1 Hovedtrekkene i Regjeringens forslag til endringer i statsbudsjettet 2009

Regjeringen legger med dette fram proposisjon om endring av statsbudsjettet 2009 for å bekjempe arbeidsløshet og dempe virkningene av den internasjonale finansuroen på norsk økonomi. Regjeringen har tidligere gjennomført tiltak rettet spesielt mot finanssektoren og penge- og kredittmarkedene, og Regjeringen legger fram nye tiltak 9. februar som skal styrke bankens utlånsevne.

Finanskrisen gir kraftig tilbakeslag i internasjonal og norsk økonomi

Etter flere år med meget sterk vekst, skjedde det en klar avdemping i aktiviteten i norsk økonomi i 2008. Omslaget forsterkes av den vanskelige situasjonen i finansmarkedene og den svært svake utviklingen i internasjonal økonomi. Det ligger nå an til nullvekst og stigende arbeidsledighet i norsk økonomi i inneværende år.

Forholdene i internasjonale finansmarkeder forverret seg kraftig fra midten av september i fjor. Etter flere år med sterk utlånsvekst og spredning av nye og kompliserte finansielle produkter samtidig som reguleringer var mangelfulle, ble tilliten til finansinstitusjonene kraftig svekket da investeringsbanken Lehman Brothers gikk konkurs. Risikopåslagene i penge- og kredittmarkedene økte til svært høye nivåer. Den økte usikkerheten innebar at det ble vanskelig for banker og andre finansinstitusjoner å skaffe finansiering. Samtidig økte tapene, og myndighetene i en rekke land måtte sette i verk omfattende tiltak for å unngå sammenbrudd i markedene. Selv om myndighetenes tiltak har bidratt til å bedre situasjonen, er den fortsatt langt fra normal.

Økt usikkerhet, behov for finansiell konsolidering og vanskeligere tilgang på finansiering for bedrifter og husholdninger har bidratt til at utsiktene for veksten i internasjonal økonomi er kraftig nedjustert de siste månedene. For 2009 forventes det nå en nedgang i BNP på 1½ pst. for våre handelspartnere.

For å unngå at sviktende kredittflyt fører til at ellers lønnsom virksomhet stopper opp, er det avgjørende å få finansmarkedene til å fungere bedre. Derfor har også norske myndigheter satt i verk omfattende tiltak for å bedre situasjonen i penge- og kredittmarkedene. Norges Bank har tilført banksystemet mer likviditet enn normalt, blant annet ved å utvide låneadgangen og øke løpetiden på sine F-lån. I oktober i fjor vedtok Stortinget Regjeringens forslag om en bytteordning, der bankene får låne statspapirer i bytte mot obligasjoner med fortrinnsrett. Ordningen, som har en samlet ramme på 350 mrd. kroner for 2008 og 2009, har lettet bankenes innlånsmuligheter. Hittil er det foretatt bytter for 57 mrd. kroner. Risikopåslagene på pengemarkedsrentene har gått ned, men de er fortsatt høyere enn før finansuroen tok til. Finansmarkedene er fremdeles preget av stor usikkerhet.

Regjeringen har også satt i verk tiltak for å bidra til finansiering av eksportrettet næringsliv og kommunene. For å sikre lån til kommunene har Regjeringen foreslått å øke egenkapitalen til Kommunalbanken, mens økte rammer til Garanti-instituttet for eksportkreditt (GIEK) og Innovasjon Norge bidrar til å sikre næringslivet lån. For å avhjelpe situasjonen for eksportrettet næringsliv har Regjeringen inngått avtale om statlige lån til Eksportfinans, som anslås til 50 mrd. kroner over årene 2009 og 2010.

Pengepolitikken er førstelinjeforsvaret for å møte et tilbakeslag i økonomien. Den er mer fleksibel enn finanspolitikken og kan reagere raskt når den økonomiske situasjonen tilsier det. Norges Bank har i tre omganger siden oktober 2008 senket styringsrenten med til sammen 2,75 prosentpoeng, til 3 pst., og banken har signalisert ytterligere rentenedsettelser ned mot 2-2¼ pst. gjennom første halvår 2009. Ettersom husholdningene har netto rentebærende gjeld på vel 1 000 mrd. kroner, vil en nedgang i rentenivået på ett prosentpoeng bidra til å øke husholdningenes disponible inntekter med over 7 mrd. kroner etter skatt. De rentenedsettelsene Norges Bank allerede har gjennomført innebærer dermed om lag 20 mrd. kroner i økte inntekter for husholdningene, dersom de får fullt utslag i bankenes innskudds- og utlånsrenter. Stimulansen fra lavere rente vil kunne bidra til at det private forbruket tar seg opp utover i 2009. Samtidig bidro svekkelsen i kronen gjennom 2. halvår i fjor til å dempe virkningen på lønnsomheten i næringslivet av nedgangen i prisene på viktige norske eksportprodukter. Med en svært svak utvikling internasjonalt, stor usikkerhet i finansmarkedene og redusert vilje og evne til å ta risiko kan imidlertid virkningene på etterspørsel, produksjon og sysselsetting av en ekspansiv pengepolitikk være mindre enn vanlig.

