Del 1
Innledende del

1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Regjeringens hovedmål for den økonomiske politikken er arbeid til alle, økt verdiskaping, videreutvikling av det norske velferdssamfunnet, rettferdig fordeling og bærekraftig utvikling. Et sterkt og konkurransedyktig næringsliv er en forutsetning for å nå disse målene, og avgjørende for en positiv utvikling regionalt i Norge.

På lang sikt bestemmer vekstevnen i fastlandsøkonomien utviklingen i velferden i Norge. Uansett utvikling i oljepriser og oljeproduksjon vil verdiskapingen i Fastlands-Norge være langt større enn oljeinntektene. Den økonomiske politikken må derfor legge avgjørende vekt på å fremme verdiskaping og produktivitet både i offentlig og privat sektor.

Regjeringen vil følge retningslinjene for en forsvarlig, gradvis innfasing av oljeinntektene i økonomien. Bruken av oljeinntekter bør særlig rettes inn mot å redusere skatter og avgifter og mot andre tiltak som kan øke vekstevnen i økonomien. Regjeringen har som målsetting over tid å holde den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter lavere enn veksten i verdiskapingen i Fastlands-Norge.

Usikkerheten om utviklingen i internasjonal økonomi har økt de siste månedene. Oppgangen i USA synes svakere enn tidligere anslått, og i Europa lar veksten vente på seg.

Den registrerte arbeidsledigheten har økt det siste året, og antall ledige stillinger annonsert i media har avtatt markert.

Innenfor en samfunnsøkonomisk ramme som skissert over, har Kommunal- og regionaldepartementet utarbeidet sitt budsjettforslag for 2003. I tabell 1.1 er budsjettforslaget for de enkelte programkategoriene under programområdene 13 og 14 vist i forhold til saldert budsjett 2002.

1.2 Oversikt over budsjettforslaget for 2003

1.2.1 Samlede utgifter under programområde 13 og 14

Figur 1.1 viser de samlede utgiftene inklusive lånetransaksjoner under programområdene 13 og 14 i budsjettforslaget for 2003 sammenliknet med saldert budsjett 2002. I figuren er kompensasjonen til fylkeskommunene ved statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten skilt ut som egen gruppe. Det samme er overføringene (rammetilskuddene) til kommunalforvaltningen gjennom inntektssystemet.

Kompensasjonen til fylkeskommunene ved statens overtakelse av ansvaret for spesialisthelsetjenesten på 18,7 mrd. kr i 2002 var en engangsbevilgning. Som en del av sykehusreformen dekket staten fylkeskommunal gjeld samt en del andre utgifter.

Rammetilskuddet til kommunene foreslås økt til 39,2 mrd. kr i 2003, mot 38,1 mrd. kr i saldert budsjett 2002 (2,7 pst.). Bevilgningsøkningen på 0,7 mrd. kr i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2002 videreføres til 2003. Rammetilskuddet øker isolert sett med om lag 1,2 mrd. kr i 2003 som følge av at staten dekker kommunenes merutgifter knyttet til økte pensjonspremier for lærere. Videre øker tilskuddet med om lag 330 mill. kr som følge av innlemming av øremerkede tilskudd. I motsatt retning trekker det at skatteinntektenes andel av de samlede inntektene økes i 2003, i tråd med Stortingets forutsetninger. Dette innebær isolert sett en reduksjon i rammetilskuddet.

Rammetilskuddet til fylkeskommunene foreslås økt til 14,2 mrd. kr i 2003, mot 14,1 mrd. kr i saldert budsjett 2002 (0,9 pst.).

Bevilgningsøkningen på knapt 0,2 mrd. kr i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2002 videreføres til 2003. Rammetilskuddet økes isolert sett med knapt 500 mill. kr som følge av at staten dekker fylkeskommunenes merutgifter knyttet til økte pensjonspremier for lærere. I motsatt retning trekker det at skatteandelen økes i 2003.

Utgifter eksklusive rammetilskuddene til kommuner og fylkeskommunerforeslås økt til 25,8 mrd. kr i 2003. Dette er en økning på 10,7 pst. i forhold til saldert budsjett 2002. Veksten skyldes forslag om økte bevilgninger til bolig- og innvandringsformål. Av bevilgningsforslaget for 2003 på 25,8 mrd. kr utgjør lånetransaksjoner (lån til Husbanken) 12,7 mrd. kr.

1.2.2 Utgifter fordelt på programkategorier

¹⁾ Ekskl. lånetransaksjoner og overføringer til kommunalforvaltningen gjennom inntektssystemet

Som det framgår av figur 1.2, går utgiftene i Kommunal- og regionaldepartementets budsjett, eksklusive lånetransaksjoner og overføringene til kommunalforvaltningen gjennom inntektssystemet, hovedsakelig til bolig- og bomiljøtiltak, innvandringsformål og til regional- og distriktspolitiske tiltak. Utgiftene under kategori 13.21 Nasjonale minoriteter er kun 2,8 mill. kr, dvs. 0,02 pst. av utgiftene.

Bevilgningen under programkategori 13.20 Innvandring er som følge av høye ankomsttall, økt betydelig de siste årene. Dette gir bl.a. økte utgifter til drift av de statlige asylmottakene og til integreringstilskudd til kommunene.

Økningen fra saldert budsjett 2002 til forslag 2003 under programkategori 14.10 Bolig og bomiljø, skyldes i hovedsak forslag om økt bevilgning til tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser, samt til bostøtte og rentekompensasjon for skoleanlegg.

1.2.3 Utgifter og inntekter fordelt på budsjettkapitler under programområde 13 og 14

Tabell 1.2 viser utgiftene på de enkelte kapitlene under programområde 13 og 14. Tabell 1.3 viser tilsvarende for inntektene.

Tabellene sammenlikner budsjettforslaget for 2003 med saldert budsjett 2002 og regnskapstall for 2001. I tillegg viser tabellene prosentvis endring fra saldert budsjett 2002 til forslag 2003.

1.3 Hovedtrekk i budsjettforslaget under de enkelte programkategoriene

1.3.1 Programkategori 13.10 Administrasjon m.m.

For programkategori 13.10 som består av kap. 500 Kommunal- og regionaldepartementet, kap. 502 Valgutgifter og kap. 503 Arbeidsretten, meklingsinstitusjonen m.m., foreslås en bevilgning for 2003 på 238,4 mill. kr. Dette er en økning på 9,5 pst. i forhold til saldert budsjett 2002. Det er særlig valgutgiftene som bidrar til reell økning.

KOSTRA (kap. 500, post 22) har vært et flerårig utviklingsprosjekt innen offentlig statistikk, finansiert med særskilt bevilgning over kap. 500. KOSTRA-modellen innebærer elektronisk rapportering, forvaltning og publisering av kommunal styringsinformasjon og statistikk. I 2002 har samtlige kommuner og fylkeskommuner rapportert etter KOSTRAs opplegg. 2003 vil være første ordinære driftsår for Statistisk sentralbyrå. På kapittel 1620 foreslås 12,6 mill. kr til dette formålet i 2003, jf. St.prp. nr. 1 (2002-2003) for Finansdepartementet. For 2003 foreslås den særskilte bevilgningen på kapittel 500, post 22 redusert til 1,1 mill. kr.

Valgutgiftene under kap. 502 dekker statens utgifter i forbindelse med gjennomføringen av kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2003. Det foreslås bevilget 29 mill. kr på denne posten i 2003. Kommuner og fylkeskommuner har hittil fått dekket sine utgifter ved stortingsvalg gjennom en refusjonsordning under kap. 502. I samsvar med Stortingets vedtak ved behandlingen av Kommuneproposisjonen for 2003, vil denne refusjonsordningen innlemmes i inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene fra og med 2003.

Kap. 503 Arbeidsretten, meklingsinstitusjonen m.m. foreslås bevilget med 12 mill. kr i 2003, dvs. om lag uendret reell bevilgning i forhold til 2002.

1.3.2 Programkategori 13.20 Innvandring

De største utgiftspostene innenfor programkategori 13.20 Innvandring er knyttet til integreringstilskuddet (kap. 521, post 60) som utbetales til kommuner ved bosetting av flyktninger, utgifter til drift av mottak for asylsøkere (kap. 520, post 21) og til drift av Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda (kap. 520, post 1 og kap. 524, post 1 og 21). Bevilgningsbehovet på feltet er i stor grad avhengig av antallet personer som søker asyl i Norge. Integreringstilskuddet er i tillegg avhengig av antall bosatte i 2003 samt antallet bosatte de fire foregående årene. Som følge av høye ankomsttall har utgiftene under programkategorien økt de siste årene, fra 2,7 mrd. kr i 2000 til 3,6 mrd. kr. i 2001 og 4,5 mrd kr. i 2002. Budsjettforslaget for 2003 er på 4,7 mrd. kr. I tillegg er det en bevilgning på om lag 132 mill. kr under kap. 571, post 68 Forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd.

