavfall og restavfall fra utnyttelse av returfiber i treforedlingsindustrien er fritatt fra avgiften. Det blir heller ikke beregnet avgift for energianlegg i industrien som benytter avfallsbaserte brensler i produksjonen.

I Budsjett-innst. S. nr. 1 (2000-2001) ba finanskomiteen regjeringen vurdere hvordan sluttbehandlingsavgiften kan endres slik at den i større grad enn i dag stimulerer til energigjenvinning og samsvarer med miljøkostnadene forbundet med sluttbehandling av avfall for alle anlegg. En slik vurdering bør innbefatte mulighetene for å legge avgift direkte på utslippene ved forbrenning. Komiteen ba regjeringen legge fram en slik vurdering i forbindelse med statsbudsjettet for 2002. På bakgrunn av Finanskomiteens innstilling satte Finansdepartementet ned en interdepartemental arbeidsgruppe som bl.a. vurderte en utslippsavgift på forbrenning av avfall. Det ble gitt en omtale av arbeidsgruppens vurderinger i budsjettet for 2002, jf. St. prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. En tok sikte på å komme tilbake med konkrete forslag til endringer i budsjettet for 2003. Finanskomiteen hadde ikke merknader til opplegget, jf. Budsjett-innst. S. nr. 1 (2001-2002).

På bakgrunn av arbeidsgruppens anbefalinger utarbeidet Finansdepartementet i samarbeid med andre berørte departementer og etater et forslag til omlegging av avgiften. Forslaget ble sendt på høring med høringsfrist 1. august 2002.

Høringen

Høringsuttalelsene til forslaget er til dels sprikende. Instanser som er opptatt av å redusere miljøulempene ved forbrenning av avfall, peker på at tilskuddsordningen er med på å svekke incentivene til avfallsminimering og materialgjenvinning fordi forbrenning blir for billig. Enkelte instanser viser også til at energirikt avfall (f.eks. papir og treavfall), som man stimulerer til å forbrenne, ofte er avfallsfraksjoner som er særlig egnet til materialgjenvinning. Andre er opptatt av å øke omfanget av energigjenvinning på bekostning av deponering, og mener at forbrenning blir for dyrt.

I forslaget til omlegging av avgiften er det imidlertid lagt opp til at tilskuddet til energiutnyttelse skal være av et slikt omfang at nettokostnadene for forbrenningsanleggene totalt sett om lag tilsvarer dagens nivå. I tråd med dette foreslås det at støtten for tilskudd for levert energi fra avfallsanleggene samlet utgjør 40 mill. kroner på budsjettet for 2003. Et tilskudd på et slikt nivå innebærer bl.a. at det totalt sett ikke blir dyrere å gjenvinne energi fra avfall, og at forholdet mellom energigjenvinning og materialgjenvinning ikke blir vesentlig endret. Samtidig legges det opp til økt avgiftsbelastning for deponier som ikke tilfredsstiller visse krav. Avgiftsomleggingen bidrar derfor totalt sett til at deponering blir dyrere sammenlignet med energigjenvinning og materialgjenvinning. Anlegg med lave utslipp og som produserer mye energi, vil imidlertid komme bedre ut enn tidligere, og motsatt for anlegg med høye utslipp og liten produksjon av energi.

Omleggingen vil i sin helhet innebære en mer målrettet avgift ved at det blir en riktigere prising av miljøkostnadene ved forbrenning av avfall. En utslippsavgift vil, i motsetning til dagens avgift pr. tonn avfall, gi forbrenningsanleggene økonomisk motiv til rensing og utsortering av spesielt utslippsintensive avfallsfraksjoner. Flere høringsinstanser peker på de positive sidene ved dette.

Ønsket om å stimulere til energigjenvinning i avfallsanleggene blir tatt hensyn til gjennom et tilskudd for levert energi.

Forslaget til omlegging vil gi en mer treffsikker avgift. Tilskuddet for levert energi vil være et mer effektivt virkemiddel for å stimulere til energiutnyttelse enn dagens differensierte avgift. I tillegg innebærer omleggingen at avfallsanleggene stimuleres til å raskere tilpasse seg EUs direktiver for forbrenning og deponering.

Forslaget til utslippsavgift som ble sendt på høring, ville medført enkelte målekrav utover forbrenningsdirektivets krav. Som en del av høringsinstansene har pekt på, innebærer dette installering av måleutstyr utover det som følger av direktivet. Dette kan gjøre omleggingen administrativt og måleteknisk krevende. På bakgrunn av høringsuttalelsene foreslår departementet at det ikke kreves installasjon av måleutstyr utover det EU-direktivet krever. Dette medfører at avgiftsberegningen for tungmetaller og dioksiner baseres på de to årlige konsesjonsmålingene som følger av direktivet. Videre foreslås det at utslipp av CO₂ beregnes pr. tonn avfall, dvs. at det ikke stilles krav om måling av CO₂. Avgiften forutsetter imidlertid at det installeres nødvendig måleutstyr i de forbrenningsanleggene som i dag ikke har det måleutstyret som EU-direktivet krever.

Forbrenning av avfall

Det foreslås at avgiften på forbrenningsanlegg blir lagt om til en utslippsavgift i tråd med omtalen i budsjettet for 2002. En avgift som blir lagt direkte på utslippene, vil gi motiv til rensing og utsortering av særlig utslippsintensive avfallsfraksjoner.

De viktigste faktorene som bestemmer mengden utslipp fra forbrenning av avfall, er innholdet av ulike stoffer i avfallet. Dette gjelder særlig utslippene av stoffer som karbondioksid, tungmetaller, svovel og klor. I tillegg vil forbrenningstekniske forhold og rensing påvirke utslippene. Utslipp av klimagasser er det i dag ikke mulig å rense til akseptable kostnader, mens de øvrige utslippene i prinsippet kan renses.

