1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Miljøverndepartementet legger i denne proposisjonen frem Regjeringens politikk for vern og utvikling av laksebestandene og forslag til ferdigstilling av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder.

I februar 2003 opprettet Stortinget 37 nasjonale laksevassdrag og 21 nasjonale laksefjorder, fastsatte grunnprinsippene for ordningen og ga føringer for den videre oppfølgingen, jf. St.prp. nr. 79 (2001-2002) Om opprettelse av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder og Innst. S. nr. 134 (2002-2003). Som del av dette ble det lagt til grunn at ordningen skulle suppleres med ytterligere vassdrag og fjordområder.

Det er forutsatt at ordningen med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder skal omfatte om lag 50 vassdrag med tilhørende fjordområder. I denne proposisjonen er det foreslått 15 nye nasjonale laksevassdrag og 8 nye laksefjorder. Ordningen vil etter dette bestå av 52 nasjonale laksevassdrag og 29 nasjonale laksefjorder.

Nasjonale laksevassdrag og laksefjorder er et hovedtiltak for villaksen. Det er imidlertid nødvendig med effektive tiltak innenfor en rekke andre innsatsområder. Disse favner vidt og omfatter blant annet tiltak knyttet til fiskeoppdrett, tiltak i laksevassdrag, bekjempelse av Gyrodactylus salaris , kalking, genbankvirksomhet, FoU, lakseovervåking og reguleringer i laksefisket. I proposisjonen er det også redegjort for disse tiltaksområdene.

1.2 Proposisjonens hovedinnhold

Proposisjonen består av innledning og sammendrag og tre deler med i alt sju kapitler, en vedtaksdel og tre vedlegg.

I kapittel 1 er det gjort rede for proposisjonens bakgrunn, formål og hovedinnhold.

Proposisjonens del I, kapittel 2 og kapittel 3 , omhandler villaksen, villaksforvaltningen og Regjeringens politikk for vern og utvikling av de ville laksebestandene.

Proposisjonens del II omhandler ferdigstillingen av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder og består av fire kapitler:

Kapittel 4 beskriver ordningen med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder og status for arbeidet med å følge opp denne.

Kapittel 5 omhandler Direktoratet for naturforvaltnings utredning om ferdigstilling av ordningen, høringsinstansenes merknader til denne utredningen og departementets merknader til høringsuttalelsene.

Kapittel 6 omhandler beskyttelsesregimet for nasjonale laksevassdrag og laksefjorder.

Kapittel 7 beskriver departementets forslag til nye nasjonale laksevassdrag og laksefjorder.

I proposisjonens del III, kapittel 8, er det redegjort for de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget til ferdigstilling av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder og Regjeringens samlede politikk for vern av villaksen.

I vedtaksdelen inviteres Stortinget til å opprette 15 nye nasjonale laksevassdrag og 8 nye nasjonale laksefjorder. Stortinget inviteres også til å vedta et nytt beskyttelsesregime for nasjonale laksefjorder, som blant annet innebærer at den vedtatte laksefjorden Tanafjorden skal være fri for oppdrett med laksefisk. I tillegg inviteres Stortinget til å bekrefte det gjeldende beskyttelsesregimet for nasjonale laksevassdrag med noen mindre presiseringer.

Det er tatt inn tre vedlegg i proposisjonen. Vassdrag og fjordområder som er utredet i forbindelse med ferdigstillingen er beskrevet og kartfestet i vedlegg 1 . Høringsinstansene og en oversikt over innkomne uttalelser fremgår av vedlegg 2 . Fiskerimyndighetenes tiltaksplan mot rømming av oppdrettsfisk, «Visjon nullflukt», er tatt inn i vedlegg 3 .

Direktoratet for naturforvaltnings utredning og høringsuttalelsene til denne følger som utrykt vedlegg.

1.3 Sammendrag

1.3.1 Bestandsstatus

Forekomsten av atlantisk villaks er på et historisk lavt nivå, og de samlede fangstene er nå bare 1/4 av nivået på 1970-tallet. I USA er laksen nesten utryddet og ført opp på listen over truede arter. I Canada er bestandene så redusert at det ikke tillates kommersielt fiske. Det søreuropeiske bestandskomplekset er også meget svakt.

Situasjonen for de nordeuropeiske bestandene er noe bedre, men også her er bestandene sett under ett historisk svake. I Norge ligger fangstene nå nesten på det samme lave nivået som i årene fra 1995-1999 og utgjør mindre enn halvparten av fangstene i 1970-årene.

Om lag 45 norske laksebestander er utryddet, og 1/3 av de 401 gjenværende bestandene er truede eller sårbare.

