2 De økonomiske utsiktene og den økonomiske politikken

2.1 Nærmere om utviklingen i finansmarkedene

2.1.1 Utviklingen i internasjonale finansmarkeder

De internasjonale finansmarkedene har vært preget av uro siden sommeren 2007. Uroen kom etter flere år med sterk utlånsvekst i en situasjon med mangelfulle reguleringer av finansmarkedene flere steder. Da omfanget av mislighold økte og boligpriser og aksjekurser falt, måtte en rekke banker og finansinstitusjoner bokføre betydelige tap. Spredningen av nye, kompliserte finansielle instrumenter gjorde det vanskelig å gjennomskue hvem som var eksponert mot tap, og tilliten banker og finansinstitusjoner imellom ble derfor kraftig svekket. Situasjonen ble dramatisk forverret etter at investeringsbanken Lehman Brothers måtte innstille driften i midten av september i fjor. Kredittflyten i penge- og kredittmarkedene var da nær ved å stoppe helt opp, og mange banker fikk problemer med å refinansiere sine innlån. For flere finansinstitusjoner, både i USA og Europa, har problemene vært så store at myndighetene har måttet iverksette redningsoperasjoner for å sikre videre drift.

I mange land økte risikopåslagene i pengemarkedet markert. Differansen mellom tremåneders pengemarkedsrenter og forventede styringsrenter økte fra under ¼ prosentpoeng våren 2007 til over 2 prosentpoeng i fjor høst, jf. figur 2.1B. En tilsvarende utvikling så man i obligasjonsmarkedene. Mens markedet for private obligasjoner nær tørket inn, førte økt etterspørsel etter sikre verdipapirer til at renten på statsobligasjoner gikk markert ned. Renteforskjellene mellom statsobligasjoner og foretaksobligasjoner økte derfor betydelig, særlig for finansinstitusjoner og selskaper med relativt lav kredittvurdering. Prisene på forsikring mot kredittrisiko (Credit Default Swaps) steg til rekordhøye nivåer både for banker og ikke-finansielle foretak.

Også utviklingen i aksje- og valutamarkeder har vært preget av den store usikkerheten i finansmarkedene, med store kursvariasjoner fra dag til dag, jf. figur 2.1C og D. Aksjekursene i USA og Europa falt med 25-45 pst. gjennom 2008, der mye av nedgangen kom i 4. kvartal. Nedgangen i aksjekursene må ses i sammenheng med at prisene kan ha vært overvurdert i forkant av uroen, samtidig som finanskrisen førte til svekkede vekstutsikter og forventninger om lavere inntjening i selskapene. I valutamarkedet styrket særlig dollar og yen seg i andre halvår i fjor. Årsaken til denne utviklingen kan dels være økt etterspørsel etter store og likvide valutaer i en situasjon med lav risikovillighet, men også at investorer i urolige tider gjerne henter hjem igjen plasseringer som er gjort i andre valutaer.

Myndighetene i mange land var tidlig ute med omfattende tiltak for å motvirke problemene i finansmarkedene. Disse tiltakene har trolig bidratt til å forhindre et sammenbrudd i det internasjonale finansielle systemet. Det har også vært et omfattende internasjonalt samarbeid for å håndtere finanskrisen. På et toppmøte den 15. november i fjor framholdt G20-landene at for stor risikotaking, mangelfulle reguleringer i enkeltland og sterke internasjonale smitteeffekter var viktige årsaker til krisen. Landene ble enige om å innlede en prosess med sikte på å styrke regelverk, tilsyn og internasjonalt samarbeid, og det er avtalt et nytt G20-møte i begynnelsen av april for å følge opp dette.

Kilde: Norges Bank og Reuters EcoWin.

Sentralbankenes styringsrenter er blitt redusert kraftig den siste tiden, og i flere land er nivåene nå historisk lave, jf. figur 2.1A. I USA har Federal Reserve redusert styringsrenten med 5 prosentpoeng siden september 2007. Renten er nå 0-¼ pst., det laveste nivået noensinne. Også sentralbanken i Japan har redusert styringsrenten til nær 0 pst. I Storbritannia har Bank of England satt ned signalrenten med 4¼ prosentpoeng til 1½ pst., det laveste nivået siden banken ble opprettet i 1694. Sentralbankene i euroområdet og Sverige har redusert styringsrentene til 2 pst.

I mange land har sentralbankene også iverksatt omfattende tiltak for å bedre likviditeten i markedene og styrke finansinstitusjonenes tilgang på finansiering. I tillegg til å sørge for ekstra likviditet til banksystemet, har de utvidet løpetiden på lånene, lempet på kravene til sikkerhetsstillelse og utvidet gruppen av finansinstitusjoner som kan få slike lån. De store sentralbankene har også iverksatt samordnede tiltak for tilførsel av likviditet, og det er inngått valutabytteavtaler mellom den amerikanske sentralbanken og en rekke andre sentralbanker for å sikre tilstrekkelig dollarlikviditet også utenfor USA. For å bøte på problemene i obligasjonsmarkedene har myndighetene i enkelte land også ordninger for kjøp av foretaks- og boliglånsobligasjoner direkte i markedene for slike papirer. I noen land, bl.a. USA og Storbritannia, har sentralbankene opprettet ordninger der bankene kan bytte til seg statspapirer mot verdipapiriserte lån, herunder boliglånsobligasjoner med høy sikkerhet. Statspapirene som bankene mottar, kan benyttes som sikkerhet for lån eller selges i markedet. Tilsvarende tiltak er gjennomført i Norge, jf. avsnitt 2.1.2.

For å styrke innskyternes tillit til sikkerheten for sparemidlene i bankene, har myndighetene i flere land utvidet garantien for bankinnskudd. I USA er garantien økt til 250 000 dollar, mens de politiske myndighetene i land som Tyskland og Danmark har gitt ubegrensede garantier. I enkelte land, bl.a. Storbritannia og landene i euroområdet, har myndighetene også garantert for nye lån som bankene tar opp i markedet. Det har også blitt gjennomført tiltak for å øke bankenes egenkapital, og myndighetene i flere land har gjennom kapitaltilførsel reddet store finansinstitusjoner fra å gå over ende.

Forholdene i finansmarkedene bedret seg noe mot slutten av fjoråret og i de første ukene i 2009. Pengemarkedene fungerer bedre og risikopåslagene mellom pengemarkedsrentene og sentralbankenes styringsrenter har kommet noe ned. Aksjekursene har økt siden bunnen i november, og både aksje- og valutamarkedene er noe mer stabile enn i fjor høst. Det har imidlertid vist seg krevende å rette opp den generelle tillitssvikten mellom markedsaktørene, og til tross for de omfattende tiltakene fra myndighetene er forholdene ikke normalisert. Risikopåslagene er fortsatt høye og tilgangen på langsiktig finansiering vanskelig.

Vekstutsiktene for verdensøkonomien i tiden framover er meget svak, jf. avsnitt 2.2. En viss avdemping er naturlig etter flere år med sterk oppgang. I oppgangsperioden bygde det seg opp store, globale ubalanser, med kraftig økning i gjelden i både offentlig og privat sektor i noen land, motsvart av en tilsvarende økning i fordringene i andre. Over tid må slike ubalanser korrigeres. Finanskrisen er delvis et resultat av disse ubalansene. Den innebærer imidlertid også at korreksjonen skjer brått og brutalt, og ikke gradvis og kontrollert over en lengre tidsperiode.

