3 Nærmere om tilsetningsstoffer

3.1 Hva er tilsetningsstoffer?

Tilsetningsstoffer er en fellesbetegnelse på ca. 340 svært ulike stoffer som er tillatt brukt for å oppnå bestemte egenskaper ved maten. Hensikten kan for eksempel være å øke holdbarheten, erstatte sukker, gi en bestemt smak, konsistens eller spesiell farge. I regelverket er tilsetningsstoffene delt inn i fire grupper: konserveringsmidler og antioksidanter, fargestoffer, søtstoffer og diverse tilsetningsstoffer. Mange av de vanligste tilsetningsstoffene finnes naturlig i maten. Det kan være stoffer som rødbetfarge, klorofyll, sitronsyre og pektin.

Konserveringsmidler skal hindre mugg-, gjær- og bakterievekst i maten, og de forlenger derved holdbarheten. Antioksidanter hindrer fett og olje i å harskne og sørger for at for eksempel frukt og syltetøy ikke blir mørkt eller misfarget.

Naturens egne farger kan ofte være ustabile, og de kan framtre med forskjellige fargenyanser. Matvarer som godterier og leskedrikker består ofte av fargeløse ingredienser (vann, sukker, aroma). Bruk av fargestoffer for å gi et tiltalende og «riktig» utseende er derfor utbredt.

For å motvirke tannråte og oppnå energifattige produkter, brukes søtstoffer som erstatning for sukker i en rekke produkter. De mest brukte av de ikke-energigivende søtstoffene er acesulfam K, aspartam, cyklamat og sakkarin.

Andre vanlige typer tilsetningsstoffer er emulgatorer, fortykningsmidler og stabilisatorer som brukes for å gi matvarene ønsket konsistens. Videre finnes surhetsregulerende midler, hevemidler, overflatebehandlingsmidler, antiklumpemidler og smaksforsterkere. Disse brukes for å gi produktene ulike egenskaper, for eksempel passe syrlig smak, blank overflate, pulver som ikke klumper seg og økt kjøtt- eller fiskesmak.

3.2 Regelverk og andre virkemidler

3.2.1 Krav til bruken av tilsetningsstoffer

For å sikre helsemessig trygge næringsmidler og motvirke tekniske handelshindre, har det pågått internasjonalt samarbeid på næringsmiddelområdet i flere tiår. Allerede for mer enn 30 år siden startet arbeidet med tilsetningsstoffer i FNs matvarestandardiseringsorgan Codex Alimentarius, som er et samarbeid mellom FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) og Verdens helseorganisasjon (WHO).

Både Norge og statene i EU har deltatt i Codex-arbeidet. En konsekvens av dette er at kravene og prinsippene for å godkjenne stoffer for bruk som tilsetningsstoffer i mat har vært de samme innen hele EØS-området over lengre tid. Det er først når det gjelder vurderinger av om det enkelte stoff skal tillates og i hvilke mengder/matvarer, at enkelte forskjeller mellom Norge og EU viser seg, jf. uenigheten om nitritt/nitrat, azofargestoffer og cyklamat. Uenigheten gjelder med andre ord ikke forskjellige holdninger, krav eller prinsipper til bruk av tilsetningsstoffer generelt.

Prinsippene, eller kriteriene, som er fastsatt i Codex' generelle standard for tilsetningsstoffer og i EUs rammedirektiv om tilsetningsstoffer 89/107/EØF, som er en del av EØS-avtalen, slår fast at tilsetningsstoffer kun aksepteres:

1. dersom det kan påvises et tilstrekkelig teknologisk behov for det, og det ønskede mål ikke kan nås ved hjelp av andre metoder som er økonomisk og teknologisk gjennomførbare;

2. dersom de ved de foreslåtte doser ikke utgjør noen fare for forbrukerens helse, i den grad det kan bedømmes på grunnlag av de foreliggende vitenskapelige data;

3. dersom bruken av dem ikke villeder forbrukeren.

Akseptabelt daglig inntak (ADI-verdien) er grunnlag for helsemessig vurdering av dosen, jf. pkt. 2. ADI er felles i EU og Norge, men inntaket (dosen) er avhengig av nasjonale spisevaner og produksjonspraksis.

