Del 3
Andre Saker

6 Stortingets anmodningsvedtak nr. 359 (2003–2004)

Ved behandlingen av St.meld. nr. 18 (2003–2004) Om forsyningssikkerheten for strøm mv. (Forsyningssikkerhetsmeldingen) fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak, jf. Innst. S. nr. 181 (2003–2004):

«Stortinget ber Regjeringen ta initiativ til å utrede en ny generasjon kraftkontrakter for kraftforedlende industri, tilpasset industriens behov for kraft til konkurransedyktige priser og med klare energieffektiviseringsmål innenfor EØS-regelverket.»

6.1 Innledning og sammendrag

I Forsyningssikkerhetsmeldingen ble det pekt på at usikkerheten om hva vannkraften kan produsere i det enkelte år er et grunnleggende trekk ved den norske energiforsyningen som krever særlig oppmerksomhet. Det må legges til grunn at det også i årene framover vil kunne komme perioder med betydelig nedbørssvikt. Som framholdt i meldingen er det derfor nødvendig med en langsiktig strategi for å bedre forsyningssikkerheten.

I Forsyningssikkerhetsmeldingen ble det lagt opp til å supplere markedet med ekstra sikkerhet i svært anstrengte kraftsituasjoner. Svært anstrengte kraftsituasjoner vil inntreffe sjelden. Slik ekstra sikkerhet kan betraktes som en form for forsikring som samfunnet betaler for å redusere faren for rasjonering. Ulike former for reservekapasitet og energiopsjoner – både på produksjons- og forbrukssiden – ble vurdert som mulige alternativer for å håndtere svært anstrengte kraftsituasjoner.

Sommeren 2004 la Prosessindustriens Landsforening (PIL) fram en skisse der industrien bidrar til forsyningssikkerhet gjennom en opsjonsordning. Den grunnleggende ideen er at industrien skal levere en garantert tørrårssikring gjennom et marked for energiopsjonsavtaler organisert av den systemansvarlige. Eventuelle energiopsjoner kan gi en fortjenestemulighet for industrien og dermed være et bidrag til gode rammevilkår.

Statnett SF er systemansvarlig i det norske kraftsystemet. Dette er en viktig oppgave for samfunnet og Statnetts rolle og ansvar er derfor tydelig avklart, sist i Forsyningssikkerhetsmeldingen. Forslaget fra PIL må behandles innenfor de rammer som ble trukket opp i meldingen. Regjeringen forutsetter derfor at Statnett arbeider videre med dette i samarbeid med PIL, øvrige aktører i markedet og NVE.

Bakgrunnen for anmodningsvedtak nr. 359 (2003–04) var blant annet at størstedelen av de kontrakter som den kraftintensive industrien og treforedlingsindustrien har med Statkraft på myndighetsbestemte vilkår, løper ut i årene fremover.

Regjeringen har i dette framlegget lagt betydelig vekt på å gjennomgå de relevante EØS-reglene. I første rekke gjelder det reglene om statsstøtte og tjenester av allmenn økonomisk betydning.

Denne gjennomgangen viser at det ikke er mulig for staten å gi industrien nye kraftkontrakter med vilkår under markedsvilkår ved å innta krav knyttet til energieffektivisering eller forsyningssikkerhet i nye kontrakter på myndighetsbestemte vilkår. Prisavslagene må i tilfelle tilsvare de virkelige kostnadene for bedriftene. Når det gjelder kontrakter der bedriftene får redusert sin kraftpris mot å påta seg energieffektiviseringstiltak, må ordningene dessuten være av relativt kort varighet og trappes ned over tid.

I tillegg til EØS-avtalens bestemmelser, legger Regjeringen vekt på at ordninger basert på langsiktige kraftkontrakter er lite fleksible og lite målrettede. Industribedriftene er forskjellige, og en opsjonsordning vil derfor kunne fungere bedre enn standardiserte kraftkontrakter.

Flere bedrifter og industristeder vil kunne stå overfor særlige utfordringer etter hvert som kontraktene på myndighetsbestemte vilkår utløper. Regjeringen vil følge situasjonen nøye og bidra innenfor det regional­politiske virkemiddelapparatet under Kommunal- og regional­departe­men­tet.

I kap. 6.2 nedenfor omtales de eksisterende kontraktene og leieavtalene som industrien har med Statkraft på myndighetsbestemte vilkår.

I kap. 6.3 gjennomgås de relevante EØS-reglene knyttet til statstøtte og tjenester av allmenn økonomisk betydning.

Regjeringens vurderinger av Stortingets anmodningsvedtak er inntatt i kap. 6.4.

I kap. 6.5 vurderes blant annet innspillet fra PIL om energiopsjoner i sammenheng med Forsyningssikkerhetsmeldingen.

6.2 Bakgrunn

6.2.1 Statkraft SFs avtaler på myndighetsbestemte vilkår

Statkraft har i dag kraftkontrakter på myndighetsbestemte vilkår med den kraftintensive industrien og treforedlingsindustrien på om lag 16 TWh/år. I tillegg disponerer industrien om lag 4 TWh/år gjennom avtaler fra 1960-tallet om foregrepet hjemfall. Denne industrien har til sammenlikning et forbruk på om lag 37–40 TWh/år. Dagens kraftavtaler med Statkraft dekker følgelig om lag halvparten av forbruket.

Avtalene på myndighetsbestemte vilkår løper i hovedsak ut i perioden 2004–2011. Fra og med 2012 vil Statkrafts forpliktelser på myndighets­bestemte vilkår utgjøre om lag 2,3 TWh/år. Dette omfatter en kraftkontrakt og tre leieavtaler som ble inngått i henhold til St.prp. nr. 52 (1998–99) og St.prp. nr. 78 (1999–2000). Avtalene starter opp i perioden 2006–2011, jf. nærmere omtale under kap. 6.2.2. Kontrakten løper til 2020 og leieavtalene til 2030.

Statkrafts kontrakter på myndighetsbestemte vilkår avviker fra ordinære kommersielle kontrakter på flere måter. I tillegg til at myndighetene har bestemt pris, volum og mer detaljerte bestemmelser i kontraktene, er det lokale bindinger som for eksempel at kraften skal benyttes ved et navngitt produksjonssted og behovsvilkår om at bedriften/konsernet må ha behov for kraften.

Det er stor variasjon på prisene og volumene i dagens avtaler på myndighets­bestemte vilkår. Prisene varierer fra rundt 5 øre/kWh i de eldste såkalte 1950-kontraktene til i overkant av 20 øre/kWh. Gjennomsnittsprisen på alle avtalene er på 12 øre/kWh. Avtalenes prisvilkår må ses ut fra forholdene når de ble inngått og hele løpetiden under ett.

6.2.2 St.prp. nr. 52 (1998–1999) og St.prp. nr. 78 (1999–2000)

Allerede på 1990-tallet pågikk det en politisk debatt om hvordan den kraftintensive industrien og treforedlingsindustrien kunne sikres forutsigbare rammebetingelser etter utløpet av de myndighetsbestemte avtalene med Statkraft.

I vårsesjonen 1999 la Regjeringen Bondevik I på denne bakgrunn fram St.prp. nr. 52 (1998–1999) Om Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler. Norsk Hydro og Norske Skog hadde på det tidspunkt inngått langsiktige kraftkontrakter med Statkraft på ordinære forretningsmessige vilkår. Elkem hadde inngått en tilsvarende avtale med Vattenfall. For årene 2010–2020 omfattet de tre avtalene en samlet kraftleveranse på om lag 14 TWh/år.

Også de andre bedriftene som hadde kontrakter på myndighetsbestemte vilkår hadde behov for å sikre sine fremtidige kraftvilkår. Ved behandlingen av St.prp. nr. 52 (1998–99), jf. Innst. S. nr. 233 (1998–99), ble derfor 18 industribedrifter tilbudt nye kraftkontrakter. Prisen skulle i utgangs­punktet være 15,5 øre/kWh (1999-kroner) og kontraktene skulle løpe i 20 år fra 1. januar 2001. Kontraktsvolumene skulle fastsettes med utgangspunkt i bedriftens kraftbehov og annen krafttilgang 1. januar 1999. Totalt utgjorde dette i underkant av 5 TWh/år. Kontraktsvolumene skulle trappes ned fra og med 2011.

I tillegg ble industrien tilbudt nye leieavtaler for kraftanlegg og fallrettigheter i Saudavassdraget, Tyssovassdraget og i Bremanger. Leieavtalene omfattet i overkant av 2 TWh/år og prisen ble foreslått til 15,75 øre/kWh (1999-kroner) forutsatt oppstart 1. januar 2001. De nye avtalene skulle ha en varighet på 30 år.

Avtalene skulle erstatte eksisterende krafttilgang. Det var forutsatt at tilbudet om nye avtaler var en overgangsordning, og at bedriftene i økende grad måtte sikre sitt kraftbehov innen ordinære markedsorganisatoriske rammer. Ordningen med å tildele kraft til nye prosjekter ble avviklet.

I St.prp. nr. 52 (1998–99) var det stilt vilkår om at industrien skulle bidra med effektregulering og tørrårssikring, i tillegg til at det ble åpnet for krav om energieffektivisering. Videre skulle bedriftene betale løpende spotmarkedspris dersom denne i gjennomsnitt over syv døgn oversteg 30 øre/kWh (1999-kroner, justert med endringer i konsumprisindeksen). Disse forholdene var det tatt hensyn til i de nevnte prisene.

De bedriftene som allerede hadde avtaler med Statkraft på myndighets­bestemte vilkår, skulle terminere disse samtidig med at de nye avtalene ble inngått. Den økonomiske verdien av de eksisterende kontraktene, i form av differansen mellom kontraktspris og forventet markedspris fremover, skulle komme til fratrekk i den nye kontraktsprisen. Dette kunne gi grunnlag for betydelig lavere priser enn det som var utgangspunktet i proposisjonen. Formålet med termineringsvilkåret var å bidra til at den prisøkningen flere av bedriftene sto overfor kunne jevnes ut over et lengre tidsrom.

Myndighetenes tilbud i henhold til St.prp. nr. 52 (1998–1999), jf. Innst. S. nr. 233 (1998–99), ble klaget inn for EFTAs Overvåkingsorgan (ESA) av Miljøstiftelsen Bellona. Bellona hevdet at prisvilkårene i kontraktene var lavere enn prisen i langsiktige markedskontrakter, og således innebar statsstøtte i strid med EØS-avtalen. ESA konkluderte med at vilkåret om terminering av de eksisterende avtalene, kunne innebære at de nye avtalene kom til å inneholde statsstøtte. ESA ville åpne formell prosedyre dersom avtalene ble inngått. ESA uttalte for øvrig at prisen i kontrakter som ikke var omfattet av termineringsvilkåret syntes å samsvare med markedsvilkår.

Regjeringen Stoltenberg foreslo derfor i St.prp. nr. 78 (1999–2000) å endre opplegget, jf. Innst. S. nr. 251 (1999–2000). Eksisterende avtaler skulle nå løpe uendret fram til ordinært utløpstidspunkt, og tilbudte avtaler skulle først tre i kraft når de aktuelle avtalene var utløpt. Utenom dette ble det ikke foreslått endringer i forhold til St.prp. nr. 52 (1998–1999).