Regjeringen følger situasjonen i bankene nøye. Norske banker hadde tilfredsstillende resultater de tre første kvartalene i 2008, og utlånstapene var fortsatt lave. Selv om norske banker er solide, må de sørge for fortsatt tilfredsstillende lønnsomhet og egenkapital for å møte svakere konjunkturer. Finansdepartementet er kjent med at en del banker nå sikter mot en høyere kjernekapitaldekning for å sikre tilgang til finansiering til akseptable vilkår. Dersom bankene ikke får skaffet kapital til akseptable vilkår, kan det bli vanskelig for næringsliv og husholdninger å få nye banklån. Regjeringen legger fram nye tiltak 9. februar som skal styrke bankenes utlånsevne, slik at næringslivet og husholdningene lettere skal få nye lån.

Til tross for omfattende penge- og kredittpolitiske tiltak og et ekspansivt budsjett for 2009, rammes et bredt spekter av norske virksomheter av stadig svakere etterspørsel fra norske og utenlandske markeder. I lys av dette ligger det an til en meget svak utvikling i norsk økonomi i 2009, med en klar nedgang i sysselsettingen gjennom første halvår og en økning i arbeidsledigheten. En slik utvikling øker faren for en tiltakende negativ spiral, der rask nedgang i samlet etterspørsel bidrar til å øke problemene i finansmarkedene. Etter Regjeringens vurdering er det nå riktig å bruke finanspolitikken for ytterligere å stimulere økonomien. En mer ekspansiv finanspolitikk kan ikke forhindre en avdemping av økonomien, men målrettede tiltak kan bidra til å dempe tilbakeslaget og stimulere sysselsettingen.

Hovedtrekkene i Regjeringens forslag

For å bidra til å redusere utslagene i sysselsetting og ledighet foreslår Regjeringen at det gjennomføres nye finanspolitiske tiltak i 2009 med en ramme på 20 mrd. kroner, hvorav 16¾ mrd. kroner er nye tiltak på budsjettets utgiftsside og 3¼ mrd. kroner er skatteletter for næringslivet. I tillegg øker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med nærmere 7 mrd. kroner som følge av endrede utgifts- og inntektsanslag. Målt ved dette underskuddsbegrepet øker dermed bruken av oljeinntekter i 2009 med om lag 27 mrd. kroner ut over vedtatt budsjett.

Regjeringen foreslår dessuten økte statlige låne-, garanti- og investeringsrammer med til sammen 8 mrd. kroner.

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet anslås nå å øke med om lag 43 mrd. kroner fra 2008 til 2009. Regnet ved endringen i det strukturelle underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge anslås den samlede budsjettimpulsen til 2,3 pst. i 2009, sammenliknet med en anslått impuls på 0,7 pst. i Nasjonalbudsjettet 2009. Det er da tatt hensyn til at anslaget for det strukturelle underskuddet i 2008 ble redusert med 2 mrd. kroner ved nysalderingen.

Regjeringens forslag innebærer et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd i 2009 på 119 mrd. kroner. Det er 28 mrd. kroner høyere enn forventet fondsavkastning, jf. figur 1.1A. Regjeringen utnytter dermed den fleksibiliteten som ligger i handlingsregelen, og som innebærer at man ved et konjunkturtilbakeslag kan bruke mer enn forventet fondsavkastning for å stimulere den økonomiske veksten.

Tiltakspakken innebærer at budsjettet for 2009 nå framstår som meget ekspansivt både i historisk og internasjonal sammenheng. Budsjettimpulsen på 2,3 pst. av BNP for Fastlands-Norge er en kraftigere stimulans enn i noe annet enkeltår på over 30 år. Den underliggende realveksten i utgiftene på statsbudsjettet anslås til 6¼ pst., og dette er den høyeste utgiftsveksten de siste 25 årene, som er den perioden det finnes sammenliknbare tall for, jf. figur 1.1B. I tillegg kommer betydelige etterspørselsimpulser fra lavere rente.

Kilde: Finansdepartementet.