Innføring av en utslippsavgift forutsetter at avgiften baseres på de faktiske utslippene, og det må derfor innføres krav om at forbrenningsanleggene måler utslippene. EU-direktivet om forbrenning av avfall krever måling og rensing av flere stoffer. For Norge blir kravene i direktivet gjeldende fra 1. januar 2003 for nye anlegg og fra 1. januar 2006 for eksisterende anlegg. Det foreslås at stoffene som inngår i forbrenningsdirektivet også inngår i utslippsavgiften.

Stortinget har bedt om at avgiften legges om slik at den i større grad samsvarer med miljøkostnadene ved sluttbehandling av avfall, jf. Budsjett-innst. S. nr. 1 (2000-2001). Dette innebærer at utslippsavgiften på forbrenning av avfall bør settes lik den marginale miljøskaden som utslippet forårsaker. For å kunne fastsette en riktig avgift, er det nødvendig å verdsette skadene i kroner. Dette forutsetter at en har rimelig sikre anslag på de marginale miljøkostnadene ved forbrenning av avfall. De siste ti årene er det gjort betydelig arbeid innenfor avfallsfeltet for å tallfeste skadevirkninger av ulike typer utslipp til luft og vann.

Det er likevel knyttet stor usikkerhet til anslag på miljøkostnader. Ved beregning av slike anslag blir det gjort undersøkelser om hvordan samfunnet verdsetter skadene ved utslippene. Fordi det ikke finnes markedspriser på skadene utslippene forårsaker, må det benyttes andre og mer indirekte metoder for å anslå den samfunnsøkonomiske verdien av skadene. ECON har anslått miljøkostnadene ved utslipp fra forbrenning til å tilsvare om lag 324 kroner omregnet i pr. tonn innlevert avfall, jf. ECON-rapport 28/01. Dersom VOC og metan blir holdt utenfor avgiften, gir dette en samlet avgift på om lag 320 kroner pr. tonn avfall, basert på gjennomsnittlige utslipp i 1999.

Den foreslåtte utslippsavgiften vil variere avhengig av utslippene, men nivået vil i gjennomsnitt tilsvare 327 kroner pr. tonn avfall. Dette tilsvarer dagens avgiftsnivå når det prisjusteres for 2003, og avgiften ikke differensieres etter energiutnyttelse. Det er rimelig å anta at forbrenningsanleggene vil tilpasse seg slik at utslippene kan reduseres noe, bl.a. ved rensing, slik at de kan oppnå en avgift som er noe lavere enn dette.

ECON har anslått at tiltakskostnadene for anleggene vil være marginale og bestå i optimalisering av driften og økt bruk av kjemikalier i renseprosessen. De mest kostbare tiltakene (investering i nytt renseutstyr) vil måtte gjennomføres uavhengig av hvilken avgiftsordning som velges. Tiltakene er nødvendige for å oppfylle det nye EU-direktivet, men avgiften vil framskynde investeringene.

Et sannsynlig tiltak ved innføring av utslippsavgiften vil være utsortering av spesielt forurensende avfall. Dette er antatt i liten grad å medføre kostnader for anleggene. Målekostnader knyttet til de stoffene som må måles kontinuerlig i forhold til EU-direktivet, kan bare knyttes til at utslippsavgiften framskynder installasjon av måleutstyr. Det er anslått at disse målekostnadene vil beløpe seg til 250 000-300 000 kroner pr. år pr. anlegg fram til direktivet trer i kraft for alle anlegg.

I forslaget som ble sendt på høring ble det stilt krav om måling av CO₂-utslipp. Flere av høringsinstansene har påpekt at dette vil føre til økte målekostnader for anlegg som ikke allerede har slikt måleutstyr. EU-direktivet stiller ikke krav til måling av CO₂-utslipp, men en del anlegg har allerede installert målesystemer som kan oppgraderes til å måle kontinuerlig. Kostnadene ved en slik oppgradering kan ligge i størrelsesorden 40 000 kroner pr. anlegg. I tillegg til de økonomiske konsekvensene vil det uansett ikke være mulig å måle nettoutslipp av CO₂, som er det utslippet en ønsker å avgiftsbelegge. Siden CO₂-utslipp heller ikke kan renses til akseptable kostnader, vil en avgift på utslippene ikke gi økonomisk motiv til rensing. På denne bakgrunn har en foreslått at avgiften på CO₂ baseres på vekt (avgift pr. tonn avfall) i stedet for utslipp. Ulempen med dette er at avgiften på forbrenning av avfall da både vil være knyttet til utslippsmengder og avfallsmengder, noe som isolert sett bidrar til å komplisere avgiften. For de avgiftspliktige antas dette imidlertid ikke å ha nevneverdig betydning, siden alle anlegg i henhold til EUs forbrenningsdirektiv uansett må registrere vekten på avfallet som innleveres. For avgiftsmyndighetene innebærer forslaget imidlertid ytterligere en kontrollparameter.

Det foreslås at CO₂-avgiften beregnes på grunnlag av et gjennomsnittlig anslag for andelen fossilt materiale i blandet husholdningsavfall. Anslaget er basert på flere forutsetninger, og vil ikke nødvendigvis være «riktig» for alle anlegg. En løsning med en gjennomsnittlig prosentsats er imidlertid enkel å praktisere og krever ikke kostbare målinger. Hvis det over tid viser seg at andelen fossilt avfall avviker fra dette nivået, vil det være aktuelt å vurdere å justere faktoren.