Av alle de 18 bedriftene som ble tilbudt kontrakter var det kun en bedrift (Eramet), som inngikk ny kraftkontrakt. Alle leieavtalene ble inngått. Til sammen utgjør dette om lag 2,3 TWh/år.

Tradisjonelt hadde industrien sikret sin krafttilgang på myndighetsbestemte avtaler, egen kraftproduksjon eller kraftavtaler med lokale kraftprodusenter. Ved å tilby avtaler til erstatning for de gamle kontraktene bidro myndighetene til å gi bedriftene en gradvis tilpasning til ordinære markedsorganisatoriske rammer. De nye avtalene skulle derfor bare dekke en viss prosentandel av total krafttilgang og volumene ble trappet ned hvert år fra og med 2010, slik at bedriftene i økende grad måtte sikre kraftbehovet i markedet. Det ble fremhevet i proposisjonene at intensjonen med de nye avtalene var en overgangsordning til et markedsorganisatorisk system.

6.3 EØS-avtalens statsstøtteregler mv.

I det følgende gis en gjennomgang av de relevante EØS-reglene. I første rekke gjelder det reglene om statsstøtte og om tjenester av allmenn økonomisk betydning.

EØS-retten har på disse områdene gjennomgått en betydelig utvikling i de senere år.

6.3.1 EØS-avtalens forbud mot statsstøtte

EØS-avtalen inneholder et generelt forbud mot statsstøtte. Forbuds­bestemmelsen fremgår av avtalens artikkel 61 nr. 1, som lyder:

«Med de unntak som er fastsatt i denne avtale, skal støtte gitt av EFs medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer, være uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom avtalepartene».

Selve støttebegrepet tolkes vidt, og vil kunne omfatte nærmest enhver form for overførsel fra det offentlige. Det er ikke kun rene offentlige tilskudd som omfattes av begrepet, men også lettelser av ulike slag. Støtten kan komme fra myndighetene direkte, men også støtte fra statseide eller statskontrollerte foretak vil kunne omfattes av forbudet.

For at det skal kunne være tale om ulovlig statsstøtte i EØS-avtalens forstand må støtten være spesifikk, det vil si at den må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer. Dette benevnes ofte som «selektivitets­kriteriet». Samtidig må støtten vri eller true med å vri konkurransen, og den må påvirke samhandelen mellom partene i EØS-avtalen.

Statsstøttereglene i EØS-avtalen er ikke til hinder for at staten inngår avtaler som kunne vært inngått av en rasjonell markedsinvestor. Dersom kraftprisen i eventuelle nye kontrakter kun reflekterer særlige forhold knyttet til kontraktsforholdet, som eksempelvis uttak på høyt spenningsnivå, langsiktige avtaler mv., vil man som hovedregel befinne seg utenfor statsstøttereglene.

Prinsippet om at det ikke er tale om statsstøtte dersom det inngås nye kraftkontrakter på vilkår som ikke er gunstigere enn markedsvilkår er for så vidt selvsagt. Industrien vil i et slikt tilfelle ikke ha fått noen fordeler ut over hva det er mulig å få i markedet. Som nevnt i kap. 6.2.2 aksepterte ESA ved behandlingen av St.prp. nr. 52 (1998–1999) at vilkårene i de tilbudte kontraktene og leieavtalene ikke var gunstigere enn markedsvilkår, men krevde at termineringsvilkåret knyttet til de eksisterende kontraktene ble tatt bort.

Hvis den fastsatte prisen derimot ligger under det nivå en rasjonell markedsaktør ville solgt kraften for, vil det i utgangspunktet foreligge støtte. Slike kontrakter vil fremstå som selektive ettersom de tilbys en nærmere bestemt gruppe industribedrifter. Det vil også måtte legges til grunn at kontraktene normalt vil oppfylle vilkårene om at støtten vrir eller truer med å vri konkurransen og at den påvirker samhandelen mellom partene i EØS-avtalen. Slike gunstige kraftkontrakter vil derfor innebære støtte i artikkel 61 nr. 1s forstand.

EØS-avtalens artikkel 61 nr. 2 angir visse former for statsstøtte som uansett er tillatt, men ingen av alternativene er relevante i forhold til de spørsmål som her vurderes. Artikkel 61 nr. 2 lyder:

«Forenlig med denne avtales funksjon skal være:

1. støtte av sosial karakter som gis de enkelte forbrukere, forutsatt at den ytes uten forskjellsbehandling på grunnlag av varenes opprinnelse,

2. støtte som har til formål å bøte på skader som skyldes naturkatastrofer eller andre eksepsjonelle hendelser,

3. støtte til økonomien i visse områder i Forbundsrepublikken Tyskland som er påvirket av Tysklands deling i den utstrekning støtten er nødvendig for å oppveie de økonomiske ulempene forårsaket av delingen.»

ESA kan i tillegg godkjenne støtte etter artikkel 61 nr. 3. Denne bestemmelsen lyder:

«Som forenlig med denne avtales funksjon kan anses:

1. støtte som har som formål å fremme den økonomiske utvikling i områder der levestandarden er unormalt lav, eller der det er alvorlig underbeskjeftigelse,

2. støtte som har som formål å sikre at et viktig prosjekt av felles europeisk betydning kan realiseres, eller å bøte på en alvorlig forstyrrelse av økonomien i en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat,

3. støtte som har til formål å lette utviklingen av enkelte næringsgrener eller på enkelte økonomiske områder, forutsatt at støtten ikke endrer vilkårene for samhandelen i et omfang som strider mot felles interesser,

4. andre former for støtte angitt av EØS- komiteen i samsvar med del VII.»

For norske formål er det særlig artikkel nr. 3 bokstav c som er aktuell. Visse former for miljøstøtte kan eksempelvis godkjennes under denne bestemmelsen, se nærmere i kap. 6.3.2.

6.3.2 Betydningen av energieffektiviseringsmål

I Stortingets anmodningsvedtak er det lagt til grunn at eventuelle nye kontrakter skal inneholde «klare energieffektiviseringsmål».

Dersom forpliktelsene som bedriftene skal påta seg med hensyn til energieffektivisering, skal kompenseres gjennom redusert kraftpris, vil dette i utgangspunktet ha karakter av driftsstøtte. Slik støtte er vanskelig forenlig med EØS-avtalens artikkel 61 nr. 1. Samtidig er det visse muligheter for å få aksept for driftsstøtte med utgangspunkt i ESAs retningslinjer for anvendelsen av statsstøttereglene, kap. 15 om støtte til miljøvern, punkt D.3. Friheten til å gi støtte avhenger av hvilken form for støtte som er aktuell.

Retningslinjene oppstiller egne regler for støtte i form av reduserte miljøavgifter. ESAs avgjørelse av 30. juni 2004 (149/04/COL) om redusert elektrisitetsavgift er et eksempel på anvendelse av disse retningslinjene. ESA aksepterte her en redusert el-avgiftssats for enkelte former for industri (blant annet treforedlingsindustrien) ned mot det fastsatte europeiske minimumsnivå. Fritak for enkelte produksjonsprosesser innen kraftintensiv industri ble ikke ansett som offentlig støtte, og ble derfor ikke vurdert under retningslinjene.

Utfallet av saken har direkte sammenheng med harmoniseringen som er gjort under energiavgiftsdirektivet (2003/96/EC). Retningslinjene åpner også for en videre reduksjon i avgiftsnivået, så fremt det inngås avtaler med bedriftene om at de påtar seg forpliktelser med hensyn til energieffektivisering. Slike ordninger kan vare inntil ti år. Det er med bakgrunn i dette regelverket at treforedlingsindustrien vil kunne få fullt fritak for elavgiften, jf. omtale i St.meld. nr. 2 (2003–2004) Revidert nasjonalbudsjett (kap. 5) og St.prp. nr. 63 (2003–2004) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2004 (kap. 2.2).

Det er viktig å understreke at ovennevnte del av retningslinjene bare gjelder fritak for miljøavgifter, og at prinsippene ikke uten videre er overførbare til andre former for støtte. Miljøstøtteretningslinjene åpner imidlertid generelt for driftsstøtte til energisparing, jf. punkt D.3.1 (b). Slik støtte kan imidlertid bare gis hvis den er absolutt nødvendig, er begrenset til å dekke merkostnadene som følge av tiltakene og er av maksimalt fem års varighet. Støtten må i tillegg som hovedregel være degressiv; det vil si at den må trappes ned fra maksimalt 100 pst. av ekstra kostnader det første året til 0 pst. ved utgangen av det femte året.

Eventuell støtte til energieffektiviseringstiltak i form av reduserte kraftpriser må vurderes i forhold til regelverket som er gjennomgått ovenfor. Støtte gitt i medhold av miljøretningslinjene må meldes til og godkjennes av ESA før den kan iverksettes.

6.3.3 Tjenester av allmenn økonomisk betydning – Altmarkdommen

Dersom industrien yter tjenester av allmenn økonomisk betydning, vil et prisvilkår som kun kompenserer for industriens kostnader knyttet til utførelsen av slike tjenester, kunne falle utenfor statsstøttereglenes virkeområde dersom visse forutsetninger er oppfylt. På dette feltet har det skjedd en utvikling i senere rettspraksis fra EF-domstolen, spesielt gjennom Altmarkdommen (sak C-280/00).

Det legges innledningsvis til grunn at en tjeneste av allmenn økonomisk betydning må være en tjeneste som er rettet mot allmennheten. Det antas blant annet av den grunn at det ikke er mulig å pålegge enkelte bedrifter forpliktelser knyttet til energieffektivisering innenfor dette konseptet. Men bedrifter som påtar seg forpliktelser av hensyn til forsynings­sikkerheten vil kunne bli omfattet av reglene om tjenester av allmenn økonomisk betydning.

Ved Stortingets behandling av Forsyningssikkerhetsmeldingen, ble tjenester av allmenn økonomisk betydning knyttet til forsyningssikkerhet, framholdt som et virkemiddel for å sikre industrien kraft til mer forutsigbare priser og samtidig ivareta de konkurransemessige behov, jf. særmerknad fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet i Innst. S. nr. 181 (2003–2004).

I Altmarkdommen slo EF-domstolen fast at en godtgjørelse som bare kompenserer for utførelsen av en tjeneste av allmenn økonomisk betydning ikke er å anse som statsstøtte etter EØS-avtalens artikkel 61. Bakgrunnen var i korthet at støttemottakeren ikke får noen økonomisk fordel i forhold til andre foretak. Domstolen oppstilte imidlertid fire nærmere vilkår for at kompensasjonsordningen automatisk skal falle utenfor artikkel 61. Dersom disse fire vilkårene ikke er oppfylt, må eventuelle ordninger notifiseres til ESA og godkjennes i henhold til vilkårene i EØS-avtalens artikkel 59 nr. 2. Forholdet til artikkel 59 nr. 2 om EØS-avtalens anvendelse på tjenester av allmenn økonomisk betydning gjennomgås nærmere nedenfor i kap. 6.3.4.

