3 Endringer i skatter

3.1 Innledning

Regjeringen fremmer forslag om målrettede skatteendringer som svar på noen av de problemene næringslivet kan få som følge av det sterke konjunkturomslaget.

Det vil være svært uheldig for norsk økonomi om lønnsomme bedrifter blir lagt ned på grunn av midlertidige problemer, for eksempel knyttet til mangel på likviditet. Samtidig bør en ikke hindre nødvendig omstilling og opprettholde bedrifter som ikke er levedyktige. Et treffsikkert tiltak i dagens situasjon vil etter Regjeringens syn være en konjunkturavhengig skattelette gjennom en midlertidig adgang til å tilbakeføre selskapsunderskudd i 2008 og 2009 mot beskattet overskudd de to foregående årene. Skatteverdien av underskudd i 2008 og 2009 vil bli utbetalt til bedriftene ved skatteoppgjørene høsten 2009 og 2010. I dag må slike underskudd framføres og trekkes fra mot eventuelle framtidige overskudd. Tiltaket vil dermed tilføre likviditet til bedrifter som har fått svekket lønnsomheten.

Kun selskaper som har gått fra en overskuddsposisjon til en underskuddsposisjon, vil omfattes. Det betyr at en unngår å inkludere virksomhet som ikke er egnet til å gå med overskudd, samtidig som en når fram til mange av dem som får redusert lønnsomhet som følge av den vanskelige situasjonen i finansmarkedene. Tiltaket likebehandler alle næringer, men vil i sin natur særlig komme de mest konjunkturutsatte bedriftene til gode.

Regjeringen foreslår at det settes en beløpsgrense på 5 mill. kroner årlig for hvor store underskudd som skal kunne tilbakeføres mot tidligere overskudd. Med en slik grense anslås tiltaket å redusere bokførte skatteinntekter i 2009 med om lag 3 ¼mrd. kroner. For de to årene til sammen antas det at næringslivet vil kunne bli tilført minst 7 mrd. kroner. Provenyanslaget er særlig usikkert ettersom det er vanskelig å si hvordan underskuddene vil utvikle seg framover. Tiltaket virker automatisk i den forstand at samlet likviditetstilførsel vil avhenge av hvor store midlertidige problemer næringslivet vil møte. Hvis nedgangen blir dypere, vil likviditetstilførselen bli større. Med svakere og mer kortvarig nedgang blir provenytapet også mindre. Størsteparten av provenytapet vil være en ren periodiseringsendring fordi utbetaling av skatteverdien av underskudd for 2008 og 2009 vil gjenspeiles i lavere framførbare underskudd og dermed høyere skatteinntekter senere år når bedriftene igjen går med overskudd. Over tid vil den reelle skatteletten for selskapene i hovedsak bestå av rentefordelen ved en endret periodisering i forhold til gjeldende regler for framføring av underskudd. På kort sikt er den viktigste gevinsten for selskapene at de får tilført likviditet og styrket egenkapitalen. Tiltaket er dermed et godt supplement til de gjennomførte tiltakene rettet mot kredittmarkedet.

Norsk Industri har foreslått en skatteordning i tråd med Regjeringens forslag. Venstre, Kristelig Folkeparti og Høyre har kommet med innspill om å innføre et konjunkturfond for bedriftene, som har likhetstrekk med Regjeringens forslag om tilbakeføring av underskudd. Begge forslagene vil tilføre selskapssektoren likviditet, være midlertidige med tanke på å møte bedriftenes utfordringer under nedgangskonjunkturen og innebære et provenytap i dag som motsvares av høyere skatteinntekter i framtiden. Forslagene treffer imidlertid ulike bedrifter. Med et konjunkturfond øker fordelen proporsjonalt med overskuddet, og selskaper med underskudd i 2008 vil ikke omfattes. Ideen om en konjunkturavhengig skattelette er imidlertid den samme i de to ordningene.

Regjeringen foreslår å styrke Skattefunn-ordningen gjennom å heve beløpsgrensen for fradragsgrunnlaget for egenutført FoU fra 4 til 5,5 mill. kroner og for innkjøpt FoU fra 8 til 11 mill. kroner. Høyere beløpsgrenser kan bidra til at noen flere prosjekter blir gjennomført, og at noen FoU-prosjekter blir gjennomført raskere enn ellers planlagt. Alle opposisjonspartiene har lignende forslag i sine forslag til tiltak.