Fra sommeren 2007 er den kraftige og til dels kredittdrevne oppgangen i formuesverdier, bl.a. i bolig- og aksjemarkedene i USA og Europa, blitt delvis reversert. Fallet i formuespriser har gitt behov for en gjeldsnedbygging i finanssektoren og hos husholdningene. Slik gjeldsnedbygging bidrar til å trekke forbruk, investeringer og øvrig økonomisk aktivitet ned. Banker og finansinstitusjoner strammer til i sin utlånspraksis, både som følge av et behov for å bygge ned sine balanser og fordi tapsrisikoen på utlånene øker i nedgangsperioder. En viktig utfordring framover er å unngå at svakere utsikter for realøkonomien slår ut i ytterligere svekkelser av finanssektoren, slik at nedgangen i realøkonomien ikke forsterkes gjennom ytterligere kredittinnstramming. Tiltakene fra myndighetene for å bedre forholdene i finansmarkedene bidrar til å motvirke en slik utvikling og til at ubalanser i verdensøkonomien kan rettes opp mer gradvis. Også de mange finanspolitiske tiltakspakkene bidrar til dette, se nærmere omtale i avsnitt 2.2.

2.1.2 Utviklingen i norske finansmarkeder

Den internasjonale finanskrisen har også gitt seg utslag i finansmarkedene i Norge. Långivingen mellom bankene stoppet nesten opp fra midten av september i fjor, og risikopåslagene i penge- og kredittmarkedene økte markert, jf. figur 2.1. Norske banker opplevde at langsiktig finansiering ble dyrere og vanskelig tilgjengelig.

På Oslo Børs har aksjeverdiene falt markert. Fra begynnelsen av september 2008 til bunnivået i november falt hovedindeksen med hele 55 pst. Nedgangen var klart større enn på de fleste andre børser i verden. Det må ses i sammenheng med at aksjeverdiene hadde steget mer på Oslo Børs enn på børsene i mange andre land i tiden før nedgangen satte inn. Både den markerte oppgangen og nedgangen i aksjeverdiene på Oslo Børs det siste året har i stor grad sammenheng med utviklingen i oljeprisen.

Det har også vært store bevegelser i verdien av den norske kronen. Gjennom andre halvår 2008 svekket kronen seg med 38 pst. mot dollar og 23 pst. mot euro. Målt ved konkurransekursindeksen var svekkelsen 18 pst. i denne perioden. Kronen var i slutten av desember notert til 9,95 mot euro, det svakeste nivået siden euro ble innført i 1999. Svekkelsen må ses i sammenheng med at etterspørselen etter små valutaer som den norske kronen gjerne faller i urolige tider, jf. avsnitt 2.1.1. Det markerte fallet i oljeprisen i andre halvår i fjor bidro trolig til å forsterke svekkelsen av kronen. Kronen har styrket seg noe igjen i de første ukene av 2009.

Norges Bank og Regjeringen har iverksatt en rekke tiltak for å bedre tilgangen på finansiering for bankene, jf. nærmere omtale i boks 2.1. Tiltakene har bidratt til å stabilisere finansmarkedene. Risikopremiene i pengemarkedet, målt ved differansen mellom tremåneders pengemarkedsrente og forventet styringsrente, har gradvis blitt mindre, og differansen har den siste uken variert mellom 1 og 1¼ prosentpoeng. Også risikopåslagene for langsiktig kreditt har gått ned. Nedgangen i risikopåslagene og Norges Banks rentenedsettelser og signaler om ytterligere reduksjoner framover, har ført til et betydelig fall i pengemarkedsrentene. Også bankenes utlånsrenter har gått markert ned, noe som letter situasjonen for norske bedrifter og husholdninger. Videre er det tegn til at lånestrømmene mellom bankene har tatt seg noe opp, særlig for lån med korte løpetider. Den siste tiden har også aksje- og valutamarkedene vært mer stabile enn i andre halvår i fjor. Risikopåslagene både i penge- og kredittmarkedet er imidlertid fremdeles på høye nivåer, og bankene er i stor grad avhengig av Norges Bank for å skaffe likviditet.

Norske banker hadde tilfredsstillende resultater de tre første kvartalene i 2008, og utlånstapene i bankene var fortsatt lave. Bankene har først og fremst merket den internasjonale finanskrisen ved en kraftig økning i finansieringskostnader og tap på verdipapirer. Selv om norske banker er solide, må de sørge for fortsatt tilfredsstillende lønnsomhet og egenkapital for å møte svakere konjunkturer. Departementet er kjent med at en del banker nå sikter mot en høyere kjernekapitaldekning for å sikre tilgang til finansiering til akseptable vilkår. Dersom bankene ikke får skaffet kapital til akseptable vilkår, vil dette også kunne føre til tilbakeholdenhet med å gi nye utlån til næringsliv og husholdninger.

Kredittveksten i Norge er fortsatt relativt høy, men avtakende. Det er grunn til å anta at uroen i finansmarkedene og de endrede konjunkturutsiktene bidrar til at husholdninger og bedrifter blir mer forsiktige i sine låneopptak samtidig som bankene strammer til i sin utlånspraksis. Dette underbygges av informasjon fra Norges Banks utlånsundersøkelse for 3. kvartal 2008. Bankene begrunner i stor grad tilstrammingene med svekkede makroøkonomiske utsikter og en generelt lavere risikovilje. Også bankenes egen finansieringssituasjon oppgis som en årsak til strammere kredittpraksis. Finansdepartementet har sammen med Norges Bank og Kredittilsynet høy beredskap knyttet til overvåking av bankenes likviditet og muligheter for finansiering. Regjeringen legger fram nye tiltak 9. februar som skal styrke bankenes utlånsevne slik at næringslivet og husholdningene lettere skal få lån.

2.2 Nærmere om utviklingen i internasjonal økonomi

Krisen i de internasjonale finansmarkedene har ført til en kraftig forverring av utsiktene for internasjonal økonomi. For OECD-landene sett under ett tyder løpende statistikk på en tiltakende nedgang i BNP og sysselsettingen gjennom andre halvår 2008, jf. figur 2.2B og C. I mange land har arbeidsledigheten begynt å stige. Oppgangen i ledigheten er særlig rask i USA, men også i euroområdet peker ledighetstallene nå klart oppover.

Veksten ventes å bli svak også framover, jf. figur 2.2A. Til tross for kraftige pengepolitiske og finanspolitiske tiltak i mange land ser det nå ut til at 2009 kan bli det svakeste året for OECD-området siden 2. verdenskrig. Europakommisjonen la 19. januar fram anslag som innebærer et fall i BNP i EU på 1,8 pst. i 2009. Veksten ventes å bli særlig svak de nærmeste kvartalene, for deretter å ta seg noe opp i andre halvår. Også i såkalte framvoksende økonomier, som Kina og India, ligger det an til en betydelig nedgang i veksttakten fra 2008 til 2009.

BNP hos Norges viktigste handelspartnere anslås nå å falle med 1½ pst. i 2009. Til sammenlikning ble det i Nasjonalbudsjettet 2009 anslått en positiv vekst på 1½ pst. Arbeidsledigheten hos handelspartnerne anslås å øke fra knapt 6 pst. i 2008 til 7¼ pst. i 2009.

Tilbakeslaget i internasjonal økonomi kommer etter flere år med sterk vekst. Under oppgangsperioden bygde det seg opp betydelige ubalanser og markert oppgang i formuespriser, jf. omtale i avsnitt 2.1. Nedgangen i prisene på aksjer og boliger det siste året har forsterket behovet for finansiell konsolidering blant finansinstitusjoner og husholdninger, noe som bidrar til å trekke etterspørselen ned i mange land. Samtidig reduserer dårlig fungerende penge- og kredittmarkeder virkningen av de kraftige kuttene i styringsrenter som er blitt gjennomført av en rekke sentralbanker.