ADI-verdien fastsettes av eksperter i EUs vitenskapskomité for næringsmidler (SCF) og/eller Felles FAO/WHO ekspertkomitee for tilsetningsstoffer (JECFA) på bakgrunn av vitenskapelige undersøkelser for å avdekke om tilsetningsstoffet kan medføre helsefare, slik at bruken av det i mat må forbys eller begrenses. Det er et absolutt krav at alle stoffer som ønskes brukt som tilsetningsstoffer, skal være vitenskapelig undersøkt.

Det undersøkes for mange typer mulige helseskader, som skader på organer og vev, skader på arveanlegg, innvirkning på forplantningsevnen, fosterskader og kreft. Hvordan stoffene blir tatt opp i kroppen, mulig omdanning og hvordan de utskilles fra kroppen, blir også undersøkt. Undersøkelsene omfatter både forsøk på dyr og laboratorieanalyser. Det stilles strenge internasjonale krav til hvordan slike tester skal gjennomføres.

Dersom ekspertene i SCF og/eller JECFA finner at den framlagte dokumentasjonen er tilstrekkelig, fastsettes en grense for hva som er et akseptabelt daglig inntak (ADI) av det aktuelle stoffet. ADI-verdien angir den mengden av et stoff et menneske kan spise hver dag gjennom hele livet uten risiko for helseskade. Dersom forsøkene med et stoff har vist at det er nødvendig å begrense mengden av stoffet i kosten, fastsetter ekspertgruppen en tallfestet ADI-verdi. For andre stoffer, som anses «harmløse» i de mengder det er sannsynlig å få i seg via bruk som tilsetningsstoffer, gjelder kun det generelle prinsippet som gjelder for alle tilsetningsstoffer: Det skal ikke brukes høyere mengder av et stoff enn nødvending for å oppnå den tilsiktede effekt i næringsmidlet.

Moderate eller sporadiske overskridelser av ADI vil ikke medføre helseskade, fordi det i verdiene er innebygget en høy sikkerhetsfaktor (100) i forhold til de nivåer som har gitt effekter ved dyreforsøk. Det vil si at den laveste konsentrasjonen av et stoff som har gitt en negativ helseeffekt ved dyreforsøk, deles på hundre. Internasjonalt har man likevel et prinsipp om at ADI-verdien ikke skal overskrides, verken av gjennomsnittsforbrukeren eller av en storforbruker av matvarer som inneholder det enkelte tilsetningsstoff. Allergi- og overfølsomhetsreaksjoner har i liten grad blitt tatt hensyn til ved helserisikovurderingene av tilsetningsstoffer.

Ett og samme tilsetningsstoff kan brukes i flere av de mat- og drikkevarene som inntas i løpet av en dag. Siden ADI-verdien for et tilsetningsstoff angir den totale daglige akseptable mengden av stoffet, må myndighetene, ut fra kunnskaper om hva folk spiser, regulere bruken i hver enkelt matvaretype. Det må sikres at verken gjennomsnittsforbrukeren eller storforbrukeren har et inntak som overskrider ADI.

3.2.2 Nærmere om regelverket i EU

I EU reguleres tilsetningsstoffer til næringsmidler av rammedirektivet om tilsetningsstoffer 89/107/EØF, som er en del av EØS-avtalen (jf. ovenfor). Direktivet inneholder blant annet generelle krav, prinsipper og prosedyrer for godkjenning av tilsetningsstoffer og fastsettelse av bruksbetingelser for disse, samt en helseklausul (art. 4) som skal brukes dersom ny kunnskap tyder på fare for menneskers helse. Slik kunnskap kan for eksempel være resultater av inntaksstudier eller nye toksikologiske data som medfører endring av ADI-verdien for et stoff.