Regjeringen har lagt vekt på at næringsrettede skattetiltak ikke skal bryte med de grunnleggende prinsippene for utforming av skattesystemet. Reglene for beskatning av selskapsoverskudd bør være forutsigbare og stabile over tid. Dette er viktig for å sikre gode rammebetingelser for å drive næringsvirksomhet i Norge, og er én av flere faktorer selskaper legger vekt på i sine lokaliserings- og investeringsbeslutninger. Strukturen i et selskapsskattesystem som er godt utformet, bør derfor ikke endres med konjunkturene. Det norske selskapsskattesystemet har siden 1992-reformen vært basert på brede grunnlag som i størst mulig grad samsvarer med faktiske økonomiske størrelser, noe som gjør det mulig å ha en moderat selskapsskattesats. Dette sentrale trekket i skattesystemet har vist seg å være robust i ulike konjunktursituasjoner, og bidrar til å dempe utslagene av konjunktursvingningene ved at skattetrykket for selskapene endres automatisk i takt med konjunkturene.

Regjeringen fremmer ikke forslag om store personlettelser med sikte på å stimulere etterspørselen etter varer og tjenester, jf. omtale i kapittel 1. Økte disponible inntekter vil normalt både slå ut i økt sparing og høyere etterspørsel. I en situasjon med stor usikkerhet er det grunn til å tro at sparelekkasjen vil være større enn vanlig, og at økte offentlige utgifter vil slå klart sterkere ut på etterspørselen på kort sikt enn skatte- og avgiftslettelser. For Norges del må en også ta hensyn til at rentenedgangen gir et betydelig bidrag til disponibel inntekt for husholdninger med gjeld. Regjeringen har derfor først og fremst prioritert tiltak på utgiftssiden av statsbudsjettet.

Andre næringsrettede tiltak som har vært vurdert, men som ikke fremmes, er omtalt under avsnitt 3.3.

3.2 Konjunkturavhengig skattelette

Regjeringen er opptatt av at skattetiltak for næringslivet skal være målrettede og godt tilpasset omfanget av den konjunkturnedgangen vi nå står overfor. Med målrettethet menes at skattetiltak må være innrettet for å hjelpe levedyktige bedrifter som nå får vanskeligheter. Dette innebærer at eventuelle tiltak ideelt sett må treffe nettopp de bedriftene som rammes av virkningene av finanskrisen og den etterfølgende lavkonjunkturen, men som i en normal situasjon i kredittmarkedene og en normal konjunktursituasjon er lønnsomme. Generelle lettelser i bedriftsbeskatningen vil også komme bedrifter til gode som ikke rammes spesielt av konjunkturnedgangen, jf. avsnitt 3.3. Derimot kan et mer målrettet skattetiltak være rettet mot å bedre likviditeten for utsatte bedrifter i en periode hvor behovet for likvide midler er stort og tilgangen på finansiering er vanskelig.

Regjeringen foreslår å innføre adgang til å tilbakeføre underskudd i 2008 og 2009 mot skattlagt overskudd to foregående år for aksjeselskaper mv. Dette gjelder etterskuddspliktige selskaper og innretninger definert i sktl. § 2.2, jf. Ot.prp nr. 30 (2008-2009). En slik ordning gjelder i dag ved opphør av virksomhet og ved oppløsning av selskap eller annen skattepliktig innretning. En midlertidig utvidelse av denne tilbakeføringsadgangen er både målrettet og godt tilpasset konjunktursituasjonen. Forslaget gir bedret likviditet til mange av bedriftene det er ønskelig å nå, og omfanget av tiltaket avhenger direkte av hvor alvorlig situasjonen blir, og dermed hvor store underskuddene blir de nærmeste årene. Lignende tiltak er iverksatt i andre land, blant annet i Storbritannia. Tiltaket har likhetstrekk med forslaget fra Høyre, Venstre og Kristelig Folkeparti om et konjunkturfond. Både dette forslaget og forslag om endrede avskrivningsregler har en periodiseringseffekt som gir lavere skatt nå mot høyere skatt i framtiden.