I forslaget som ble sendt på høring, ble det lagt til grunn at det for tungmetaller skulle foretas kontinuerlig prøvetaking og månedlige analyser av prøvene. For dioksiner ble det foreslått at det skulle foretas halvårlige målinger og analyser av prøvene. EU-direktivet stiller imidlertid krav om kun to målinger per år, både for tungmetaller og for dioksiner. Flere høringsinstanser peker på at krav til måling og analyser utover de krav som stilles i EU-direktivet, vil medføre økte kostnader både for de avgiftspliktige og for avgiftsmyndighetene. Departementet foreslår på bakgrunn av dette at de to årlige målingene som kreves for å få konsesjon (konsesjonsmålingene) blir lagt til grunn for avgiftsberegningen både for tungmetaller og dioksiner, selv om disse vil være mindre representative enn kontinuerlige målinger. Dette medfører at omleggingen av avgiften til en utslippsavgift ikke forutsetter målinger utover det direktivet krever. For anlegg som ikke allerede oppfyller direktivets krav til målinger, vil imidlertid avgiftsomleggingen forutsette at direktivets målekrav oppfylles før direktivet trer i kraft. Omleggingen vil bli mindre administrativt krevende enn det forslaget som ble sendt på høring. Som beskrevet ovenfor, foreslås det også en forenkling ved at avgiften for CO₂ skal beregnes pr. tonn avfall. Nærmere regler om krav til måling, avgiftsberegningen mv. vil bli fastsatt i forskrift.

Etter gjeldende regelverk skal det sendes avgiftsoppgave til tolldistriktet innen den 18. i måneden etter at avgiftsplikten har oppstått, jf. Finansdepartementets forskrift 11. desember 2001 nr. 1451 om særavgifter § 6-1. For avfall som innleveres til forbrenning, vil avgiftsplikten etter forslaget oppstå når utslippet finner sted. For utslipp av gasser og støv hvor det kreves kontinuerlige målinger, legges det til grunn at det er uproblematisk å overholde fristen for å sende inn avgiftsoppgave. Dette innebærer at avgiften skal innbetales den 18. i måneden etter at utslippet har funnet sted.

For utslipp av tungmetaller og dioksiner foreslås det som nevnt at de to årlige konsesjonsmålingene legges til grunn for avgiftsberegningen. Månedlig avgiftsberegning blir da ikke praktisk mulig. Det vil likevel være hensiktsmessig at avgiften for tungmetaller og dioksiner beregnes og innbetales for hver måned, og at det skjer en avregning ved årsskiftet. Tilsvarende system med beregning av avgift skjer i dag for forbruksavgift på elektrisk kraft. Mer detaljerte regler om avgiftsinnbetaling vil bli fastsatt i forskrift.

Avgiften oppkreves på samme måte som de øvrige særavgifter, dvs. at den avgiftspliktige selv og uoppfordret skal beregne og innbetale korrekt avgiftsbeløp. Ved manglende innbetaling av avgift vil det bli foretatt etterberegning på ordinær måte. Dette gjelder også i de tilfeller den avgiftspliktige ikke har foretatt målinger og analyser av utslippet.

Energigjenvinning

Økonomiske virkemidler som stimulerer avfallsanlegg til å utnytte energien fra avfallet, vil redusere kostnadene ved avfallshåndteringen. I følge forurensningsloven skal alle kostnader og inntekter ved avfallsbehandlingen overveltes i avfallsgebyrene. En generell svakhet ved å gi økonomisk stimulans til energiutnyttelse ved avfallsanlegg er at de økonomiske motivene til å redusere miljøkostnadene ved sluttbehandling av avfall blir redusert.

Dagens differensiering av avgiften innebærer at forbrenningsanleggene får en prosentvis reduksjon i tilleggsavgiften tilsvarende graden av energiutnyttelse i anlegget. Differensieringen tar imidlertid ikke hensyn til energiinnholdet i avfallet som forbrennes. Det er tegn som tyder på at differensieringen av avgiften fører til økt forbrenning av avfall uten at energiutnyttelsen øker i like stor grad. Dagens avgiftsdifferensiering etter energiutnyttelse er et lite treffsikkert virkemiddel for å øke produksjon av avfallsbasert energi. I tillegg kan dagens differensiering av sluttbehandlingsavgiften i praksis innebære et fradrag i avgiften på opp mot 75 pst. av opprinnelig avgift, avhengig av energiutnyttelsesgraden i hvert enkelt anlegg. Utnyttelse av energien fra avfall reduserer ikke utslippene fra sluttbehandlingen av avfall, og miljøkostnadene av avfallsbehandlingen er like store enten energien blir utnyttet eller ikke. I dag utgjør gjennomsnittlig avgift på et tonn avfall levert til forbrenningsanlegg bare om lag 45 pst. av miljøkostnadene fra et tonn avfall som forbrennes.

Det er et politisk mål å legge om energiproduksjonen til økt utnyttelse av nye fornybare energikilder og miljøvennlig varme, jf. St. meld. nr. 29 (1998-99) Om energipolitikken. Samtidig har Finanskomiteen, som omtalt innledningsvis, bedt regjeringen om å vurdere hvordan sluttbehandlingsavgiften kan endres slik at den i større grad enn i dag stimulerer til energigjenvinning.

Et tilskudd knyttet til levert energi vil være et mer treffsikkert virkemiddel enn dagens differensiering av avgiften. Det foreslås derfor at det innføres et tilskudd for levert energi fra avfallsanleggene. Tilskuddet skal gis både til deponier og forbrenningsanlegg som leverer energi. Tilskuddet foreslås å være av en slik størrelsesorden at nettokostnadene for forbrenningsanleggene totalt sett om lag tilsvarer dagens nivå. Dette tilsier at det anslåtte årlige merprovenyet på 70 mill. kroner fra forbrenningsanleggene blir gitt i tilskudd for levert energi fra forbrenningsanlegg. Dette tilsvarer om lag 35 mill. kroner i tilskudd til slike anlegg for annet halvår 2003. Tilskuddet legges under Miljøverndepartementets budsjett. Ordningen er nærmere omtalt i St. prp. nr. 1 (2002-2003) Miljøverndepartementet.