Også sammenliknet med de tiltakene som er vedtatt eller planlagt iverksatt i mange andre land, framstår finanspolitikken i Norge som meget ekspansiv. Det gjelder også i forhold til land som er rammet langt hardere av finanskrisen enn Norge. EUs stats- og regjeringssjefer har satt seg som mål å gjennomføre finanspolitiske tiltak med et samlet omfang tilsvarende 1,5 pst. av BNP, hvorav nasjonale tiltak skal utgjøre 1,2 prosentpoeng. Europakommisjonen har beregnet at vedtatte og annonserte tiltak per 13. januar, inklusive tiltak som er vedtatt gjennom landenes ordinære budsjettprosesser, summerer seg til 1 pst. av BNP i 2009 for EU sett under ett, jf. nærmere omtale i kapittel 2. Ifølge Kommisjonen er budsjettpolitikken særlig ekspansiv i Irland og Storbritannia, der den strukturelle budsjettbalansen anslås å bli svekket med 2½-3 pst. av BNP i 2009. For Tyskland anslår Kommisjonen en strukturell budsjettsvekkelse på 1,5 pst. av BNP. I USA arbeides det med en ny stimulansepakke på i størrelsesorden 825 mrd. dollar fordelt på 2009 og 2010. Ved jevn fordeling over de to årene gir dette en ytterligere økning i budsjettunderskuddet på nær 3 pst. av BNP i 2009.

De såkalte automatiske stabilisatorene i budsjettet er antakelig større i Norge enn i mange andre land på grunn av våre godt utbygde fellesskapsordninger. Medregnet effekten av automatiske stabilisatorer øker det faktiske oljekorrigerte budsjettunderskuddet fra 0,5 pst. av trend-BNP i 2008 til 5,4 pst. i 2009, dvs. en økning på hele 4,9 prosentpoeng. Europakommisjonen har anslått at når det tas hensyn til de automatiske stabilisatorene, svekkes den faktiske budsjettbalansen for EU-landene tilsvarende 2½ pst. av BNP fra 2008 til 2009.

De finanspolitiske tiltakene som foreslås i denne proposisjonen, kan bidra til at sysselsettingen ved utgangen av 2009 vil være i størrelsesorden 15 000 personer høyere enn uten tiltakene, mens ledigheten vil være rundt ¼ prosentpoeng lavere regnet som andel av arbeidstyrken. Forslagene kan bidra til å øke BNP for Fastlands-Norge med rundt ¾ pst. i 2009. Virkningene av rentenedsettelsene og øvrige penge- og likviditetspolitiske tiltak kommer i tillegg.

Samlet anslås om lag nullvekst i BNP for Fastlands-Norge i 2009, mens anslaget i Nasjonalbudsjettet var en vekst på litt under 2 pst. Med en slik utvikling ligger det an til nedgang i sysselsettingen, men Regjeringens tiltakspakke vil bidra til å dempe utslagene, blant annet i bygg- og anleggssektoren.

AKU-ledigheten anslås på usikkert grunnlag å øke fra vel 2½ pst. i 2008 til om lag 3½ pst. i 2009. I Nasjonalbudsjettet 2009 ble det til sammenlikning lagt til grunn en gjennomsnittlig AKU-ledighet på 2¾ pst. i 2009.

Konsumprisindeksen anslås å øke med 2 pst. i 2009, ned fra et anslag på 3 pst. i Nasjonalbudsjettet 2009, mens anslaget for årslønnsveksten er nedjustert fra 5 pst. til 4¼ pst.

Selv om arbeidsledigheten øker innenfor enkelte sektorer i økonomien, er den samlet sett fortsatt lav. Innenfor flere områder, blant annet deler av offentlig sektor, er arbeidsmarkedet fremdeles stramt. En for stor tiltakspakke eller en pakke som ikke er målrettet, kan øke faren for ytterligere press og tiltakende kostnadsvekst innenfor slike sektorer, med mulige smittevirkninger til andre deler av økonomien. En slik utvikling vil kunne bidra til at Norges Bank øker rentene raskere enn lagt til grunn i rentebanen fra desember 2008. Den økonomiske politikken bør heller ikke sikte mot å forhindre omstillinger i sektorer der aktiviteten de siste årene kan ha kommet opp på et nivå som ikke kan videreføres over tid.

Usikkerheten om den videre utviklingen i norsk og internasjonal økonomi er stor. Det kan ikke utelukkes at nedgangen blir enda sterkere og mer langvarig enn lagt til grunn i denne proposisjonen. På den annen side gjennomføres det nå betydelige penge- og finanspolitiske stimulanser både i Norge og i utlandet som kan bidra til at veksten tar seg raskere opp gjennom året enn anslått. Doseringen og innrettingen av den økonomiske politikken må vurderes i lys av den økonomiske utviklingen og av erfaringene med de tiltakene som iverksettes. Regjeringen kommer tilbake med en ny vurdering av de økonomiske utsiktene og den økonomiske politikken i Revidert nasjonalbudsjett 2009 i midten av mai.