Det er nå nedgang i både bedriftsinvesteringene, boliginvesteringene og privat forbruk i mange land, jf. figur 2.2D og E. Integrerte markeder globalt og utbredelsen av produksjonskjeder med små lagerbeholdninger har bidratt til at nedgangskonjunkturen har spredt seg raskt, både mellom land og fra produsenter av ferdigvarer til underleverandører. Lavere etterspørsel har medført redusert kapasitetsutnyttelse i bedriftene, og etter hvert fallende sysselsetting og stigende arbeidsledighet.

Som følge av lavere økonomisk vekst internasjonalt har råvareprisene falt markert. Prisen på nordsjøolje har falt fra 145 USD per fat i begynnelsen av juli i fjor til i overkant av 40 USD per fat ved utgangen av 2008. Det er fire år siden oljeprisen sist var så lav. Oljeprisen er nå 43 USD, eller knapt 300 norske kroner, per fat. Det legges i denne proposisjonen til grunn en gjennomsnittlig oljepris på 350 kroner per fat i 2009, ned fra knapt 530 kroner per fat i 2008. Oljeprisanslaget er i tråd med prisingen i futuresmarkedet, men 150 kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2009. Også prisene på andre råvarer, som aluminium og nikkel, har falt betydelig siden i fjor sommer.

¹ OECDs Composite Leading Indicator for OECD-området. Konstruert for å finne vendepunktene i den økonomiske utviklingen 3-6 måneder fram i tid.

Kilde: OECD og Reuters EcoWin.

Fallet i prisene på råvarer og energi har bidratt til raskt avtakende prisvekst og dermed økt kjøpekraft i OECD-landene, jf. figur 2.2F. Dette er likevel langt fra nok til å veie opp for de negative virkningene på privat etterspørsel av problemene i finansmarkedene, fallende boligpriser og økende arbeidsledighet.

I tillegg til reduserte styringsrenter og andre tiltak for å få finansmarkedene til å fungere bedre, har myndighetene i en rekke land iverksatt eller varslet finanspolitiske tiltak for å motvirke det økonomiske tilbakeslaget. Størrelsen og innrettingen på disse tiltakene varierer betydelig mellom land, dels pga. ulikt behov for finanspolitiske stimulanser og dels pga. forskjeller i finanspolitisk handlefrihet. Ulike beregningsmetoder og mangelfull informasjon om enkeltheter i annonserte tiltakspakker gjør det dessuten vanskelig å sammenlikne de ulike tiltakspakkene mellom land.

Europakommisjonen har beregnet at vedtatte og annonserte tiltak per 13. januar, inklusive tiltak som er vedtatt gjennom landenes ordinære budsjettprosesser, vil gi en finanspolitisk stimulans på 1 pst. av BNP i 2009 for EU-landene sett under ett. De sterkeste budsjettimpulsene har Kommisjonen beregnet for Irland og Storbritannia, der den strukturelle budsjettbalansen anslås å bli svekket tilsvarende 2½-3 pst. av BNP fra 2008 til 2009, jf. tabell 2.2. I USA har president Obamas administrasjon varslet en ny stimulansepakke på i størrelsesorden 825 mrd. USD fordelt over årene 2009 og 2010. Ved jevn fordeling over de to årene gir dette en ytterligere økning i underskuddet på nær 3 pst. av BNP i 2009. En oversikt over finanspolitiske tiltak hos noen av Norges viktigste handelspartnere er gitt i boks 2.2.

Den ekspansive finanspolitikken medfører store budsjettunderskudd og økende statsgjeld i flere store industriland. Selv om tiltakene bidrar til å stimulere den økonomiske veksten på kort sikt, kan de for flere land innebære utfordringer for bærekraften i offentlige finanser. På mellomlang sikt kan tiltakene bidra til å dempe BNP-veksten fordi det vil bli nødvendig å øke skattene eller redusere utgiftene for å begrense gjeldsveksten. Den økte gjeldsgraden har også svekket tiltroen til enkelte staters betalingsevne. Dette har gitt seg uttrykk i en markert økning i risikopåslagene på langsiktige statsobligasjoner utstedt av disse landene.

I USA startet nedgangskonjunkturen mot slutten av 2007. Utover høsten i fjor ble tilbakeslaget forsterket, og private investeringer og privat forbruk faller nå raskt. Nettoeksporten ga et positivt vekstbidrag i første del av 2008, men er nå i ferd med å avta som følge av lavere vekst internasjonalt og en styrket dollar. Kraftige pengepolitiske og finanspolitiske stimulanser ventes å bidra til å redusere fallet i BNP i 2009 og kanskje snu nedgangen til oppgang i 2010. Kombinasjonen av lavkonjunktur, diskresjonære finanspolitiske tiltak og statlige tiltak for å redde finansinstitusjoner bidrar imidlertid til en svært kraftig svekkelse av offentlige finanser, jf. at det føderale budsjettunderskuddet kan komme opp i 10 pst. av BNP i 2009.

I euroområdet falt BNP i både 2. og 3. kvartal av 2008, og nedgangen ser ut til å ha tiltatt i 4. kvartal. Det ventes nedgang i privat konsum og private investeringer i 2009. Veksten i Tyskland, euroområdets største økonomi, har de siste årene vært drevet av sterk eksportvekst, men denne avtok kraftig i løpet av 2008. BNP i Tyskland falt i de tre siste kvartalene i 2008 og ventes å avta ytterligere i første halvdel av 2009. I enkelte andre land, blant annet Spania og Irland, ventes fallende boligpriser å forsterke nedgangen i den økonomiske aktiviteten. I euroområdet er både penge- og finanspolitikken mindre ekspansiv enn i USA, selv om enkelte land har annonsert omfattende tiltakspakker. På samme måte som i USA ligger det an til at offentlige finanser vil svekkes kraftig i både 2009 og 2010, og for euroområdet under ett ventes budsjettunderskuddet å komme opp i 4 pst. av BNP i 2009. Dette er en svekkelse på om lag 2¼ prosentpoeng i forhold til året før.

2.3 Nærmere om utviklingen i norsk økonomi

Etter at norsk økonomi passerte en konjunkturtopp rundt årsskiftet 2007/2008, har veksten avtatt betydelig. En viss avdemping var både ventet og ønskelig etter en lang periode med svært høy kapasitetsutnytting og høy og tiltakende kostnadsvekst. I Nasjonalbudsjettet 2009 ble det lagt til grunn en moderat videre avdemping, og veksten i BNP for Fastlands-Norge ble anslått å avta fra vel 3 pst. i 2008 til knapt 2 pst. i 2009. Det ble samtidig understreket at usikkerheten knyttet til de makroøkonomiske framskrivingene var uvanlig stor, og at det var svært vanskelig å anslå hvor mye finansuroen ville påvirke norsk økonomi. Siden midten av september har problemene i de internasjonale finansmarkedene forsterket seg betydelig, jf. avsnitt 2.1. Det er etter hvert blitt klart at norsk økonomi rammes hardere av den internasjonale finanskrisen enn lagt til grunn i budsjettet og at veksten i 2009 vil bli klart lavere enn anslått.