Utforming og vurderinger av tiltaket

Dagens skatteregler gir muligheter til å framføre underskudd mot senere års overskudd i samme selskap. Det er imidlertid begrensninger i adgangen til fradrag for underskudd, noe som svekker symmetrien i skattesystemet. Underskudd blir ikke framført med renter, noe som svekker realverdien av tapsfradraget. Videre har ikke bedriftene full sikkerhet for å kunne realisere skatteverdien av underskuddene ved konkurs. Denne mangelen på symmetri er isolert sett uheldig fordi den øker risikoen ved å investere og svekker skattesystemets konjunkturutjevnende funksjon.

I petroleumsbeskatningen og i grunnrenteskatten i kraftverksbeskatningen er hensynet til symmetri tillagt særlig stor vekt ved at selskapene er sikret at skatteverdien av fradrag for underskudd bevares og utbetales dersom virksomheten opphører. Renteframføring av underskudd, ev. utbetaling av skatteverdien av fradraget det året underskuddet oppstår, vil innebære gjennomgripende endringer i den generelle selskapsbeskatningen, og anses ikke som aktuelle tiltak på permanent basis.

En ordning med tilbakeføring av underskudd mot tidligere års overskudd er, som et midlertidig tiltak, langt mindre gjennomgripende. Samtidig er det prinsipielt godt forankret fordi en større del av underskuddene vil kunne realiseres med full verdi. Den viktigste virkningen av tiltaket er at det tilfører likviditet i en periode med vanskelig tilgang på lån.

Tilbakeføring av underskudd gir et kontanttilskudd tilsvarende skatteverdien av det underskuddet som kan føres mot overskudd de to foregående årene. Generelt er det en fare med skattetiltak at det også kommer bedrifter til gode som ikke er egnet til å gå med overskudd, eller som i utgangspunktet ikke driver næring. Dette kan være selskaper som er opprettet for å plassere investeringsobjekter til privat konsum (hytter, båter mv.), eller der aktiviteten i selskapet i større eller mindre grad bærer preg av å være hobbyvirksomhet. En ordning med tilbakeføring av underskudd mot tidligere års overskudd sikrer at selskapene som nyter godt av tiltaket, også er egnet til å gå med overskudd.

Ordningen vil kunne styrke egenkapitalen for en del bedrifter. En sikker, snarlig utbetaling av skatteverdien av underskudd kan regnskapsføres som egenkapital i balansen. Framførbare underskudd kan derimot kun føres som egenkapital i balansen dersom det er sannsynlig at bedriften vil få et framtidig overskudd å føre dette mot. Mange småbedrifter vil ikke kunne sannsynliggjøre en slik framtidig inntekt. For disse bedriftene vil tiltaket kunne gi en umiddelbar styrking av egenkapitalen.

Det er stor usikkerhet knyttet til hvor mange selskaper som vil gå med underskudd, og hvor store underskuddene vil bli i 2008 og 2009. En fordel med tiltaket er at omfanget av utbetalinger til selskapene avhenger direkte av hvor alvorlig situasjonen er. Forslaget bidrar således til å forsterke skattesystemets rolle som stabiliserende element for å dempe nedgangen. Regjeringen anser det likevel som nødvendig med en viss kontroll med hvor stort provenytap ordningen kan medføre, og foreslår derfor at det innføres et tak på 5 mill. kroner per år for hvor stort underskudd det enkelte selskapet skal kunne tilbakeføre. Taket er forholdsvis romslig og vesentlig høyere enn for eksempel taket på £50 000 som er innført i den britiske ordningen. Basert på inntektsstatistikk for selskaper fra 2006 hadde godt over 95 pst. av selskapene med underskudd et underskudd som var lavere enn 5 mill. kroner. Det relativt høye taket sikrer at de fleste små og mellomstore bedriftene med underskudd og tilstrekkelig tidligere overskudd kan benytte ordningen fullt ut.

Departementet har vurdert mulighetene for tilpasninger i tilknytning til ordningen. For å fjerne motivet til fisjon av selskaper slik at samlet beløpsgrense for tilbakeførbart overskudd øker, foreslås det å fordele beløpsgrensen på 5 mill. kroner forholdsmessig på de fisjonerte selskapene etter fordelingen av selskapskapital ved fisjonen, jf. nærmere omtale i Ot.prp nr. 30 (2008-2009). Resterende tilpasningsmuligheter er først og fremst knyttet til en økt skattemotivasjon til å framskynde tidfesting av kostnader og realisere latente tap, for eksempel på aksjer der fritaksmetoden ikke får anvendelse, og på fast eiendom. Videre vil det blant annet kunne oppstå incentiver til å kjøpe opp og innfusjonere underskuddselskaper. Lønnsomheten av slike tilpasninger vil imidlertid begrenses av beløpsgrensen og transaksjonskostnader knyttet til omorganisering mv. Skatteetaten vil også etter forholdene kunne sette skattyters påstander til side, blant annet etter ulovfestede regler om skattemessig gjennomskjæring. Omfanget og virkningene av eventuelle tilpasninger må derfor anses som begrenset.