Deponier

Med dagens måleteknologi lar det seg ikke gjøre å måle utslipp til luft fra deponier med tilstrekkelig nøyaktighet. Det vil også være vanskelig å knytte en avgiftsplikt til utslipp til vann fra deponier. Det er stor variasjon mellom deponiene når det gjelder måling av slike utslipp, resipientforhold og behov for rensing. I tillegg finnes det lite data om utslipp av miljøgifter til vann, noe som gir svært usikre anslag på miljøkostnadene.

Det er imidlertid betydelig forskjell på utslipp fra deponier med ulik miljøstandard. En differensiering etter miljøstandard på deponiene vil være mer treffsikker enn dagens utforming av avgiften. Departementet har vurdert ulike kriterier for differensiering av avgiften på deponier. EUs deponidirektiv er implementert i Norge gjennom Miljøverndepartementets forskrift 21. mars 2002 nr. 375 om deponering av avfall, og direktivet har en overgangsperiode fram til juli 2009. Deponier i drift må innen juli 2009 oppfylle forskriftens krav. Det er vurdert om oppfyllelse av kravene i direktivet kan brukes som grunnlag for differensiering av deponiavgiften. EU har så langt ikke utviklet alle relevante kriterier, noe som medfører at oppfyllelse av direktivet ikke kan legges til grunn for en differensiering av avgiften. Videre er det vurdert å knytte differensieringen til uttak, utnyttelse eller avfakling av metangass. I den norske forskriften for deponier kreves det at alle deponier som mottar nedbrytbart avfall, skal ha uttak og utnyttelse eller avfakling av metangass, og slike kriterier er dermed heller ikke egnet for differensiering av avgiften.

Dagens avgift priser ikke miljøkostnadene ved sigevann fra deponier, jf. St.prp. nr. 54 (1997-1998) Grønne skatter. Bunn- og sidetetting reduserer miljøskadene fra sigevann. Det foreslås derfor å differensiere avgiften på deponier ut fra deponienes standard på bunn- og sidetetting. En rekke høringsinstanser påpeker at kravene til bunn- og sidetetting må ses i sammenheng med Miljøverndepartementets forskrift 21. mars 2002 nr. 375 om deponering av avfall (deponiforskriften) vedlegg I. Disse høringsinstansene tolker deponiforskriften slik at den åpner for muligheten til å lempe på krav om bunntetting og sigevannsoppsamling gjennom en risikovurdering. På bakgrunn av disse høringsuttalelsene foreslår departementet at det tas hensyn til dette ved at det kreves at deponiet tilfredsstiller kravene i deponiforskriften til bunn- og sidetetting, jf. forskriftens vedlegg I punkt 3.1 - 3.3, eller holder tilsvarende miljømessig standard vist gjennom en risikovurdering for å oppnå laveste avgiftssats, jf. forskriftens vedlegg I punkt 3.4. En risikovurdering ser på sigevannets innhold av farlige stoffer (som avhenger av avfallets sammensetning) og utlekkingsegenskaper. I tillegg vurderes sårbarhet i resipient og hydrogeologiske forhold mv. I veiledningsmaterialet til deponiforskriften vil SFT utarbeide et felles sett kriterier for gjennomføringen av en slik risikovurdering.

Krav om sigevannsrensing og miljøovervåking er også vurdert, men fordi slike krav i for stor grad må baseres på skjønn, og fordi de faktiske kravene vil kunne variere mye geografisk, er dette forkastet. Forholdet til nærmiljøulemper er også vurdert, men dette kriteriet vil også i for stor grad måtte baseres på skjønn og tilfeldig geografisk beliggenhet.

Dagens avgiftssats for avfallsdeponering er 320 kroner pr. tonn avfall, og det foreslås at deponier som fyller kravene til bunn- og sidetetting mv. beholder denne avgiftssatsen. Ved fastsettelsen av denne satsen er det særlig tatt hensyn til utslippene av klimagassen metan. Det foreslås at avgiften prisjusteres til 327 kroner pr. tonn i 2003. Videre foreslås det at deponier som ikke fyller de ovennevnte kravene til bunn- og sidetetting, får en sats på 427 kroner pr. tonn avfall. Ved fastsettelsen av denne avgiftssatsen er det tatt utgangspunkt i eksisterende anslag på miljøskader fra sigevann.

Støtten til energiutnyttelse fra avfallsanlegg bør i utgangspunktet være avhengig av levert mengde energi både for forbrenningsanlegg og deponier. Tilskuddet til energi produsert i deponier kan utgjøre om lag 5 mill. kroner, slik at samlet tilskudd til energiutnyttelse fra avfall i 2003 utgjør 40 mill. kroner. Merprovenyet fra deponier som følge av forslaget til omlegging kan anslås til om lag 80 mill. kroner årlig på kort sikt, men inntektene vil avta når deponiene tilpasser seg EUs direktiv fram mot 2009.

Økonomiske og administrative forhold

Omfanget av avgiftsplikten og fritakenes rekkevidde i stor grad er basert på miljøfaglige vurderinger. Det er avgiftsmyndighetene som har hovedansvaret for å håndheve avgiften, men i praksis vil de i stor utstrekning måtte basere seg på vurderinger av miljøvernmyndighetene. Omleggingen av avgiften for forbrenningsanlegg til en utslippsavgift, samt differensiering av avgiften for deponier, forutsetter et utstrakt samarbeid mellom avgifts- og miljøvernmyndighetene.

Etter gjeldende vedtak om avgift på sluttbehandling av avfall er avgiftsplikten knyttet til innlevert mengde avfall, jf. gjeldende avgiftsvedtak § 1. En omlegging av avgiften for forbrenningsanlegg til en utslippsavgift, vil medføre at avgiftsplikten for deponier og forbrenningsanlegg knyttes til ulike kriterier. Det foreslås derfor at avgiftsplikten for deponier og forbrenningsanlegg reguleres i to bestemmelser, jf. forslag til avgiftsvedtak § 2 og § 3.

