Del 3
Økonomiske og administrative konsekvenser
8 Økonomiske og administrative konsekvenser
8.1 Villaksens verdi og nytteaspekter
Om lag 1/3 av verdens gjenværende ressurs av atlantisk laks hører hjemme i Norge. Norge har derfor et særlig internasjonalt ansvar for å bevare denne ressursen. Villaksen representerer også store nasjonale verdier, både som næringsgrunnlag i distriktene, som kilde til rekreasjon og naturopplevelse, som genetisk ressurs for oppdrettsnæringen og som et viktig element i kultur og historie. I samiske områder er den kulturelle og historiske betydningen av villaksen særlig fremtredende.
Det er vanskelig å kvantifisere de miljømessige verdiene av å bevare en naturressurs som både nasjonalt og internasjonalt er truet. Flere viktige aspekter ved villaksen lar seg heller ikke måle i økonomiske termer. De økonomiske verdiene knyttet til næringsinteressene og andre samfunnsøkonomiske verdier av villaksen er derfor i liten grad kartlagt. Det er likevel klart at villaksen representerer betydelige verdier for samfunnet.
Over 80 000 laksefiskere fisker årlig etter laks i norske elver, og en stor andel av disse er utenlandske fiskere. Dette gir grunnlag for en rekke aktiviteter som har samfunnsøkonomisk betydning både lokalt, regionalt og nasjonalt. Den næringsmessige betydningen av villaksen knytter seg både til verdien av fisket, utleierettigheter og lokaløkonomiske ringvirkninger av fisketurisme. For eksempel hadde grunneierne langs Namsen over fem mill. kroner i inntekter fra utleie av fiske og fiskekortsalg i 2003. I tillegg kommer inntekter fra overnatting, matservering, roing, transport og annet varekjøp. En verdianalyse fra 1997 konkluderte med at de lokale ringvirkningene av laksefisket i Numedalslågen tilsvarte om lag 2 600 kroner pr. kg fanget laks.
I en studie gjennomført av Norges skogeierforbund, Reiselivsbedriftenes Landsforening og Innovasjon Norge i 2004, er det anslått at laksefiske på landsbasis bidrar til en årlig lokal omsetning på mer enn 1,3 mrd. kroner. Av dette utgjør om lag 400 mill. kroner kjøp av fiskerett. I den samme studien er det anslått at den samlede lokale omsetningen knyttet til laksefiske og turisme kan økes med om lag 800 mill. kroner.
Villaksen utgjør også en viktig genetisk ressurs for fremtidig lakseoppdrett. Avlsprogrammet i oppdrettsnæringen er basert på et utvalg av ca. 15 norske laksebestander, og det vil med stor sannsynlighet bli aktuelt å hente ut nytt genetisk materiale fra andre ville bestander. Villaksen økonomiske verdi som forsikring for fremtidig verdiskapning knyttet til oppdrett av laks kan imidlertid vanskelig anslås.
Det vises for øvrig til nærmere omtale i kapittel 2.2 Laksens økonomiske og kulturelle betydning.
8.2 Konsekvenser av tiltak for vern av villaksen
Norge har i dag 401 gjenværende laksebestander. Påvirkningene og truslene de ulike bestandene er eksponert for er mangesidige og kompliserte. En viktig ambisjon ved myndighetenes helhetlige politikk for å sikre villaksen er at virkemiddelbruken i sum skal utgjøre en koordinert og effektiv innsats som sikrer de ville laksebestandene på kort og lang sikt.
Vern og sikring av villaksen krever et sett av flere ulike virkemidler og tiltak innenfor flere samfunnssektorer. Det enkelte virkemiddel eller tiltak gir ofte kun resultater i sammenheng med andre tiltak. I lys av dette er det ikke mulig å isolere de næringsmessige og samfunnsøkonomiske fordelene knyttet til ett tiltak alene. Villaksen betydelige verdi og nytteaspekter tilsier imidlertid at tiltak for å sikre laksebestandene i et langsiktig perspektiv har betydelige positive nærings- og samfunnsmessige konsekvenser.
Tiltakene for bevaring av de ville laksebestandene har også en kostnadsside. For myndighetene har tiltakene for bevaring av villaksen budsjettmessige konsekvenser som avklares i de årlige statsbudsjettene.