Personlig næringsdrivende

Prinsippet om likebehandling av ulike organisasjonsformer taler for at en eventuell tilbakeføringsadgang også bør gjelde personlig næringsdrivende, dvs. enkeltpersonforetak og deltakerlignede selskaper. Regjeringen foreslår likevel at det midlertidige tiltaket kun skal gjelde etterskuddspliktige selskaper. Behovet for et slikt tiltak antas å være vesentlig mindre for personlig næringsdrivende ettersom disse allerede i dag i stor grad kan samordne underskudd i næring mot annen alminnelig inntekt på personens hånd. Effekten av en tilbakeføringsadgang ville dermed være beskjeden. Tall for 2007 viser at det samlede næringsunderskuddet er lavt (2 mrd. kroner mot nærmere 90 mrd. kroner for etterskuddspliktige skattytere). Store deler av dette fradragsføres det året det oppstår gjennom samordningsadgangen med annen alminnelig inntekt. I tillegg er en tilbakeføringsadgang vesentlig mer komplisert å innføre for personlig næringsdrivende enn for selskaper, blant annet som følge av vanskelige avgrensninger mellom den næringsdrivendes virksomhet og personlige økonomi. En tilbakeføringsadgang for personlig næringsdrivende ville derfor være svært ressurskrevende og legge beslag på uforholdsmessig store ressurser i skatteetaten, samtidig som både behovet for tiltaket og effekten av det må anses som beskjedent.

Provenyvirkninger

Det bokførte provenytapet i 2009 av tilbakeføring av underskudd opptil 5 mill. kroner fra inntektsåret 2008 mot overskudd i 2006 og 2007 kan på svært usikkert grunnlag anslås til om lag 3 ¼ mrd. kroner. Anslaget er svært følsomt for hva en antar om størrelsen på underskuddene i 2008. Dersom nedgangskonjunkturen rammer hardere enn antatt og gir seg utslag i økte underskudd, vil det bokførte provenytapet i 2009, og dermed størrelsen på tiltaket, øke.

Effekten av ordningen er midlertidig, fordi det blir mindre underskudd til framføring, og dermed økt skatt når selskapet igjen går med overskudd. Den direkte besparelsen for selskapet tilsvarer renteeffekten av å få framskyndet skattefradraget for underskuddet. Kostnaden for staten av et slikt tiltak er derfor langt lavere enn likviditetstilskuddet til bedriftene.

Det foreslås at ordningen gjelder for inntektsårene 2008 og 2009. Dette innebærer at ordningen også har bokført virkning i 2010-budsjettet. Det er svært vanskelig å anslå utviklingene i underskuddene framover, men det er grunn til å anta at samlede underskudd vil bli minst i samme størrelsesorden i 2009 som i 2008. En kan imidlertid forvente at provenytapet som knytter seg til inntektsåret 2009, blir noe dempet av at selskapene allerede har redusert overskuddene i 2006 og 2007 med underskudd som er oppstått i 2008. Samlet omfang av ordningen for næringslivet antas å beløpe seg til minst 7 mrd. kroner over de to årene.

Administrative forhold

Det er av tekniske og administrative grunner ikke mulig å etablere en generell adgang for tilbakeføring av underskudd i 2008 og 2009 basert på en ordning med endring av ligning. Det ville føre til en kraftig økning i antall endringssaker, noe som ville være svært ressurs- og tidkrevende. Det foreslås derfor en enklere modell hvor selskapene får et skattefradrag ved ligningen for 2008 og 2009 på grunnlag av årets underskudd, begrenset til inntekten for de to foregående årene. Verdien av fradraget utbetales som et kontanttilskudd. Tiltaket vil kreve ressurser, særlig i forbindelse med kontroll. Det vises til nærmere omtale av administrative sider og teknisk gjennomføring i Ot.prp nr. 30 (2008-2009).