Det første vilkåret i Altmarkdommen er at de aktuelle foretak må være pålagt en tjeneste av allmenn økonomisk betydning, og at forpliktelsene må være klart definerte. I forhold til tidligere praksis innebærer vilkåret en viss skjerpelse i forhold til hvor klart de aktuelle tjenester må være definert.

Videre må kompensasjonen ikke overstige kostnadene ved oppfyllelsen av forpliktelsene. I denne vurderingen skal det også tas hensyn til eventuelle inntekter som springer ut av oppfyllelsen av tjenesten. Det er også rom for en rimelig fortjeneste knyttet til tjenesteutøvelsen, all den tid hensikten er at konkurransesituasjonen ikke skal påvirkes.

Som et tredje vilkår oppstiller Altmarkdommen et krav om at beregningen av kompensasjonen må være fastlagt på forhånd på en objektiv og gjennomsiktig måte. Dette vilkåret synes å innebære en innstramming i forhold til tidligere rettstilstand.

Det fjerde og siste vilkåret etter Altmarkdommen er at kompensasjonens størrelse bestemmes enten etter en offentlig anskaffelsesprosedyre eller på grunnlag av en analyse av omkostningene som et gjennomsnittlig, tilstrekkelig utstyrt og veldrevet foretak vil ha. Dette under hensyn til inntekter og en rimelig fortjeneste ved oppfyllelse av forpliktelsene.

I praksis synes vilkårene i Altmarkdommen særlig å kunne være oppfylt der relativt spesifikke tjenester utføres av private foretak etter åpen anbudskonkurranse. Ved mer komplekse tjenesteytelser, der det er vanskelig å finne et virksomt marked for utvelgelse av tjenesteyterne, vil det være vanskeligere å oppfylle kriteriene Altmarkdommen oppstiller for at ordningen skal falle helt utenfor virkeområdet for artikkel 61.

Altmarkdommen og annen rettspraksis fra EF-domstolen vil i praksis være avgjørende for ESAs anvendelse av reglene.

6.3.4 EØS-avtalens artikkel 59 nr. 2 om tjenester av allmenn økonomisk betydning

Dersom vilkårene som er angitt i Altmarkdommen er oppfylt, vil som nevnt overføringene til foretakene som utfører tjenester av allmenn økonomisk betydning ikke være statstøtte i EØS-avtalens forstand. Oppfylles derimot ikke vilkårene, vil ordningen som utgangspunkt måtte anses som støtte i henhold til EØS-avtalens artikkel 61, og spørsmålet blir da om ordningen likevel kan godkjennes etter EØS-avtalen artikkel 59 nr. 2. En ordning som faller inn under artikkel 59 nr. 2 må notifiseres til ESA.

Artikkel 59 nr. 2, som angir EØS-avtalens anvendbarhet overfor tjenesteytere som utfører tjenester av allmenn økonomisk betydning, lyder:

«Foretak som er blitt tillagt oppgaven å utføre tjenester av allmenn økonomisk betydning, eller som har karakter av et fiskalt monopol, skal være undergitt reglene i denne avtale, fremfor alt konkurransereglene, i den utstrekning anvendelsen av disse regler ikke rettslig eller faktisk hindrer dem i å utføre de særlige oppgaver som er tillagt dem. Utviklingen av samhandelen må ikke påvirkes i et omfang som strider mot avtalepartenes interesser.»

Ut fra Kommisjonens arbeidsdokumenter, blant annet det nylig framlagte «Community framework for state aid in the form of public service compensation» (DG D(2004)), virker det som om det først og fremst er tre vilkår som må være oppfylt for at artikkel 59 nr. 2 skal komme til anvendelse.

For det første må ordningen gjelde tjenesteytelser av reell allmenn økonomisk interesse. Dette innebærer trolig både at de aktuelle tjenesteytelsene må relatere seg til samfunnsinteresser av en viss karakter, og at de ikke må være uegnet eller unødvendige for å nå de relevante mål. Når det gjelder fastsettelsen av hvilke tjenester som er av allmenn økonomisk betydning, vil det i stor grad være opp til den enkelte stat å avgjøre dette. ESA og Kommisjonen vil imidlertid kunne overprøve de helt klare feilvurderinger av hva som faller innenfor tjenestebegrepet i artikkel 59 nr. 2.

For det andre må det aktuelle foretaket være tillagt oppgaven. I dette ligger det at oppgaven må være pålagt ved en offisiell rettsakt, eksempelvis lov, forskrift, myndighetsvedtak eller avtale. Et sentralt moment er her at de aktuelle forpliktelser må defineres i rettsakten. Det er i denne sammenheng i hvert fall nødvendig med en nærmere beskrivelse av forpliktelsene, hvem som skal utføre oppgavene og kriteriene for beregningen av kompensasjonen og hvordan dette eventuelt skal revideres. Rettsakten må også presisere vilkårene for tilbakebetaling av eventuell overkompensasjon og kriteriene for en eventuell intervensjon fra statens side i tilfelle underkompensasjon.

Til sist må kompensasjonen ikke overstige det som er nødvendig til dekning av de omkostninger som er forbundet med å utføre de aktuelle tjenestene. I denne forbindelse skal det tas hensyn til eventuelle inntekter som tjenesteytelsen genererer, samt gis rom for en rimelig fortjeneste ved utførelsen. Relevante omkostninger er alle kostnader som er direkte forbundet med utførelsen av tjenesten, samt et rimelig bidrag til de faste omkostningene og en rimelig forrentning av egenkapitalen i det omfang denne anvendes til den offentlige tjeneste. Alle fordeler som ytes av statsmidler regnes med i kompensasjonen, og det er en forutsetning at midlene reelt anvendes av foretaket til utførelsen av de tjenester av allmenn økonomisk betydning som foretaket er tillagt.

Dersom foretaket også driver annen virksomhet, kan det kun tas hensyn til de omkostninger som knytter seg til den aktuelle tjeneste. Dette kan forutsette at omkostningene og utgiftene fra de ulike virksomheter fremgår særskilt i de interne regnskaper.

For å kontrollere at det ikke ytes overkompensasjon, må staten med jevne mellomrom foreta undersøkelser av tjenesteutøvelsen.

Det er trolig også et krav at de aktuelle tjenestene ikke kan utføres på en annen måte som medfører mindre konkurransevridning, og at samhandelen ikke påvirkes i et omfang som strider mot avtalepartenes interesser.

6.3.5 EU-kommisjonens avgjørelse i «CADA»-saken (Irland)

En irsk ordning for å sikre forsyningssikkerheten ble omtalt i forbindelse med Stortingets behandling av Forsyningssikkerhetsmeldingen. Den irske systemansvarlige hadde kommet til at det ikke ville være tilstrekkelig produksjonskapasitet i Irland til å sikre en tilstrekkelig forsyningssikkerhet. Myndighetene ønsket derfor å fremskaffe mer produksjonskapasitet, noe som ble gjort gjennom en anbudskonkurranse. Dette har visse likhetstrekk med tiltak som ble diskutert i Forsyningssikkerhetsmeldingen.

I en avgjørelse av 16. desember 2003 (N 475/03) har Kommisjonen godkjent det irske CADA-systemet («Capacity and Differences Agree­ments»), etter en anvendelse av testen fra Altmarkdommen. Kommisjonens avgjørelse viser blant annet at oppgaver i tilknytning til forsyningssikkerhet kan anses som tjenester av allmenn økonomisk betydning. Det er viktig å legge merke til at Kommisjonen foretok en relativt utførlig vurdering av hensiktsmessigheten av den valgte løsningen. Det fremheves at den aktuelle reservekapasiteten ikke ellers ville blitt fremskaffet av markedet, at behovet er klart demonstrert, at det er gjort tiltak for å begrense forbruket og øke overføringsmuligheter fra andre nett, og at det ikke etableres en kapasitet som går ut over hva som kan anses rimelig. Avgjørelsen er også illustrerende for viktigheten av å gjennomføre en åpen anbudskonkurranse hvis vilkårene knyttet til transparens og kompensasjonsnivå skal kunne oppfylles.

Forsyningssikkerhet får nå økt oppmerksomhet internasjonalt, og regelverk for å håndtere dette er under utvikling innenfor EØS-området. I det nye elmarkedsdirektivet (2003/54/EC) er landene forpliktet til å sikre muligheten for å kunne etablere ordninger som legger til rette for ny produksjonskapasitet eller tiltak på forbrukssiden. Slike tiltak skal imidlertid bare kunne iverksettes dersom forsyningssikkerheten ikke ivaretas på en tilfredsstillende måte gjennom markedet. Tiltakene skal eventuelt iverksettes på bakgrunn av anbudsprosedyrer eller andre tilsvarende prosedyrer basert på transparens, offentlige kriterier og ikke-diskriminering. I tillegg la EU-kommisjonen i desember 2003 fram et utkast til direktiv om forsyningssikkerhet som nå diskuteres innenfor EU, og som blant annet omhandler tiltak som kan iverksettes for å ivareta forsyningssikkerheten. Både tiltak innenfor produksjon og forbruk er omtalt i utkastet.

6.4 Regjeringens vurderinger

Regjeringen legger til grunn at gjennomgangen foran viser at det ikke er mulig for staten å gi industrien nye kraftkontrakter med vilkår under markedsvilkår ved å innta krav knyttet til energieffektivisering eller forsyningssikkerhet i kontraktene. Prisavslagene må i tilfelle tilsvare de virkelige kostnadene for bedriftene.

Når det gjelder kontrakter der bedriftene får redusert sin kraftpris mot å påta seg energieffektiviseringstiltak, må ordningene dessuten være av relativt kort varighet og trappes ned over tid, jf. omtalen under kap. 6.3.2.

Når det gjelder kontrakter der bedriftene får redusert kraftpris mot å påta seg forpliktelser knyttet til forsyningssikkerhet, kan et slikt opplegg i prinsippet tenkes utformet på flere måter. En mulighet kunne være å bygge videre på opplegget som ble foreslått i St.prp. nr. 52 (1998–1999). Som nevnt i kap. 6.2.2 var det her lagt opp til at bedriftene skulle betale løpende spotmarkedspris dersom denne i gjennomsnitt over syv døgn oversteg 30 øre/kWh (1999-kroner, justert med endringer i konsumprisindeksen). Med opplegget i St.prp. nr. 52 (1998–1999) var det ikke krav om at bedriftene stengte ned sin produksjon dersom spotprisen gikk over 30 øre/kWh. Det ville avhenge av de bedriftsøkonomiske vurderingene til den enkelte bedrift. I en slik sammenheng ville forhold som prisene på bedriftens egne produkter, valutakurser og kostnader knyttet til nedstengning og oppstart m.v. ha avgjørende betydning.

For å gi et bedre bidrag til forsyningssikkerheten, burde eventuelle nye kontrakter hatt strengere krav overfor industrien enn det som var forutsatt i St.prp. nr. 52 (1998–1999). Slike krav kan pålegges industrien som en tjeneste av allmenn økonomisk betydning. Det er i så fall mest nærliggende å tenke seg kontrakter der bedriftene forplikter seg til å stenge eller redusere produksjonen når spotprisen over en viss tid overstiger et bestemt nivå, eller alternativt når myndighetene mener at kraftsituasjonen er svært anstrengt, jf. Forsyningssikkerhetsmeldingen.