Avfall som er fritatt for avgift reguleres i forslag til avgiftsvedtak § 4. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende § 2. Etter gjeldende vedtak § 2 nr. 3 er avfall som består av ensartet uorganisk materiale og som legges på særskilt opplagsplass, fritatt for avgift. Departementet foreslår at ordet «ensartet» utgår. Endringen er av teknisk karakter. For øvrig foreslås det ikke endringer i fritaksbestemmelsen. Omleggingen av avgiften til en utslippsavgift innebærer for øvrig at anlegg som forbrenner avgiftsfritt avfall sammen med avgiftspliktig avfall, vil måtte betale avgift av hele utslippet. I praksis er det ikke mulig å skille mellom utslipp som stammer fra henholdsvis avgiftsfritt og avgiftspliktig avfall.

Det vises til redegjørelsen ovenfor om måling av stoffer og innbetaling av avgiften. Det vil ta tid å installere måleutstyr i avfallsanleggene. Det foreslås at omleggingen av avgiften iverksettes i sin helhet fra 1. juli 2003. Avgiftsomleggingen vil bli notifisert til ESA før iverksettelse.

Omleggingen av avgiften på sluttbehandling av avfall vil gi samlet merproveny på om lag 150 mill. kroner på årsbasis og knapt 65 mill. kroner på 2003-budsjettet. Nettovirkningen når tilskuddet tas med utgjør om lag 35 mill. kroner påløpt i 2003. Budsjettvirkningen vil være på om lag 25 mill. kroner.

Omleggingen vil gi en økt avgiftsbelastning for deponier som ikke tilfredsstiller kravene til bunn- og sidetetting. For øvrige avfallsanlegg antas konsekvensene av den samlede omleggingen å bli små. Forbrenningsanlegg må investere i måleutstyr noe tidligere enn hva EU-direktivet krever, som beskrevet ovenfor. Forslaget om utslippsavgift krever imidlertid ikke målinger utover hva som følger av direktivet.

Omleggingen kan medføre administrative kostnader for avgiftsmyndighetene i en overgangsperiode, bl.a. knyttet til å skaffe tekniske kunnskaper om korrekt måling av utslipp. Omleggingen vil også kreve bistand fra forurensningsmyndighetene knyttet til bl.a. måling av utslipp og korrekt avgiftsfastsettelse.

Utkast til regelverk har tidligere vært på høring. Avgifts- og miljøvernmyndighetene vil i samarbeid utarbeide nærmere bestemmelser om måling og analysering av utslipp. Disse vil bli sendt på høring sammen med utkast til forskriftsendringer.

3.13 Avgift på helse- og miljøskadelige kjemikalier (kap. 5547)

I forbindelse med oppfølgingen av forslagene til Grønn skattekommisjon ble det innført avgifter på trikloreten og tetrakloreten fra 1. januar 2000. Både trikloreten og tetrakloreten står på Miljøverndepartementets prioritetsliste med 27 kjemikalier som utgjør særlige helse- og miljøproblemer i Norge.

Avgift på trikloreten (TRI) (post 70)

I 2002 er avgiften på trikloreten (TRI) på 52,40 kroner pr. kg ren TRI. For varer hvor kun en del av innholdet er TRI er avgiften skalert slik at den tilsvarer 52,40 kroner pr. kg TRI. Eksport og internt gjenvunnet TRI er ikke avgiftsbelagt. Det gis dessuten refusjon for den mengde TRI som leveres til profesjonell gjenvinner, mens salg av gjenvunnet TRI avgiftsbelegges.

TRI er tungt nedbrytbart i miljøet og er klassifisert som miljøskadelig. TRI er lavpotetent kreftframkallende og helseskadelig. Stoffet er dessuten akutt giftig overfor vannlevende organismer. Det største bruksområdet for TRI er industriell avfetting. Løsemidler, rengjøringsmidler, lim, maling- og lakkfjerning mv. kan dessuten inneholde TRI.

Det foreslås å prisjustere denne avgiften i 2003.

Avgift på tetrakloreten (PER) (post 71)

I 2002 er avgiften på tetrakloreten (PER) på 52,40 kroner pr. kg ren PER. For varer hvor kun en del av innholdet er PER er avgiften skalert slik at den tilsvarer 52,40 kroner pr. kg PER. Eksport og internt gjenvunnet PER er ikke avgiftsbelagt.

PER er et løsningsmiddel som brukes i renseribransjen og er også et aktuelt substitutt til TRI for maskinavfetting. PER har tilsvarende skadevirkninger som TRI. I likhet med TRI er PER en av de høyest prioriterte miljøgiftene.

Foruten direkte vasking av tøy er det hovedsakelig hydrokarboner som i dag kan erstatte PER til bruk i renseribransjen. Hydrokarboner er et miljømessig langt bedre alternativ enn PER.

Det foreslås å prisjustere denne avgiften i 2003.

3.14 Miljøavgift på klimagasser (kap. 5548, post 70)

I St.meld. nr. 15 (2001-2002) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk, varslet Regjeringen at en ville innføre avgifter på klimagassene hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK) i 2003. Et flertall i Energi- og miljøkomiteen sluttet seg til forslaget.