3.3 Andre næringsrettede tiltak som har vært vurdert

Regjeringen har vurdert ordningen med tilbakeføring av underskudd opp mot alternative skattetiltak direkte rettet mot næringslivet, herunder redusert arbeidsgiveravgift, økte avskrivningssatser, redusert skattesats på alminnelig inntekt slik bl.a. Næringslivets Hovedorganisasjon har tatt til orde for, og innspillet fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre om et konjunkturfond.

Redusert arbeidsgiveravgift

Lavere arbeidsgiveravgift reduserer bedriftenes arbeidskraftskostnader og vil dermed kunne øke etterspørselen etter arbeidskraft. Sysselsettingseffektene antas å være sterkere enn ved andre skattelettelser ettersom lavere arbeidsgiveravgift bidrar til både lavere lønnskostnader og lavere priser, som øker reallønnen og etterspørselen. Makroøkonomiske beregninger peker imidlertid generelt i retning av at effektene av endringer i arbeidsgiveravgiften er svakere enn ved endringer i offentlig etterspørsel og virker inn på produksjon og sysselsetting med et klart større tidsetterslep.

Det forventes at en økning i arbeidsledigheten på kort sikt særlig vil ramme enkelte bransjer. I dagens situasjon er dermed redusert arbeidsgiveravgift neppe det mest treffsikre tiltaket sett i forhold til den store provenyvirkningen (om lag 8 mrd. kroner med ett prosentpoengs reduksjon i alle soner unntatt nullsonen).

I den grad det fortsatt er stramhet i deler av arbeidsmarkedet, vil en reduksjon i arbeidsgiveravgiften dessuten kunne forsterke et eksisterende lønnspress i sektorer som fortsatt har problemer med å få tak i kvalifisert arbeidskraft. Dette kan spre seg til de delene av næringslivet som blir særlig berørt av nedgangskonjunkturen. Det er derfor særlig viktig å gjennomføre en eventuell reduksjon i arbeidsgiveravgiften på riktig tidspunkt i forhold til utviklingen i ledigheten. Regjeringen har kommet til at dette ikke er et riktig tiltak nå.

Økte avskrivningssatser

Avskrivninger på driftsmidler skal sikre en korrekt periodisering av investeringskostnadene. For å oppnå dette må avskrivningene følge verdifallet på kapitalen. Avskrivningssatsene for ulike grupper av driftsmidler er dermed bestemt ut fra anslag for et sannsynlig gjennomsnittlig verdifall for driftsmidlene. Høyere avskrivningssatser enn verdifallet innebærer en fordel for selskapene som da vil få periodisert kostnadene tidligere enn de faktisk påløper.

Regjeringen ønsker å holde fast ved prinsippet om at avskrivningssatsene skal gjenspeile faktisk økonomisk verdifall. Et midlertidig unntak for å redusere den effektive selskapsskatten i en lavkonjunktur vil gjøre det vanskeligere å gå tilbake til, og fastholde, dette prinsippet i framtiden. Over tid er det en fare for at skattegrunnlaget uthules ytterligere. Så vel Norge som andre land har erfart de samfunnsøkonomiske kostnadene og de dårlige fordelingsvirkningene som følger av et smalt og tilfeldig utformet skattegrunnlag for bedriftene.

I tillegg til de generelt uheldige virkningene ved å ha smalere skattegrunnlag enn de reelle økonomiske forholdene tilsier, jf. ovenfor, er det enkelte særlige problemer knyttet til for høye avskrivningssatser. Skattelempninger gjennom økte avskrivninger vil favorisere kapitalintensive bedrifter framfor arbeids- og kunnskapsintensive bedrifter. Videre vil den skattepliktige gevinsten ved salg av driftsmidler øke, noe som kan bidra til enten skattemotiverte salg eller innlåsning av kapital. Dersom avskrivningene sett i forhold til verdifallet er gunstigere for enkelte typer driftsmidler enn for andre, vil investeringene vris og kapitalen ikke kanaliseres dit den kaster mest av seg for samfunnet.

Økte avskrivningssatser vil treffe bedrifter i ulike bransjer og ulike situasjoner ulikt, uten sammenheng med i hvilken grad bedriftene er berørt av konjunkturnedgangen. For eksempel vil økte avskrivninger på kort sikt bare være en fordel for bedrifter med overskudd. Selskaper som de nærmeste årene får skattemessig underskudd, vil først kunne dra nytte av høyere avskrivningssatser dersom de senere får overskudd. I bransjer hvor det i den siste høykonjunkturen er blitt bygd opp en overkapasitet, kan ikke tiltaket ventes å ha stor effekt på investeringene.