Regjeringen mener at det ikke vil være ønskelig å ta i bruk tjenester av allmenn økonomisk betydning i denne sammenheng. For det første vil det etter Regjeringens oppfatning være vanskelig å utforme et opplegg som enten tilfredsstiller kriteriene i Altmarkdommen eller som kan godkjennes av ESA i henhold til EØS-avtalens artikkel 59 nr. 2, jf. omtalen under kap. 6.3.3 og 6.3.4. Det vil for eksempel være problematisk å oppfylle det tredje vilkåret i Altmarkdommen om at beregningen av kompensasjonen må være fastlagt på forhånd på en objektiv og gjennomsiktig måte. For det andre må det i lys av CADA-avgjørelsen forventes en grundig vurdering av hensiktsmessigheten og egnetheten av en eventuell løsning, jf. kap. 6.3.5. Kommisjonens avgjørelse i CADA-saken viser også at det kan bli aktuelt med tilbakebetaling hvis forutsetningene som lå til grunn for beregning av kompensasjonen senere skulle bli endret.

Erfaringene med St.prp. nr. 52 (1998–1999) viser at ESA sannsynligvis vil underkaste en eventuell ny ordning på myndighetsbestemte vilkår en meget grundig behandling. En slik prosess vil ta tid og skape usikkerhet for de bedriftene det gjelder.

Prosessindustriens Landsforening (PIL) la sommeren 2004 fram en skisse der industrien bidrar til forsyningssikkerhet gjennom opsjonsordninger, og ikke gjennom langsiktige kraftkontraker. Regjeringen ser på PILs skisse som et konstruktivt innspill som må vurderes nærmere.

I tillegg til EØS-avtalens bestemmelser legger Regjeringen vekt på at ordninger basert på langsiktige kraftkontrakter er lite fleksible og lite målrettede. Industribedriftene er forskjellige og en opsjonsordning vil derfor kunne fungere bedre enn standardiserte kraftkontrakter.

6.5 Tiltak for økt forsyningssikkerhet

6.5.1 Oppfølging av St.meld. nr. 18 (2003–2004)

I meldingen ble det pekt på at usikkerheten om hva vannkraften kan produsere i det enkelte år er et grunnleggende trekk ved den norske energiforsyningen som krever særlig oppmerksomhet. Vannkraft utgjør nærmest all kraftproduksjon i Norge og om lag halvparten i Norden. Det må legges til grunn at det også i årene framover vil kunne komme perioder med betydelig nedbørssvikt. Som framholdt i meldingen er det derfor nødvendig med en langsiktig strategi for å bedre forsyningssikkerheten. Det skyldes at det tar tid å få fram nye prosjekter, utvikle markeder for alternative energikilder og endre forbruksmønsteret vesentlig.

Industrien er en stor og viktig aktør når det gjelder å delta aktivt i kraftmarkedet og kan ved fleksibelt kraftforbruk bidra til å motvirke vannkraftsystemets svake sider. Industrien kan redusere sine kraftkostnader og øke sin lønnsomhet på denne måten. Det synes som at industrien får et mer og mer bevisst forhold til å variere kraftforbruket etter situasjonen i kraftmarkedet, men at de ulike delene av industrien kan vurdere dette noe forskjellig.

Det kan imidlertid ikke garanteres fullt ut at aktørenes disposisjoner og prismekanismen i alle situasjoner kan hindre at en kommer i en rasjoneringssituasjon. Samtidig er det klart at kostnadene for samfunnet kan bli store dersom rasjonering blir nødvendig. Kostnadene må også antas å øke etter hvert som samfunnet blir mer avhengig av elektrisitet. I meldingen la derfor Regjeringen avgjørende vekt på å redusere faren for rasjoneringsinngrep til et absolutt minimum. Det vil imidlertid ikke være samfunnsøkonomisk lønnsomt å ta i bruk tiltak som fjerner enhver risiko for rasjoneringsinngrep.

Det ble lagt opp til å supplere markedet med ekstra sikkerhet i svært anstrengte kraftsituasjoner. Svært anstrengte kraftsituasjoner vil inntreffe sjelden. Slik ekstra sikkerhet kan betraktes som en form for forsikring som samfunnet betaler for å redusere faren for rasjonering. Ulike former for reservekapasitet og energiopsjoner, både på produksjons- og forbrukssiden, ble vurdert som mulige alternativer for å håndtere svært anstrengte kraftsituasjoner.

Som nevnt i kap. 6.4.2 la PIL la sommeren 2004 frem en skisse til utforming av en opsjonsordning. Den grunnleggende ideen er at industrien skal levere en garantert tørrårssikring gjennom et marked for energiopsjonsavtaler organisert av den systemansvarlige. PIL mener at store kraftforbrukere i industrien kan levere slik tørrårssikring på en kostnadseffektiv måte.

En energiopsjon vil ifølge PIL gi den systemansvarlige rett til å kreve utkobling av industriens forbruk ut fra gitte kraftmarkedsspesifikke kriterier, dvs. uavhengig av utenforliggende forhold som priser i produktmarkedene, valutakurser m.v., mot at industrien får en økonomisk ytelse. En fordel med et opsjonsmarked er at en får sikkerhet for gitte tilpasninger fra de aktørene som er omfattet av ordningen. Slike opsjoner kan utformes på mange måter, men bør gi mulighet til å sammenlikne tiltak på forbruks- og produksjonssiden. Forslaget fra PIL har som nevnt karakter av en skisse, og det vil være nødvendig å arbeide videre med dette før en opsjonsordning eventuelt kan iverksettes.

Som systemansvarlig har Statnett SF ansvar for å sikre momentan balanse til enhver tid, og dermed legge til rette for en tilfredsstillende leveringskvalitet i alle deler av landet, jf. Ot.prp. nr. 56 (2000–2001) og St.prp. nr. 1 (2001–2002) fra Olje- og energidepartementet – Del IV. Dette er en meget viktig oppgave av stor betydning for samfunnet. Ansvars­forholdene og rollefordelingen må derfor være avklart, og Statnett må ha et helhetlig ansvar. I Forsyningssikkerhets­meldingen ble Statnetts rolle som systemansvarlig presisert. Den systemansvarlige har ansvaret for «løpende å utrede og utvikle nødvendige virkemidler for å sikre momentan balanse gjennom perioder med en svært anstrengt kraftsituasjon». Av meldingen fremgår det at tiltakene til den systemansvarlige i slike situasjoner skal vurderes etter samfunns­økonomiske kriterier. Det er viktig med stramme rammer i forhold til markedet for øvrig, slik at virkemidlet blir et reelt tiltak i en svært anstrengt kraftsituasjon og slik at investeringsinsentivene til markedsaktørene påvirkes minst mulig negativt. I meldingen konkluderte departementet med at det var for tidlig å trekke en endelig konklusjon om opsjoner er et tiltak som kan oppfylle kravene til en slik ordning. Statnett skal i henhold til meldingen ha nær kontakt med energimyndighetene i utformingen av virkemidlene, og forslagene skal forelegges NVE for godkjennelse. Det forutsettes at en eventuell ordning med energiopsjoner utformes innenfor rammen av EØS-avtalen.

Regjeringen ser det som viktig at forslaget fra PIL behandles innenfor de rammer som ble trukket opp i Forsynings­sikkerhetsmeldingen. Regjeringen forutsetter på denne bakgrunn at Statnett arbeider videre med en ordning med energiopsjoner i samarbeid med PIL, øvrige aktører i markedet og NVE.

6.5.2 Andre tiltak

Flere bedrifter og industristeder vil kunne stå overfor særlige utfordringer etter hvert som kontraktene med Statkraft på myndighetsbestemte vilkår utløper i årene framover. Ett av de industristedene som møter disse utfordringene først er Mo i Rana der et betydelig kontraktsvolum utløper våren 2005.

Som nevnt legger Regjeringen til grunn at det ikke er mulig ut fra EØS-regelverket å gi industrien kraft med vilkår under markedsvilkår, ettersom eventuelle forpliktelser som industrien påtar seg ikke kan overkompenseres.

Eventuelle energiopsjoner kan gi en fortjenestemulighet for industrien og dermed være et bidrag til gode rammevilkår. Men det må samtidig understrekes at det er begrensinger i hvor mye dette kan bety totalt sett for industrien. Dessuten er det sannsynlig at ikke alle bedriftene vil delta med store volum i opsjonsmarkedet. Det er for eksempel ikke mulig å se for seg at bedriftenes inntekter fra energiopsjoner skal kunne dekke opp differansen mellom markedsprisen på kraft og prisen i de eldste kontraktene på myndighetsbestemte vilkår.

Regjeringen vil følge situasjonen for de berørte bedrifter og industristeder nøye og bidra innenfor det regionalpolitiske virkemiddelapparatet under Kommunal- og regionaldepartementet.

7 Sektorovergripende miljøvernpolitikk

Regjeringen legger vekt på å føre en miljøpolitikk der miljømålene søkes oppnådd på en kostnadseffektiv måte. Dette krever en sektor­overgripende tilnærming i virkemiddelbruken. Regjeringen vektlegger en langsiktig og forsvarlig forvaltning av de ulike energiressursene innenfor de rammene hensynet til miljøet setter. Dette arbeidet har både et lokalt, nasjonalt og globalt perspektiv.

I det følgende gis en sammenfatning av miljøutfordringer knyttet til petroleums- og energisektoren og politikken Regjeringen vil føre for å imøtekomme disse.

7.1 Miljøutfordringer – status og utviklingstrekk

Det har gjennom flere år blitt gjennomført omfattende tiltak for å bedre miljø­situasjonen både innenfor petroleums- og energisektoren, men sektorene vil også i fremtiden ha virkninger i forhold til miljøet:

• Utslipp til luft fra sektoren kan blant annet medføre klimaendringer, forsuring, overgjødsling og dannelse av bakkenært ozon.

• Utslipp til sjø ved leting og utvinning av olje og gass kan blant annet påvirke det marine miljøet.

• Inngrep knyttet til utbygging av ny energiproduksjon, for eksempel i form av demninger, veier, landanlegg og kraftlinjer.

Utslipp til luft

Petroleums- og energisektoren står for en betydelig andel av de norske utslippene til luft av karbondioksid (CO₂), nitrogenoksider (NO_x) og flyktige organiske forbindelser utenom metan (nmVOC), som er nærmere beskrevet under.

I nasjonal sammenheng står petroleumsvirksomheten for om lag 19 pst. av de totale klimagassutslippene og 28 pst. av CO₂-utslippene. Andelene forventes å øke fremover, delvis på grunn av en relativ økende andel produksjon fra modne felt og delvis på grunn av lengre transportavstand til markedet for gass. Det kontinuerlige arbeidet med å øke energieffektiviteten i virksomheten og nye og mer effektive utbyggings­løsninger forventes til en viss grad å motvirke denne utviklingen. Petroleumssektoren bidrar med i underkant av 23 pst. av de norske NO_x-utslippene. Utslippene av NO_x fra sektoren har vokst jevnt siden 1990 og utslippene forventes å øke også de nærmeste årene. Økningen i utslipp skyldes først og fremst at økt aktivitet har bidratt til høyere energibehov som igjen har bidratt til økte utslipp.