Under hoveddirektivet er det gitt særdirektiver som spesifikt regulerer mengder og i hvilke næringsmidler tilsetningsstoffene kan brukes. Søtstoffer reguleres av direktiv 94/35/EF om søtstoffer til bruk i næringsmidler (søtstoffdirektivet) med endringsdirektiv 96/83/EF. Fargestoffer reguleres av direktiv 94/36/EF om fargestoffer til bruk i næringsmidler (fargestoffdirektivet). De øvrige tilsetningsstoffene reguleres av direktiv 95/2/EF om andre tilsetningsstoffer i næringsmidler enn fargestoffer og søtstoffer (diversedirektivet) med endringsdirektivene 96/85/EF og 98/72/EF.

Ved utarbeidelse av disse direktivene meldte alle EU-statene inn hvilke tilsetningsstoffer de tillot brukt og bruksnivåer for disse. På bakgrunn av de meldte behovene samt helsemessige vurderinger, ble det fastsatt felles bruksbetingelser i EU for de enkelte tilsetningsstoffene.

EFTA-statene som på det aktuelle tidspunktet også inkluderte Sverige, Finland og Østerrike, deltok ikke i utarbeidelsen av direktivene og hadde ikke mulighet til å melde nasjonale reservasjoner eller behov, verken når det gjaldt hvilke stoffer som burde tillates, hvilke næringsmidler de burde tillates i, mengdebegrensninger eller lengden av tidsperioden fram til full ikrafttredelse.

EUs tilsetningsstoffregelverk kan bli revidert i løpet av inneværende år på bakgrunn av nye inntaksstudier som kreves av diversedirektivet 95/2/EF, artikkel 7, fargestoffdirektivet 94/36/EF, artikkel 6 og søtstoffdirektivet 94/35/EF, artikkel 8. Dette arbeidet er noe forsinket i forhold til den oppsatte tidsplanen.

3.2.3 Nærmere om regelverket i Norge

Bruk av tilsetningsstoffer i næringsmidler reguleres i Norge av forskrift 21. desember 1993 nr. 1378 om tilsetningsstoffer til næringsmidler (tilsetningsstofforskriften). Forskriften trådte i kraft 1. januar 1994 og gjennomfører EUs rammedirektiv 89/107/EØF for tilsetningsstoffer.

Forskriftens vedlegg II, den såkalte positivlisten, fastsetter bruksbetingelser, det vil si i hvilke næringsmidler stoffene er godkjent og hvilke mengdebegrensninger som gjelder for bruken av et tilsetningsstoff i de ulike næringsmidlene. Ved siste revisjon av de norske bestemmelsene er det foretatt en tilnærming til direktivene når det gjelder de bestemmelsene som er vurdert som helsemessig uproblematiske.

3.2.4 Merking

Alle ingredienser i en ferdigpakket matvare, herunder tilsetningsstoffer, skal merkes i henhold til forskrift av 21. desember 1993 nr. 1 385 om merking mv. av næringsmidler (merkeforskriften). Forskriften gjennomfører rådsdirektiv av 18. desember 1978 om tilnærming av medlemsstatenes lovgivning om merking og presentasjon av, samt reklame for, næringsmidler beregnet på salg til den endelige forbruker (rammedirektivet om merking 79/112/EF), som er innlemmet i EØS-avtalen (jf. avtalens vedlegg II, kapittel XII, nr. 18 og Særskilt vedlegg nr. 2 til St.prp. nr. 100 (1991-92), bind 4, side 272).

Tilsetningsstoffer skal angis med klassebetegnelse (hensikt med tilsetningen) og stoffets E-nummer eller dets kjemiske navn. For å gjøre merkingen og identifiseringen av tilsetningsstoffene enklere og entydig, har hvert stoff fått tildelt et eget internasjonalt nummer i Codex Alimentarius. En E foran nummeret betyr at stoffet er vurdert og funnet akseptabelt for bruk som tilsetningsstoff i EU.

3.2.5 Overvåking av inntak

Matvaremarkedet og befolkningens spisevaner er i stadig utvikling. Samtidig skjer store deler av regelverksutviklingen i internasjonale fora. For å kunne sikre at regelverket er tilpasset ulike nasjonale kosthold, slik at de enkelte lands forbrukere ikke får for høyt inntak av tilsetningsstoffer, er det et økt behov for overvåking av situasjonen og beregning av mulige konsekvenser.