Endringer i avskrivningsreglene er derfor ikke et egnet konjunkturpolitisk virkemiddel, men et strukturspørsmål som ev. må vurderes i den ordinære budsjettprosessen.

Redusert selskapsskattesats

Selskapsoverskudd skattlegges som alminnelig inntekt med 28 pst. Den effektive skattesatsen bestemmes imidlertid av kombinasjonen av den formelle satsen og grunnlaget for beskatningen. Eventuelle reduksjoner i den effektive selskapsskatten bør skje i form av lavere formell skattesats og ikke ved uthuling av skattegrunnlaget.

Redusert selskapsskattesats er imidlertid et lite treffsikkert tiltak i dagens situasjon. Problemene en del bedrifter møter, er knyttet dels til redusert etterspørsel og lavere priser, dels til tilstramming i tilgangen til kreditt. Disse forholdene håndteres mer målrettet gjennom øvrige tiltak i denne pakken og tiltak rettet mot finansmarkedet enn gjennom en generell skattelette på bedriftenes overskudd. Videre er det grunn til å tro at virkningen av konjunkturnedgangen vil være ulik for ulike bransjer, mens redusert selskapsskatt i utgangspunktet vil treffe alle bransjer likt og dermed være et svært kostbart tiltak. Samtidig vil det ikke ha noen virkning på kort sikt for selskaper som går med underskudd, i motsetning til Regjeringens forslag.

I en slik vurdering bør en også ta i betraktning at en satsreduksjon kan være vanskelig å reversere. Selskapsskattesatsen har ligget uendret på 28 pst. siden skattereformen i 1992, har bidratt til stabilitet og forutsigbarhet i selskapsbeskatningen og anses fortsatt å være godt tilpasset selskapsskattesatsene internasjonalt. Det kreves derfor svært sterke grunner for å redusere denne satsen, særlig som et midlertidig tiltak. Det kan skape usikkerhet om framtidige rammebetingelser.

En eventuell reduksjon i selskapsskattesatsen reiser enkelte særlige problemstillinger i forholdet til personbeskatningen. I det norske skattesystemet blir alle typer nettoinntekter (fra arbeid, virksomhet og kapital) for alle skattytere (personer, næringsdrivende og selskaper) først skattlagt flatt som alminnelig inntekt med 28 pst. Deretter ilegges brutto personinntekt (lønn, pensjon og beregnet personinntekt fra næring) trygdeavgift og eventuell toppskatt. Den flate skattleggingen av alminnelig inntekt sikrer viktige hensyn til nøytralitet og symmetri gjennom lik skatteverdi av fradrag og tap for alle skattytere, bidrar til likebehandling av personlig næringsdrivende og aksjeselskaper og hindrer tilpasninger mellom person og selskap. En lavere sats for selskapsoverskudd enn for annen alminnelig inntekt ville bryte denne sentrale koblingen mellom de ulike elementene i det norske skattesystemet, og åpne for forskjellsbehandling og skattemotiverte tilpasninger. For eksempel ville det oppstå motiver til å få ulike fradrag (renter mv.) trukket fra mot en høy sats i personbeskatningen, mens ulike inntekter ble skattlagt under selskapsbeskatningen med en lavere sats.

Med en generell reduksjon i skattesatsen på alminnelig inntekt ville ikke disse problemene oppstå. Et slikt omfattende tiltak anses imidlertid som uaktuelt som ledd i en tiltakspakke, jf. også at Regjeringen ikke har funnet grunn til å foreslå brede tiltak rettet mot husholdningene nå. Det ville dessuten være et svært lite treffsikkert tiltak i forhold til den store provenyvirkningen. En reduksjon i skattesatsen på alminnelig inntekt med ett prosentpoeng, slik NHO har foreslått, anslås å redusere skatteinntektene med 10 mrd. kroner. Tiltaket ville også ha uønskede fordelingsvirkninger: En person med en inntekt på 300 000 kroner ville få en lettelse på inntil om lag 1 900 kroner (avhengig av fradrag mv.), mens en person med en inntekt på 1 mill. kroner ville få en lettelse på inntil om lag 8 900 kroner. En slik innretning på skatteletten ville trolig også gi en høy sparelekkasje, i den grad personer med høye inntekter sparer mer enn personer med lave inntekter.