Selv om de totale utslippene av CO₂ og NO_x fra petroleumsvirksomheten har økt betydelig siden 1990, har utslippene pr. produsert enhet blitt redusert i perioden fra 1990 til 2003. Dette skyldes blant annet generell teknologiforbedring og at utslippsreduserende tiltak er gjennomført som en følge av innføringen av CO₂-avgift i 1991. De siste årene har en sett en utflating og svak økning i utslippene pr. produsert enhet. Dette kan føres tilbake til utviklingen på norsk kontinentalsokkel i retning av mer modne felt og en økende total mengde væske og gass. Energibehovet øker med de totale mengdene som skal behandles.

Petroleumssektoren står for om lag 63 pst. av de nasjonale utslippene av nmVOC i Norge. Hoveddelen av utslippene fra petroleumssektoren kommer fra lagring og lasting av råolje offshore og fra landterminalene. Prognosen for utslipp av nmVOC fra sektoren viser en sterkt avtakende trend etter 2003. Dette skyldes både at oljeproduksjonen forventes å nå sitt toppnivå i løpet av få år og at gjenvinningsutstyr installeres i tråd med pålegg gitt i medhold av forurensningsloven.

Norge skiller seg fra andre land ved at nær halvparten av det innenlandske energiforbruket dekkes av vannkraft. Dette bidrar på den ene siden til lave luftutslipp knyttet til det innenlandske energiforbruket. På den andre siden innebærer det at Norge har et smalere grunnlag for utslippsreduksjoner enn andre land. Produksjon og forbruk av elektrisk kraft kan variere betydelig fra år til år. Dette betyr blant annet at det er viktig for Norge å ha et fleksibelt energisystem gjennom bruk av andre energikilder som supplement til vannkraftproduksjonen.

Utslipp til luft fra innenlands energibruk til stasjonære formål varierer fra år til år. I hovedsak skyldes dette variasjonene i vannkraftproduksjonen og utetemperaturene. I år med høy produksjon av elektrisk kraft og relativt lave priser på elektrisitet, vil det normalt finne sted en vridning mot større bruk av elektrisitet og mindre forbruk av fyringsolje. I slike år kan utslippene fra bruk av fyringsolje være små. I år med lavere produksjon av vannkraft og høyere priser på elektrisitet, som for eksempel i 2003, vil utslippene være høyere.

Utslipp til sjø

Petroleumsvirksomheten medfører utslipp til sjø av olje, andre organiske forbindelser, kjemikalier og tungmetaller. De viktigste kildene til utslipp til sjø fra sektoren er utslipp av oljeholdig vann som kommer med olje og gass opp fra brønnen (produsert vann) og bore- og brønnoperasjoner.

Mengden produsert vann har økt jevnt de siste årene, og det forventes en videre økning i årene fremover. Dette gjenspeiler at oljefeltene blir eldre og produserer mer vann etter som oljereservene minker. Mengden produsert vann som reinjiseres forventes imidlertid også å øke fremover, men ikke i samme takt som vannproduksjonen.

Det vil være umulig å drive en effektiv olje- og gassvirksomhet uten bruk av kjemikalier. En betydelig innsats rettes derfor inn mot å utvikle kjemikalier med minst mulig miljøeffekter.

De totale utslippene av olje fra norsk petroleumsvirksomhet står for en mindre del av den totale tilførselen til Nordsjøen. Hovedtilførselen kommer fra skipsfart og fra fastlandet via elver. Oljeutslippene fra petroleums­sektoren stammer i all hovedsak fra produsert vann ved regulær drift, men også mindre akutte utslipp/søl forekommer. Etter 1991 har utslipp av oljeholdig borekaks vært forbudt på norsk kontinentalsokkel, og dette har bidratt til å redusere oljeutslippene fra virksomheten betydelig. Bedre boretekniske løsninger og nye boremetoder er sentrale for å få til ytterligere miljøvennlige boreoperasjoner. En hovedutfordring er å oppfylle kravet om null miljøskadelige utslipp og forpliktelsene i Oslo-Paris konvensjonen (OSPAR).

Inngrep

Vassdragsutbygginger og andre energirelaterte utbygginger har medført inngrep i natur og kulturmiljøer i Norge, 25–30 pst. av vassdragene er utnyttet til kraftformål. I noen fylker er de fleste større vassdrag utnyttet.

Innen energisektoren er det vassdragsutbyggingen som har hatt størst betydning i forhold til biologisk mangfold, kulturlandskap og friluftsliv. Norge har svært mange vassdrag og vannfall. De er av stor betydning både for økonomiske interesser og for allmenne interesser som naturvern og friluftsliv. Kraftproduksjon står for den viktigste økonomiske utnyttelsen av vassdragene.

I tiden fremover vil en større del av økningen i vannkraften komme fra småkraftverk og opprustning og/eller utvidelse av eksisterende vannkraftverk. Fremtidig økning i energiproduksjonen vil derfor i større grad også måtte baseres på andre kilder enn vannkraft. Ved utnyttelse av flere av disse kildene står en også overfor viktige avveininger i forhold til andre hensyn.

7.2 Regjeringens miljøpolitikk på petroleums- og energiområdet

Regjeringen legger stor vekt på å føre en miljøvernpolitikk der miljømålene søkes oppnådd på en kostnadseffektiv måte. Dette krever en sektor­overgripende tilnærming til virkemiddelbruken. Virkemidlene overfor petroleums- og energisektoren, både økonomiske, juridiske og administrative, er omfattende.

Utformingen av miljøvernpolitikken på energiområdet er til dels meget kompleks og krever en helhetlig tilnærming for å gi gode resultater. Dette henger blant annet sammen med de mange ulike typer miljøproblemer sektoren står overfor, og at petroleums- og energisektoren bare er en av flere sektorer som bidrar. I utformingen av energipolitikken står en overfor viktige avveininger mot blant annet hensynet til miljø og andre næringer. Det er viktig at virkemiddelbruken blir tilpasset egenskapene ved det miljøproblemet en ønsker å gjøre noe med. Økonomiske virkemidler vil bli brukt der det ligger til rette for dette. Det er blant annet viktig at energiprisene i størst mulig grad gjenspeiler miljøkostnadene.

Produksjon og bruk av energi er nært knyttet til verdiskaping og velferdsnivå i et moderne samfunn. Dagens energitilbud og -etterspørsel er et resultat av en rekke endringer i blant annet økonomiske, demografiske og teknologiske faktorer.

Innen energiforsyningen må oppmerksomheten mot sikkerhet økes etter hvert som utnyttelsen av produksjonsanlegg og overføringskapasitet blir større. Det er nødvendig med en økt innsats for en mer robust kraftforsyning.

7.3 Rapport om aktiviteten i 2003

Olje- og energidepartementet (OED) har også i 2003 utgitt en egen miljøpublikasjon for petroleumssektoren, «Miljø 2003 Petroleumssektoren i Norge». Publikasjonen inneholder en oversikt over miljøsituasjonen i petroleumssektoren, utfordringene fremover og hvordan industri og myndigheter kan møte disse. Miljøskadelige utslipp fra petroleumsvirksomheten i Norge har økt mindre enn hva den økte produksjonen skulle tilsi. Myndighetenes virkemiddelbruk og økt fokusering på miljøspørsmål er blant de faktorer som har bidratt til denne positive utviklingen. For enkelte parametere har imidlertid den positive trenden de siste to til tre årene snudd.

I perioden 2002–2003 har OED stått for en utredning av konsekvensene av helårig petroleumsaktivitet i de nordlige havområdene fra Lofoten og nordover. Utredningens formål var å presentere de mest sentrale problemstillingene knyttet til miljømessige, fiskerimessige og samfunnsmessige konsekvensene av helårig petroleumsvirksomhet i området. Utredingen forelå 1. juni 2003 og ble deretter sendt på offentlig høring. En mer omfattende redegjørelse av ULB-arbeidet ble gitt i St.meld. nr. 38 (2003–2004) Om petroleumsvirksomheten.

OED og Fiskeridepartementet (FID) etablerte vinteren 2003 en arbeidsgruppe som skulle vurdere muligheten for sameksistens mellom fiskerinæringen og petroleumsnæringen i området fra Lofoten og nordover. Arbeidsgruppen har bestått av representanter fra de to næringene og forvaltningen, og arbeidsgruppens tilrådinger vil bli tatt med i det videre arbeidet om petroleumsvirksomhet i området Lofoten-Barentshavet.

Oljedirektoratet (OD) har vært involvert i miljøarbeidet innen petroleumssektoren og kartlagt blant annet utslipp til luft, utarbeidet utslippsprognoser og evaluert kostnader og andre konsekvenser av eksisterende eller planlagte miljøtiltak. I tillegg førte direktoratet en kontinuerlig dialog med selskapene, blant annet for å fremme investeringer og valg av teknologiske løsninger som også er mest mulig miljøeffektive.

For å nå målene på miljøområdet er samspillet mellom myndigheter og berørt industri helt sentralt. Oljeindustriens Miljøforum ble derfor opprettet i 2001 som en samarbeidsarena, og er en videreføring av arbeidet fra forumet Miljøsok som ble avsluttet i 2000. I 2003 har OD deltatt i Miljøforums arbeidsgruppe «Sameksistens mellom fiskeri, havbruk, oljevirksomhet, skipsfart og miljøinteresser». Gruppens målsetting har vært å bidra til at alle interesseparter har felles datagrunnlag, felles forståelse av dette og tilstrekkelig basiskunnskaper om de ulike virksomheter som er brukere av havet.

OED har i 2003 deltatt i arbeidet under Baltic Sea Region Energy Cooperation (BASREC) for å etablere et forsøksområde for de fleksible mekanismene under Kyotoprotokollen i Østersjøregionen. Det har vært arbeidet intensivt med å utvikle dette samarbeidet. Rammene for dette arbeidet er nå fastlagt gjennom en felles rammeavtale (Testing Ground Agreement) og det ble i 2003 etablert et investeringsfond (Testing Ground Facility) som er en finansieringsording for å fremme felles gjennomføringsprosjekter i Østersjøregionen.

Departementet koordinerte nasjonale forberedelser knyttet til deltakelse i et internasjonalt forum, Carbon Sequestration Leadership Forum (CSLF), for å øke oppmerksomhet og støtte til videreutvikling og anvendelse av CO₂ for økt oljeutvinning blant sentrale energiland fremover. Etableringen av forumet fant sted i Washington DC i juni 2003.

I samarbeid med en rekke aktører har OD i 2003 fortsatt arbeidet med vurdering av potensialet for bruk av CO₂ til injeksjon i oljefelt for økt oljeutvinning. OD har kartlagt det tekniske potensialet for på norsk kontinentalsokkel til 240–320 mill. Sm³ olje. Arbeidet følges videre opp, blant annet i forhold til kostnadsmessige og tekniske utfordringer.