Avdempingen i norsk økonomi gjennom 2008 ble kraftigere enn ventet. Etter svak utvikling i første halvår i fjor avtok det private forbruket gjennom andre halvår, samtidig som boliginvesteringene fortsatte å falle. Veksten i investeringene i fastlandsbedriftene stoppet opp. I tillegg bidro lavere vekst i internasjonal økonomi til svakere utvikling i eksporten av tradisjonelle varer, selv om en svakere krone isolert sett lettet presset mot lønnsomheten i eksportrettede virksomheter. Nedgangen i etterspørselen har slått ut i lavere vekst i både vare- og tjenesteproduserende næringer, særlig innenfor varehandelen og i bygg- og anleggsnæringen. Den lavere aktiviteten gjenspeiles også i arbeidsmarkedet. Sysselsettingsveksten har stoppet opp, og arbeidsledigheten øker, om enn fra et lavt nivå.

Samlet sett anslås det nå at BNP for Fastlands-Norge økte med 2¼ pst. fra 2007 til 2008. Dette er om lag ¾ prosentpoeng lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2009. Arbeidsledigheten målt ved AKU anslås til vel 2½ pst. av arbeidsstyrken i 2008.

Som følge av finanskrisen er de videre vekstutsiktene svært usikre. Store formuestap for både husholdninger og bedrifter kan gi behov for nedbygging av gjeld. Også svært lave nivåer for flere stemningsindikatorer trekker i retning av svak utvikling i forbruk og investeringer den nærmeste tiden. I tillegg påvirkes eksporten av det sterke tilbakeslaget i internasjonal økonomi. Norges Banks utlånsundersøkelse viser videre at bankene har strammet inn på sin utlånspraksis overfor privatkunder og bedrifter. Foreløpig viser imidlertid ikke kredittstatistikken at veksten i utlånene har avtatt vesentlig mer enn det som er vanlig når konjunkturene snur.

Som svar på den lavere veksten og de svekkede utsiktene har Norges Bank senket styringsrenten med til sammen 2¾ prosentpoeng siden oktober i fjor, til 3 pst. Rentebanen fra desember 2008 indikerer at styringsrenten vil avta ned mot 2-2¼ pst. gjennom første halvår 2009. Den lavere renten vil gi en betydelig stimulans til husholdningenes etterspørsel. Husholdningene har netto rentebærende gjeld på mer enn 1 000 mrd. kroner. Husholdningenes fordringer knyttet til pensjonssparing og livsforsikringspoliser mv. er da holdt utenom. For hvert prosentpoeng innskudds- og utlånsrentene settes ned, øker husholdningenes disponible inntekter med over 7 mrd. kroner etter skatt. De rentenedsettelsene som allerede er gjennomført innebærer dermed om lag 20 mrd. kroner i økte inntekter for husholdningene dersom de gir fullt utslag i bankenes innskudds- og utlånsrenter. Dette vil trolig bidra til en vekst i husholdningenes kjøpekraft som mer enn veier opp for nedgangen i inntektene som følge av lavere sysselsetting.

Sammen med lavere prisvekst er rentenedgangen ventet å bidra til at konsumveksten tar seg klart opp gjennom 2009. Den svake utviklingen gjennom 2008 gir imidlertid et betydelig underheng ved inngangen til året, noe som trekker i retning av at det private konsumet på årsbasis vil holde seg om lag på det samme nivået i 2009 som i 2008. Til sammenlikning ble veksten i privat konsum anslått til 2,5 pst. i Nasjonalbudsjettet. Anslagene innebærer at sparingen i husholdningene tar seg opp fra 0,4 pst. av disponibel inntekt i 2007 til anslagsvis om lag 2 pst. i 2008 og om lag 4½ pst. i 2009. Anslaget for spareraten i 2009 er noe høyere enn gjennomsnittlig sparerate de siste 20 årene, og må betraktes som usikkert.

Boliginvesteringene falt med anslagsvis 9 pst. fra 2007 til 2008. Svært lav ordreinngang og fortsatt fall i boligprisene trekker i retning av ytterligere nedgang i 2009. Innstramming i bankenes utlånspraksis og vanskeligere tilgang på finansiering for boligentreprenørene peker i samme retning. Det er i denne proposisjonen lagt til grunn en nedgang i boliginvesteringene på 12 pst. i 2009, mot en anslått nedgang på 2 pst. i Nasjonalbudsjettet 2009.

Investeringene i fastlandsbedriftene har økt markert over flere år, og lå i 2008 på et relativt høyt nivå sammenliknet med den samlede verdiskapingen. I 2008 stoppet veksten opp, og det ligger nå an til et fall i 2009. Både forventninger om lavere inntjening og kapasitetsutnyttelse, samt vanskeligere tilgang på finansiering, kan bidra til dette. Statistisk sentralbyrås investeringstelling for 4. kvartal 2008 tilsier et fall i industriinvesteringene på nesten 20 pst. i 2009. Etter tellingstidspunktet har utsiktene for eksportrettet industri forverret seg ytterligere. Samlet sett legges det til grunn en nedgang i investeringene i fastlandsbedriftene på 12½ pst. i år, mot en anslått nedgang på 2½ pst. i Nasjonalbudsjettet.

Petroleumsinvesteringene har gitt betydelige vekstimpulser til fastlandsøkonomien de siste årene. Siden starten av den siste oppgangskonjunkturen sommeren 2003 har petroleumsinvesteringene økt med nesten 50 pst. i volum, og det ligger an til fortsatt vekst i 2009. Statistisk sentralbyrås investeringstelling for petroleumsvirksomheten for 4. kvartal 2008 anslår investeringene til 127 mrd. kroner i 2008 og 145 mrd. kroner i 2009. Korrigert for historisk treffsikkerhet kan dette indikere en volumvekst på rundt 5 pst. i 2008 og om lag 15 pst. i 2009. Det er imidlertid grunn til å tro at selskapenes innrapporterte anslag er basert på en forventet oljepris som ligger høyere enn det som nå observeres i markedene. Usikkerheten knyttet til anslagene er derfor stor. Lavere oljepris kan medføre at noen prosjekter skyves ut i tid eller kanselleres. På den annen side begrenses trolig risikoen for betydelige kutt i årets investeringsplaner av at mange kontrakter allerede er inngått. Det legges i denne proposisjonen til grunn en volumvekst i petroleumsinvesteringene på 7¾ pst. i 2009, mot en anslått oppgang på 5 pst. i Nasjonalbudsjettet.

Det markerte tilbakeslaget i internasjonal økonomi tilsier en svak utvikling i eksporten av tradisjonelle varer i 2009. I samme retning trekker den kraftige nedgangen i prisene på viktige norske eksportvarer, som bl.a. aluminium og nikkel. En svekkelse av kronen på anslagsvis 5 pst. fra 2008 til 2009 målt ved konkurransekursindeksen, kan trekke i motsatt retning. I denne proposisjonen legges det til grunn en nedgang i eksporten av tradisjonelle varer på om lag 3 pst. i år, mens det i Nasjonalbudsjettet var anslått en oppgang på knapt 2 pst.

Offentlig etterspørsel vil gi betydelige vekstbidrag til norsk økonomi i 2009. Basert på det finanspolitiske opplegget i denne proposisjonen kan veksten i offentlig konsum anslås til 5¼ pst. og veksten i offentlige investeringer til 12 pst. Anslaget for offentlig konsum er oppjustert med om lag 1¾ prosentpoeng, mens anslaget for offentlige investeringer er oppjustert med nær 10 prosentpoeng siden Nasjonalbudsjettet 2009.