Konjunkturfond for bedriftene

Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre har i sitt innspill til budsjettpolitisk stimulansepakke for norsk økonomi foreslått at selskapene skal kunne sette av deler av overskuddet for 2008 på et konjunkturfond, slik at det ikke kommer til beskatning våren 2009, men at skatten kan skyves ett til tre år framover. Det betyr at selskaper som hadde overskudd i 2008, vil få tilført likviditet i 2009 gjennom det som kan likestilles med et kortsiktig, rentefritt lån fra staten. Selskapene får dermed en skattekreditt, som gir en generell reduksjon i den effektive skattesatsen på selskapsoverskudd i 2008.

Forslaget har likhetstrekk med Regjeringens forslag om tilbakeføring av underskudd. For det første vil begge forslagene tilføre selskapssektoren likviditet, og for det andre vil begge ordningene være midlertidige med tanke på å møte bedriftenes utfordringer under nedgangskonjunkturen. Det er også noen forskjeller. Konjunkturfondet gir størst skattelette og likviditet til de selskapene som hadde størst overskudd i 2008, siden fordelen øker proporsjonalt med overskuddet, og selskaper med underskudd i 2008 ikke vil omfattes. Regjeringens forslag treffer selskaper som har underskudd i 2008 eller 2009 som følge av midlertidige problemer.

Regjeringens forslag har den innebygde egenskapen at utbetalingen av skatteverdien av underskuddet vil motsvares av økt skatt når bedriften igjen begynner å gå med overskudd (siden mindre underskudd vil framføres enn med dagens regler). Det må antas at forslaget om konjunkturfond er tenkt å virke på lignende måte, selv om en med denne modellen aktivt må beslutte når skatten for 2008 skal innbetales. Det er vanskelig i dagens situasjon å forutsi når konjunktursituasjonen vil ha bedret seg tilstrekkelig. Dersom en skal holde tidsrammen for ordningen åpen og avhengig av konjunkturutviklingen framover, kan det skape usikkerhet om framtidige rammebetingelser, og en må forvente stort press for at ordningen skal trekke ut i tid, eventuelt også for særordninger og lempninger i innbetalingen. Selv om konjunkturene generelt er bedret, vil dessuten enkelte selskaper kunne være i en vanskelig situasjon i innbetalingsåret.

Den bokførte provenyvirkningen i 2009 er avhengig av hvor stor andel av overskuddet i 2008 som skal kunne avsettes. Dersom tiltaket skal ha en tilsvarende ramme som Regjeringens forslag (3¼ mrd. kroner), gir det rom for en avsetning på anslagsvis 4 pst. av overskuddet i 2008 (basert på 2007-tall for samlet skattepliktig overskudd på 280 mrd. kroner). Den relativt lave andelen skyldes at man sprer tiltaket ut over mange flere bedrifter enn Regjeringens forslag. På samme måte som i Regjeringens forslag er størsteparten av provenyvirkningen knyttet til en endret periodisering av skatteinntektene.

3.4 Skattefunn

I forbindelse med tiltakspakken ønsker Regjeringen å stimulere næringslivets innsats på forskning og utvikling. Alle opposisjonspartiene har foreslått lignende tiltak i sine innspill til tiltakspakken. Regjering foreslår å øke fradragsgrunnlaget i ordningen med særskilt skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling (Skattefunn). Skattefunn er en regelstyrt ordning hvor foretakene selv velger ut støtteberettigede prosjekter. Formålet med ordningen er å stimulere næringslivets egen FoU-innsats. Alle foretak som tilfredsstiller kriteriene, gis rett til skattefradrag. Norges Forskningsråd må ha godkjent at innholdet i prosjektet faller inn under den definisjonen av FoU som er fastsatt for ordningen. Kostnadene som medtas i fradragsgrunnlaget, skal være attestert av revisor. Likningsmyndighetene kontrollerer oppgitte kostnader og beregner fradraget.