I budsjettforslaget for 2003 er det lagt inn midler til en styrking av kunnskapsnivået og kompetansen i kommunene med tanke på at det skal innføres en ordning med et obligatorisk individtilpasset introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere. Programmet skal være målrettet, slik at nyankomne så raskt som mulig skal komme i arbeid eller utdanning og bli økonomisk selvhjulpne.

En velfungerende utlendingsforvaltning står sentralt i regjeringens moderniseringsprogram. Det vil derfor også i 2003 være fokus på saksbehandling, produktivitet og service både i Utlendingsdirektoratet og i Utlendingsnemnda.

Som et mer langsiktig tiltak for å sikre en rask, smidig og korrekt behandling av saker etter utlendingsloven, er det i 2003-budsjettet lagt inn midler til en særlig satsing på utvikling og kvalitetssikring av tolketjenester.

Videre vil regjeringen utvikle et mer helhetlig tilbud til enslige mindreårige både i mottaks- og bosettingsfasen. Særlig er det aktuelt å vurdere alternative modeller for mottak og bedre oppfølgingen av dem som bor hos slektninger. En ordning for enslige mindreårige som kan erstatte eller komme i tillegg til dagens vergeordning, er også nødvendig. I 2003 vil det bli bevilget midler til utprøving av en alternativ vergeordning og modeller for bosetting av enslige mindreårige.

1.3.3 Programkategori 13.21 Nasjonale minoriteter

Det er et overordnet mål for regjeringen at alle skal ha like muligheter til å delta i samfunnet og at personer som hører til minoriteter skal gis mulighet til å uttrykke, opprettholde og videreutvikle sin identitet.

Som nasjonale minoriteter regnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter med langvarig tilknytning til landet de bor i. I Norge regnes kvener, romanifolket, rom, skogfinner og jøder som nasjonale minoriteter. Etter Sametingets ønske omfattes ikke samene av politikken overfor nasjonale minoriteter.

Politikken overfor nasjonale minoriteter skal videreutvikles i dialog med minoritetenes organisasjoner. Tilskuddsordningen for nasjonale minoriteter skal blant annet være med å legge til rette for slik dialog.

Budsjettforslaget er på 2,8 mill. kr for 2003, mot 2,7 mill. kr i saldert budsjett 2002.

1.3.4 Programkategori 13.40 Samiske formål

Budsjettforslaget for 2003 er på 140,15 mill. kr, mot 133,1 mill. kr i saldert budsjett 2002. En vesentlig del av økningen skyldes at Sametinget får overført ytterligere 5 mill. kr til tospråklighetsarbeidet i kommuner og fylkeskommuner.

Grunnloven § 110 a og sameloven er grunnlaget for regjeringens målsetting om å legge forholdene til rette for at den samiske befolkningen kan sikre og utvikle sitt eget språk, samfunnsliv og sin egen kultur. Regjerningen ønsker å gi Sametinget økt innflytelse og selvstendighet i budsjettsammenheng. Det foreslås at bevilgningen over Miljøverndepartementets budsjett til samisk kulturminnevern bevilges på en 50-post. Bevilgningen kan deretter overføres til Sametinget. Med dette er det fem departementer som overfører midler til Sametinget over 50-poster, noe som vil øke Sametingets ansvar og frihet med hensyn til ressursdisponeringen.

For å øke kunnskapen om urfolk og denne delen av menneskerettighetene i både Nord-Norge og i landet for øvrig er det opprettet et kompetansesenter for urfolks rettigheter. Det foreslås en bevilgning på 1,9 mill. kr for 2003 til Kompetansesenteret for urfolks rettigheter, dvs. om lag slik som for 2002.

Regjeringen vil i 2003 videreføre satsingen på samisk språk og informasjon om samiske forhold. Det er satt av 2,5 mill. kr til dette formålet i 2003.

1.3.5 Programkategori 13.50 Regional- og distriktspolitikk

Bevilgningen på programkategori 13.50 Regional- og distriktspolitikk foreslås satt til 1 513,5 mill. kr for 2003. Dette er en nominell økning på 100 mill. kr i forhold til 2002.

Prioriteringene på programkategorien er i samsvar med kommunal- og regionalministerens redegjørelse holdt i Stortinget 30. april 2002 og Stortingets behandling av St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå.

Målet for regjeringens regional- og distriktspolitikk er å sikre bosetting og levedyktige lokalsamfunn over hele landet. Målet med bevilgningen på programkategori 13.50 er å bidra til regional utvikling gjennom å utløse mer av det verdiskapingspotensialet som finnes i regionene og å skape mer attraktive regionale miljøer. For å nå ambisjonene i regional- og distriktspolitikken vil regjeringen arbeide etter flere strategier. De fire viktigste strategiene er:

• bedre rammebetingelsene for verdiskaping

• konsentrere den næringsrettede innsatsen mer mot innovasjon og nyskaping

• legge til rette for utvikling av vekstkraftige regioner over hele landet

• desentralisere virkemidler til regionalt nivå

For budsjettåret 2003 foreslås det innført en ny budsjettstruktur for programkategori 13.50 for å møte behovet for større regional frihet til å tilpasse virkemiddelbruken til regionale utfordringer og behovet for forenkling og modernisering av offentlig sektor. Programkategori 13.50 vil fra 2003 bestå av to kapitler med til sammen tre poster, samt ett inntektskapittel. Vel 3/4 av bevilgningen foreslås fordelt til fylkeskommunene på kap. 551, post 60 Tilskudd til fylkeskommuner for regional utvikling. Fylkeskommunene skal, i samarbeid med regionalt partnerskap, fordele rammer til operative aktører som blant annet SNDs distriktskontor. Fylkeskommunene og det regionale partnerskapet vil få større frihet til å foreta vurderinger basert på lokale og regionale forhold.

Kap. 552, post 72 Nasjonale tiltak for regional utvikling skal benyttes til nasjonale programmer og utviklingstiltak. Bevilgningen skal nyttes på områder der det er formålstjenlig med nasjonal koordinering og samarbeid om regional utvikling. Dette gjelder bl.a. områder hvor det er kostnadseffektivt å tilby nasjonale fellesløsninger, der den enkelte region alene vil ha begrenset kapasitet og kompetanse eller der det er behov for nasjonal/internasjonal spisskompetanse. Kunnskapsgrunnlaget for regional verdiskaping skal også utvikles bl.a. gjennom internasjonal og nasjonal god praksis, utredninger og programmer av eksperimentell karakter. Midlene vil i hovedsak bli forvaltet av nasjonale virkemiddelaktører som SND, SIVA og Norges Forskningsråd.

På kap. 552, post 21 Kunnskapsutvikling, informasjon, mv. foreslås en bevilgning på 10 mill. kr for 2003.

1.3.6 Programkategori 13.70 Overføringer gjennom inntektssystemet til kommuner og fylkeskommuner og det økonomiske opplegget for kommunesektoren.

I Kommuneproposisjonen for 2003 varslet regjeringen en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 2 - 2 mrd. kr. Innenfor veksten i de samlede inntektene ble det lagt opp til en reell vekst i de frie inntektene (summen av skatt og rammetilskudd) på om lag 750 mill. kr.

Regjeringens budsjettforslag for 2003 innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 2,6 mrd. kr, eller vel 1 pst., når man regner fra det inntektsnivået for 2002 som ble lagt til grunn i Kommuneproposisjonen for 2003. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2002 blir veksten om lag 1,6 mrd. kr.

Innenfor veksten i de samlede inntektene legges det opp til en reell vekst i de frie inntektene på 500 mill. kr i 2003, regnet i forhold til det inntektsnivået for 2002 som ble anslått i Kommuneproposisjonen. Dette er om lag 250 mill. lavere enn det som ble lagt til grunn i Kommuneproposisjonen. For å få rom til den økningen i øremerkede tilskudd som Stortinget har vedtatt, har det vært nødvendig å redusere veksten i de frie inntektene noe i forhold til de forutsetninger som lå til grunn i Kommuneproposisjonen. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2002, legges det opp til en reell reduksjon i de frie inntektene på om lag 500 mill. kr.