Som en oppfølging av St.meld. nr. 15 (2001–2002) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 (2000–2001) Norsk klimapolitikk, ba departementet OD om å gjøre en vurdering av mulighetene for ytterligere reduksjoner av klimagassutslipp i forbindelse med fakling. OD avsluttet studiet i 2003. Studien konkluderte med at de viktigste tekniske tiltakene innenfor rammen av CO₂-avgiften i stor grad er gjennomført. For å få til ytterligere reduksjoner i fakling må det fokuseres mer på selskapenes driftsrutiner og driftsregularitet.

USA tok våren 2003 initiativ til å opprette et internasjonalt partnerskap for hydrogen (International Partnership for the Hydrogen Economy, IPHE) med deltakelse fra myndigheter, forskningsinstitusjoner og industri. Norge ble formelt partner i forbindelse med et ministermøte i november 2003. Til sammen deltar 14 land og EU-kommisjonen. Partnerskapet skal bidra til å organisere, koordinere og iverksette internasjonal FoU og demonstrasjon knyttet til hydrogen og brenselceller.

I St.meld. nr. 18 (2003–2004) Om forsyningssikkerheten for strøm mv. som ble fremlagt desember 2003 presiserer Regjeringen en offensiv politikk for en miljøvennlig omlegging av energibruk og energi­produksjon.

Energiomleggingen finansieres over Energifondet som i 2003 ble finansiert av et påslag på nettariffen. og ordinær bevilgning over statsbudsjettet. Energifondet skal bidra til energisparing og ny miljøvennlig energi. Enova SF forvalter Energifondet i henhold til en avtale med Olje- og energidepartementet. Avtalen spesifiserer målene og setter rammene for Enovas forvaltning av Energifondet. I løpet av 2003 har Enova inngått avtaler med et samlet årlig energiresultat på 1 827 GWh. Resultatene fordeler seg på områdene energibruk med 424 GWh/år, vindkraft med 450 GWh/år og varme med 953 GWh/år.

OED gir hvert år støtte til forsknings- og utviklingsprosjekter som blant annet skal belyse hvilken innvirkning petroleumsaktiviteten og energiforsyningen har på miljø og samfunn. I 2003 ble det bevilget midler til forskningsprogrammet «Langtidseffekter av utslipp til sjø fra petroleumsvirksomheten» – PROOF. I forskningsprogrammet arbeider industrien og myndighetene sammen for å øke kunnskapene om noen av de mest prioriterte problemstilingene. PROOF administreres av Norges forskingsråd og har et årlig budsjett på om lag 20 mill. kroner i perioden 2002–2008.

Departementet har i 2003 også bevilget midler til Forskningsrådets EMBa-program (Energi, Miljø, Bygg og anlegg). Gjennom programmet er det gitt støtte til utvikling av renseteknologi for gasskraftverk, til forskning og utvikling knyttet til effektive og nye fornybare energiteknologier og til effektive energisystemer der miljøforhold står sentralt. Det er også gitt støtte til SAMSTEMT-programmet, som har som hovedformål å utvikle samfunnsfaglige kunnskaper om energi, miljø og teknologi for å gi grunnlag for utformingen av en politikk for bærekraftig utvikling på energiområdet. Gjennom NVE er det gitt støtte til forvaltningsrettede forskningsprosjekter som skal gi økt kunnskap om miljømessige konsekvenser av produksjon, distribusjon og bruk av energi.

Det arbeides for å øke bruken av naturgass innenlands. Politikken på dette området ble trukket opp i St.meld. nr. 9 (2002–2003) Om innenlands bruk av naturgass mv. (Gassmeldingen). Under behandlingen av Gassmeldingen i Stortinget ble Regjeringen blant annet bedt om å utrede de økonomiske sidene ved fremføring av gass til ulike brukere i Norge, jf. Stortingsvedtak nr. 359.

I 2003 ble det utformet et opplegg for tildeling av støtte forvaltet av Enova SF. I 2003 ble det gitt støtte til LNG-mottaksstasjon i Bergen. Det ble også igangsatt arbeid med oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak i forbindelse med behandlingen av Gassmeldingen.

7.4 Tiltak som er aktuelle på kort og lang sikt for å løse eksisterende og forebygge nye miljø- og ressursproblemer

Utslipp fra petroleumsvirksomheten i Norge reguleres i stor grad gjennom petroleumsloven og forurensningsloven. Forurensningsloven brukes i dag blant annet ovenfor petroleumsvirksomheten til havs og utslipp av nmVOC fra lasting av råolje. Anleggene på land står overfor samme type virkemiddelbruk som annen landbasert industri. I petroleums­lovgivningen er prosessene knyttet opp mot godkjenning av nye utbyggingsplaner (PUD/PAD) sentrale. Anlegg plassert på land eller i sjø innenfor grunnlinjen er også underlagt bestemmelsene i plan- og bygningsloven. I godkjennings­prosessen av PUD/PAD kan det blant annet stilles betingelser knyttet til valg av tekniske løsninger som påvirker utslipp av ulike gasser. Miljøhensyn i forbindelse med vassdrags- og energivirksomheten ivaretas gjennom sektorlovgivningen, plan- og bygningsloven og forurensningsloven.

For miljøskadelige utslipp av klimagasser er CO₂-avgiften det sentrale virkemiddelet. CO₂-avgift er pålagt brenning av gass og diesel på innretninger til havs som brukes i petroleumsvirksomheten, mineralolje for drift av supplyflåten og fyringsoljer brukt på land. Fra 1. januar 2003 var CO₂-avgiften på norsk kontinentalsokkel 75 øre pr. liter olje/Sm³ gass. I St.meld. nr. 15 (2001–2002) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 (2000–2001) Norsk klimapolitikk, foreslår Regjeringen at CO₂-avgiften videreføres inntil et bredt nasjonalt kvote­system for klimagasser er på plass fra 2008. Det er potensial for reduksjoner av utslippene gjennom forbedring og utvikling av ny teknologi. Potensielle utslippsreduksjoner kan blant annet oppnås gjennom reduksjon av behovet for energi, økning av virkningsgraden ved kraftproduksjon, samordning av kraftforsyningen mellom innretningene og forbedrede driftsprosedyrer i tilknytning til fakling.

I henhold til Protokollen om reduksjon av forsuring, overgjødsling og bakkenært ozon av 1999 (Gøteborg-protokollen), er Norge forpliktet til å redusere utslipp av NO_x til 156 kt og utslipp av nmVOC til 195 kt innen 2010. Dette representerer en reduksjon på henholdsvis 29 og 35 pst. sammenlignet med utslippsnivået i 1990. For å gjennomføre disse forpliktelsene vil det også være nødvendig med tiltak i petroleums- og energisektoren. Regjeringen har startet et arbeid for å utrede virkemidler for å sikre at forpliktelsene kan nås på en mest mulig kostnadseffektiv måte. Et kvotesystem for NO_x på kontinentalsokkelen er blant alternativene en vil vurdere i denne sammenheng.

Det har tidligere ikke vært kommersielt tilgjengelig teknologi for å redusere utslippene ved råoljelasting offshore, men det har i flere år vært arbeidet for å gjøre ny teknologi for gjenvinning av nmVOC tilgjengelig for skytteltankere. Norsk oljeindustri har nå teknologi som kan bidra til at vi når vårt utslippsmål. Utslippene av nmVOC fra petroleumsvirksomheten reguleres fra 2000 gjennom utslippstillatelser hjemlet i forurensningsloven. Prognosen for utslipp av nmVOC fra sektoren viser en sterkt avtagende trend etter 2003. Dette skyldes både at oljeproduksjonen forventes å nå sitt toppnivå i løpet av få år, og at gjenvinningsutstyr installeres i tråd med pålegget gitt i medhold av forurensningsloven.

Regulering av miljøskadelige utslipp til sjø vil fortsatt skje gjennom utslippstillatelser, og man vil arbeide for at målet om null miljøfarlige utslipp fra petroleumsvirksomheten innen 2005 nås. Nullutslippsmålet ble etablert i St.meld. nr. 58 (1996–1997), og ble spesifisert i St.meld. nr. 25 (2002–2003) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Nullutslippsmålet innebeærer at det som hovedregel ikke skal slippes ut miljøfarlige stoffer, enten det gjelder tilsatte kjemiske stoffer eller naturlig forekommende kjemiske stoffer. Operatørene på norsk kontinentalsokkel rapporterer til myndighetene om hvilke tiltak som er satt i gang i forhold til nullutslippsstrategien, og myndighetene følger opp dette arbeidet gjennom jevnlige møter med operatørene.

I St.meld. nr. 38 (2003–2004) Om petroleumsvirksomheten legger Regjeringen opp til å invitere industrien til et samarbeid om en mer kostnadseffektiv og fleksibel implementering av miljøkrav i petroleumssektoren innenfor nasjonalt og internasjonalt rammeverk. Regjeringen vil også arbeide for tilrettelegging for bruk av CO₂ for økt oljeutvinning på norsk kontinentalsokkel, blant annet gjennom å ta initiativ til et samarbeidsprosjekt mellom myndigheter og industri. Det er videre tatt initiativ til en dialog med myndighetene i Storbritannia, Danmark og Nederland om disse spørsmålene.

Videreføring av forskningsprogrammet PROOF, jf. kap. 7.3, er et tiltak som vil bidra til å styrke beslutnings­grunnlaget for fremtidig petroleumsvirksomhet på norsk kontinentalsokkel. Resultater fra dette programmet vil blant annet gi departementet et grunnlag for å vurdere behovet for ytterligere tiltak for å øke kunnskapsgrunnlaget omkring dette temaet, eventuelt andre avbøtende tiltak.

Utredningen av konsekvenser av helårig petroleumsvirksomhet i området Lofoten – Barentshavet (se kap. 7.3 for nærmere omtale) vil være beslutningsgrunnlag for Regjeringens videre behandling av spørsmålet om helårig petroleumsvirksomhet i dette havområdet.

Regjeringen ønsker fortsatt å ta hensyn til urørt natur når det gjelder vannkraft­utbygginger. For å sikre en helhetlig forvaltning av vannressursene skal det foretas en vesentlig omlegging av Samlet plan for vassdrag. Omleggingen vil i korthet innebære at den nåværende sortering og kategoriinndeling av vannkraftprosjekter erstattes med en sortering av vassdrag og vassdragsområder. Videre ønsker Regjeringen å stimulere til å utnytte potensialet for opprustning av eksisterende vannkraftverk, herunder moderate utvidelser som ikke er til særlig skade for miljøet. Ved å delegere konsesjonsmyndighet til NVE i vannkraftssaker inntil 5 MW er saksbehandlingen i mindre vannkraftssaker blitt redusert.

Videre har Regjeringen i juni 2004 lagt frem forslag til en supplering av Verneplan for vassdrag. I proposisjonen om verneplansuppleringen foreslår Regjeringen å åpne for konsesjonsbehandling av mikro- og minikraftverk i vernede vassdrag.

I St.prp. nr. 75 (2003–2004) som ble lagt frem i juni 2004 har Regjeringen foreslått å verne 52 nye vassdrag, med et samlet utbyggingspotensial på om lag 7,3 TWh/år.