Samlet sett innebærer dette at BNP for Fastlands-Norge anslås å bli om lag uendret fra 2008 til 2009, mens det i Nasjonalbudsjettet var anslått en vekst på nesten 2 pst.

Usikkerheten knyttet til anslagene for den økonomiske utviklingen er stor. Problemene i finansmarkedet kan bidra til at bl.a. investeringene i fastlandsbedriftene faller mer enn anslått, og vekstimpulsene fra internasjonal økonomi kan bli enda svakere enn lagt til grunn. Det ville i så fall kunne tilsi at vekstutsiktene for 2009 overvurderes i denne proposisjonen, og at også 2010 kan bli et svakt år for norsk økonomi. På den annen side kan betydelige stimulanser fra både penge- og finanspolitikken bidra til at veksten tar seg opp mer enn anslått. I så fall vil veksten i 2009 bli noe høyere enn lagt til grunn, og veksttakten inn i 2010 kan blir relativt høy.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, NAV, Reuters EcoWin og Finansdepartementet.

Avdempingen i norsk økonomi gjenspeiler seg i arbeidsmarkedet. Færre ledige stillinger og flere arbeidsledige tyder på lavere etterspørsel etter arbeidskraft. Etter en rekordstor økning i antall sysselsatte på om lag 300 000 personer gjennom de siste fem årene tyder Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU) på at sysselsettingsveksten stoppet opp i løpet av høsten 2008. Det anslås nå at antall sysselsatte vil avta med om lag 1 pst. fra 2008 til 2009, tilsvarende om lag 25 000 personer. I Nasjonalbudsjettet var det til sammenlikning anslått en oppgang på 0,4 pst. i sysselsettingen i år.

Ifølge tall fra AKU fortsatte veksten i arbeidsstyrken i fjor høst selv om sysselsettingsveksten stoppet opp. Etter hvert vil imidlertid trolig også veksten i arbeidsstyrken avta. I en situasjon med redusert etterspørsel etter arbeidskraft og økende ledighet vil enkelte grupper, særlig ungdom, i mindre grad delta i arbeidsmarkedet. I tillegg kan arbeidsinnvandringen, som har stått for en betydelig del av sysselsettingsveksten de siste årene, avta. Arbeidsinnvandrere som står uten dagpengerettigheter dersom de mister jobben vil ha større grunn til å returnere til hjemlandet enn arbeidsinnvandrere som har rett til dagpenger. Om lag 900 personer, eller 40 pst. av de registrerte helt ledige fra de nye EØS-landene, mottok dagpenger i desember 2008. Utviklingen i arbeidsinnvandringen er en viktig usikkerhetsfaktor når en skal vurdere utviklingen i arbeidsstyrken framover. I denne proposisjonen er det lagt til grunn at arbeidsstyrken som årsgjennomsnitt er om lag uendret fra 2008 til 2009.

Både AKU-ledigheten og den registrerte arbeidsledigheten er nå på vei opp. I tremånedersperioden september-november utgjorde AKU-ledigheten 2,7 pst. av arbeidsstyrken, etter å ha ligget stabilt på 2½ pst. i halvannet år. Den registrerte ledigheten har vist oppgang siden sommeren 2008. Fra juni til desember økte antall registrerte helt ledige med nesten 12 000 personer justert for normale sesongvariasjoner. Økningen i ledigheten synes å ha tiltatt mot slutten av fjoråret. I perioden fra september til desember økte antall helt ledige i gjennomsnitt med vel 3 000 personer per måned sesongjustert. Ved utgangen av desember var vel 50 000 personer registrert helt ledige, over 11 000 flere enn ett år tidligere.

Ledigheten øker for de fleste yrkesgrupper. Økningen er størst blant personer som har bakgrunn i konjunkturfølsomme næringer som bygg og anlegg og industri. Innenfor disse yrkesgruppene var det i desember i fjor registrert 5 500 flere helt ledige enn i desember 2007. Det har også vært en markert økning i ledigheten blant personer som ikke står registrert med yrkesbakgrunn. Dette kan tyde på at arbeidsmarkedet er blitt vanskeligere for nykommere. Den svakere utviklingen i arbeidsmarkedet gjenspeiles også i at det er blitt flere permitterte. I desember var det registrert 2 800 helt permitterte, 2 000 flere enn i desember 2007. Nivået er imidlertid fortsatt lavt.

Tilgangen av ledige stillinger avtok markert gjennom 2008, og var i desember om lag 35 pst. lavere enn i desember 2007. Sammen med økningen i den registrerte ledigheten de siste månedene tyder denne utviklingen på en markert avdemping av bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft. NAVs bedriftsundersøkelse fra september/oktober 2008 viser at bedriftene forventet en vesentlig svakere sysselsettingsutvikling framover enn de gjorde ett år tidligere. Det var særlig bedrifter innen bygg og anlegg, hotell og restaurant, transport, varehandel og deler av industrien som trakk ned. Undersøkelsen viste videre at behovet for arbeidskraft avtok klart i løpet av 2008, og da særlig behovet for utenlandsk arbeidskraft. I deler av offentlig sektor er imidlertid mangelen på arbeidskraft fremdeles stor. For personer med yrkesbakgrunn fra undervisning, helse, pleie og omsorg var ledigheten lavere i desember 2008 enn i desember 2007.

Boks 2.3 Utviklingen nå sammenliknet med tidligere tilbakeslag

Norsk økonomi passerte en konjunkturtopp rundt årsskiftet 2007/2008. Selv om ingen konjunktursykler er identiske, er det noen trekk som er felles. Denne boksen sammenlikner anslagene i denne proposisjonen med utviklingen etter konjunkturtoppen i annen halvdel av 1980-tallet og konjunkturtoppen tidlig i dette tiåret.

Forut for en konjunkturtopp øker aktiviteten i økonomien raskere enn det som det underliggende potensialet for sysselsettings- og produktivitetsvekst skulle tilsi. Knappheten på arbeidskraft og andre innsatsfaktorer øker, og kostnadsveksten tiltar. Kostnadsnivået kan etter hvert bli høyere enn det som i en del virksomheter og næringer er forenlig med lønnsom produksjon. Optimisme i både husholdninger og bedrifter kan lede til kraftig gjeldsoppbygging som det kan bli vanskelig å betjene når husholdningenes inntektsvekst og/eller bedriftenes lønnsomhet avtar. Det kan være vanskelig å rette opp slike ubalanser uten at økonomien føres inn i en periode med lavere vekst.

Jo større ubalanser som har bygget seg opp gjennom oppgangsperioden, desto sterkere og mer langvarig kan den etterfølgende nedgangsperioden bli. Dersom en sammenlikner utviklingen i BNP for Fastlands-Norge i de tolv første kvartalene etter konjunkturtoppene på 1980-tallet og på begynnelsen av dette tiåret, ser en at veksten var langt svakere i den første av disse periodene, jf. figur 2.4A. Dette gjenspeiler at det på 1980-tallet hadde bygd seg opp særlig store ubalanser i forkant, bl.a. i form av en markert forverring av husholdningenes finansielle stilling i kjølvannet av avviklingen av pris- og mengdereguleringene i kredittmarkedet. Lavere vekst i BNP for Fastlands-Norge slår vanligvis ut i lavere sysselsettingsvekst og høyere ledighet, jf. figur 2.4B og 2.4C. Utslaget i arbeidsmarkedet skjer imidlertid gjerne med et visst tidsetterslep. Utviklingen gjennom 2008, med sterk vekst i sysselsettingen til tross for en klar avdemping i produksjonen, er dermed ikke uvanlig etter en konjunkturtopp. Videre ser vi at ledigheten også ved tidligere omslag først har begynt å stige flere kvartaler etter at konjunkturtoppen er passert.