Den økonomiske utviklingen og den økonomiske politikken er nærmere omtalt i kapittel 2.

Nærmere om Regjeringens forslag til tiltak

Regjeringen har lagt vekt på at forslagene som fremmes skal stimulere produksjon og sysselsetting, slik at økningen i arbeidsledigheten dempes. Det er lagt vekt på at tiltakene skal kunne iverksettes raskt og treffe de mest utsatte delene av arbeidsmarkedet, samtidig som de bidrar til bedre miljø og bedre offentlig infrastruktur. Videre tar tiltakene sikte på å sette arbeidstakere og bedrifter bedre i stand til å møte nødvendige omstillinger og bidra til nyskaping gjennom kompetanse- og fornyingstiltak.

I vurderingen av hvordan tiltakene bør fordeles på budsjettets utgifts- og inntektsside, har Regjeringen lagt vekt på at virkningene av skatte- og avgiftslettelser på etterspørsel, produksjon og sysselsetting på kort sikt er usikre. Økte inntekter til husholdninger og bedrifter vil normalt både slå ut i økt sparing og i høyere etterspørsel. I en situasjon med stor usikkerhet og redusert tilgang på likviditet for enkelte husholdninger og foretak, er det grunn til å tro at sparelekkasjen vil være større enn vanlig, og at økte offentlige utgifter på kort sikt vil slå klart sterkere ut på etterspørselen enn skatte- og avgiftslettelser. Dette er et synspunkt som også IMF framhever i en nylig publisert analyse. For Norges del må en også ta hensyn til at Norges Banks rentenedsettelser gir et betydelig bidrag til disponibel inntekt for husholdninger med gjeld. Regjeringen har derfor først og fremst prioritert tiltak på utgiftssiden av statsbudsjettet, med betydelig vekt på tiltak som, direkte eller indirekte, stimulerer produksjonen i privat sektor. Regjeringen fremmer i tillegg forslag om enkelte målrettede skatteendringer som svar på noen av de problemene næringslivet kan få som følge av konjunkturnedgangen.

På utgiftssiden har Regjeringen særlig prioritert økte overføringer til kommunesektoren for å øke vedlikehold og rehabilitering av kommuners og fylkeskommuners bygg og annen infrastruktur. Samferdselsbevilgningene økes, med vekt på vedlikehold og utbedring av riksveiene og jernbanen, samt utbygging av gang- og sykkelveier. Videre økes bevilgningene til vedlikehold og rehabilitering av statlige bygg, herunder sykehus og universitets- og høyskolebygg. Statlige tilskudd til utbygging av miljøvennlig energi og energisparetiltak økes kraftig. For å bidra til omstilling og nyskaping i arbeids- og næringslivet økes bevilgningene til forskning og kompetansetiltak, arbeidsmarkedstiltak, IKT-tiltak, Innovasjon Norge, GIEK og Argentum.

Miljørettede tiltak

Regjeringens ulike forslag bidrar til et vesentlig løft for miljøet gjennom økte tilskudd til energiøkonomisering og utbygging av miljøvennlig energi, mer miljøvennlig transport, mer miljøvennlig og energieffektiv bygningsmasse og økt miljørettet forskning.

Enovas tilskudd til energieffektivisering og fornybar energi økes med 1 190 mill. kroner, som innebærer en tredobling av tilskuddet over statsbudsjettet i 2009 og nær en dobling av Enovas samlede ramme i 2009. Innsatsen skal særlig rettes mot utbygging av fornybare oppvarmingsløsninger og energieffektive løsninger i industri, kommunale bygg og næringsbygg. Det legges i tillegg opp til en målrettet informasjonskampanje om energisparetiltak rettet mot husholdningene. Styrkingen av Enova gir også mulighet for økt utbygging av gode vindkraft- og biokraftprosjekter.

Betydelige bevilgningsøkninger til vedlikehold og rehabilitering av kommunale og statlige bygg vil bidra til et bedre miljø for brukerne av byggene og en mer energieffektiv bygningsmasse, noe også økte tilskuddsmidler under Enova vil stimulere til. I tillegg kreves det at alle offentlige byggeprosjekter som omfattes av tiltakene, fortrinnsvis skal bygges i samsvar med nye krav til energibruk i bygg. Kravene er fastsatt i teknisk forskrift til plan og bygningsloven, som blir obligatorisk fra 1. august 2009. Bygg som blir framskyndet til før 1. august, skal følge den nye forskriften som om de hadde fulgt opprinnelig tidsplan, og alle nye prosjekteringer skal følge ny forskrift.