Bakgrunnen for at veksten i kommunesektorens samlede inntekter blir lavere når en regner fra anslag på regnskap for 2002, er at kommunesektorens skatteinntekter i 2002 nå anslås å bli 1 mrd. kr høyere enn anslått i Kommuneproposisjonen. Dette innebærer et høyere inntektsnivå for kommunesektoren i 2002 enn det som ble lagt til grunn i Kommuneproposisjonen.

De største øremerkede satsingene innenfor kommuneopplegget er knyttet til barnehager, investeringer i sykehjemsplasser/omsorgsboliger og psykiatri.

Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2003 er nærmere omtalt i avsnitt 2.

Overføringene over programkategori 13.70 (rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner) må ses i sammenheng med det totale kommuneopplegget og fordelingen av frie inntekter på skatt og rammetilskudd. Rammetilskuddene utgjør i alt om lag 53,4 mrd. kr i budsjettforslaget for 2003, mot 52,2 mrd. kr i saldert budsjett 2002.

1.3.7 Programkategori 14.10 Bolig og bomiljø og programkategori 14.20 Bygningssaker

Regjeringen følger opp Sem-erklæringen innenfor programkategori 14 Bolig, bomiljø og bygningssaker. Regjeringens holder fast ved målsetningene om at alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø og at bygg og anlegg skal holde god kvalitet.

Regjeringen har i sitt arbeid med Tiltaksplan mot fattigdom, lagt vekt på målretting og en individuell tilrettelegging av offentlige virkemidler. Som et ledd i tiltaksplanen mot fattigdom foreslår regjeringen å forbedre bostøttereglene gjennom å avvikle boligfinansieringskravet for målgruppen barnefamilier i sin helhet fra 1. terminutbetaling 2003. Kravet om at boligen skal ha en nøktern og god standard gjelder imidlertid fortsatt.

Innsatsen for bostedsløse er prioritert innenfor ordningen med boligtilskudd til etablering, utbedring og utleieboliger. Bruken av hospits for bosetting av barnefamilier skal reduseres.

Boligpolitiske virkemidler skal også aktivt brukes for å bidra til bosetting av flyktninger i kommunene.

Innenfor en samlet låneramme på 14 mrd. kr skal Husbanken prioritere etablering og bygging av boliger for vanskeligstilte. Regjeringen har opprettet en ny låneordning, Startlån, som skal bidra til etablering for unge og vanskeligstilte som har problemer med å oppnå kreditt på det ordinære kredittmarkedet. Finansiering av nye barnehageplasser er også høyt prioritert innenfor neste års låneramme. Husbanken skal disponere lånerammen til oppføring av boliger jevnt over året.

Regjeringen vil forlenge løpetiden på lån til utleieboliger fra 30 til 50 år slik at nedbetalingen blir fordelt over flere år og at husleien dermed kan bli redusert.

Regjeringen har i Ot.prp. nr. 63 (2001-2002) Om lov om endringer i lov av 4. februar 1960 nr. 2 om borettslag og lov 23. mai 1997 nr. 31 om eierseksjoner (eierseksjonsloven), sørget for at frivillige organisasjoner som engasjerer seg i å skaffe botilbud som alternativer til hospits for sosialt vanskeligstilte, lettere kan erverve boliger i sameier og borettslag.

Videre har regjeringen i Ot.prp. nr. 112 (2001-2002) Om lov om endringer i plan- og bygningsloven (tidsfrister i byggesaker, forenklinger m.m.), foreslått forenklinger som vil medføre mindre byråkrati og raskere offentlig saksbehandling av byggesaker. Regjeringen vil videreføre arbeidet med Byggsøk, systemet for elektronisk behandling av byggesaker, som gjør det mulig å behandle alle deler av en byggesak over Internett.

1.4 Modernisering av offentlig sektor

Modernisering av offentlig sektor er et viktig mål for regjeringen. I en redegjørelse for Stortinget den 24.1.2002 skisserte arbeids- og administrasjonsministeren de visjonene samarbeidsregjeringen har for arbeidet med å modernisere offentlig sektor. Det er en offentlig sektor der:

• borgerne deltar på demokratiske arenaer, kjenner sine rettigheter og sitt ansvar, og føler seg trygge på at myndighetene opptrer ryddig i sine ulike roller

• brukerne får likeverdige tjenester av god kvalitet og tilgjengelighet, tilpasset sine individuelle behov

• skattebetalerne kan være sikre på at virksomhetene drives på en effektiv måte

• næringslivet opplever forvaltningen som ryddig og ubyråkratisk, og norsk offentlig tjenesteytelse som et konkurransefortrinn internasjonalt

• ansatte i det offentlige har arbeidsplasser som er spennende, utfordrende og utviklende, og samtidig føler trygghet og delaktighet i jobbsituasjonen

1.4.1 Kommunesektoren

Modernisering av kommunesektoren utgjør en viktig del av regjeringens program. Regjeringens målsettinger for modernisering av kommunesektoren er:

• utviklingen av et levende lokaldemokrati - økt handlingsrom

• en mer effektiv utnyttelse av ressurser

• en brukertilpasset tjenesteproduksjon

Regjeringen mener at veien til å oppnå disse målene går via delegering og desentralisering av ansvar og myndighet. Det må etableres en ryddig ansvarsfordeling mellom stat og kommune i dette arbeidet. Statens ansvar er å gi kommunesektoren hensiktsmessige rammevilkår, mens det er kommunene selv som skal finne fram til gode løsninger på lokale moderniseringsbehov.

1.4.1.1 Forenklinger i regelverk rettet mot kommunesektoren

For en samlet statusrapport for forenklinger i regelverk rettet mot kommunesektoren henvises til Kommuneproposisjonen for 2003 (St.prp. nr. 64 (2001-2002)).

Forenklinger i regelverk rettet mot kommunesektoren vil gi kommunene et åpnere regelverk som gir mer rom for lokal tilpasning. Med større rom for lokal tilpasning av tjenesteproduksjonen vil kommunene i større grad kunne tilpasse deres tilbud til de lokale behovene som finnes i de ulike brukergruppene.

1.4.1.2 Forsøk med enhetsfylke og kommunal oppgavedifferensiering

I forbindelse med oppfølgingen av St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå, er fylkeskommunene og fylkesmennene invitert til å gjennomføre forsøk med enhetsfylke. Enhetsfylke betyr at fylkeskommunen integreres med fylkesmannen til ett regionalt organ.

Videre er kommuner og fylkeskommuner invitert til å delta i et forsøk med kommunal oppgavedifferensiering, der enkelte kommuner kan overta oppgaver fra fylkeskommunen eller staten - og der enkelte fylkeskommuner kan overta oppgaver fra staten.

Formålet med forsøk med enhetsfylke og kommunal oppgavedifferensiering er å innhente erfaringer med alternative måter å organisere oppgavefordelingen og forvaltningen på.

1.4.1.3 Åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon

Det tas sikte på å fremme et lovforslag om kommunalt kontroll- og tilsynsarbeid våren 2003, basert på at det i loven åpnes for konkurranseutsetting av kommunal revisjon. Målet er å oppnå større valgfrihet og åpne for konkurranseutsetting, noe som vil stille kommunene friere i valg av tilbyder på kommunal revisjon.

1.4.1.4 Kommunenettverk for effektivisering og fornyelse

Sammen med Kommunenes Sentralforbund har regjeringen tatt initiativ til etablering av nettverk mellom kommuner for å bidra til:

• forbedring av de deltakende kommunenes tjenester

• en effektiviseringsutvikling i de deltakende kommuner

• utvikle nasjonale indikatorer for kvalitets- og effektivitetsutvikling i kommunal sektor

Siktemålet er en systematisk drøfting og erfaringsoverføring av effektivitetstiltak i kommunalforvaltningen. Dette er et toårig samarbeidsprosjekt, og målet er at det i løpet av prosjektperioden (2002- 2003) etableres nettverk med deltakelse fra inntil halvparten av landets kommuner. Et nettverk består av 5-8 kommuner. En prosjektveileder og KS i fylket bistår nettverkene med å sammenstille og analysere data og tilrettelegge for læring og erfaringsdeling.

1.4.1.5 Nettverkssamarbeid - "Friere brukervalg"

Kommunal- og regionaldepartementet og KS har initiert et nettverkssamarbeid mellom kommuner som på enkelte tjenesteområder benytter seg av "fritt brukervalg". Nettverket skal fungere som et forum for erfaringsutveksling gjennom faglige samlinger. Gjennom nettverkssamarbeidet skal kunnskapen om fritt brukervalg økes.