Statistisk sentralbyrå (SSB) har gjennomført en bred evaluering av Skattefunn for perioden 2002-2006, jf. omtale i St.prp. nr.1 (2008-2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. De fant at ordningen i hovedsak virket etter hensikten. Ordningen utløser mer FoU i foretakene, og avkastningen av denne er positiv og ikke klart mindre enn for annen FoU. Skattefunn bidrar trolig til å utvikle nye produksjonsprosesser og i noen grad til produkter som er nye for foretaket selv, men ser ikke ut til å bidra til innovasjon i form av nye produkter for markedet og foretakenes patentering.

Fradragsgrunnlaget er etter gjeldende regler maksimalt 4 mill. kroner for egenutført FoU, og opp til 8 mill. kroner dersom foretaket kjøper tjenester fra godkjent FoU-institusjon. Foretakene gis et fradrag på 18 og 20 pst. av godkjent fradragsgrunnlag for henholdsvis store foretak og små og mellomstore foretak. Dersom beregnet skattefradrag er høyere enn utliknet skatt, blir det overskytende beløpet utbetalt til selskapet ifm. skatteoppgjøret. Det har vist seg at utbetalingene utover utliknet skatt utgjør omtrent tre firedeler av samlet støtte. Det betyr at Skattefunn i stor grad benyttes av foretak som ikke er i skatteposisjon.

For å bedre økonomistyringen av ordningen ble det fra og med inntektsåret 2007 innført en øvre timesats (500 kroner) og et maksimalt antall timer per person per år (1 850 timer) som kan medregnes i fradragsgrunnlaget. Samlet gir dette et maksimalt fradragsgrunnlag per person på 925 000 kroner årlig. Takene gjelder bare for FoU utført av foretakets egne ansatte. For innkjøpte FoU-tjenester og innleid personell er det ingen særskilt grense for timekostnadene. Takene har ingen betydning for fradrag for lønnskostnader i den ordinære selskapsskatten, men kun for kostnadene som kan medregnes i grunnlaget for støtte gjennom Skattefunn.

Etter 2004 har bruken av Skattefunn gått noe tilbake. Næringslivet mottok om lag 950 mill. kroner i støtte for inntektsåret 2007. Vel 80 pst. av foretakene som mottok støtte, falt innenfor ordningens definisjon av små og mellomstore bedrifter. Omtrent hvert femte foretak som fikk støtte fra ordningen, utnyttet beløpsgrensen for egenutført FoU fullt ut. Videre var det svært få av foretakene som utnyttet beløpsgrensen for innkjøpte FoU-tjenester.

Det er usikkert hvilken virkning konjunktursituasjonen vil ha for bruken av Skattefunn i 2009. Det er vanlig å legge til grunn at FoU-utgifter er prosykliske, dvs. at FoU-utgiftene faller med lavere økonomisk vekst. Bruken av Skattefunn gikk imidlertid noe ned også under konjunkturoppgangen. Dette skjedde til tross for at brukerne er godt fornøyd med ordningen, og at den er godt kjent, jf. SSBs evaluering av ordningen for perioden 2002-2006. SSB har ikke funnet noen god forklaring på hvorfor bruken av Skattefunn har gått tilbake. SSB antyder at man kan ha nådd en grense for hvor mye en ordning av denne typen kan utløse av nye prosjekter på årlig basis. En annen mulig forklaring SSB peker på, er at de små selskapene med små ressurser kan ha skåret ned FoU-aktiviteten for å kunne prioritere den normale virksomheten i gode tider. I så fall kan lavere aktivitet i næringslivet ha som effekt at FoU-aktiviteten øker.

Regjeringen foreslår at beløpsgrensen for fradragsgrunnlaget for egenutført FoU heves fra 4 til 5,5 mill. kroner og for innkjøpt FoU fra 8 til 11 mill. kroner. Høyere beløpsgrenser kan bidra til at noen flere prosjekter blir gjennomført, og at noen FoU-prosjekter blir gjennomført raskere (over færre kalenderår) enn ellers planlagt. Økte beløpsgrenser for støtte gjennom Skattefunn styrker behovet for klarere målavgrensing av ordningen, jf. St.prp. nr. 1 (2008-2009). Av hensyn til stabilitet og tillit til Skattefunn er det videre nødvendig at økonomistyringen er god, slik at misbruk unngås. Regjeringen vil derfor følge opp arbeidet som er gjort med å bedre økonomistyringen.

Provenyvirkningen av forslaget om å øke takene anslås på usikkert grunnlag til om lag 180 mill. kroner påløpt i 2009 og bokført i 2010.