EUs vanndirektiv vil legge føringer for norsk vannressursforvaltning. Vannressursloven ga Norge et moderne og godt egnet styringsverktøy som i stor grad vil ivareta de hensyn som dekkes av EUs vanndirektiv. NVE er fagdirektoratet som ivaretar generelle vannressursspørsmål, inkludert vannkraftsektoren, og vil få en sentral rolle innenfor de rammer som EUs vanndirektiv dekker. NVE har også ansvar for oppfølgingen av vannressursloven, verneplanutvidelsene, samt effektivisering av konsesjonsbehandlingen.

I St.meld. nr. 18 (2003–2004) Om forsyningssikkerheten for strøm mv. signaliserte Regjeringen en økning av ambisjonene for Enovas virksomhet. Departementet og Enova SF har reforhandlet avtalen og økt målene. I henhold til den nye avtalen skal Enova bidra til ny miljøvennlig energiproduksjon og energisparing tilsvarende 12 TWh/år innen utgangen av 2010. Dette er en økning på 2 TWh/år i forhold til den tidligere avtalen. Minimum 4 TWh/år skal være økt tilgang på vannbåren varme basert på nye fornybare energikilder, spillvarme og varmepumper og minimum 3 TWh/år skal være økt produksjon av vindkraft. Innen gjeldende avtaleperiode til og med 2005, skal Enova utløse energisparing og ny miljøvennlig energiproduksjon tilsvarende 5,5 TWh/år. Dette er en økning på 1 TWh/år i forhold til den tidligere avtalen. I tillegg til de kvantifiserte målene skal Enova støtte demonstrasjon av ny teknologi som støtter opp under energi­omleggingen på lang sikt. Enova skal videre ha et landsdekkende tilbud av informasjons- og rådgivningstjenester som på kort og lang sikt bygger opp under målene for energiomleggingen.

Under stortingsbehandlingen av Gassmeldingen våren 2003 ble Regjeringen bedt om å gjennomføre nærmere utredninger om kostnader og finansiering av innenlands bruk av naturgass, jf. Innst. S. nr. 167 (2002–2003). Regjeringen presenterte resultatene av utredningene i St.meld. nr. 47 (2003–2004) Om innovasjonsverksemda for miljøvennlege gasskraft­teknologiar mv. Det samlede potensialet for bruk av gass er spredt på mange steder og det vil ta tid å bygge opp markedet. En må finne fram til transportløsninger som er i samsvar med denne bruken. Regjeringen vil støtte opp under en trinnvis oppbygging av markedet for naturgass.

Enova SF forvalter støtteordningen for naturgass og for 2005 foreslås det bevilget 24 mill. kroner til infrastruktur for naturgass. Videre foreslås det en tilsagnsfullmakt på 20 mill. kroner.

Hydrogen kan bli en viktig energibærer i fremtiden. Hydrogen kan produseres både på grunnlag av fornybare energikilder og fossile brensler og det kan benyttes både som drivstoff i transportsektoren, til storskala kraft- og varmeproduksjon, og til lokal energiproduksjon. Et regjeringsoppnevnt utvalg la 1. juni 2004 frem NOU 2004: 11 Hydrogen som fremtidens energibærer. Der har utvalget foreslått fire konkrete satsingsområder som de mener bør prioriteres i en norsk hydrogensatsing:

• Miljøvennlig produksjon av hydrogen fra norsk naturgass

• Tidlige brukere av hydrogenkjøretøy

• Lagring av hydrogen

• Utvikling av en hydrogenteknologinæring

Utvalget anbefaler å opprette et hydrogenprogram for forskning, utvikling og demonstrasjon. Utvalget har foreslått at programmet bør ha en varighet på ti år og finansieres med om lag 900 mill. kroner over perioden. Departementet vil komme tilbake til oppfølgingen av NOU 2004: 11 etter at en høringsrunde er gjennomført og vurdert.

Som en oppfølging av Stortingets behandling av St.meld. nr. 9 (2002–2003) Om innenlands bruk av gass, la Regjeringen fram St.meld. nr. 47 (2003–2004) Om innovasjonsverksemda for miljøvennlege gasskraftteknologiar mv., i august 2004. I meldingen gjøres det rede for hovedtrekkene i politikken for å realisere gasskraft med CO₂-håndtering, herunder opprettingen av et nytt forvaltningsorgan i Grenland for å fremme innovasjonsvirksomheten for miljøvennlige gasskraftteknologier.

Regjeringen har i Revidert nasjonalbudsjett 2004 satt av et fond på 2 mrd. kroner til satsing på miljøvennlig gasskraftteknologi. Fondets avkastning skal forvaltes av innovasjonsvirksomheten i Grenland, og skal brukes til å støtte utviklingen av miljøvennlige gasskraftteknologier. For å sikre tilstrekkelig finansiering av aktuelle pilotprosjekter vil i tillegg fullmakter og eventuelle bevilgnings­behov utover avkastningen fra fondet kunne vurderes.

De samlede norske FoU-aktivitetene på gasskraftverk med CO₂-håndtering har på få år nådd et stort omfang, og omfatter en rekke teknologier og forskningsområder. Den internasjonale aktiviteten på området er også økt de senere årene. Dette er særlig viktig fordi sentrale leverandører av teknologi er utenlandske, og fordi det er viktig med et størst mulig marked for gasskraftverk med CO₂-håndtering.

Ved behandlingen av Gassmeldingen ga Stortinget støtte til Regjeringens vurdering av et pliktig grønt sertifikatmarked, og ba Regjeringen ta initiativ til – fortrinnsvis – et felles norsk/svensk pliktig grønt sertifikatmarked som eventuelt kan samordnes med et internasjonalt sertifikatmarked. I St.meld. nr. 47 (2003–2004) Om innovasjonsverksemda for miljøvennlege gasskraftteknologiar mv. orienterer Regjeringen om arbeidet med saken og drøfter viktige spørsmål knyttet til sertifikatmarkedet.

Regjeringen har trukket frem forskning i skjæringsfeltet energi og miljø som ett av fire prioriterte områder i forskningspolitikken. Utvikling av teknologier som kan bidra til å begrense energiforbruket, produsere energien mest mulig effektivt og miljøvennlig, og produsere mer miljøvennlig energi på en effektiv måte står helt sentralt.

I 2004 er all energiforskning i Forskningsrådet slått sammen i ett program – RENERGI – Fremtidens rene energisystem. Aktivitetene i de tidligere programmene er der videreført. RENERGI har stor faglig spennvidde og vil omfatter både strategisk grunnleggende forskning og kompetanseutvikling som retter seg mot institutter og universiteter, anvendt forskning og teknologiutvikling der næringslivet står sentralt, og samfunnsfaglig forskning som underlag for politikkutforming. Programmet vil således legge til rette for forskning både i et langsiktig (30 år) og kortsiktig (5–10 år) perspektiv. Fra og med 2005 er midlene til utvikling av renseteknologi for gasskraftverk skilt ut som et eget satsingsområde i Forskningsrådet som skal inngå i det nye nasjonale gassteknologi­programmet.

RENERGI har som hovedmål å utvikle kunnskap og løsninger som grunnlag for miljøvennlig, økonomisk rasjonell og sikker forvaltning av landets energiressurser, og internasjonalt konkurransedyktig næringsutvikling tilknyttet energisektoren. Følgende områder prioriteres:

• Fornybar energiproduksjon; vannkraft og nye fornybare energikilder

• Naturgass

• Hydrogen

• Energisystem; herunder infrastruktur, planlegging og forsyningssikkerhet

• Energimarked

• Energibruk

• Energipolitikk og internasjonale avtaler; herunder virkemidler og miljø

Regjeringen foreslår å øke bevilgningen til RENERGI med 10 mill. kroner i 2005.

Også når det gjelder den forvaltningsrettede energi- og vassdragsforskningen som foregår i regi av NVE, er det energisektorens innvirkninger på miljøet som står i fokus.

8 Grønn stat – innføring av miljøledelse i statlige virksomheter

Olje- og energidepartementet

Olje- og energidepartementet (OED) fokuserer på miljøgevinster ved energibruk, innkjøp, transport og avfallshåndtering i driften av departementet. OEDs visjon er Et grønnere OED. Som overordnet mål skal en bidra til å skape miljøbevisste holdninger hos medarbeidere i OED. Miljøbelastningen skal reduseres så langt det er mulig og IKT skal være et viktig hjelpemiddel for å få dette til.

Når det gjelder energibruk er målet at det totale energiforbruket fra OEDs virksomhet skal reduseres. OEDs ansatte skal være bevisste på hvordan deres adferd kan redusere energibruken blant annet ved å: slukke lys i rom som ikke brukes eller forlates over lengre tidsrom. Slå av PC, kontorutstyr som skrivere, kopimaskiner etc. ved dagens slutt og regulere varmen på kontoret ved å sette ned termostaten i fyringsperioden.

Ved innkjøp skal leverandørene kjenne OED som en innkjøper som stiller miljøkrav til varer og tjenester. Det skal stilles klare miljøkrav til leverandører og oppdragstakere. Kravene til disse skal følges opp. OED skal også aktivt sørge for at eventuelle eksisterende, langsiktige kontrakter blir justert i miljøvennlig retning der det er hensiktsmessig. Departementet skal velge miljømerkede produkter/miljøsertifiserte tjenester der det er valgmuligheter og pris og kvalitet er tilfredsstillende, det skal kjøpes inn minst mulig engangsutstyr og gjennomføres opplæringstiltak for ansatte som arbeider med innkjøp.

Når det gjelder transport er målet at OEDs tjenestereiser bør foregå mest mulig miljøvennlig og at antall videokonferanser bør øke.

Avfallsmengden som genereres i OED skal reduseres. OEDs ansatte skal være bevisst hvordan deres handlinger genererer avfall. Når avfall oppstår, skal det håndteres slik at det i størst mulig grad går til gjenvinning. Når det gjelder tiltak skal avfall reduseres ved å forbruke mindre, en skal være kritisk til kopiering av alle typer dokumenter og unngå unødvendig utskrift av blant annet e-post. OEDs publikasjoner skal produseres på miljøvennlig papir.

Mye av driften av OED styres av andre. OED har derfor en viktig pådriverrolle overfor utleier (Statsbygg) og fellestjenestene (Ft).

Oljedirektoratet

Oljedirektoratet (OD) fullførte allerede i 2002 arbeidet med å integrere miljøstyring i styringssystemet for det interne HMS-arbeidet. Dette er en videreføring av arbeidet med intern miljøeffektivisering etter deltakelsen i det statlige pilotprosjektet Grønn Stat 1998–2001. Det er siden 1998 foretatt årlige målinger på de fleste miljøindikatorer som ble utviklet i Grønn Stat prosjektet.

Norges vassdrags- og energidirektorat

I 2003 har Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) vært inne i en kartleggingsfase, basert på veiledningen fra Miljøverndepartementet. Målet er å utarbeide konkrete retningslinjer til bruk for hele etaten.

Konkret kan det nevnes at miljøhensyn i dag er integrert i etatens HMS-system. Miljøhensyn er tillagt stor vekt ved anskaffelse av nye anleggsmaskiner og utstyr i 2003. For å spare miljøet har NVE avhendet IT-utstyr for videre gjenbruk, og i forbindelse med inngåelse av ny hotellavtale i 2003 måtte samtlige leverandører dokumentere sin miljøprofil. Som fagdirektorat har NVE dessuten hele tiden fokus på sitt virksomhetsinterne ENØK-arbeid.