Tiltak for villaksen har konsekvenser for andre nærings- og samfunnsinteresser. Dette gjelder der vedtatt politikk medfører begrensninger i aktiviteter som ikke kan kompenseres gjennom tilsvarende aktiviteter i andre områder som ikke truer de ville laksebestandene i samme grad, eller ved at tilsvarende aktivitet andre steder representerer en høyere kostnad. Disse konsekvensene er imidlertid vanskelig å anslå.
8.3 Konsekvenser av ferdigstillingen av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder
Stortinget har tidligere vedtatt 37 nasjonale laksevassdrag og 21 nasjonale laksefjorder, jf. Innst. S. nr. 134 (2002-2003). Forslaget til selve ferdigstillingen av ordningen med 15 nye nasjonale laksevassdrag og 8 nye fjorder, utgjør en relativt begrenset utvidelse i forhold til de tidligere vedtatte laksevassdragene og laksefjordene. De vesentligste konsekvensene av ordningen følger derfor av Stortingets opprinnelige vedtak. I St.prp. nr. 79 (2001-2002) ble det lagt til grunn at de samlede konsekvensene for andre samfunnsinteresser var begrenset.
8.3.1 Innledning
Forslaget til nye laksevassdrag og laksefjorder innebærer at ordningen totalt vil omfatte 52 vassdrag og 29 fjordområder. Om lag tre fjerdedeler av den norske villaksressursen vil dermed få en særlig beskyttelse.
Ferdigstillingen innebærer at alle de største og mest produktive bestandene og bestander med betydelig potensial for økt produksjon blir omfattet av ordningen. Dette betyr at også de laksebestandene som har størst økonomisk betydning for villaksnæringen blir inkludert.
8.3.2 Økonomiske konsekvenser – nye vassdrag
I nye foreslåtte nasjonale laksevassdragene er det først og fremst vannkraftprosjekter, grusuttak og uttak av vann til vannforsyning som har økonomisk betydning.
Konsekvenser for eksisterende vannkraftproduksjon
Status som nasjonalt laksevassdrag innebærer at det skal legges særlig vekt på villaksen ved revisjon og fornyelser av vassdragskonsesjoner. I tillegg skal disse områdene prioriteres i forbindelse med restaurering av leveområder. Dette kan få noen konsekvenser for eksisterende vannkraftproduksjon. Disse må klargjøres og avveies i hvert enkelt tilfelle.
Konsekvenser for fremtidig vannkraftproduksjon
Beskyttelsesregimet for nasjonale laksevassdrag består i stor grad av virkningskriterier som er avgjørende for hvilke tiltak som kan tillates i vassdragene. Kraftutbygging som ikke har nevneverdig negativ betydning for laksen kan gjennomføres.
To av de vassdragene som nå foreslås som nasjonale laksevassdrag er ikke vernet gjennom Verneplan for vassdrag. I disse vassdragene vil beskyttelsesregimet for nasjonale laksevassdrag innebære noe større restriksjoner enn det som følger av dagens regelverk.
Tre av de nye foreslåtte nasjonale laksevassdragene er i sin helhet vernet i Verneplan for vassdrag. Opprettelsen av disse som nasjonale laksevassdrag vil dermed ikke ha konsekvenser for vannkraftinteressene. Ti av de foreslåtte vassdragene er vernet i deler av nedbørsfeltet. Vassdragene er dermed delvis beskyttet mot vannkraftinngrep.
Tolv av de foreslåtte vassdragene har prosjekter i Samlet plan for vassdrag. Disse prosjektene har et energipotensial på om lag 600-700 GWh som antas å innebære betydelig skade på laksen dersom de realiseres. I tillegg er det usikkerhet om virkningene knyttet til prosjekter med om lag tilsvarende produksjon. En del av prosjektene er relativt kostbare og derfor ikke umiddelbart aktuelle. Dette kan endres med ny teknologi, stabil høy kraftpris eller justeringer i prosjektene. Mange av prosjektene ligger dessuten ovenfor lakseførende strekning og kan med større eller mindre tilpasninger gjennomføres uten at det vil være til nevneverdig skade for laksen.