Også forslagene om økte bevilgninger til samferdselsformål har en klar miljøprofil. Bevilgningene til jernbanenettet økes med 1,3 mrd. kroner, og av bevilgningsøkningen til veiformål skal 0,5 mrd. kroner benyttes til gang- og sykkelveier. Videre foreslås det 50 mill. kroner til utbygging av ladestasjoner for el-biler, slik at elektrifiseringen av transportsektoren kan gå raskere.

De samlede investeringsutgiftene knyttet til teknologisenteret for CO₂-fangst på Mongstad blir høyere enn lagt til grunn i saldert budsjett 2009. Det foreslås derfor å øke bevilgningen til dette miljøtiltaket med 962 mill. kroner. Regjeringen foreslår også å styrke miljøforskningen gjennom Norges forskningsråd med 75 mill. kroner, med særlig vekt på vindkraft til havs. Bevilgningene til bioenergitiltak i landbruket økes med 50 mill. kroner i tråd med målsettingen om å bidra til økt utbygging av bioenergi med inntil 14 TWh innen 2020.

Regjeringen foreslår også økte bevilgninger til en rekke miljøtiltak på Miljøverndepartementets budsjett med til sammen 350 mill. kroner, hvorav 223 mill. kroner til tiltak for fredede og verneverdige kulturminner og kulturmiljøer. Bevilgningsøkningen under Miljøverndepartementet omfatter også tiltak i nasjonalparker, verneområder og friluftsområder, samt økte midler til satsingen på bymiljøtiltak i Groruddalen.

Satsing på kommuner, bygg og samferdsel

En vesentlig del av Regjeringens forslag til tiltak for å stimulere sysselsettingen er rettet inn mot økt aktivitet i bygg- og anleggsnæringen. Disse tiltakene vil også ha ringvirkninger til andre deler av privat sektor, samtidig som de bidrar til økt aktivitet i hele landet. Opprusting av bygg, bedre veier og andre vedlikeholds- og investeringsprosjekter gir en langsiktig gevinst gjennom bedret offentlig infrastruktur, i tillegg til at sysselsettingen økes mens prosjektene gjennomføres. Regjeringen har særlig prioritert kommunene og samferdselssektoren, hvor utgiftene økes med til sammen vel 10 mrd. kroner. I tillegg foreslås det en vesentlig økt innsats for å utbedre bygningsmassen i staten. Vedlikeholds- og rehabiliteringsprosjekter vil normalt kunne bli iverksatt raskere enn nye investeringsprosjekter og kan også ha kortere varighet, noe som gjør det lettere å trappe dem ned når konjunktursituasjonen tilsier det. Til forskjell fra de fleste investeringsprosjekter vil vedlikeholdsprosjekter heller ikke føre til høyere driftskostnader i framtiden. I tillegg til å stille krav til energieffektivitet, legger Regjeringen også til grunn at det for alle nye bygg som iverksettes som følge av de foreslåtte tiltakene i denne proposisjonen, skal legges vekt på universell utforming.

Kommunene tilføres til sammen 6,4 mrd. kroner i nye midler, hvorav 4 mrd. kroner er et engangstilskudd til vedlikehold og rehabilitering av kommunal infrastruktur med full statlig finansiering. De frie inntektene økes med 2,0 mrd. kroner, hvorav 1,2 mrd. kroner i økt rammetilskudd og 0,8 mrd. kroner i økt momskompensasjon. Den resterende styrkingen av kommuneøkonomien må ses i sammenheng med flere forhold. Investeringsrammen i rentekompensasjonsordningen for skole- og svømmeanlegg økes med 1 mrd. kroner, fra 2 mrd. kroner til 3 mrd. kroner, mens investeringsrammen i rentekompensasjonsordningen for kirkebygg økes med 0,4 mrd. kroner, fra 0,8 mrd. kroner til 1,2 mrd. kroner. Utvidelsene av investeringsrammene innebærer økte bevilgninger til rentekompensasjon på til sammen 42 mill. kroner i 2009. Videre økes rammen for investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser med ytterligere 1 500 boenheter i 2009, med en tilhørende bevilgningsøkning på 157 mill. kroner. Lærlingtilskuddet som utbetales av fylkeskommunene, økes med 185 mill. kroner. Det innføres en midlertidig søknadsbasert tilskuddsordning for digital fornying i kommunene på 60 mill. kroner. Forslagene til økte overføringer på 6,4 mrd. kroner kommer i tillegg til ekstraordinær dekning av tapte skatteinntekter for kommunesektoren som Regjeringen varslet før jul. Dette utgjør 1,2 mrd. kroner, når det også tas hensyn til nedjusterte anslag for lønns- og prisveksten i sektoren. Utviklingen i kommunenes inntekter er nærmere omtalt i avsnitt 2.5.