1.4.2 Innvandringsområdet

Regjeringen ønsker å redusere utgiftene til drift av statlige asylmottak. B.l.a som følge av dette er det satt i gang en rekke tiltak for å redusere antallet personer som søker asyl i Norge. Formålet med mange av de igangsatte tiltakene er å sende et signal om at gevinsten ved å søke asyl i Norge uten å ha behov for beskyttelse, er liten. Samtidig vil en reduksjon i antallet søknader føre til en raskere behandling for dem som trenger beskyttelse. Videre medfører hurtigprosedyre kort oppholdstid i mottak for visse grupper, noe som bidrar til kortere gjennomsnittlig oppholdstid totalt sett. De vesentligste tiltakene er:

• rask behandling av antatt grunnløse asylsøknader

• reduksjon i pengereglementsytelsene til beboere i mottak som har fått endelig avslag på asylsøknaden, eller som etter klage på UDIs vedtak ikke har fått tillatelse til å bli i Norge mens klagen behandles

• forskriftsfesting av den såkalte 15-månedersregelen slik at bare asylsøkere som har fremlagt dokumentasjon på identitet skal kunne omfattes av bestemmelsen

• overføring av deler av registreringen av asylsøkere fra politiet til Utlendingsdirektoratet

• implementering av Datasystem for utlendings- og flyktningsaker (DUF)

• omfattende omstillingsprosesser i Utlendingsdirektoratet

• økt satsing på arbeidet med retur av avviste asylsøkere

• differensiering av mottakssystemet for å få en mer effektiv saksbehandling og rask retur for dem som får avslag på asylsøknaden

• evaluering av Utlendingsnemnda

1.4.3 Bygningssektoren

1.4.3.1 Byggsøk

Byggsøk er et system for internettbasert byggesaksbehandling, og et tiltak for å forenkle og effektivisere plan og byggesaksbehandlingen i Norge. Realisering av Byggsøk skal gi lettere tilgang på nødvendig informasjon og effektivisere prosesser i plan- og byggesaksbehandlingen ved hjelp av internetteknologi. Byggsøk skal tilrettelegge for at kommunene kan gi sine brukere et tilbud der:

• all informasjon som er nødvendig for å utarbeide en komplett søknad skal være tilgjengelig via internett

• søknader skal kunne sendes og tillatelser mottas via internett

• flest mulig meldinger kan godkjennes elektronisk

• status og fremdrift i saksbehandlingen skal kunne følges via internett

• det blir felles elektroniske løsninger på tvers av kommunegrenser som vil fremme interkommunalt samarbeid

Prosjektfasen avsluttes 1. juli 2003 og skal da over i en operativ oppstarts- og driftsfase.

1.4.3.2 Bygningslovutvalget

Bygningslovutvalget, som ble oppnevnt i mars 2002, skal i løpet av tre år foreta en total gjennomgang av bygningslovgivningen med sikte på forenkling og brukervennlighet. Det er satt som mål å sikre:

• god og effektiv byggesaksprosess

• god og effektiv tilrettelegging av tomter

• bygg og anlegg som ivaretar hensyn til kvalitet, helse, miljø, sikkerhet, tilgjengelighet og estetikk

1.4.3.3 Tidsfrister i byggesaker, forenklinger m.m

I Ot.prp. nr. 112 (2001-2002) Om lov om endringer i plan- og bygningsloven fremmet regjeringen forslag til Stortinget om innføring av tidsfrister i byggesaksbehandlingen, forenklinger mv. I proposisjonen foreslås det innført en generell frist på 12 uker for kommunen til å behandle byggesaker og noen særskilte frister på viktige delområder. Det foreslås også tiltak som skal bidra til raskere og mer effektiv saksbehandling og endringer som skal gjøre lovverket klarere, enklere og mer hensiktsmessig.

1.4.4 Regional- og distriktspolitikk

Regjeringen ønsker å styrke fylkeskommunen som regional utviklingsaktør. Som et ledd i en omfattende modernisering av offentlig sektor, foreslås det å desentralisere hoveddelen av midlene i regional- og distriktspolitikken til fylkeskommunene. Saken er nærmere omtalt under programkategori 13.50 Regional- og distriktspolitikk.

1.4.5 Samiske formål

For samiske brukere er det avgjørende at offentlig informasjon og tjenester er tilgjengelig på samisk. I den offentlige sektor er det derfor viktig at også den samiskspråklige siden vurderes. Regjeringen vil styrke bruken av samisk språk i egne publikasjoner og etablere samisk språkvalg på ODIN.

1.5 Kjønnsperspektivet i budsjettet

Regjeringens likestillingspolitikk omhandler integrering av kjønnsperspektivet på alle samfunnsområder. I budsjettforslaget har Kommunal- og regionaldepartementet søkt å synliggjøre virkningen for de to kjønn. Strategien er å synliggjøre jenter og gutter, kvinner og menn som aktører og brukere, som målgruppe for tiltak og som mottakere av tjenester, overføringer og støtteordninger. I dette budsjettforslaget fokuseres det spesielt på innvandringsfeltet selv om kjønnsperspektivet er relevant også innenfor andre av Kommunal- og regionaldepartementets områder.

Integreringspolitikken overfor innvandrere har som utgangspunkt at alle innbyggere skal ha like muligheter, rettigheter og plikter, selv om de velger å leve sine liv på ulike måter. Åpenhet, dialog og samhandling er viktig for å nå dette målet.

Kommunal- og regionaldepartementet legger i dette budsjettforslaget vekt på følgende tiltak for å styrke arbeidet med likestilling mellom kvinner og menn på innvandringsfeltet:

• Arbeidet mot tvangsekteskap, blant annet på regelverkssiden, videreføres.

• Handlingsplan mot kjønnslemlestelse (2000-2003) følges opp.

• Handlingsplan mot handel med kvinner ferdigstilles i samarbeid med Justisdepartementet, Utenriksdepartementet og Barne- og familiedepartementet.

• Utlendingslovutvalget vil legge vekt på kjønnsdimensjonen i utforming av lov- og regelverk, spesielt kjønnsbasert forfølgelse av kvinner.

• Kommunal- og regionaldepartementet vil allerede inneværende år foreslå endringer i saksbehandlingsreglene i asylsaker og kriteriene for å anses som flyktning. Det skal tas hensyn til at kvinners og menns opplevelse i flyktningsituasjoner kan være ulike.

Det vises for øvrig til omtale under programkategori 13.20 Innvandring.

Tiltakene rettet mot innvandrerkvinner og -jenter utgjør ett av regjeringens tre satsingsområder for integrering av kjønnsperspektiv og likestilling i budsjettet. Det vises også til Barne- og familiedepartementets budsjettvedlegg om likestillingsvurdering av budsjettet.

1.6 Miljøprofilen i budsjettforslaget for 2003

Kommunal- og regionaldepartementet la høsten 2000 fram en miljøhandlingsplan for perioden 2001-2004. I miljøhandlingsplanen er det satt opp sektorvise mål, status og tiltak som skal bidra til at de nasjonale resultatområdemålene for miljøet blir nådd. 2001 var handlingsplanens første virkeår.

En redegjørelse for miljøprofilen i Kommunal- og regionaldepartementets budsjettforslag for 2003 følger som vedlegg til denne proposisjonen. Nedenfor gis en kort oppsummering av miljøprofilen.

Kommunal- og regionaldepartementets klart tyngste fagfelt i miljøpolitisk sammenheng er bolig- og bygningssektoren.

Miljøvernpolitikkens mål stiller bolig- og byggsektoren overfor store utfordringer. Miljøkonsekvensene av aktiviteten i sektoren er betydelige og på en rekke områder økende. Denne sektoren står for ca. 40 pst. av energibruken og materialbruken i samfunnet, og 40 pst. av avfall til deponi er byggavfall. Miljøhensyn er allerede delvis integrert i virkemiddelapparatet i sektoren, men det står fortsatt mye igjen før disse hensynene er tilstrekkelig ivaretatt. For bolig- og byggsektoren er følgende miljøutfordringer av særlig betydning:

• høyne arealeffektiviteten og øke hensynet til biologisk mangfold

• energibruken i bygningsmassen må dempes

• helse- og miljøfarlige stoffer i byggevirksomheten må kartlegges bedre og bruken må reduseres

• byggavfallsmengdene må reduseres, gjenbruk og ombruk av byggematerialer må økes

• sikre god kvalitet og god byggeskikk

• tilrettelegge for og gjennomføre miljøvennlig forvaltning, drift og vedlikehold

• øke kunnskap om og erfaring med miljøvennlig bygging og forvaltning

For regional- og distriktspolitikken håndhever Kommunal- og regionaldepartementet miljøperspektivet først og fremst gjennom styringssignaler i forvaltningen av de forskjellige distriktspolitiske virkemidlene. SND har satt opp en miljøsjekkliste som brukes ved vurdering av søknad om støtte fra SNDs bedriftsrettede virkemidler.