HFK og PFK er moderate til kraftige klimagasser som reguleres gjennom Kyotoprotokollen. Utslipp av HFK og PFK stammer hovedsakelig fra kuldeanlegg og kjølemaskiner, brannslukningsmidler og produksjon av isolasjonsmaterialer (stivt skum). Ingen av gassene produseres i Norge. De importeres til landet i bulk og som innhold i produkter. Eksempler på slike produkter er kjøleskap, frysere og luftkondisjoneringsanlegg i biler. HFK og PFK brukes i varierende grad som erstatningsstoffer til klorfluorkarboner (KFK), hydroklorfluorkarboner (HKFK) og haloner som skal utfases under Montrealprotokollen for å unngå nedbryting av ozonlaget. Utslipp av HFK og PFK utgjør om lag 2 pst. av de norske klimagassutslippene. Samlet forbruk og utslipp av HFK og PFK forventes å øke kraftig fram mot 2020. Dette er bakgrunnen for forslaget om å innføre virkemidler overfor forbruket av HFK og PFK på et tidlig tidspunkt, og på den måten stimulere til bruk av alternative gasser og til utvikling av ny teknologi som ikke bruker disse gassene.

I tråd med det som ble varslet i Regjeringens tilleggsmelding om klimapolitikk, blir avgiftssatsen satt til samme nivå som dagens CO₂-avgift på fyringsolje. Forslaget gir en provenyøkning på om lag 100 mill. kroner påløpt og om lag 90 mill. kroner bokført i 2003. I tilleggsmeldingen ble det også varslet at en eventuell refusjonsordning for innlevert gass ville bli vurdert. Etter en nærmere vurdering foreslås det ikke å innføre en slik refusjonsordning.

Departementet foreslår at avgiftsplikten på HFK og PKF reguleres av samme avgiftsvedtak. Særavgiften vil omfatte både HFK/PFK som er produsert innenlands, og HFK/PFK som importeres. Avgiftsplikten omfatter både gass importert i bulk og gass som inngår i importerte produkter. Fordi det ikke innføres en refusjonsordning foreslås det, for å unngå dobbelt avgiftsbelegging, at gjenvunnet gass ikke omfattes av avgiftsplikten. Dette er gjort ved å presisere i vedtaket at gjenvinning ikke anses som produksjon.

Den nærmere utformingen av avgiftsgrunnlaget og avgiftssatsen gjenspeiler gassens globale oppvarmingspotensial (GWP). GWP-verdien er et uttrykk for hvor mange ganger sterkere den aktuelle klimagassen er i forhold til CO₂. Med en tilsvarende avgiftssats som CO₂-avgiften på fyringsolje, dvs. 180 kroner pr. tonn, vil satsene framkomme i vedtaket som 0,18 kroner pr. kg multiplisert med GWP-verdien.

Vedtaket åpner for at det i forskrift kan foretas en alternativ fastsettelse av avgiften på gass som inngår i importerte produkter, ved at f.eks. avgiften knyttes til den enkelte vare eller at det fastsettes en sjablon sats ut i fra hvilken gasstype som vanligvis inngår i produktet. Eksempelvis kan avgiften på et klimaanlegg i en personbil settes til 235 kroner. Et annet alternativ kan være at det settes en sjablonsats ut i fra den gasstype som normalt inngår i en vare, men slik at avgiftsberegningen likevel varierer med f.eks. mengden gass i den enkelte vare.

De nærmere regler om oppkreving av de nye avgiftene vil som hovedregel følge systemet for oppkreving av de øvrige særavgifter. Bestemmelsene om dette vil bli inntatt i særavgiftsforskriften.

3.15 Avgift på sjokolade- og sukkervarer mv. (kap. 5555, post 70)

Avgift på sjokolade- og sukkervarer ble innført i 1922. Sjokolade- og sukkervarer avgiftslegges med en avgift pr. kg av varens avgiftspliktige vekt. Avgiften omfatter, i likhet med andre særavgifter, både importerte og innenlandsproduserte varer. Avgiften foreslås prisjustert fra 2002 til 2003.

Tidligere ble endringer i Stortingets vedtak om avgift på sjokolade- og sukkervarer vedtatt med virkning fra 1. april. Fra og med 2002 blir endringer i denne avgiften vedtatt med virkning fra 1. januar, i likhet med de andre særavgiftene.

3.16 Avgift på alkoholfrie drikkevarer m.m. (kap. 5556, post 70)

Avgiften på alkoholfrie drikkevarer omfatter kullsyreholdige alkoholfrie drikkevarer samt saftdrikker, limonade, squash, leskedrikk, konsentrert leskedrikk, alkoholfri vin o.l. Melk og juice er fritatt fra avgiften.

For å hindre at avgiften medfører en vridning i forbruket bort fra ervervsmessig framstilt mineralvann, blir det lagt en avgift på sirup brukt til ervervsmessig framstilling av mineralvann i dispensere, fontener o.l. og en avgift på kullsyre brukt i hjemmeproduksjon av mineralvann, hvor varen ikke er ment for salg. Satsene for garderingsavgiftene på sirup og kullsyre foreslås justert slik at de er i samsvar med den ordinære avgiftssatsen for mineralvann.

Det foreslås at avgiften på alkoholfrie drikkevarer prisjusteres fra 2002 til 2003.

3.17 Avgift på drikkevareemballasje (kap. 5559)

Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer (post 70)

Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer var uendret i perioden 1994-1996. I 1997 ble den økt i takt med den generelle prisstigningen siden 1994. Det foreslås at avgiften prisjusteres fra 2002 til 2003.

Miljøavgift på drikkevareemballasje (post 71)

Miljøavgiften på drikkevareemballasje blir differensiert etter emballasjens innhold og art. Størrelsesforholdet mellom avgiftssatsene begrunnes ut fra at ulike emballasjetyper gir ulik miljøskade når de havner i naturen.

Produkter som er fritatt fra produktavgiften (drikke som ernæringsmessig hører til daglig kosthold og som primært drikkes hjemme i husholdningene f.eks. melk, juice og råsaft) har fritak fra miljøavgiften. Øvrige drikkevarer blir ilagt en miljøavgift som er differensiert etter materialtype. Miljøavgiften er gradert etter returandel, og emballasje som inngår i godkjente retursystemer får redusert miljøavgiftssats etter returandel.