1.3.2 Vern og utvikling av laksebestandene

Regjeringen har som mål å bevare og gjenoppbygge laksebestander av en størrelse og sammensetning som sikrer mangfold innen arten og utnytter dens produksjonsmuligheter. Ansvaret for å nå dette målet er fordelt på flere sektorer, og samarbeidet innen lakseforvaltningen vil derfor bli styrket.

Nasjonale laksevassdrag og laksefjorder er et hovedtiltak for villaksen. Det er imidlertid nødvendig med effektive tiltak innenfor en rekke andre innsatsområder. Disse favner vidt og omfatter blant annet tiltak knyttet til fiskeoppdrett, tiltak i laksevassdrag, bekjempelse av Gyrodactylus salaris , kalking, genbankvirksomhet, FoU, lakseovervåking og reguleringer i laksefisket.

Tiltak knyttet til fiskeoppdrett

Rømt oppdrettslaks er en av de mest alvorlige truslene mot villaksen. Arbeidet med å begrense rømminger vil derfor bli intensivert med utgangspunkt i fiskerimyndighetenes tiltaksplan «Visjon nullflukt». I tillegg vil det bli arbeidet videre med å vurdere behov og muligheter knyttet til fremtidig teknologi og produksjonsformer, bruk av steril fisk og metodeutvikling for merking av fisk.

Lakselus er også en alvorlig trussel mot villaksen. Arbeidet med å redusere smittepresset mot utgående laksesmolt vil derfor bli forsterket med utgangspunkt i en nasjonal handlingsplan mot lakselus. Regelverket skal styrkes, og det skal arbeides videre med vaksineutvikling og samordning av avlusingstiltak.

Fiskerimyndighetene er i ferd med å styrke regelverket for oppdrettsnæringen og innføre bedre forvaltningsverktøy og en mer risikobasert og målrettet kontrollinnsats. Dette skal på generell basis sikre at den videre utviklingen av oppdrettsnæringen ikke skal medføre økt risiko, heller ikke for villaksen, og vil også gjelde i de fjordene som ikke opprettes som nasjonale laksefjorder, men som også er viktige for villaksen.

Gyrodactylus salaris

Lakseparasitten Gyrodactylus salaris er ved siden av rømt oppdrettslaks den største trusselen mot villaksen. Bekjempelse av parasitten vil derfor fortsatt bli prioritert høyt med det mål å bli kvitt den der dette er mulig, samtidig som risikoen for smittespredning til nye områder minimaliseres. Fremdriften i arbeidet vil bli basert på best tilgjengelig metodikk og planmessig oppfølging.

Vassdragstiltak

Beskyttelsen av laksens leveområder i vassdragene skal styrkes. Leveområder som er i god forfatning vil bli sikret, og leveområder som ikke er optimale for produksjon av villaks skal restaureres. Både hensynet til villaksen, andre interesser i vassdragene og kostnadseffektivitet tilsier at dette skal skje på en helhetlig og planmessig måte. Restaureringsarbeidet skal derfor baseres på en helhetlig nasjonal plan for bevaring og restaurering av laksens leveområder.

Nye inngrep i forbindelse med produksjon av vannkraft skal ikke skade produksjonen av laks vesentlig. Ved eventuelle nye vannkraftprosjekter som berører laksevassdrag vil det derfor bli lagt betydelig vekt på å unngå skadevirkninger for villaksen gjennom tilpasninger og kompensasjonstiltak.

I forhold til vannkraft kan situasjonen for villaksen først og fremst forbedres i forbindelse med revisjon og fornyelser av vannkraftkonsesjoner. Disse virkemidlene vil derfor bli brukt for å forbedre forholdene for villaksen i vassdrag med vannkraftinngrep.

Reguleringer i laksefisket

Det er nødvendig å foreta betydelige innstramminger i laksefisket i reguleringsperioden 2008-2012. Reguleringene skal bygge på internasjonale råd og kriterier, som i første rekke forutsetter at fiske på blandede bestander blir redusert. I praksis kan dette i hovedsak bare oppnås ved å redusere beskatningstrykket i sjølaksefisket og sannsynligvis også fase ut dette fisket i enkelte områder. I tillegg vil det bli innført reguleringer med sikte på å oppfylle mål for størrelsen på gytebestandene og motvirke høye innslag av rømt oppdrettslaks.

De nye reguleringene i laksefisket vil bli utformet med stor grad av medvirking fra de ulike interessegruppene, i første rekke rettighetshavere i elv og i sjø, samiske interesser, fritidsfiskere og næringsvirksomhet som kan bli berørt gjennom ringvirkninger. Målet er å komme frem til et reguleringsregime som er godt tilpasset situasjonen for villaksen, samtidig som de samlede konsekvensene for villaksinteressene blir akseptable.