9 Prosjekter under utbygging

Olje- og energidepartementet gir en gang pr. år en samlet redegjørelse om kostnads- og lønnsomhetsutviklingen for de enkelte prosjekter hvor plan for utbygging og drift (PUD) eller plan for anlegg og drift (PAD) er blitt forelagt myndighetene og som fortsatt er under utbygging eller har kommet i produksjon etter 1. august foregående år, jf. St.meld. nr. 37 (1998–1999). I redegjørelsen nedenfor sammenliknes anslag pr. 15. juli 2004 med tallmateriale fra PUD/PAD tidspunktet. Som bakgrunn for redegjørelsen har departementet innhentet opplysninger fra operatøren for de enkelte prosjektene.

Følgende prosjekter på norsk kontinentalsokkel er under utbygging eller har kommet i produksjon etter 1. august 2003; Valhall vanninjeksjon,Valhall flanke, Ekofisk Vekst, Ringhorne Jurassic, KEP 2005, Grane (inkludert olje og gassrør), Fram, Oseberg J-struktur, Ormen Lange, Oseberg Vestflanken, Vigdis extention, Kvitebjørn, Snøhvit, Mikkel, Kollsnes NGL-anlegg, Kvitebjørn oljerør, Visund gasseksport, Kristin, Skirne og Byggve.

Kostnads- og lønnsomhetsutvikling

Økninger i investeringsnivået på felt under utbygging trenger ikke være negativt. Hvis det høyere investeringsnivået skyldes utnyttelse av ytterligere kommersielle muligheter vil det bidra til økt verdiskaping fra prosjekter og vil dermed være ønskelig. Samlet viser de oppdaterte investeringstallene en økning på om lag 7,5 mrd. 2004 kroner i forhold til PUD/PAD tidspunktet, jf. tabell 9.1. I tillegg kommer en forventet økning på Snøhvit på 4–6 mrd. kroner som ikke er innarbeidet i tabell 9.1. I beregningene av utvikling i lønnsomhet 1 er det sett bort fra effekter som skyldes forskjeller i forventede olje-, gass- og NGL-priser i dag og på PUD/PAD tidspunktet. Ser en bort fra prisendringer er den totale lønnsomheten så å si uendret. Økte kostnader trekker i negativ retning, mens økt ressursgrunnlag trekker i positiv retning.

Vigdis extension har redusert estimatet på investeringen med 258 mill. kroner i forhold til PUD. Dette skyldes i hovedsak reduserte bore- og kompletteringskostnader. Prosjektet viser en stor økning i nåverdien som følge av betydelig økning av ressursgrunnlaget.

Kvitebjørn har en økning i investeringsanslagene på 348 mill. kroner i forhold til revidert PUD. Dette skyldes blant annet økte borekostnader som følge av ny kompletteringsstrategi og økte borelengder, samt økte kostnader på plattformen. I tillegg har en fremskyving av investeringene en effekt. Lønnsomheten har økt, noe som hovedsakelig forklares ved høyere olje, gass og NGL mengder.

Investeringsanslaget for Kvitebjørn oljerør er redusert med 177 mill. kroner, blant annet på grunn av redusert arbeidsomfang og lavere materialforbruk.

Investeringsanslaget for Kollsnes NGL-anlegg er redusert med 242 mill. kroner i forhold til PUD. Reduksjonen skyldes i hovedsak at inngått hovedkontrakt ble lavere enn budsjettert, samt at poster for forventet vekst og usikkerhet er redusert. Anlegget har en stor økning i nåverdi. Dette skyldes hovedsakelig at Visund gassen nå er inkludert i det oppdaterte estimatet, noe som gir høyere tariffinntekter.

For Mikkel er investeringsestimatet redusert med 573 mill. kroner i forhold til PUD. Dette skyldes i hovedsak reduserte borekostnader, samt reduksjon i kostnadene for undervannsproduksjonssystemet. Lønnsomheten er økt som følge av økt produksjon og redusert investeringsestimat.

Kristin har en økning i investeringene i forhold til PUD på 2 332 mill. kroner. Økningen skyldes i hovedsak ny borestrategi, men det er også en økning knyttet til plattformen og undervannsanlegget. Lønnsomheten er redusert som følge av det økte investeringsestimatet, i tillegg er det lagt inn en noe lavere produksjonsprofil.

For Snøhvit prosjektet viser det siste oppdaterte investeringsanslaget en økning på 5 748 mill. kroner i forhold til PUD. Stortinget ble orientert om denne kostnadsøkningen 17. desember 2002, og anslaget er uendret siden da. En hovedårsak til økningen var blant annet at konsekvensene av å øke LNG-anleggets kapasitet med 30 pst. ble undervurdert. Statoil varslet i juni i år at det er risiko for ytterligere kostnadsøkning på 4–6 mrd. kroner, samt risiko for mellom seks og tolv måneders forsinkelse på oppstart av de ordinære gassleveransene i forhold til opprinnelige planer. Høsten 2004 skal Statoil foreta en detaljert gjennomgang av kostnader og fremdrift. Lønnsomheten i prosjektet er redusert. Dette skyldes i hovedsak de økte investerings­kostnadene som det er redegjort for tidligere. I motsatt retning trekker at det er lagt inn en lengre produksjonsprofil som bidrar til å øke inntektene i forhold til PUD. Departementet planlegger å komme tilbake med en nærmere redegjørelse av prosjektet i nysalderingen 2004.

Produksjonen fra Grane startet i september 2003 og prosjektet ble realisert 1 233 mill. kroner under PUD-estimat. Dette skyldes at de fleste deler av prosjektet ble gjennomført til lavere priser enn antatt i PUD. Som følge av de lavere investeringene er lønnsomheten økt.

Fram startet opp i oktober 2003, og investeringene ble 950 mill. kroner lavere enn estimert i PUD. Reduksjonen er fordelt på alle hoveddeler av prosjektet. Lønnsomheten er redusert som følge av reduksjon i produksjonen.

Byggve og Skirne har en økning i investeringsestimatet på 203 mill. kroner. Økningen skyldes merkostnader i forbindelse med tilknytningsarbeider på Heimdal plattformen. Det er en nedgang i lønnsomheten som skyldes økte investeringer, senere oppstart enn opprinnelig planlagt og høyere driftskostnader.

Valhall vanninjeksjon har en investeringsøkning på 3 077 mill. kroner i forhold til PUD. Dette skyldes hovedsakelig problemer med pælingen ved installasjon av plattformen, samt økte borekostnader (omfang av boreprogram, dyrere komplettering og stimulering). I tillegg kommer mindre endringer på plattformen. Lønnsomheten er redusert som følge av de økte investeringene og forsinket oppstartstidspunkt.

For Valhall flanke er investeringene økt med 550 mill. kroner. Dette skyldes i vesentlig grad at det bores lengre brønner enn antatt i PUD. Lønnsomheten er økt som følge av økt produksjonsprognose.

For Ekofisk Vekst er det en foreløpig reduksjon i investeringene på 156 mill. kroner. Som følge av de reduserte investeringene er det en liten økning i lønnsomheten.

KEP 2005, som skal gjøre Kårstø gassprosesseringsanlegg i stand til å prosessere gass fra Kristin, har en reduksjon i investeringene på 823 mill. kroner. Dette skyldes at kontraktene som har kommet inn er lavere enn estimatet. For deler av prosjektet er lønnsomheten regulert til 7 pst. av realinvesteringene. Heller ikke for de andre delene av prosjektet er det vesentlige endringer i lønnsomheten.

For Oseberg Vestflanken, Oseberg J-struktur, Ormen Lange, Visund gasseksport og Ringhorne Jurassic er endringene i investeringsomfang og lønnsomhet så små at det ikke blir gitt noen nærmere gjennomgang her.

10 Olje- og energidepartementets beredskapsarbeid

Innenfor petroleumsvirksomheten har Olje- og energidepartementet (OED) det beredskapsmessige ansvaret for leveringssikkerhet fra norsk kontinentalsokkel. Ansvaret utøves gjennom etatsstyring av Oljedirektoratet (OD), samarbeid med relevante departementer, videreutvikling av kriseplanverk, gjennomføring av egen øvelse samt deltakelse i andre relevante øvelser.

Det er en målsetting at drivstoffberedskapen er dimensjonert for å tilpasse seg situasjoner gjennom hele krisespekteret, fra alvorlige forstyrrelser i oljemarkedet i fredstid til en beredskaps/krigssituasjon.

Sentralt i dette arbeidet står blant annet avvikling av OEDs eierinteresser i statlige drivstoffanlegg og tilpasning av dagens modell for lagring av petroleumsprodukter til kriseformål.

Innenfor energi- og vassdragssektoren har OED det overordnede ansvaret for kraftforsyningsberedskap og beredskapsoppgaver knyttet til flom, leirskred, dambrudd og andre ulykker i landets vassdrag. Beredskapsarbeidet utføres i stor grad av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) etter de retningslinjer departementet gir. Gjennom sine forskrifter stiller NVE krav og gir pålegg om beredskapstiltak til den enkelte tiltakshaver, og fører tilsyn med tiltakshavernes oppfølging av beredskapsarbeidet. OED fører tilsyn med NVEs beredskapsarbeid og ivaretar behovet for samordning med andre departementer som Justis- og politidepartementet.

Innenfor kraftforsyningsberedskapen prioriterer OED kraftsystemets evne til raskt å gjenopprette sin funksjonsevne ved skade. Kraftselskapene er gitt incentiver til å ha den nødvendige kapasitet til å sikre driften gjennom ordningen med kvalitetsjusterte inntektsrammer for ikke-levert energi (KILE), som gir selskapene en økonomisk straff ved leveringsavbrudd. Ytterligere incentiver gis gjennom en særskilt bevilgning til en tilskudds­ordning for anskaffelse av reservemateriell. En felles database for slikt materiell sikrer en optimal utnyttelse. Videre vektlegger departementet betydningen av IKT-sikkerhet innenfor driften av kraftsystemet. NVE er pålagt å følge opp dette, og vil samarbeide med andre etater og organer om prosjekter for å forsterke IKT-sikkerheten i kraftforsyningen.

I arbeidet med beredskapen i vassdragene prioriterer OED i særlig grad forebygging mot leirskred. Kartleggingen av utsatte områder i de siste årene har påvist flere steder med behov for strakstiltak av betydelig omfang. Med tanke på de store samfunnsmessige konsekvensene slike skred kan få, har departementet tildelt NVE midler til en betydelig opptrapping av direktoratets program for økt sikkerhet i leirskred mot leirskred.

Flomberedskap er et annet prioritert område, der NVEs flomsonekartprosjekt gir bedre grunnlag for å hindre uhensiktsmessig bruk av områder som er spesielt flomutsatte. I tillegg opprettholdes og utvikles direktoratets hydrologiske beredskap. Anleggsvirksomheten under NVE utgjør en del av NVEs beredskaps­organisasjon, i tilknytning til flomsituasjoner.