For 2003 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene for drikkevareemballasje.

Emballasje for vann uten tilsetningsstoffer er i dag fritatt fra miljøavgiften. Salget av vann uten tilsetningsstoffer øker kraftig, og vann på flaske blir ofte drukket utenfor hjemmet. Dette øker risikoen for at emballasjen blir kastet i naturen. For å sikre fortsatt høy returandel, foreslås det at denne typen emballasje blir ilagt miljøavgift. I dag har bryggeriene en høy returandel for denne typen emballasje, og hvis bryggeriene opprettholder denne returandelen for vannflasker, vil utvidelsen av avgiftsgrunnlaget ikke gi noe økt proveny.

Det betales i dag miljøavgift med varierende satser på emballasje av glass, metall, plast og kartong/papp. Dersom emballasjen inneholder bestemte kullsyrefrie drikkevarer som er listet opp i vedtaket, skal det ikke betales slik miljøavgift. Dagens fritak er formulert som et fritak for selve drikkevaren og ikke for emballasje med slikt innhold. Finansdepartementet foreslår en redaksjonell endring av avgiftsvedtaket § 2 for å få frem at fritaket fra miljøavgiften gjelder emballasje til slike drikkevarer som nevnt i vedtaket. Det foreslås også å presisere at fritaket kun gjelder for emballasje til slike alkoholfriedrikkevarer. Forslagene innebærer ingen endring av gjeldende rett.

3.18 Avgift på sukker mv. (kap. 5557, post 70)

Avgift på sukker ble innført i 1981 og er i hovedsak lagt på sukker til forbrukere. Sukker som nyttes til ervervsmessig framstilling av varer, er på nærmere vilkår fritatt for avgift. For 2002 er sukkeravgiften 5,75 kroner pr. kg. Avgiftssatsen foreslås prisjustert fra 2002 til 2003.

Sukkeravgift på erstatningsprodukter

Avgiften på sukker omfatter i dag roe- og rørsukker, og sirup og sukkeroppløsning av nevnte varer. Vedtaket har en bestemmelse som gir Finansdepartementer fullmakt til å avgiftsbelegge varer som inneholder slikt sukker, og som er ment som, eller som departementet finner tjenlig som, erstatning for avgiftspliktig vare.

Fullmakten har til nå ikke vært benyttet, og dette synes heller ikke aktuelt. Finansdepartementet foreslår derfor at denne fullmaktsbestemmelsen oppheves.

3.19 Dokumentavgift (kap. 5565, post 70)

Avgiftsplikt inntrer ved tinglysning av dokument som overfører hjemmel til fast eiendom. Avgiften oppkreves med 2,5 pst. av salgsverdien. Hensikten med avgiften er å skaffe staten inntekter, og den har f.eks. ikke som begrunnelse å dekke kostnadene ved tinglysingskontorene. Ved overføring av hjemmel til selveierleilighet/eierseksjoner ved oppløsning av borettslag og boligaksjeselskap betales en fast avgift på 1000 kroner. Det foreslås ingen satsendringer i avgiften for 2003.

Overføring av hjemmel til gjenlevende ektefelle

Departementet vil med virkning fra fremleggelsen av statsbudsjettet endre praktiseringen av fritaket for overføring til gjenlevende ektefelle ved den annen ektefelles død, jf. lov 12. desember 1975 nr. 59 om dokumentavgift § 8 bokstav a. Tinglysingsordningen har ført til at det har oppstått en uheldig forskjell i praktiseringen av fritaket avhengig av om overføringen skjer ved privat eller offentlig skifte. Ved offentlig skifte har gjenlevende ektefelle fått fullt fritak for dokumentavgiften, mens han/hun har måttet betale delvis dokumentavgift ved privat skifte. Fritaket skal for framtiden praktiseres likt ved at gjenlevende ektefelle gis fullt fritak for dokumentavgiften uavhengig av om skiftet gjennomføres privat eller offentlig. Endringen antas ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

Fritak for kongefamilien

Inntil 1. januar 2002 var HM Kongen fritatt for en rekke avgifter, herunder dokumentavgift. Fritakene falt bort fra 1. januar 2002 ved at kongehusets avgiftsprivilegier generelt ble opphevet, jf. Budsjett-innst. S. nr. 1 (2001-2002). Det ble tatt hensyn til de økonomiske konsekvensene for kongehuset ved fastsettelse av den årlig apanasjen.

Det foreslås likevel inntatt i vedtaket om dokumentavgift at det gis fritak ved overdragelse av fast eiendom mellom den krets av kongefamilien som har arve- og gaveavgiftsfritak, jf. arveavgiftsloven § 1 femte ledd. Kongeparets eller kronprinsparets innkjøp av fast eiendom fra tredjemann, eller fast eiendom i arv/gave fra borgerlige foreldre, skal ikke fritas for dokumentavgift.

Begrunnelsen for forslaget er tronfølgerens behov for å overta monarkens private eiendom, og da særlig tronfølgerboligen (Skaugum), avgiftsfritt. Dokumentavgift ved gaveoverdragelser innen kongefamilien har klare likhetstrekk med arve- og gaveavgift. Begrunnelsen for det vedtatte fritaket etter arveavgiftsloven har derfor en viss gyldighet også for dokumentavgiften, jf. Ot.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte- og avgiftsopplegget 2002 - lovendringer.

Fritaket foreslås innarbeidet i avgiftsvedtaket § 2 ny bokstav h.