Kalking, fiskeutsettinger og genbank

Det foregår i dag kalking i 22 lakseelver og disse kalkingsprosjektene vil bli videreført. Over noe tid er det også aktuelt å igangsette kalking i andre lakseelver.

Utsetting av laks gjennomføres i dag i all hovedsak som kompensasjonstiltak i forbindelse med kraftutbygging. Slike utsettinger har i mange tilfeller ikke tilstrekkelig effekt og kravene til kvalitetssikring og evaluering vil derfor bli skjerpet.

Materiale fra 169 laksebestander er ivaretatt i frossen genbank og 22 bestander er bevart i levende genbank. Så langt er de laksebestandene som inngår i genbanken enten truet av Gyrodactylus salaris eller av sur nedbør. Det er imidlertid også behov for å sikre bestander som er truet av rømt oppdrettslaks, og det legges derfor opp til en utvidelse av genbankvirksomheten.

Forskning og overvåking

Lakseforvaltningen stiller store krav til kunnskap og dokumentasjon. Det er blant annet behov for mer detaljert dokumentasjon av bestandsutviklingen og mer kunnskap om de biologiske og miljømessige forutsetningene for lakseproduksjon. Forskning og overvåking vil derfor bli prioritert i årene fremover.

1.3.3 Nasjonale laksevassdrag og lakse­fjorder

Formålet med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder er å gi et utvalg på om lag 50 av de viktigste laksebestandene i Norge særlig beskyttelse. Laksebestandene som omfattes av ordningen skal beskyttes mot inngrep og aktiviteter i vassdragene og i de nærliggende fjord- og kystområdene. Stortinget har så langt opprettet 37 nasjonale laksevassdrag og 21 nasjonale laksefjorder.

I de nasjonale laksevassdragene vil det ikke være tillatt med nye tiltak og aktiviteter som kan skade villaksen. I laksefjordene skal det ikke etableres ytterligere matfiskoppdrett for laksefisk, og eksisterende virksomhet vil bli underlagt strengere krav til rømmingssikring og strengere krav til kontroll av lakselus og annen sykdom. De bestandene som inngår skal også prioriteres i det øvrige arbeidet med å styrke laksebestandene.

De nasjonale laksevassdragene og laksefjordene skal omfatte om lag 3/4 av den norske villaksressursen. Ordningen skal omfatte store og tallrike bestander med høy produktivitet eller med potensial for høy produktivitet, storlaksbestander og bestander med særskilt genetisk karakter. Utvalget av bestander skal ha en god geografisk fordeling.

De nasjonale laksevassdragene og laksefjordene opprettes av Stortinget ved plenarvedtak og skal senere forankres i lakse- og innlandsfiskloven og i forskrifter etter flere ulike lover. Nødvendige lovendringer vil bli foreslått for Stortinget etter at ordningen er ferdigstilt.

Bestemmelsene om nasjonale laksevassdrag og laksefjorder forvaltes i henhold til dagens ansvarsfordeling mellom statlige myndigheter. Kommunene og rettighetshaverne skal også bidra i forvaltningen.

Ordningen med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder vil være permanent. Ny kunnskap, ny teknologi og nye generelle rammebetingelser for berørte næringsinteresser kan imidlertid over tid tilsi endringer i regelverket for forvaltningen av vassdragene og fjordområdene. Ordningen skal derfor evalueres senest ti år etter at den er ferdigstilt.

De bestandene som inngår i ordningen skal prioriteres i det generelle arbeidet med å styrke villaksen. Dette vil i første rekke omfatte tiltak mot Gyrodactylus salaris , restaurering av leveområder, revisjon av konsesjonsvilkår og kompensasjonstiltak i regulerte vassdrag, vassdragskalking og bestandsovervåking. I tillegg vil generelle tiltak for villaksen være av betydning, blant annet tiltak mot rømming av oppdrettslaks, bekjempelse av lakselus og reguleringer i laksefisket.

Endringer i beskyttelsesregimet for laksefjorder

Endringer i reguleringene av oppdrettsnæringen siden laksefjordene ble opprettet tilsier at beskyttelsesregimet for de nasjonale laksefjordene oppdateres. I tillegg foreslås det at den vedtatte laksefjorden Tanafjorden skal være fri for oppdrett med laksefisk. Ut over dette foreslås det ikke flytting av anlegg i forbindelse med ferdigstillingen. Det kan imidlertid bli aktuelt å inngå frivillige avtaler om flytting av oppdrettsanlegg ut av nasjonale laksefjorder.

Beskyttelsesregimet legger føringer for oppdrettsvirksomheten innenfor fjordene, samtidig som det gir fleksibilitet med sikte på mulighet for fremtidig utvikling.

Forslag til nye nasjonale laksevassdrag og ­laksefjorder

Regjeringen foreslår at det opprettes 15 nye nasjonale laksevassdrag og 8 nye laksefjorder.