Samlet plan ble sist rullert på begynnelsen av 1990-tallet, og det er i svært mange tilfeller ikke realistisk å gjennomføre de kartlagte prosjektene i sin opprinnelige form. Dette skyldes dels den tekniske utformingen, men særlig dagens miljøkrav. Mange av de kartlagte prosjektene vil derfor sannsynligvis bli redusert i omfang dersom de realiseres.
Hensynet til laks og lakseinteresser veier i dag tungt ved konsesjonsbehandling av vannkraft. Uavhengig av ordningen med nasjonale laksevassdrag er det derfor ikke aktuelt å tillate vannkraftutbygginger med fare for betydelig skade på viktige laksebestander. Også i vassdrag og vassdragsavsnitt som ikke er inkludert i Verneplan for vassdrag innebærer dessuten vannressursloven en sterk vektlegging av miljøinteressene ved inngrep i og ved vassdrag.
De fleste av de nasjonale laksevassdragene som ikke er vernet eller utredes for vern antas å ha potensial for et større eller mindre antall småkraftverk, gjerne knyttet til sidevassdrag. Ved å plassere kraftstasjonen ovenfor anadrom strekning, samt pålegge vilkår om avbøtende tiltak som omløpsventiler og minstevannføring, kan mye av småkraftpotensialet utnyttes også i nasjonale laksevassdrag. Det vil imidlertid også være andre hensyn som setter rammer for en forsvarlig utnyttelse av småkraftpotensialet i disse vassdragene.
Den konkrete avveiningen av om et tiltak er forenelig med ordningen vil i en del tilfeller ikke kunne avgjøres uten en mer omfattende vurdering av tiltakets virkninger og muligheten for justeringer og avbøtende tiltak. Dette hører under en konsesjonsbehandling og en eventuell konsekvensanalyse.
Samlet sett antas ordningen med nasjonale laksevassdrag ikke å medføre vesentlig reduksjon i aktuell ny vannkraft.
Konsekvenser for andre aktiviteter i vassdragene
Beskyttelsesregimet fastsetter et generelt forbud mot masseuttak fra elvebunnen. For andre masseuttak skal det konkret vurderes om elveleiet endres, om partikkelinnholdet i vassdraget blir for høyt eller om masseuttaket er nødvendig for å hindre skade på liv, viktig infrastruktur og eiendom av stor betydning. Også annet gjeldende regelverk legger betydelige restriksjoner på grusuttak som kan være til vesentlig skade for laksen. Ordningen har derfor isolert sett ikke nevneverdig betydning for muligheten til å utnytte grusressursene.
De generelle restriksjonene for vannuttak gjelder i første rekke ny virksomhet og legger ikke ytterligere restriksjoner på eksisterende uttak som er nødvendig for vannforsyningen. Ferdigstillingen har derfor ikke betydelige konsekvenser for vannforsyning.
Konsekvenser for grunneiere i tilknytning de nasjonale laksevassdragene som følge av begrensningene på jordbruk, skogbruk, vannuttak og grusuttak kan vanskelig anslås. I den grad disse tiltakene er potensielt skadelige for allmenne interesser, er de allerede i dag konsesjonspliktige etter vannressursloven.
På denne bakgrunn anses det at de samlede økonomiske konsekvensene av de nye nasjonale laksevassdragene for andre aktiviteter enn vannkraftutbygging vil være svært beskjedne.
8.3.3 Økonomiske konsekvenser av nasjonale laksefjorder
Endringer i beskyttelsesregimet
Det oppdaterte beskyttelsesregimet for laksefjordene vil medføre noe økte driftskostnader for de berørte oppdrettsselskapene, men disse vil ikke være vesentlige. Videre vil begrensninger på omfanget av slakterivirksomhet innenfor laksefjordene kunne få næringsøkonomiske konsekvenser lokalt.
Nye laksefjorder
I laksefjordene er det i all hovedsak restriksjoner på oppdrettsvirksomhet som har økonomiske konsekvenser. Begrensingene i munningsområdene og på virksomhet som kan medføre alvorlig forurensing er av mindre næringsøkonomisk betydning.