Når det gjelder samepolitikken, politikken overfor nasjonale minoriteter og kommunesektoren, har Kommunal- og regionaldepartementet en samordningsrolle. Ved gjennomføring av politikken involveres de departementene som har sektoransvaret.

Når det gjelder innvandringspolitikken, er det ikke kartlagt noen direkte berøringspunkter med miljøvernpolitikken.

1.7 Fylkesmennenes oppgaver og rolle

1.7.1 Rollefordeling og oppgaver

Fylkesmannen utfører oppgaver på mange av departementets fagområder. Gjennom tilsyn og klagebehandling skal fylkesmannen bidra til å sikre at kommunale vedtak ivaretar hensynet til den enkelte innbyggers rettssikkerhet. Fylkesmannens rolle som samordner av den regionale statsforvaltningens virksomhet overfor kommunene er et viktig element for å sikre at et levedyktig lokalt folkestyre kan ivaretas og videreutvikles innen rammen av nasjonale mål. Fylkesmannen har en viktig rolle som veileder og kontrollør overfor kommunene, særlig tilknyttet kommunal økonomi og ulike juridiske spørsmål. Departementet har delegert den statlige myndighetsutøvelsen etter kommuneloven til fylkesmannen i forhold til enkeltkommuner. Ved integrering av fylkeslegen og utdanningsdirektøren fra 1.1.2003 vil lovlighetskontroll også på helse-og utdanningsområdene tilligge fylkesmannen.

Fylkesmannnsembetenes ansvar med å fordele det ordinære skjønnstilskuddet til kommunene innebærer at fylkesmennene, i tillegg til sin tradisjonelle kontroll- og veilederrolle, kan bidra økonomisk til omstilling og modernisering i kommunene. Fylkesmannen kan også gi økonomisk bidrag til prosjekter om interkommunalt samarbeid. Om kommuner som er i en vanskelig økonomisk situasjon henvender seg til fylkesmannen om tildeling av skjønnstilskudd, skal fylkesmannen stille krav til kommunene om å vurdere iverksetting av nødvendige omstillingstiltak - herunder utrede samarbeid med nabokommuner eller kommunesammenslutning.

Alle kommunene har nå tatt i bruk KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering). Fylkesmannen forventes å ha særskilt kompetanse på bruk av KOSTRA-data som grunnlag for analyse og planlegging i kommunene. Det vil være nødvendig med et nært og utfyllende samarbeid med KS slik det bl.a. er lagt opp til i Kommunenettverkene for effektivisering og fornyelse, der bl.a. bruk av KOSTRA-data står sentralt. I sin dialog med den enkelte kommune vil fylkesmannen kunne påpeke behov for omstilling og organisatorisk endring, og eventuelle endringer vil kunne drøftes dersom både kommunen og fylkesmannen har et ønske om det. Det er imidlertid kommunens ansvar å bestemme innhold i og form på den kommunale organiseringen.

Fylkesmannen har et generelt ansvar for samordning av regional statlig styring og politikkformidling overfor kommunene, og for at statlige organer på fylkesnivå opptrer enhetlig i forhold til kommunesektoren. I tillegg innebærer samordningsansvaret at fylkesmannen bidrar til at kommunesektorens tilbakemeldinger på statlig politikk blir formidlet videre til sentrale myndigheter.

Med virkning fra 1.1.2002 ble ny lov om kommune- og fylkesinndeling iverksatt. Departementet har overført myndighet til fylkesmennene til å treffe visse vedtak. Fylkesmennene skal samordne den forberedende behandlingen av alle saker om fastsetting eller endring av kommunegrenser. Etter nærmere avtale med departementet kan det også være aktuelt for fylkesmannen å medvirke i utredningsarbeid og gjennomføringsprosesser tilknyttet kommuneinndeling.

Fylkesmannen har mange oppgaver i forbindelse med plan- og bygningsloven, samt en del oppgaver i tilknytning til boliglovgivningen, ekspropriasjon m.m. Arbeidet omfatter både klagesaksbehandling og enkelte førsteinstansvedtak. Sakene har stor betydning for utbyggingsinteresser, herunder tempo i regulerings- og byggesaker, og de angår enkeltmenneskers rettsstilling direkte. Videre omfatter arbeidet informasjon om aktuelt regelverk til kommunene, private parter og andre brukere. Fylkesmannen skal bidra til å sikre at kommunal saksbehandling og vedtak tar hensyn til den enkeltes krav om informasjon, rettssikkerhet og likebehandling, og ellers er i overensstemmelse med god forvaltningsskikk. Fylkesmannen skal videre se til at hensyn som blant annet estetikk, helse, miljø og sikkerhet ivaretas i byggesaksbehandlingen.

Det er viktig at fylkesmannen tar initiativ til et bedre regionalt samarbeid om kommunal planlegging for boligsektoren, spesielt i områder med befolkningspress og press i boligmarkedet. Det er særlig behov for å sikre en bedre balanse mellom boligtilbud og arbeidsplasser i byregionene.

Fylkesmannen tar imot og behandler meldinger om norsk statsborgerskap. Antall meldinger til fylkesmannen er lavt i forhold til antall søknader om norsk statsborgerskap som behandles av Utlendingsdirektoratet.

I fylkeskommunens arbeid med å utarbeide regionalt utviklingsprogram legges det vekt på at fylkesmannsembetene kan bidra ved å stimulere den regionale statsforvaltning til å delta.

1.7.2 Fylkesmannens arbeid i 2001 på Kommunal- og regionaldepartementets arbeidsområde

Fylkesmannsembetene rapporterer årlig om saksbehandling utført på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet på utvalgte områder. Departementet presenterer her noen resultater fra rapporteringen for 2001.

Fra og med 2001 ble fylkesmannens kontroll med kommunenes budsjetter gjort betinget. Dette har ført til en markant reduksjon av antallet budsjetter fylkesmannen kontrollerer. I 2001 opphevet fylkesmennene 13 budsjetter mot 27 i 2000 og 45 i 1999.

Også fylkesmannens behandling av kommunale låneopptak er gjort betinget. I 2001 ble det behandlet 308 søknader om låneopptak mot 1 129 søknader i 2000. 8 av søknadene i 2001 ble ikke godkjent.

I 2001 behandlet fylkesmannen 246 kommunale garantisaker. I 241 av disse tilfellene godkjente fylkesmannen kommunens garantivedtak.

Det har vært en betydelig nedgang i antallet lovlighetskontrollsaker som fylkesmannen har behandlet fra 2000 til 2001. I 2000 ble 135 saker behandlet. Dette tallet ble redusert til 91 saker i 2001. Av disse sakene ble 24 vedtak erklært ulovlige i 2001. 72 av sakene som kom opp til behandling i 2001 var etter klage. Resten av sakene ble behandlet etter initiativ fra fylkesmannen.

Departementets mål- og resultatkrav om at saksbehandlingstiden for klagesaker etter plan- og bygningsloven, oreigningsloven og boliglovene ikke bør overskride tre måneder, ligger fremdeles som en generell norm på samme måte som tidligere. Imidlertid vises det til at det i Ot.prp. nr. 112 (2001-2002) er foreslått en særskilt frist for behandling av klagesaker der det er gitt utsettende virkning.

I år 2001 mottok fylkesmannsembetene 3 157 klagesaker på byggesaksdelen i plan- og bygningsloven. Dette er tilnærmet samme antall som i år 2000. Det ble fattet 3 087 vedtak, dvs. noen flere enn i 2000, mens den prosentvise andel klager som ble tatt til følge er omtrent like stor (om lag hver fjerde klage ble tatt til følge). Saksmengden innenfor boliglovene og oreigningsloven er av lite omfang.

Saksbehandlingstiden i embetene varierer fremdeles mye, fra 3 til 38 ukers gjennomsnittlig behandlingstid. Gjennomsnittet for alle embeter på 18 uker er tilnærmet lik fjoråret. Sakene er ujevnt fordelt på embetene, fra 30 saker til 463 saker. Rapporteringen viser at det ikke er sammenheng mellom antall saker og saksbehandlingstiden.

Embetene brukte mye tid på å besvare forespørsler og gi løpende informasjon.