Uroen i finansmarkedene gjør at usikkerheten knyttet til de makroøkonomiske anslagene er uvanlig stor. Anslagene i denne proposisjonen bygger på at forholdene i finansmarkedene gradvis blir mer normale gjennom 2009. En slik utvikling vil, sammen med lave renter og ekspansiv finanspolitikk, bidra til å trekke aktiviteten opp i andre halvår i år. Etter hvert vil dette dempe nedgangen i sysselsettingen og økningen i ledigheten, og en kan dermed kunne unngå en utvikling som etter konjunkturtoppen midt på 1980-tallet da økningen i ledigheten tiltok lenge etter at toppen var passert. Anslagene er dermed ikke så forskjellig fra den utviklingen vi så etter konjunkturtoppen i 2001, men gir et vesentlig mildere tilbakeslag enn etter konjunkturtoppen midt på 1980-tallet. Den finansielle stillingen til både husholdningene, foretakssektoren og offentlig sektor er klart bedre nå enn på midten av 1980-tallet. I tillegg kan Norges Bank nå, i motsetning til den gangen, aktivt bruke pengepolitikken til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting.

¹ Utviklingen fra konjunkturtopp til 12 kvartaler etter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Arbeidsledigheten er ventet å øke gjennom 2009, for så å flate ut. Flere grunner kan tilsi at oppgangen i ledigheten blir sterkere i januar enn gjennom de siste månedene av fjoråret. En del kortvarige arbeidsforhold utløper normalt ved årsskifte. I en tid med svak økonomisk utvikling må en regne med at færre slike arbeidsforhold fornyes, enn det som er vanlig. Trolig vil også antall permitteringer øke mer enn normalt. Samtidig må en vente at flere studenter enn vanlig melder seg ledig etter avsluttet eksamen. På årsbasis et det anslått at AKU-ledigheten vil øke fra vel 2½ pst. av arbeidsstyrken i 2008 til om lag 3½ pst. i 2009. I Nasjonalbudsjettet ble det til sammenlikning anslått en økning i ledigheten fra 2½ til 2¾ pst. Økningen gjennom 2009 tilsier at AKU-ledigheten vil kunne ligge opp mot 4 pst. av arbeidsstyrken ved utgangen av året. Dette er under de ledighetsnivåene vi har hatt i tidligere lavkonjunkturer. I årene 2003-2004 var ledigheten i gjennomsnitt på 4,5 pst., og i årene 1990-1993 i gjennomsnitt på vel 6 pst. Selv om ledigheten nå øker, vil den ligge svært lavt i en internasjonal sammenheng. I USA og euroområdet anslås ledigheten å øke til mellom 8 og 9 pst. av arbeidsstyrken i 2009.

Et stramt arbeidsmarked bidro til at lønnsveksten i 2007 og 2008 ble omtrent like høy som under høykonjunkturen mot slutten av 1990-årene. Både svakere utsikter for arbeidsmarkedet og løpende lønnsstatistikk tyder på at lønnsveksten i privat sektor nå er på vei ned. Et betydelig overheng inn i 2009 og allerede avtalte tillegg i kommunesektoren kan på den annen side bidra til å holde lønnsveksten oppe. Den gjennomsnittlige årslønnsveksten anslås i denne proposisjonen å avta fra 5¾ pst. i 2008 til 4¼ pst. i 2009. Dette er henholdsvis ¼ og ¾ prosentpoeng lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2009. Til sammenlikning anslås lønnskostnadene hos våre handelspartnere i gjennomsnitt å øke med henholdsvis 3¼ og 2¼ pst. i 2008 og 2009.

Prisveksten i 2008 var den høyeste siden 1990. På årsbasis økte konsumprisindeksen med 3,8 pst. fra 2007 til 2008, noe som bl.a. må ses i sammenheng med sterk oppgang i energiprisene og høy lønnsvekst. Den underliggende prisveksten, målt ved KPI-JAE, var 2,6 pst. fra 2007 til 2008, mot en vekst på 1,4 pst. året før. Den underliggende prisveksten avtok imidlertid klart mot slutten av året, noe som gjenspeiler lavere energipriser, lavere kapasitetsutnyttelse i norsk økonomi og at prisveksten internasjonalt går ned. De samme forholdene trekker i retning av lavere vekst i konsumprisene også framover. I motsatt retning trekker svekkelsen av den norske kronen, som isolert sett bidrar til høyere priser på importerte konsumvarer. Det legges i denne proposisjonen til grunn en gjennomsnittlig KPI-vekst på 2 pst. i 2009, og at veksten i KPI-JAE blir 2½ pst.

2.4 Budsjettpolitikken

Retningslinjene for budsjettpolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for en jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter til et nivå som kan opprettholdes på lang sikt. Samtidig skal bruken av petroleumsinntekter det enkelte år tilpasses konjunktursituasjonen, jf. boks 2.4. Handlingsregelen legger således opp til at budsjettpolitikken skal brukes til å stabilisere den økonomiske utviklingen, og på den måten støtte opp under pengepolitikken.

Siden handlingsregelen ble vedtatt i 2001 har budsjettpolitikken fulgt retningslinjene. Målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet var bruken av petroleumsinntekter de første årene høyere enn forventet realavkastning av Statens pensjonsfond - Utland. Dette må ses i sammenheng med at fondet vokste langsommere enn forventet, samtidig som både internasjonal og norsk økonomi gikk inn i en lavkonjunktur i 2001. Fra 2003 til 2007 tok aktiviteten i norsk økonomi seg markert opp, mens fondet vokste sterkt. Bruken av petroleumsinntekter økte i denne perioden klart mindre enn forventet fondsavkastning, og var i perioden 2006-2008 lavere enn 4 pst. av fondskapitalen. Siden sommeren 2007 har redusert avkastning i de internasjonale finansmarkedene bidratt til at fondskapitalen har utviklet seg forholdsvis svakt, selv med betydelige avsetninger fra statsbudsjettet. I det vedtatte budsjettet for 2009 er det lagt opp til å bruke om lag 4 pst. av fondskapitalen ved inngangen til året. Den ventede avdempingen i norsk økonomi synes nå å bli langt sterkere enn tidligere lagt til grunn. Medregnet Regjeringens forslag til ny finanspolitisk tiltakspakke vil bruken av oljeinntekter i 2009 ligge klart over 4-prosentbanen.

Hensynet til bærekraften i velferdsordningene tilsier at bruken av oljeinntekter bringes tilbake til 4-prosentbanen etter hvert som veksten i økonomien tar seg opp igjen. Mens befolkningsutviklingen i Norge de siste årene har vært forholdsvis gunstig for offentlige finanser, vil en stigende andel eldre i befolkningen etter hvert bidra til en markert oppgang i offentlige utgifter, jf. Perspektivmeldingen 2009. Den sparingen som nå skjer i Statens pensjonsfond, vil derfor komme godt med etter hvert som veksten i utgiftene knyttet til en aldrende befolkning tiltar.

Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2009

Det vedtatte budsjettet for 2009 er basert på et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 92 mrd. kroner. Dette var på linje med den anslåtte realavkastningen av Statens pensjonsfond - Utland i Nasjonalbudsjettet 2009. Målt i forhold til 2008 økte bruken av oljepenger med 14 mrd. 2009-kroner. Regnet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge tilsvarte denne økningen 0,7 prosentpoeng. Det vedtatte budsjettet innebærer således en ekspansiv impuls til innenlandsk etterspørsel.