De nasjonale laksefjordene er i store trekk en videreutvikling av dagens system med midlertidige sikringssoner for laksefisk. I disse sonene har det siden 1989 ikke vært tillatt å etablere nye matfiskanlegg for laksefisk. Denne begrensningen er videreført i de nasjonale laksefjordene.
Sju av de foreslåtte vassdragene munner ut i en nasjonal laksefjord der forholdet til oppdrettsinteressene allerede er avklart.
Fem av de åtte nye fjordene foreslås avgrenset slik de er utredet og anbefalt av Direktoratet for naturforvaltning, mens tre får et noe mindre omfang av hensyn til oppdrettsnæringen. Det foreslås ikke flytting av oppdrettsanlegg ut av de foreslåtte laksefjordene.
Ti eksisterende lokaliteter (ni i sjø og én på land) og mellom seks og åtte potensielle lokaliteter for oppdrett med laksefisk i sjø ligger innenfor de foreslåtte laksefjordene. Dette tilsvarer om lag fem eksisterende og tre til fire potensielle konsesjoner. De eksisterende lokalitetene kan drives videre, men det vil ikke være anledning til å benytte de potensielle lokalitetene til matfiskoppdrett med laksefisk. Disse kan imidlertid benyttes til oppdrett med marine arter. De nasjonale konsekvensene av forslaget må ses i lys at det i alt er ca. 1 000 konsesjoner og om lag 1 600 lokaliteter for oppdrett med laksefisk i Norge.
Potensialet for fremtidig matfiskeoppdrett med laksefisk i de foreslåtte laksefjordene er anslått til mellom seks og åtte lokaliteter. Fire til fem av disse ligger i områder utenfor de tidligere sikringssonene. Forslaget til ferdigstilling innebærer dermed at disse lokalitetene ikke kan benyttes til oppdrett med laksefisk.
Eksisterende anlegg innenfor de nye laksefjordene vil få noe begrensede muligheter for samlokalisering og andre stordriftsfordeler. Konsekvensene av dette anses ikke for vesentlige.
Avviklingen av de midlertidige sikringssonene vil frigjøre en del områder for oppdrett med laksefisk. Dette vil bidra til å redusere de samlede konsekvensene av ferdigstillingen.
Avvikling av oppdrett med laksefisk i Tanafjorden
De fem lokalitetene for matfiskoppdrett i Tanafjorden har ikke vært benyttet siden desember 2004. Avvikling av matfiskoppdrett med laksefisk i fjorden vil dermed ikke ha konsekvenser i forhold til dagens situasjon. Lokalsamfunnet kan imidlertid bli berørt ved at det ikke lenger vil være mulig å drive matfiskoppdrett med laksefisk i Tanafjorden.
Dersom det stilles krav om kompensasjon fra den berørte virksomheten i denne forbindelse, vil dette bli vurdert. Det er da aktuelt å vurdere saken i lys av den nåværende kompensasjonsordningen for flytting av anlegg ut av nasjonale laksefjorder, jf. kapittel 4.3.
Bestemmelsen om forurensning
I beskyttelsesregimet for nasjonale laksefjorder er det lagt til grunn at virksomhet med risiko for alvorlig forurensning ikke skal være tillatt. Dette innebærer at laksen skal gis særlig beskyttelse mot akutt forurensning i laksefjordene.
Aktiviteter som innebærer risiko for akutt forurensning må vurderes i det enkelte tilfelle, herunder mulige krav til risikoreduserende tiltak. Slike tiltak vil ivareta hensynet til en rekke elementer i økosystemet, inkludert hensynet til villaksen. Slike tiltak vil kunne medføre noe økte kostnader for tiltakshaver.
Ikke-akutte, operasjonelle driftsutslipp er konsesjonspliktige og reguleres på vanlig måte etter forurensningsloven. De kravene som vil bli stilt av hensyn til det marine miljø i slike tilfelle må også ivareta hensynet til villaksen.
8.3.4 Administrative konsekvenser
Administrative konsekvenser
De nasjonale laksevassdragene og laksefjordene skal forvaltes i henhold til den gjeldende ansvarsfordelingen mellom myndighetene. For å sikre en effektiv saksbehandling, vil det vil bli fastsatt retningslinjer som klargjør hvilke bestemmelser som skal legges til grunn og som angir nærmere prosedyrer for saksbehandlingen. Dette vil bidra til å forenkle saksbehandlingen og føre til færre søknader om enkelttiltak. Behandlingen av enkeltsaker i nasjonale laksevassdrag og laksefjorder forventes derfor ikke å kreve økte administrative ressurser.