1.8 Enkelte orienteringssaker

1.8.1 Omorganiseringer

Ansvaret for Selskapet for industrivekst SF (SIVA) ble overført fra Kommunal- og regionaldepartementet til Nærings- og handelsdepartementet fra og med budsjettåret 2002. Overføringen skjedde som et ledd i regjeringens arbeid for effektivisering og profesjonalisering av statlig eierskap. Som følge av dette ble de budsjettpostene som er nevnt i tabell 1.4 nedenfor overført til Nærings- og handelsdepartementet 1.1.2002.

1.8.2 Årsverk i departementet og institusjoner tilknyttet departementet

1.8.3 Overførbare bevilgninger

I henhold til bevilgningsreglementets § 7, kan stikkordet "kan overføres" tilføyes ved bygge-, anleggs- og materiellbevilgninger (postene 30-49) og ved andre bevilgninger der en finner slik bruk av stikkordet påkrevd for å oppnå best mulig resultat av vedkommende bevilgning.

I Kommunal- og regionaldepartementets budsjettforslag for 2003 foreslås det å knytte stikkordet "kan overføres" til følgende poster:

1.8.4 Garantiansvar under Kommunal- og regionaldepartementet

1.8.4.1 Garantier under Kommunalbanken AS

Etter omdanningen av Norges Kommunalbank til aksjeselskap tar banken opp nye lån uten statsgaranti, mens statsgarantien blir opprettholdt for lån opptatt før 1.11.1999. Garantiansvaret vil bli gradvis redusert etter hvert som Kommunalbanken innbetaler eldre lån. Ved utløpet av 2001 var garantiansvaret på 22,9 mrd. kr.

Staten hefter også for det garantiansvar Kommunalbanken AS har for kommunenes lån i andre finansinstitusjoner til finansiering av skolebygg. Ved omdanningen av Norges Kommunalbank til aksjeselskap ble denne ordningen avviklet, men opprettholdt for eksisterende garantier. Ved utløpet av 2001 var dette garantiansvaret på 2,9 mill. kr.

1.8.4.2 Garantier på tidligere SIFBO-lån

Husbanken overtok i 1992 forvaltningen av det tidligere Selskapet for innvandrer- og flyktningeboligers (SIFBO) utleieboliger, inngåtte lån og garantier. Det samlede garantiansvaret var på 78 mill. kr da Husbanken overtok. Utleieboligene er solgt og inngåtte lån og garantier skal forvaltes inntil innfrielse. Garantiansvaret ble redusert med 1 mill. kr gjennom 2001 og var ved inngangen til 2002 på 0,85 mill. kr.

1.8.4.3 Distriktsrettede garantier

Systemet med tapsfond for distriktsrettede garantier ble innført i 1991. Fram til og med 1996 har Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) og fylkeskommunene disponert rammer for å yte distriktsrettede garantier. Ordningen opphørte i 1997. Garantiansvaret i tabellen ovenfor gjelder derfor garantier innvilget før 1997. Ved utløpet av 2001 var garantiansvaret 3,95 mill. kr.

2 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2003

2.1 Innledning

Kommunal- og regionaldepartementet har ansvar for å samordne den statlige styringen av den kommunale og fylkeskommunale virksomheten. Kommuner og fylkeskommuner har et helt eller delvis ansvar for viktige områder som barnehager, grunnskole, pleie- og omsorgstjenester, helsetjenester 1 , tekniske tjenester som vei, vann, avløp og renovasjon, samferdsel og videregående opplæring. Kommuner og fylkeskommuner har også et viktig ansvar innenfor kultur- og miljøsektoren. Virksomheten finansieres ved skatteinntekter, rammetilskudd over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett, brukerbetaling/gebyrinntekter og øremerkede tilskudd over fagdepartementenes budsjetter. En nærmere omtale av statlige mål knyttet til de enkelte ansvarsområdene som tilligger kommunesektoren er gitt i fagdepartementenes budsjettproposisjoner.

Gjennom Sem-erklæringen har regjeringen forpliktet seg til en styrking av kommuneøkonomien, og til fortsatt realøkning av kommunesektorens inntektsrammer i denne stortingsperioden. Dette er fulgt opp i statsbudsjettet for 2003.

Kommunesektoren legger beslag på en stor andel av samfunnets ressurser. Etterspørselen etter kommunale tjenester vil trolig fortsette å øke i årene framover, bl.a. som følge av demografiske endringer og økte forventninger til tilbudet hos mottakerne av tjenestene. Disse utviklingstrekkene innebærer at kommunesektoren må omstille og fornye seg. Behovet for å effektivisere driften forsterkes ytterligere for kommuner og fylkeskommuner med relativt sett høye inntekter, som følge av at det skjer en omfordeling av inntekt fra kommuner og fylkeskommuner med høye inntekter til kommuner og fylkeskommuner med relativt sett lave inntekter. Et stramt økonomisk opplegg overfor kommunesektoren i 2003 vil fortsatt føre til en vanskelig økonomisk situasjon i noen kommuner og fylkeskommuner. På den andre side bidrar et stramt statsbudsjett isolert sett til å dempe presset på renten, samtidig som det kan bidra til å redusere forventningene om lønns- og prisvekst. Dette vil i så fall kunne medføre betydelige besparelser for kommunesektoren. Eksempelvis vil en reduksjon i rentenivået på 1 pst. medføre en reduksjon i kommunesektorens netto renteutgifter på anslagsvis 800 mill. kr.

2.2 Kommunesektorens inntekter i 2002

I Kommuneproposisjonen for 2003 (St.prp. nr 64 (2001-2002)) ble realveksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2001 til 2002 anslått til knapt 1 pst., eller 1 mrd. kr. Nivået på de frie inntektene ble anslått å være om lag reelt uendret fra 2001 til 2002.

Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter anslås nå til vel 1 pst., eller i underkant av 2 mrd. kr., hvorav frie inntekter anslås å øke reelt med om lag pst., eller i underkant av mrd. kr. Oppjusteringen av realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2002 i forhold til det som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett kan knyttes til følgende forhold:

• Stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett medførte økte bevilgninger til kommunesektoren på om lag 100 mill. kr utover regjeringens forslag.

• Prisveksten på kommunal tjenesteyting (deflatoren) er oppjustert med 0,2 prosentenheter til 4,2 pst. Dette medfører isolert sett økte kostnader på anslagsvis 400 mill. kr.

• Anslaget på kommunesektorens skatteinntekter i 2002 er oppjustert med 1 mrd. kr i forhold til det som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett.

Med en forutsetning om vekst i kommunesektorens aktivitet om lag på linje med inntektsveksten fra 2001 til 2002, anslås et overskudd før lånetransaksjoner på vel 15 mrd. kr i 2002. Tallet inkluderer sluttoppgjøret i forbindelse med sykehusreformen. Dersom den ekstraordinære gjeldssletten i forbindelse med sykehusreformen (om lag 21 mrd. kr) holdes utenom, anslås et underskudd før lånetransaksjoner i 2002 på om lag 6,4 mrd. kr. For 2001 anslås et underskudd på 6,9 mrd. kr.

2.2.1 Pensjonsutgifter

På bakgrunn av premievarsel fra KLP er kommunesektorens premieinnbetalinger til pensjon i 2002 av KS anslått å øke med 6,5 mrd. kr i forhold til nivået i 2000. Til sammenligning var kommunesektorens premieinnbetalinger til pensjon i 2001 om lag 3 mrd. kr høyere enn premienivået i 2000.

I en vurdering av kommunesektorens pensjonskostnader i Kommuneproposisjonen 2003 (kapittel 4) ble det pekt på at sektoren må forvente et noe høyere nivå på pensjonspremiene framover enn tilfellet har vært fram til 2000. Vurderingen var basert på en rapport fra en arbeidsgruppe med representanter for staten og kommunesektoren, avgitt i april 2002. Arbeidsgruppen pekte på at det er stor usikkerhet om det framtidige nivået på de kommunale pensjonspremiene. Premienivået vil bl.a. avhenge av forutsetninger om framtidig finansavkastning og framtidig lønnsvekst. Dersom finansavkastningen i livselskapene blir om lag på samme nivå framover som i gjennomsnitt for perioden 1993-2001, og forutsatt en lønnsvekst på 4,5 pst., anslo arbeidsgruppen premieøkningen til 2 prosentpoeng, fra om lag 10 pst. til 12 pst. av premiegrunnlaget. Dette utgjør om lag 1 mrd. kr i økte utgifter for kommunesektoren. Dersom lønnsveksten skulle bli liggende på 5 pst., øker anslått pensjonspremie til 13 pst. av premiegrunnlaget. Dette utgjør vel 2 mrd. kr i økte utgifter for kommunesektoren. Økningen i utgifter er anslått i forhold til premienivået i 2000.