Bevilgningene til samferdselsformål økes med 3,8 mrd. kroner. Av dette går 2,3 mrd. kroner til veiformål, fordelt med 0,8 mrd. kroner til drift og vedlikehold og 1,5 mrd. kroner til investeringer. Dette gir blant annet rom for 0,5 mrd. kroner til ekstrainnsats for asfaltering, 0,5 mrd. kroner til gang- og sykkelveier og nesten 0,4 mrd. kroner til ulike trafikksikkerhetstiltak. Utgiftene til jernbaneformål økes med 1,3 mrd. kroner, fordelt med 0,8 mrd. kroner til drift og vedlikehold og 0,5 mrd. kroner til investeringer. Utgiftene til Kystverket økes med 150 mill. kroner til blant annet utbygging av havner og farleder. Samferdselstiltakene bidrar ikke bare til økt sysselsetting, de gjør også Norge mer framkommelig og øker sikkerheten i trafikken.

Utgiftene til øvrige bygningsrelaterte prosjekter økes med 2,8 mrd. kroner. Det foreslås et engangstilskudd til vedlikehold i helseforetakene på 1 mrd. kroner og et engangstilskudd til vedlikeholdsprosjekter i universiteter og høyskoler på 200 mill. kroner. Bevilgningene til vedlikehold, mindre investeringsprosjekter, prosjektering og forseringer av igangsatte prosjekter under Statsbygg økes med om lag 730 mill. kroner. Videre økes tilskuddet til utleieboliger med 250 mill. kroner, mens tilskuddet til studentboliger økes med 75 mill. kroner. I tillegg foreslås det om lag 320 mill. kroner til en rekke andre vedlikeholdsprosjekter, herunder til nasjonale festningsverk, museer og kulturbygg. Det foreslås også et ekstraordinært engangstilskudd på 250 mill. kroner til statlig medfinansiering av utvalgte idrettsanlegg som påbegynnes og ferdigstilles i 2009. Videre økes utlånsrammen i Husbanken med 2 mrd. kroner, fra 12 mrd. kroner til 14 mrd. kroner.

Kompetanse og omstillingsevne i arbeids- og næringsliv

Regjeringen foreslår en rekke målrettede tiltak for å sette arbeidstakere og bedrifter bedre i stand til å møte nødvendige omstillinger og stimulere til innovasjon og nyskaping. De nye tiltakene kommer i tillegg til tiltakene Regjeringen allerede har gjennomført for å bedre næringslivets muligheter for å få lån og eksportfinansiering, gjennom økt garantiramme for GIEK, økt låneramme for Innovasjon Norge og statlige lån til Eksportfinans.

Arbeidsmarkedstiltakene økes med 6 000 plasser i gjennomsnitt for 2009, og NAV tilføres 320 nye stillinger til oppfølging av flere arbeidssøkere og for å håndtere flere tiltaksplasser. Permitteringsregelverket endres ved at arbeidsgiverperioden med lønnsplikt under permittering reduseres fra 10 dager til 5 dager og den maksimale perioden med dagpenger under permittering økes fra 30 uker til 42 uker. Bevilgningene til ulike kompetansetiltak og til forskning økes med i alt om lag 0,5 mrd. kroner.

Utgiftene til næringstiltak under Innovasjon Norge og GIEK økes med til sammen 705 mill. kroner. Bevilgningen til tapsfond i Innovasjon Norge økes med 320 mill. kroner. Det gir grunnlag for å øke rammen for landsdekkende innovasjonslån (risikolån) med 600 mill. kroner, fra 300 mill. kroner til 900 mill. kroner og rammen for garantiordningen med 280 mill. kroner, fra 40 mill. kroner til 320 mill. kroner. For lavrisikoordningen i Innovasjon Norge utnyttes fullmakten fra Stortinget fullt ut ved at det samtidig med denne proposisjonen fremmes en kongelig resolusjon om å øke lånerammen fra 2 mrd. kroner til 2,5 mrd. kroner. Det innføres også et nytt, landsdekkende etablererstipend med en bevilgning på 150 mill. kroner for å stimulere flere til å starte egen virksomhet. Sammen med bevilgningsøkningen til tapsfond på 320 mill. kroner, innebærer forslaget at bevilgningen til innovasjonsprosjekter under Innovasjon Norge nær femdobles i forhold til saldert budsjett 2009. I tillegg økes bevilgningen til FoU-kontrakter med 65 mill. kroner. Videre økes tilskuddet til Marint verdiskapingsprogram under Innovasjon Norge med 20 mill. kroner. Under GIEK økes rammen for u-landsordningen med 1 050 mill. kroner, fra 2 100 mill. kroner til 3 150 mill. kroner, og bevilgningen til tapsfond økes med 150 mill. kroner. Det statlige forvaltningsselskapet Argentum gis bedre mulighet til å investere i fond som gir næringslivet tilgang på langsiktig eierkapital, ved at selskapet tilføres 2 mrd. kroner i økt egenkapital og fritas for utbyttebetaling til staten i 2009.