I fjordene vil det foreslåtte beskyttelsesregimet bli nedfelt i en egen forskrift.
Ordningen innebærer at fiskerimyndighetene vil få noen økte oppgaver, først og fremst knyttet til kontroll. I vassdragene kan det være aktuelt med noe økt kontrollaktivitet både for fylkesmannen, vassdragsmyndighetene, dyrehelsemyndighetene, landbruksmyndighetene og kommunene. Styrking av kontrollen må gjennomføres innenfor rammen av de årlige statsbudsjettene.
De samlede administrative konsekvensene av ferdigstillingen av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder vurderes som begrenset.
8.3.5 Andre konsekvenser
Distriktsmessige konsekvenser
Det er generelt lagt vekt på å unngå at nasjonale laksevassdrag og laksefjorder skal svekke grunnlaget for næringsvirksomhet i distriktene. De samlede distriktsmessige konsekvensene anses derfor som begrenset. Villaksen har dessuten stor verdi som grunnlag for sysselsetting og inntekter i mange av de lokalsamfunnene som er berørt.
Samiske interesser
Ferdigstillingen av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder antas å ha positive konsekvenser for samiske interesser. Det vises blant annet til at det er foreslått at Kongsfjordelva i Finnmark tas inn i ordningen.
8.4 Økonomiske og administrative konsekvenser av øvrige foreslåtte tiltak for bedre vern av villaksen
Nytteeffekter
De bevaringstiltakene som er presentert i proposisjonens del I vil ha generelle nytteaspekter tilsvarende de som er presentert i kapittel 8.1 ovenfor.
Tiltak knyttet til fiskeoppdrett
Strengere krav til rømmingssikring, drift og kontroll av oppdrettsanlegg vil medføre noe økte driftskostnader for den enkelte oppdrettsvirksomhet. Det samme gjelder skjerpede krav til tiltak mot lakselus. Disse konsekvensene anses som beskjedne.
De økonomiske konsekvensene av myndighetenes arbeid med å redusere rømminger og omfanget av lakselus må avklares i forbindelse med de årlige statsbudsjettene.
Vassdragstiltak
Føringene for ny kraftproduksjon som kan få konsekvenser for villaksen antas ikke å få særlige konsekvenser.
Økt vektlegging på hensynet til villaksen i revisjons- og fornyelsessaker vil få noe økonomiske konsekvenser for regulantene og kan i noen tilfeller medføre noe redusert kraftproduksjon. Det samme vil kunne gjelde for restaurering av laksens leveområder.
Stortinget har forutsatt at det ved revisjon av vannkraftkonsesjoner skal legges vekt på å opprettholde kraftproduksjonen. Hensynet til laksen er allerede et viktig moment ved revisjoner, og det hensynet til laksen som er forutsatt i denne proposisjonen antas derfor ikke å få vesentlige administrative eller økonomiske konsekvenser.
Tiltak knyttet til Gyrodactylus salaris, kalking, genbank, FoU og overvåking
Videre bekjempelse av Gyrodactylus salaris , videreføring av kalkingsaktivitetene, utvidelse av genbankvirksomheten og det fremtidige omfanget av FoU og lakseovervåking har i all hovedsak økonomiske konsekvenser som må avklares gjennom de årlige statsbudsjettene.
Reguleringer i fisket
Konsekvensene av nye reguleringer i laksefisket kan bli betydelige. Departementet vil derfor sikre at arbeidet med å utforme de nye reguleringene skjer med stor grad av medvirkning fra de ulike interessegruppene, i første rekke rettighetshavere i elv og i sjø, samiske interesser, fritidsfiskere og næringsvirksomhet som kan bli berørt gjennom ringvirkninger. De nærmere konsekvensene for de enkelte interessegruppene vil bli belyst og avveiet som del av prosessen. Målet vil være å komme frem til et reguleringsregime som er godt tilpasset den alvorlige situasjonen for villaksen, samtidig som de samlede konsekvensene for villaksinteressene blir akseptable.