Markedsverdien av kapitalen i Statens pensjonsfond - Utland ved utgangen av 2008 anslås foreløpig til 2 280 mrd. kroner. Dette er 20 mrd. kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2009. Nedgangen i internasjonale aksjemarkeder og mindre avsetninger i fondet som følge av lavere oljepris utover høsten i fjor bidro isolert sett til en svak utvikling i fondskapitalen målt i utenlandsk valuta. En svakere kronekurs bidro på den annen side til å øke fondskapitalen målt i norske kroner.

Til tross for omfattende penge- og kredittpolitiske tiltak og et ekspansivt budsjett for 2009, rammes et bredt spekter av norske virksomheter nå av stadig svakere etterspørsel fra norske og utenlandske markeder. I lys av dette ligger det an til en meget svak utvikling i norsk økonomi i 2009, med nedgang i sysselsettingen gjennom første halvår og en økning i arbeidsledigheten. En slik utvikling øker faren for en tiltakende negativ spiral, der rask nedgang i samlet etterspørsel forsterker problemene i finansmarkedene. Etter Regjeringens vurdering er det riktig å bruke finanspolitikken for ytterligere å stimulere økonomien. En mer ekspansiv finanspolitikk kan ikke forhindre den avdempingen som ventes, men målrettede tiltak kan dempe tilbakeslaget og stimulere sysselsettingen.

Det er lagt vekt på at de finanspolitiske tiltakene skal være målrettede, riktig skalert, midlertidige og gi god uttelling for økt ressursbruk, samtidig som de legger til rette for nødvendige omstillinger i privat sektor. Dette trekker i retning av at tiltakspakken i hovedsak rettes inn mot vedlikehold og investeringer i offentlig infrastruktur. Bygg- og anleggsnæringen er en konjunkturutsatt næring, som også denne gangen ser ut til å bli særlig rammet av svakere etterspørsel, selv om dette skjer fra et uvanlig høyt aktivitetsnivå. Offentlige vedlikeholds- og investeringsprosjekter vil således være målrettede tiltak. Vedlikehold, og noen investeringer, kan også igangsettes forholdsvis raskt og vil kunne gi god uttelling for ressursinnsatsen. Videre vil vedlikeholdsprosjekter i liten grad medføre økte framtidige utgifter. Regjeringen foreslår også målrettede tilskudd i forhold til kompetanse og arbeidsliv og miljø, samt målrettede skatteendringer rettet inn mot lønnsomme virksomheter som kan ha midlertidige problemer som følge av konjunkturnedgangen.

Regjeringen foreslår nye finanspolitiske tiltak på 20 mrd. kroner i 2009. Utgiftene på statsbudsjettet økes med 16¾ mrd. kroner, i all hovedsak rettet inn mot kjøp av varer og tjenester fra privat sektor, mens skatter for næringslivet reduseres med 3¼ mrd. kroner. Innenfor denne rammen tilføres kommunene 6,4 mrd. kroner. I tillegg svekkes det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med 6,8 mrd. kroner som følge av endrede utgifts- og inntektsanslag. Av dette er om lag 2/3 knyttet til reduserte inntekter fra utbytter og skatter, og om lag 1/3 knyttet til økte utgifter. Samlet sett øker bruken av oljeinntekter i 2009 med om lag 27 mrd. kroner ut over vedtatt budsjett, målt ved endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Tiltakene på skattesiden og på budsjettets utgiftsside er nærmere beskrevet i henholdsvis kapittel 3 og 4.

¹ Det oljekorrigerte underskuddet i 2002 er justert for virkningen av sykehusreformen. Endringen i det strukturelle , oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge brukes som en summarisk indikator på budsjettets virkning på økonomien. Positive tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Regjeringen foreslår dessuten utvidelse av låne-, garanti- og investeringsrammer på i alt 8 mrd. kroner. Lånerammen i Husbanken økes med 2 mrd. kroner for å bedre tilgangen til lån til boligformål i et vanskelig kredittmarked. Rammene for ordningen med rentekompensasjon for investeringer i skole- og svømmeanlegg og kirkebygg utvides med til sammen 1,4 mrd. kroner, mens tilsagnsrammen for sykehjemsplasser og omsorgsboliger økes med vel 600 mill. kroner. Garantirammen under utenlandsordningen i GIEK økes med vel 1 mrd. kroner. Egenkapitalen i Argentum økes med 2 mrd. kroner, mens garanti- og lånerammen i Innovasjon Norge økes med i underkant av 0,9 mrd. kroner.

Medregnet Regjeringens forslag til finanspolitiske tiltak kan det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet anslås til 118,8 mrd. kroner, som er 27,6 mrd. kroner over forventet fondsavkastning i 2009. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet anslås å øke med 43,4 mrd. kroner fra 2008 til 2009, målt i 2009-priser. Det er da tatt hensyn til at anslaget for det strukturelle underskuddet i 2008 ble redusert med 2 mrd. kroner ved nysalderingen av statsbudsjettet. Regnet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge øker det strukturelle underskuddet med 2,3 prosentpoeng, hvorav rundt halvparten skriver seg fra de nye tiltakene.

Inkludert Regjeringens forslag i denne proposisjonen framstår budsjettet for 2009 nå som meget ekspansivt, også sammenliknet med tidligere nedgangskonjunkturer. Målt ved endringen i det strukturelle budsjettunderskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge vil budsjettet for 2009 være det mest ekspansive på over 30 år, jf. figur 2.5A. Budsjettimpulsen i det foreslåtte opplegget for 2009 er også større enn det som er vedtatt eller planlagt iverksatt i flere av de landene som er rammet hardere av finanskrisen enn Norge. Samtidig viser figur 2.5B at tiltakene kommer mye tidligere i nedgangen enn det som var tilfellet på slutten av 1980-tallet, da ledigheten steg fra om lag 2¼ pst. av arbeidsstyrken i 1987 til nærmere 5½ pst. i 1989.

Selv uten at det gjøres aktive tiltak i statsbudsjettet fra år til år, innebærer de såkalte automatiske stabilisatorene at budsjettet bidrar til å dempe svingninger i økonomien, jf. boks 2.5. Handlingsregelen for finanspolitikken legger til rette for at de automatiske stabilisatorene skal få virke ved at forventet realavkastning av Statens pensjonsfond - Utland knyttes opp mot det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Dette underskuddet er et mål på den underliggende bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet, der en har korrigert for bl.a. virkninger av konjunkturutviklingen.

Automatiske stabilisatorer er anslått å svekke offentlige budsjetter med drøyt 20 mrd. kroner i 2009 sammenliknet med anslagene i Nasjonalbudsjettet. Samlet sett anslås det oljekorrigerte underskuddet i 2009 til 96,7 mrd. kroner, om lag 88 mrd. kroner mer enn i 2008, jf. tabell 2.4. Også økningen i det oljekorrigerte budsjettunderskuddet er det største på over 30 år.

Realveksten i statsbudsjettets underliggende utgifter anslås til 6¼ pst. fra 2008 til 2009, tilsvarende 48 mrd. kroner. I tillegg til økte utgifter knyttet til nye finanspolitiske tiltak og anslagsendringer, bidrar lavere kostnadsvekst til å øke kjøpekraften av det vedtatte budsjettet. Den nominelle veksten i statsbudsjettets underliggende utgifter er anslått til vel 10 pst., mens prisveksten er beregnet til 3,7 pst. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renter utenfor. For å gjøre utgiftene sammenliknbare over tid er det i tillegg korrigert for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold.