De 15 nye vassdragene er: Mandalselva , Bjerkreimselva , Suldalslågen , Vosso , Nærøydalselva , Lærdalselva , Nausta , Orkla , Nidelva , Verdalselva , Namsen , Vefsna , Ranaelva , Beiarelva og Kongsfjordelva .

De åtte nye laksefjordene er: Lindesnes–Mannefjorden med grense i vest ved Lindesnes og grense i øst ved Fugløya - grense mot åpent hav følger grunnlinjen, Sandsfjorden med grenser i sør mellom Austbø og Jelsa og mellom Vardnes og Breidvik, Fjordene ved Osterøy med grense i nord mellom Molviki og Tysso og i sør mellom Skreaneset og Olsnesnipa, Førdefjorden med grense mellom Flokenes og Horneneset, Vefsnfjorden med grense i nord mellom Leinesodden og Sandnessjøen og i sør mellom Hamnes og Bjørga, Ranafjorden med grense mellom Leirholmen og Velsvåg, Beiarfjorden med grense i sør mellom Kvarsnes og Hamnes og i nord mellom Røsnes og Nordsandnes og Kongsfjorden med grense mellom Nålneset og Vesterneset, med avgrensning ytterst i Risfjorden mot åpent hav.

Forslaget er basert på etablerte kriterier for valg av laksebestander til ordningen, en omfattende faglig utredning, høringsmerknadene til denne utredningen, en faglig tilrådning fra Direktoratet for naturforvaltning og en avveining av forholdet til andre samfunnsinteresser.

12 av de 15 vassdragene i forslaget er anbefalt av Direktoratet for naturforvaltning, inkludert 6 vassdrag som er særlig prioritert fra direktoratets side. Flertallet av de foreslåtte vassdragene er godt forankret i høringsresultatene.

Forslaget innebærer at den ferdige ordningen vil bestå av 52 nasjonale laksevassdrag og 29 nasjonale laksefjorder. 46 av de 50 vassdragene som ble foreslått av Villaksutvalget er inkludert.

1.3.4 Konsekvenser

Nasjonale laksevassdrag og laksefjorder

I de nye nasjonale laksevassdragene er det vannkraftprosjekter i Samlet Plan tilsvarende 1,5–2 TWh/år, som ikke allerede er vernet eller utredes for vern. Blant annet fordi hensynet til laksen allerede veier tungt ved konsesjonsbehandling av vannkraft, er mange av disse prosjektene ikke aktuelle for utbygging nå, uavhengig av ordningen med nasjonale laksevassdrag.

Kraftutbygging som ikke har nevneverdig negativ betydning for laksen kan gjennomføres i nasjonale laksevassdrag. Ordningen vil derfor ikke medføre vesentlig reduksjon i aktuell ny vannkraft.

Sju av de foreslåtte vassdragene munner ut i en nasjonal laksefjord der forholdet til oppdrettsinteressene allerede er avklart. Hensynet til oppdrettsinteressene er i tillegg ivaretatt ved at særlig konfliktfylte fjordområder ikke er tatt med i forslaget. Det er også av betydning at de midlertidige sikringssonene for laksefisk, der det har vært restriksjoner på oppdrett av laksefisk siden 1989, vil bli opphevet når ordningen med nasjonale laksevassdrag og laksefjorder er ferdigstilt.

Andre tiltak for vern og utvikling av laksebestandene

Tiltak mot rømminger og lakselus vil medføre noe økte driftskostnader for oppdrettsselskapene. Føringene for ny kraftproduksjon som kan få betydning for villaksen antas ikke å få særlige konsekvenser. Økt vektlegging på hensynet til villaksen i revisjons- og fornyelsessaker og restaurering av laksens leveområder vil få noe økonomiske konsekvenser for regulantene og kan medføre noe redusert kraftproduksjon. De samlede konsekvensene av dette vil bli fordelt over en lang tidsperiode og antas ikke å bli vesentlige. Videre bekjempelse av Gyrodactylus salaris , videreføring av kalkingsaktivitetene, genbankvirksomheten og omfanget av FoU og lakseovervåking har i all hovedsak økonomiske konsekvenser som må avklares gjennom de årlige statsbudsjettene. Konsekvensene av føringene for nye reguleringer i laksefisket vil bli avklart som del av arbeidet med å forberede reguleringene.

1.4 Foreleggelse mv.

Utkast til proposisjon har vært forelagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Finansdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet og Utenriksdepartementet.

Det har vært holdt et informasjonsmøte med Sametinget om hovedinnholdet i proposisjonen. Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening har vært kontaktet i forbindelse med forslag til endringer i beskyttelsesregimet for nasjonale laksefjorder.