3.20 Avgifter i telesektoren (kap. 5583, post 70)

Frekvensavgifter

Ved behandling av St.prp. nr. 70 (1995-96) sluttet Stortinget seg til et forslag om at Samferdselsdepartementet skulle kunne fastsette en avgift for tilgang til og bruk av frekvenser generelt. Forslaget fikk i første omgang relevans for tildelingen og bruken av frekvenser i 1800 MHz båndet (DCS 1800), der det i dag oppkreves en årlig frekvensavgift med 1 mill. kroner pr. MHz for konsesjoner knyttet til drift av DCS 1800 systemet. Det er i dag tildelt to konsesjoner, hver på 10 MHz. Det foreslås at denne satsen videreføres i 2003.

Ved kgl. res. av 1. desember 2000 tildelte Regjeringen 4 konsesjoner for utbygging og drift av UMTS i Norge. Ved behandlingen av St.meld. nr. 24 (1999-2000) ble det besluttet å innføre en avgift for disponering av frekvenser for tredje generasjons mobilsystem, tilsvarende ordningen for DCS 1800. Den årlige frekvensavgiften for UMTS ble ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2000 satt til 20 mill. kroner pr. konsesjon for år 2001. Det foreslås å videreføre denne satsen for 2003. I tillegg til å fastsette den årlige frekvensavgiften, ble det ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett også besluttet å innføre en engangsavgift med 200 mill. kroner pr. konsesjon.

Ved auksjon høsten 2001 ble det tildelt nye konsesjoner til bruk av ledige frekvenser i 900 og 1800 MHz båndene. Ved tildelingen ble det stilt som vilkår at det skulle betales årlig avgift for bruken av frekvensene tilsvarende avgiftene for DCS 1800. I tillegg til at Telenor Mobil AS og NetCom GSM as i denne runden ble tildelt ytterligere avgiftsbelagte frekvensressurser, ble nye konsesjoner i 900 og 1800 MHz båndene tildelt selskapene Teletopia Mobile Communications AS og Bane Tele AS. I tillegg til ovennevnte avgifter for DCS 1800, er det i 2002 gjort krav på 27 mill. kroner i frekvensavgifter for disponering av frekvenser i 900 og 1800 MHz båndene. Det foreslås at disse satsene videreføres i 2003.

I St.meld. nr. 32 (2001-2002) Om situasjonen i den norske mobilmarknaden er det foreslått at den ledige UMTS konsesjonen skal deles ut igjen ved auksjon, og at det på samme måte som ved forrige tildeling stilles vilkår om en engangsbetaling ved tildeling av konsesjonen, jf. punkt 3.21, samt vilkår om betaling av 20 mill. kroner i årlig frekvensavgift for disponering av frekvensene. Under forutsetning av Stortingets tilslutning vil førstegangsbetaling av frekvensavgift i forhold til denne konsesjonen bli i 2003.

Andre avgifter

Fra 1999 har Post- og teletilsynet lagt ut 5-sifrede telefonnummer for salg. Prisingen av enkeltnummer i den 5-sifrede serien har som formål å sikre en effektiv forvaltning og bruk av nummerresursene. Provenyet fra dette salget anslås til 6,5 mill. kroner i 2003.

3.21 Inntekter ved tildeling av konsesjoner (Kap. 5309)

I statsbudsjettet for 2002 ble det budsjettert med inntekter på i alt 400 mill. kroner fra tildeling av konsesjoner under kap. 5309 Ymse inntekter. Inntektsanslaget er knyttet til nytildeling av en konsesjon for riksdekkende, reklamefinansiert radio og tildeling av nye konsesjoner for matfiskoppdrett av laks og ørret, jf. omtale i St.prp. nr. 1 (2001 - 2002) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Det skal tildeles 40 nye oppdrettskonsesjoner. For hver konsesjon skal det betales et vederlag til staten på 5 mill. kroner, med unntak for konsesjoner til Finnmark og kommunene Kvænangen og Karlsøy i Nord-Troms, hvor det skal betales 4 mill. kroner pr. konsesjon. For to konsesjoner som skal lokaliseres til den lulesamiske bygda Musken i Tysfjord kommune, er det ikke stilt krav om vederlag. Fristen for å søke på konsesjonene var 25. september 2002. Videre er det utlyst en konsesjon for riksdekkende, reklamefinansiert radio for en ny 10-årsperiode fra 1. januar 2004. Konsesjonæren forplikter seg til å innbetale et vederlag på 160 mill. kroner til staten som et engangsbeløp. Fristen for å søke på denne konsesjonen var 4. september 2002. Størrelsen på vederlaget for konsesjonen må ses i lys av at det vil bli utlyst og tildelt ytterligere én konsesjon til radiosendinger som dekker en stor del av befolkningen.

De samlede inntektene i 2002 fra de omtalte konsesjonene kan nå anslås til om lag 300 mill. kroner. Regjeringen vil komme tilbake med omtale av, og nytt bevilgningsforslag for, dette kapitlet i nysalderingsproposisjonen for 2002.

For 2003 foreslår Regjeringen å innhente inntekter fra tildeling av ytterligere én konsesjon for reklamefinansiert radio som dekker en stor del av befolkningen, men med noe lavere dekningsgrad enn den konsesjonen som er utlyst i 2002. På samme måte som for den konsesjonen som er utlyst i 2002, foreslår Regjeringen at vederlaget for konsesjonen innbetales som et engangsbeløp samtidig som konsesjonen tildeles. Nærmere vilkår for konsesjonen, endelig tidspunkt for tildeling og prosedyre vil fastsettes i forbindelse med utlysningen.

Med bakgrunn i konkursen til Broadband Mobile ASA, er én av de fire konsesjonene for etablering og drift av mobilsystemet UMTS i Norge ledig. Samferdselsdepartementet tar sikte på at telemyndighetene utlyser den ledige konsesjonen så raskt som mulig, og at den blir tildelt ved auksjon med et minimumsvederlag på 200 mill. kroner, jf. omtale i St.meld. nr. 32 (2001 - 2002) Om situasjonen i den norske mobilmarknaden.