Regjeringen foreslår også en rekke andre tiltak for økt kompetanse og innovasjon. Tilskuddet til programmet Brukerstyrt innovasjonsarena under Norges forskningsråd økes med 75 mill. kroner, og det foreslås 48 mill. kroner til nye stipendiatstillinger, herunder til ordningen med nærings-Ph.D. Tilskuddene til lærlinger økes med til sammen 195 mill. kroner, mens utgiftene til kvalifiseringsprogrammet «Ny sjanse» økes med 15 mill. kroner, og utgiftene til programmet for basiskompetanse i arbeidslivet økes med 20 mill. kroner. Det foreslås også 75 mill. kroner til forskning på fornybar energi og 100 mill. kroner til ulike IKT-tiltak. Innenfor landbruket økes tilskuddet til Trebasert innovasjonsprogram med 20 mill. kroner. Regjeringens skatteforslag vil også bidra til å lette situasjonen for selskaper som rammes av konjunkturnedgangen og til økt forskning gjennom utvidelse av Skattefunn-ordningen.

Regjeringen foreslår også å øke driftsutgiftene i Politiet med 242 mill. kroner, tilsvarende 460 sivile stillinger, slik at polititjenestemenn kan frigjøres til operativt arbeid.

Tiltakene på utgiftssiden er nærmere omtalt i kapittel 4.

Endringer i skatte- og avgiftsopplegget

Det vil være svært uheldig for norsk økonomi om lønnsomme bedrifter blir lagt ned på grunn av midlertidige problemer for eksempel knyttet til mangel på likviditet. Samtidig bør en ikke hindre nødvendig omstilling og opprettholde bedrifter som ikke er levedyktige. Et treffsikkert tiltak i en slik situasjon vil etter Regjeringens syn være en midlertidig adgang til å tilbakeføre selskapsunderskudd i 2008 og 2009 mot beskattet overskudd de to foregående årene. Det settes en beløpsgrense på 5 mill. kroner årlig for hvor store underskudd som skal kunne tilbakeføres. Skatteverdien av underskuddene i 2008 og 2009 opp til beløpsgrensen vil bli utbetalt til selskapene ved skatteoppgjørene høsten 2009 og 2010. I dag må slike underskudd framføres og trekkes fra mot eventuelle framtidige overskudd. Mange selskaper som har fått redusert lønnsomhet, får dermed tilført likviditet.

Kun selskaper som har gått fra en overskuddsposisjon til en underskuddsposisjon, vil bli omfattet. Dermed unngår en å inkludere virksomhet som ikke er egnet til å gå med overskudd, samtidig som en når fram til mange av dem som får redusert lønnsomhet som følge av den vanskelige situasjonen i finansmarkedene. Tiltaket er næringsnøytralt, men vil i sin natur særlig komme de mest konjunkturutsatte bedriftene til gode. Taket på 5 mill. kroner innebærer at tiltaket i første rekke er rettet mot små og mellomstore selskaper.

Det foreslåtte tiltaket virker automatisk i den forstand at samlet likviditetstilførsel vil avhenge av hvor store midlertidige problemer næringslivet vil møte. Over de to årene ordningen skal gjelde, antas tiltaket å gi minst 7 mrd. kroner samlet i lavere skatter og styrket likviditet for selskapene. Tiltaket anslås å redusere bokførte skatteinntekter i 2009 med 3¼ mrd. kroner. Provenyanslaget er særlig usikkert, ettersom det er vanskelig å si hvordan underskuddene vil utvikle seg framover. Dersom nedgangskonjunkturen blir dypere og mer langvarig enn forutsatt, blir skatteletten større, mens den blir mindre dersom nedgangen går fort over. Størsteparten av provenytapet vil være en periodiseringsendring, fordi utbetaling av skatteverdien av underskudd for 2008 og 2009 vil gjenspeiles i lavere framførbare underskudd og dermed høyere skatteinntekter senere år. Over tid vil den reelle lettelsen for selskapene i hovedsak bestå av rentefordelen ved en endret periodisering i forhold til gjeldende regler for framføring av underskudd. I tillegg kommer fordelen ved styrket likviditet og økt bokført egenkapital for selskapene. Tiltaket er dermed et godt supplement til de gjennomførte tiltakene rettet mot kredittmarkedet.