Som varslet i forbindelse med behandlingen av Kommuneproposisjonen 2003, vil departementet fastsette regler for regnskapsføring av pensjonsutgifter i kommuner og fylkeskommuner. Reglene vil gis virkning fra og med regnskapsåret 2002, og innebærer at kommuner og fylkeskommuner for 2002 i sine drift- og investeringsregnskap kan føre et lavere beløp enn det som nå innkreves som pensjonspremie, bl.a. av KLP. Regelendringene er en oppfølging av arbeidsgruppens forslag.

De nye reglene vil innebære at store svingninger i pensjonspremien fordeles over flere år. Utkast til nye regler for føring av pensjoner vil bli sendt på høring i begynnelsen av oktober.

2.3 Kommunesektorens inntekter i 2003

I Kommuneproposisjonen for 2003 ble det lagt opp til:

• en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 2-2 mrd. kr fra 2002 til 2003, eller om lag 1 pst

• en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på om lag 750 mill. kr fra 2002 til 2003

Stortingets behandling av Kommuneproposisjonen medførte ingen endringer i rammen for vekst i samlede og frie inntekter.

Regjeringen legger nå opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2003 på om lag 2,6 mrd. kr, eller vel 1 pst. Veksten blir dermed i overkant av det som ble varslet i kommuneproposisjonen. Veksten er regnet fra nivået på kommunesektorens inntekter i 2002 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2002.

Inntektsveksten for kommunesektoren må innpasses i et samlet opplegg for statens bruk av oljeinntekter. Handlingsrommet for å øke statens utgifter i 2003 er begrenset, og den foreslåtte satsingen på kommunesektoren utgjør en betydelig andel av den delen av veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2002 til 2003 som ikke er knyttet til tidligere budsjettvedtak og regelstyrte ordninger.

Som nevnt i pkt. 2.2 er skatteanslaget for 2002 oppjustert med 1 mrd. kr i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2002. Dette er inntekter som kommunesektoren får beholde i 2002, og som dermed innebærer et høyere inntektsnivå for kommunesektoren i 2002 enn det som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. Dette innebærer at inntektsveksten i 2003 blir om lag 1,6 mrd. kr i forhold til inntektsnivået for 2002 slik det nå anslås (dvs. anslag på regnskap 2002).

I tabell 2.1 er realveksten i kommunesektorens inntekter i 2003 dekomponert. Veksten er regnet fra inntektsnivået i 2002 slik det nå anslås (kolonne 1), og fra inntektsnivået i 2002 slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2002 (kolonne 2).

De frie inntektene øker reelt med 500 mill. kr i 2003 når en regner fra anslått inntektsnivå 2002 i Revidert nasjonalbudsjett. Dette er 250 mill. kr lavere enn det som ble lagt til grunn i Kommuneproposisjonen for 2003, noe som bl.a. har sammenheng med den økningen i øremerkede tilskudd som Stortinget har vedtatt. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2002 anslås en reell reduksjon i de frie inntektene på om lag 500 mill. kr.

Øremerkede tilskudd øker reelt med om lag 1 900 mill. kr. De største øremerkede satsingene er innen barnehager (i underkant av 1,4 mrd. kr), sykehjemsplasser og boliger i eldreomsorgen og psykiatrien (om lag 350 mill. kr), driftstilskudd til den kommunale psykiatrien (om lag 200 mill. kr), og tilskudd til opprusting av skoler (90 mill. kr). Av reduksjoner i øremerkede tilskudd nevnes skolefritidsordningen (vel 200 mill. kr), kommunale avløpstiltak (70 mill. kr) og lokale kulturbygg (40 mill. kr).

Gebyrinntektene øker reelt med om lag 200 mill. kr i 2003. Det er lagt opp til at økte satser for driftstilskudd til barnehager skal medføre redusert foreldrebetaling. Det vil isolert sett innebære lavere gebyrinntekter for kommunene.

2.3.1 Økte pensjonspremier for lærere dekkes av staten

Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) har vedtatt en betydelig økning i pensjonspremien for lærere i 2003. Dette skyldes særlig den høye lønnsveksten i 2001 og 2002 som følge av skolepakke 1 og 2, i tillegg til en generell høy lønnsramme i 2002. Premiesatsene for lærere i grunnskolen økes fra 8 pst. til 13 pst. og for lærere i videregående opplæring fra 8,5 pst. til 14 pst. Av økningen er 2 prosentenheter engangspremie for 2003. (Premiesatsene er ekskl. arbeidstakers premie på 2 pst. som er uendret).

Premieøkningen fra 2002 til 2003 utgjør for kommunesektoren anslagsvis 1 675 mill. kr i merutgifter, inkl. arbeidsgiveravgift av premien. For kommunene anslås økningen i pensjonspremie til 1 191 mill. kr, inklusive arbeidsgiveravgift. For fylkeskommunene anslås økningen i pensjonspremie til 484 mill. kr, inklusive arbeidsgiveravgift.

Økningen på i alt 1 675 mill. kr foreslås kompensert over rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene. Beløpet kommer i tillegg til den foreslåtte veksten i kommunesektorens inntekter fra 2002 til 2003.

2.4 Kommunesektorens frie inntekter

Kommunesektorens frie inntekter består av rammetilskudd og skatteinntekter. Disse inntektene kan kommunesektoren disponere fritt innenfor rammen av gjeldende lover og regler.

I Kommuneproposisjonen for 2003 ble det varslet en reell vekst i de frie inntektene på om lag 750 mill. kr, regnet fra inntektsnivået i 2002 slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett. Det legges nå opp til at de frie inntektene øker reelt med 500 mill. kr i 2003, når en regner fra inntektsnivået i 2002 slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2002. Dette er om lag 250 mill. kr lavere enn det som ble lagt til grunn i Kommuneproposisjonen for 2003. For å få rom til den økningen i øremerkede tilskudd som Stortinget har vedtatt, har det vært nødvendig å redusere veksten i de frie inntektene noe i forhold til de forutsetninger som lå til grunn i Kommuneproposisjonen.

Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2002, anslås det en reduksjon i de frie inntektene på om lag 500 mill. kr, jf. pkt. 2.3. Reduksjonen i de frie inntektene har hovedsakelig sammenheng med at merskatteveksten på 1 mrd. kr i 2002 ikke videreføres til 2003.

I Kommuneproposisjonen for 2003 ble det lagt til grunn at en ved fordelingen av veksten mellom kommunene og fylkeskommunene skulle styrke fylkeskommunene noe i forhold til kommunene. Dette ble begrunnet med at det vil skje en betydelig omfordeling av inntekt fra de øvrige fylkeskommunene til Oslo fylkeskommune neste år som følge av sykehusreformen. Hvis fylkeskommunene, eksklusive Oslo, skal være i stand til å opprettholde et tilfredsstillende nivå på det fylkeskommunale tjenestetilbudet, er det derfor nødvendig at fylkeskommunene styrkes noe på bekostning av kommunene. Regjeringen foreslår derfor at veksten på 500 mill. kr fordeles med 300 mill. kr på kommunene og 200 mill. kr på fylkeskommunene.

Tabell 2.2 viser frie inntekter til kommunene og fylkeskommunene i 2002 og 2003 etter regjeringens forslag.

2.4.1 Fordeling av frie inntekter på skatt og rammetilskudd. Forslag til satser for de kommunale og fylkeskommunale skattørene

Som ledd i den pågående omleggingen av inntektssystemet har Stortinget lagt til grunn at andelen skatteinntekter av kommunesektorens samlede inntekter skal trappes opp til 50 pst. innen 2006. I 2002 er skatteandelen anslått til 48,5 pst. Det legges opp til at andelen økes til om lag 49 pst. i 2003. Det framgår av tabell 2.2 at skatteinntektene øker nominelt med 7,1 pst., mens rammetilskuddet reduseres med 2,8 pst. Dette må ses i lys av opptrappingen av skatteandelen.

Forslag til skattører framgår av tabell 2.3. Skattøren for kommunene foreslås satt til 12,8 pst., mens skattøren for fylkeskommunene foreslås satt til 3,2 pst. Den relativt sterke økningen for fylkeskommuner er, i tillegg til opptrapping av skatteandelen, påvirket av tekniske forhold vedrørende sykehusreformen.

2.5 Samlede inntekter og de enkelte inntektsanslag

De samlede inntektene øker med 4,6 pst. fra 2002 til 2003. Med anslått lønns- og prisvekst i kommunesektoren på 3,75 pst. i 2003, tilsvarer dette en realvekst på om lag 0,8 pst. eller om lag 1 600 mill. kr.