Det arbeides med inntaksstudier og bedre metoder for slike undersøkelser nasjonalt, på nordisk plan, innen EU/EØS og i Codex-arbeidet. Alle de tre tilsetningsstoffdirektivene (95/2/EF, 94/36/EF og 94/35/EF) krever at EU-medlemsstatene oppretter systemer for å overvåke utviklingen av befolkningens inntak av tilsetningsstoffer. Innen fem år etter at direktivene ble fastsatt, skal Kommisjonen levere en rapport over resultater av slike undersøkelser foretatt i medlemsstatene, til Europaparlamentet og Rådet.

Resultater av inntaksberegninger for tilsetningsstoffer ble innhentet av Kommisjonen i oktober 1999. Norge deltok ved å sende inn data. Den norske inntaksberegningen av de aktuelle tilsetningsstoffene baserte seg på maksimalt tillatt innhold av hvert tilsetningsstoff i matvarene og gjennomsnittlig konsum av disse hentet fra den nasjonale kostholdsundersøkelsen NORKOST 1997. Det såkalte teoretisk gjennomsnittlige daglige inntaket av de ulike tilsetningsstoffene lå innenfor de fastsatte ADI-verdiene med god margin. Imidlertid manglet konsumdata for et stort antall meget spesifikke matvarer som kan inneholde de aktuelle tilsetningsstoffene. Dermed kan noen av inntaksestimatene være for lave.

I følge EUs hvitbok om matvaretrygghet av 12. januar 2000, skulle en samlerapport være ferdig utarbeidet av Kommisjonen innen juni 2000. En foreløpig arbeidsrapport ble behandlet i møtet i Kommisjonens arbeidsgruppe for tilsetningsstoffer 3.-4. juli 2000. På dette møtet ble det opplyst at en endelig rapport skulle oversendes Europaparlamentet i september. Dette arbeidet er imidlertid noe forsinket. Rapporten er nå på høring i Kommisjonen, og den skal deretter oversettes før oversendelse til Europaparlamentet. Kommisjonen skal ved rapporteringen foreslå endringer i regelverket, dersom resultatene viser at dagens bestemmelser kan føre til uakseptable inntak av bestemte tilsetningsstoffer. I følge rapportutkastet kan det være grunn til å se nærmere på reguleringen av nitritt, benzoat og sulfitt.

3.2.6 Andre tiltak

I enkelte tilfeller kan det være nødvendig med spesielle tiltak i tillegg til regulering ved bruk av positivlisten og den generelle påbudte merkingen av en vares innhold av tilsetningsstoffer som er påbudt (jf. 3.2.4). Avhengig av situasjonen, kan målrettet eller generell tilleggsinformasjon være et virkemiddel for å bidra til å sikre at individer som er spesielt følsomme overfor et stoff eller en gruppe stoffer, eller personer med høyt inntak av spesielle matvarer, ikke utsettes for uakseptabel risiko. Slik informasjon kan gis i form av brosjyrer, internettinformasjon eller brukerveiledning på emballasjen. Tilleggsinformasjon kan gis enten separat eller som en del av de opplysningene som følger selve varen.

På andre områder, hvor det ikke er snakk om stoffer som tilsettes næringsmidlene med hensikt, har det i mange år vært gitt kostholdsråd til befolkningen. Disse har bestått i råd om å begrense eller avstå fra å spise matvarer med for høyt innhold av miljøgifter og radioaktivitet. I følge en nylig gjennomført undersøkelse (Storstad og Heggem, 1999) 1fungerer dette virkemidlet, selv om det pekes på enkelte mangler som bør utbedres.

Eventuell økt risiko som følge av internasjonal harmonisering vil naturligvis også avhenge av i hvilken grad industrien anvender tilsetningsstoffene i produksjonen. Ulike klimatiske og hygieniske forhold finnes i ulike deler av verden. At et stoff er tillatt brukt i visse matvarer i visse mengder, betyr ikke at produsentene må/skal tilsette dem i maksimumsmengder dersom det ikke er behov for dette i deres produkter.