Regjeringen foreslår å styrke Skattefunn-ordningen gjennom å heve beløpsgrensen for fradragsgrunnlaget fra 4 til 5,5 mill. kroner for egenutført FoU og fra 8 til 11 mill. kroner for innkjøpt FoU. Høyere beløpsgrenser kan bidra til at noen flere prosjekter blir gjennomført og til at FoU-prosjekter blir gjennomført raskere enn ellers planlagt. Provenyvirkningen anslås til om lag 180 mill. kroner påløpt i 2009 og bokført i 2010.

Regjeringen har lagt vekt på at næringsrettede skattetiltak ikke skal bryte med de grunnleggende prinsippene for utforming av skattesystemet. Det norske selskapsskattesystemet har siden 1992-reformen vært basert på brede grunnlag som i størst mulig grad samsvarer med faktiske økonomiske størrelser, noe som gjør det mulig å ha en moderat selskapsskattesats. Dette sentrale trekket i skattesystemet har vist seg å være robust i ulike konjunktursituasjoner, og bidrar til å dempe utslagene av konjunktursvingningene, ved at skattetrykket for selskapene endres automatisk i takt med konjunkturene. Regjeringen har på denne bakgrunn ikke sett det som aktuelt å øke avskrivningssatsene ut over et antatt faktisk verdifall på driftsmidlene, eller å gjennomføre andre skattetiltak som bidrar til å svekke grunnlaget i selskapsbeskatningen. Heller ikke redusert arbeidsgiveravgift er foreslått av Regjeringen i dagens situasjon, siden problemene i arbeidsmarkedet på kort sikt forventes å være konsentrert om enkelte sektorer.

Skatteforslagene er nærmere omtalt i kapittel 3.

Sysselsettingspolitikken

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Verdiskaping og velferd er avhengig av at vi greier å bruke arbeidsevnen på en god måte. Sett i et internasjonalt perspektiv er det norske arbeidsmarkedet kjennetegnet ved høy sysselsetting, lav arbeidsledighet og jevn inntektsfordeling. Regjeringen legger stor vekt på å videreføre disse trekkene.

I en situasjon med økende ledighet er det viktig at arbeidsmarkedspolitikken innrettes slik at arbeidsledige får nødvendig bistand til å skaffe seg arbeid igjen. Selv om etterspørselen etter arbeidskraft avtar, er det ved inngangen til 2009 fortsatt mange ubesatte stillinger. Samtidig er deler av arbeidsmarkedet fortsatt preget av knapphet på arbeidskraft. I lys av dette legger Regjeringen vekt på at arbeidsledige raskt må formidles til ledige stillinger. Regjeringens forslag om å styrke bemanningen i NAV midlertidig med 320 stillinger vil bidra til øke ressursene til formidling, samtidig som NAV får tilstrekkelige ressurser til å administrere det høyere nivået på arbeidsmarkedstiltakene som Regjeringen foreslår i 2009.

Det er viktig at nivået og innrettingen av arbeidsmarkedstiltakene er tilpasset konjunktursituasjonen. I lys av oppgangen i arbeidsledigheten har Regjeringen funnet det riktig å øke arbeidsmarkedstiltakene med i gjennomsnitt 6 000 plasser i 2009, regnet i forhold til vedtatt budsjett. Dette innebærer at en opprettholder tiltaksintensiteten, dvs. forholdet mellom tiltaksplasser og registrerte ledige, på nivået fra 2008, gitt anslagene for arbeidsledigheten i denne proposisjonen.

Regjeringens forslag om å øke den maksimale dagpengeperioden ved permittering, samtidig som bedriftenes periode med lønnsplikt reduseres, vil gjøre det lettere for bedriftene å holde på kompetanse i en periode med lavere etterspørsel etter arbeidskraft.

Det er uvanlig stor usikkerhet om den økonomiske utviklingen framover og dermed også om hvordan ledigheten vil utvikle seg. Regjeringen følger utviklingen i arbeidsmarkedet svært nøye og vil komme tilbake med en ny vurdering av situasjonen i Revidert nasjonalbudsjett 2009, som legges fram i midten av mai.