Skatteinntektene anslås å øke med 7,1 pst., mens rammetilskuddet reduseres med 2,8 pst. De frie inntektene (summen av skatteinntekter og rammetilskudd) øker med 3,4 pst., jf. tabell 2.2. Med anslått lønns- og prisvekst på 3,75 pst. innebærer dette en reell reduksjon i de frie inntektene på om lag 0,3 pst. i 2003. Den sterke veksten i skatteinntekter i forhold til rammetilskuddet må ses i sammenheng med økningen i skatteandelen fra 48,5 pst. i 2002 til om lag 49 pst. i 2003.

Øremerkede tilskudd øker med 16,8 pst. Realveksten er om lag 12,6 pst., som tilsvarer om lag 1 900 mill. kr. De største øremerkede satsingsområdene er barnehager, investeringer i sykehjemsplasser og omsorgsboliger og oppfølgingen av psykiatriplanen. Økningen innenfor barnehagesektoren er dels knyttet til bygging av nye plasser, dels til reduksjon av foreldrebetalingen.

Gebyrinntektene anslås å øke med 4,5 pst. Dette gir en reell økning på 0,7 pst. Den lave veksten har i første rekke sammenheng med at kommunene antas å få lavere gebyrinntekter knyttet til redusert foreldrebetaling i barnehagene.

Tabell 2.4 viser utviklingen i kommunesektorens samlede inntekter og de enkelte inntektsartene i løpende priser fra 2002 til 2003.

2.6 Innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet

Regjeringen foreslo i Kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 en plan for innlemming eller avvikling av øremerkede tilskudd i inntektssystemet, i perioden 2001 til og med 2007. Ved behandlingen av proposisjonen uttalte Stortingets kommunalkomité at den vurderer det som positivt å redusere detaljstyringen av kommunesektoren, og at målet må være å gi større muligheter for prioriteringer lokalt for å styrke det lokale demokratiet. Stortinget sluttet seg til planen for innlemming og avvikling av øremerkede tilskudd. Regjeringen foreslår i budsjettet for 2003 at øremerkede tilskudd på om lag 368 mill. kr (2002-kr) innlemmes i inntektssystemet. Dette gjelder bl.a. forslag om innlemming/avvikling av følgende tilskudd som Stortinget sluttet seg til ved behandlingen av kommuneproposisjonen for 2003 (tallene er oppgitt i 2002-kr):

Av hensyn til det samlede budsjettopplegget er tilskuddet til skolefritidsordninger foreslått redusert med 217 mill. kr. Dette kan føre til høyere brukerbetaling. Tilskuddsordningen vil innlemmes fra og med 1. august 2003. Derfor innlemmes kun 5/12 av bevilgningen for 2003. Dette utgjør 112,8 mill. kr. Helårseffekten av innlemmingen vil først komme i 2004.

Det understrekes at øremerkede tilskudd som innlemmes i inntektssystemet, ikke utgjør en del av veksten i de frie inntektene. Innlemming av øremerkede tilskudd bidrar imidlertid til å øke andelen frie inntekter.

For nærmere omtale av tilskuddene som innlemmes vises det til kap. 571 og kap. 572, og til Beregningsteknisk dokumentasjon til St.prp. nr. 1 (2002-2003) (Grønt hefte), samt St.prp. nr. 64 (2001-2002) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2003 (kommuneproposisjonen for 2003).

I forbindelse med at det øremerkede tilskuddet til utskriving av unge funksjonshemmede nå avvikles, er det i 2003 satt av 30 mill. kr innenfor skjønnsrammen i inntektssystemet som skal gå til utskriving av unge funksjonshemmede.

2.7 Andre større enkeltsaker

2.7.1 Barnehager

Et flertall på Stortinget (Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet) inngikk 11. juni 2002 en avtale om finansiering og styring av barnehagesektoren (Innst. S. nr. 255 (2001-2002)). Regjeringens mål for barnehagepolitikken er i stor utstrekning sammenfallende med målene i avtalen. Det er bred enighet om å bidra til full behovsdekning slik at alle som ønsker det får barnehageplass, likebehandling mellom offentlige og private barnehager, samt redusert foreldrebetaling. For Regjeringen er det en prioritert oppgave å sikre at utbyggingen fullføres for å nå målet om full behovsdekning, og vi er bekymret for viljen til nyetableringer dersom innføring av en maksimalpris skaper usikkerhet i forhold til om barnehagene vil få dekket alle sine kostnader.

Regjeringen legger til rette for oppfølging av avtalen, men viser samtidig til avtalens passus om muligheter for justeringer der man ser uheldige eller uønskede utslag. Regjeringen vil jobbe målrettet for å synliggjøre alle utfordringer med å følge opp stortingsavtalen, og legger opp til et bredt politisk samarbeid for å sikre en forsvarlig innføring av de virkemidlene som avtalen legger opp til.

2.7.1.1 Regjeringens forslag til oppfølging i 2003

Regjeringen foreslår at satsene for det ordinære driftstilskuddet prisjusteres fra 1.1.2003. I budsjettforslaget for 2003 er det lagt opp til en økning på kap. 856, post 60 Driftstilskudd til barnehager på 750 mill. kr. Denne økningen i statstilskuddet er forslått gjennomført fra 1.8.2003. Det er nødvendig med et noe høyere tilskudd til de private enn de kommunale barnehagene, for å legge til rette for større grad av økonomisk likebehandling, og en gjennomsnittlig foreldrebetaling på 2 500 kr.

Regjeringen vil av flere grunner advare mot et uttrekk av midler fra kommunerammen allerede fra 1.8.2003. For det første er det ønskelig med et best mulig beslutningsgrunnlag for en slik omlegging, for å sikre kommunene, barnehagene og foreldrene mot utilsiktede konsekvenser. Det vil også være problematisk for kommunal planlegging og budsjettering å trekke midler midt i et budsjettår.

Det forutsettes at den kommunale egenfinansieringen i sektoren opprettholdes på dagens nivå. Ulikhetene i nivået på den kommunale finansieringen betyr at foreldrebetalingen fortsatt vil variere noe mellom barnehagene. Videre tar regjeringen budsjettmessig høyde for etablering av 12 000 nye plasser i 2003. Det er lagt inn 113 mill. kr for å dekke dette. I tillegg er det lagt inn 186 mill. kr til videreføring av ordningen med stimuleringstilskudd (kap. 856, post 61 Stimuleringstilskudd). Midler til å ivareta buffer og skjønnsmidler er ikke lagt inn nå, i lys av regjeringens forslag om ikke å foreta et uttrekk fra kommunerammen i 2003.

For nærmere omtale av oppfølgingen av Stortingets avtale om barnehager se Barne- og familiedepartementets budsjettproposisjon.

2.7.2 Opptrappingsplanen for psykisk helse 1999-2006

I budsjettforslaget for 2003 avsettes det reelt 670 mill. kr mer til psykisk helse sammenlignet med saldert budsjett for 2002. Av dette er vel 310 mill. kr økte overføringer til kommunesektoren på kap. 743, post 62 (drift), kap. 571, post 68 (rammefinansieringsforsøket) og kap. 586, postene 60 og 63 (investeringer). Det vises til nærmere omtale av opptrappingsplanen i budsjettproposisjonen til Helsedepartementet under programkategori 10.40 Psykisk helse.

2.7.3 Investeringer i Handlingsplanen for eldreomsorgen og Opptrappingsplanen for psykisk helse

Utbetalingene til kommuner som ferdigstiller omsorgsboliger og sykehjemsplasser under Handlingsplan for eldreomsorgen og Opptrappingsplanen for psykisk helse øker betydelig i 2003. Bevilgningen over kap. 586 Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser øker med om lag 450 mill. kr fra om lag 2 760 mill. kr til om lag 3 210 mill. kr (reell økning om lag 350 mill. kr). Det vises til nærmere omtale av investeringsopplegget under omtalen av kap. 586 og til budsjettproposisjonene for hhv. Sosialdepartementet og Helsedepartementet.

2.7.4 Skoleanlegg

Stortinget vedtok i 2002 en statlig finansieringsordning hvor kommuner og fylkeskommuner skal få kompensert renteutgifter knyttet til nybygg, rehabilitering, opprustning og utbedring av skoleanlegg. Ordningen gjelder anlegg som er ferdigstilt etter 1. januar 2002. For 2003 er lånerammen satt til 1 mrd. kr. Rentekompensasjonen er beregnet til 160 mill. kr, som er en økning på 90 mill. kr fra 2002. Se for øvrig omtale under kap. 582 Skoleanlegg post 60 Rentekompensasjon.