Det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond, der også renter og utbytte på kapitalen i fondet er medregnet, anslås til 270,5 mrd. kroner. Til sammenlikning ble det samlede overskuddet anslått til 445,7 mrd. kroner i Nasjonalbudsjettet 2009.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til utviklingen i markedsverdien av Statens pensjonsfond - utland i 2009. Netto avsetningene i fondet i 2009 anslås nå til i underkant av 180 mrd. kroner, som er en halvering av anslaget i Nasjonalbudsjettet 2009. Nedjusteringen skyldes bl.a. lavere anslag for oljeprisen og et høyere oljekorrigert underskudd. Samtidig har kronekursen styrket seg hittil i år, noe som isolert sett reduserer fondskapitalen målt i norske kroner. Med 4 pst. realavkastning ut året, målt i utenlandsk valuta, kan den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond - Utland ved utgangen av 2009 på usikkert grunnlag anslås til om lag 2 350 mrd. kroner.

Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond - Utland. De foreslåtte endringene i 2009-budsjettet innebærer at bruken av oljeinntekter vil ligge 27,6 mrd. kroner over forventet fondsavkastning i 2009, jf. tabell 2.5. Målt i forhold til verdiskapingen i fastlandsøkonomien er denne forskjellen større enn det som nå anslås for nedgangskonjunkturårene 2002 og 2003.

2.5 Nærmere om kommuneøkonomien

Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Kommunesektoren er tilført betydelige midler de siste årene. I Nasjonalbudsjettet 2009 ble den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter i treårsperioden 2006-2008 anslått til 20,4 mrd. kroner målt i 2008 priser, mens den reelle veksten i kommunesektorens frie inntekter i samme periode ble anslått til 9,6 mrd. kroner. Ny informasjon tilsier ikke vesentlige endringer i disse anslagene.

Den sterke inntektsveksten gjenspeiles i kraftig økt aktivitet. De siste tre årene har sysselsettingen i kommunesektoren økt med vel 45 000 personer, til om lag 493 000 personer i 3. kvartal 2008, jf. figur 2.6A. Innen helse- og omsorgstjenester, som bl.a. omfatter barnehageansatte, har sysselsettingen økt med hele 34 000 personer. Foreløpige nasjonalregnskapstall tyder på at sysselsettingen i fjor vil øke noe sterkere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2009. Kommunesektorens investeringer i bygg og anlegg har også kommet opp på et høyt nivå, etter sterk vekst de siste årene.

Netto driftsresultatet i kommunesektoren økte fra 0,6 pst. av driftsinntektene i 2003 til 5,5 pst. i 2006. De siste to årene har imidlertid aktiviteten i kommunesektoren økt sterkere enn inntektene, og driftsresultatet er redusert. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anslo i sin novemberrapport at driftsresultatet i kommunesektoren sett under ett kunne komme ned mot 1 pst. i 2008, mot 2,5 pst. i 2007.

Kommuner og fylkeskommuner som ikke oppfyller kommunelovens krav til regnskapsmessig balanse registreres i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) og underlegges statlig kontroll og godkjenning av økonomiske forpliktelser. Den sterke inntektsveksten i kommunesektoren gjenspeiles i antall kommuner som er registrert i ROBEK. Fra en topp på 118 registrerte kommuner i andre halvår 2004, falt antallet til 41 i september 2008. I desember 2008 var det 44 kommuner i registeret.

Tiltak overfor kommunesektoren

Regjeringens forslag til finanspolitiske tiltak innebærer betydelig økte overføringer til kommunesektoren. De foreslåtte tiltakene retter seg særlig mot vedlikehold, rehabilitering og investeringer. Tilgjengelig informasjon tyder på at det er et betydelig vedlikeholdsetterslep i sektoren, og at det foreligger mange prosjekter som har stor sysselsettingseffekt og som kan iverksettes raskt.

Regjeringen foreslår følgende tiltak:

• Et midlertidig tilskudd til vedlikehold og rehabilitering av infrastruktur i kommuner og fylkeskommuner på 4 mrd. kroner, med full statlig finansiering. Tilskuddet fordeles med samme beløp per innbygger til alle kommuner og fylkeskommuner uten forutgående søknadsbehandling. Tiltakene som finansieres under ordningen skal komme i tillegg til vedtatte prosjekter i kommunenes budsjetter for 2009.

• Kommunesektorens frie inntekter økes med 1,2 mrd. kroner. I tillegg kommer økte frie inntekter fra momskompensasjon på 0,8 mrd. kroner knyttet til kjøp av varer og tjenester som følge av tiltakspakken. Økte overføringer til kommunesektoren som kompensasjon for det reelle inntektsbortfallet knyttet til lavere anslåtte skatteinntekter i 2009 er da ikke medregnet.

• Investeringsrammen for rentekompensasjonsordningen for skole- og svømmeanlegg økes med 1 mrd. kroner i 2009, mens investeringsrammen for rentekompensasjonsordningen for kirkebygg økes med 400 mill. kroner. Det innebærer økte tilskudd over statsbudsjettet på 42 mill. kroner i 2009.

• Økt bevilgning til bygging av sykehjemsplasser og omsorgsboliger på 156,6 mill. kroner, tilsvarende tilskudd til ytterligere 1 500 plasser.

• Midlertidig økning av fylkeskommunenes lærlingtilskudd til bedrifter i 2009 på 185 mill. kroner.

• En midlertidig, søknadsbasert tilskuddsordning på 60 mill. kroner for digital fornying i kommunene med sikte på effektivisering av de kommunale tjenestene. Tilskudd gis til prosjekter som starter opp innen utgangen av 2009.

Samlet sett beløper tiltakene overfor kommunesektoren seg til 6,4 mrd. kroner i 2009. Kompensasjon for det reelle inntektsbortfallet knyttet til lavere anslåtte skatteinntekter i 2009, samt økte framtidige overføringer som følge av økt ramme i rentekompensasjonsordningene, kommer da i tillegg.

Det reelle inntektsbortfallet knyttet til lavere anslåtte skatteinntekter er på usikkert grunnlag anslått til rundt 1,2 mrd. kroner i 2009, når det også tas hensyn til endrede anslag for lønns- og kostnadsveksten i kommunesektoren. Anslått kostnadsvekst for kommunal tjenesteyting i 2009 er redusert med 0,4 prosentpoeng til 4,1 pst. Kommunesektoren skal etter vanlig praksis selv håndtere eventuelle avvik mellom faktiske skatteinntekter og de skatteanslagene som er lagt til grunn i det vedtatte kommuneopplegget. I nåværende situasjon er det imidlertid viktig å redusere usikkerheten knyttet til kommunesektorens inntektsutvikling.

De foreslåtte tiltakene innebærer et betydelig løft i de midlene som stilles til rådighet for kommunesektoren, jf. figur 2.6B. I tråd med tidligere praksis holdes det midlertidige vedlikeholdstilskuddet og økte inntektene fra momskompensasjonsordningen utenom ved beregning av inntektsveksten i kommunesektoren. I tillegg ble kommunesektorens skatteinntekter i 2008 om lag 1 mrd. kroner høyere enn tidligere lagt til grunn, noe som isolert sett trekker ned inntektsveksten fra 2008 til 2009. De samlede inntektene i kommunesektoren anslås nå å øke reelt med 8,5 mrd. 2009-kroner eller 3,0 pst. fra 2008 til 2009, mot 7,3 mrd. 2009-kroner eller 2,6 pst. i Nasjonalbudsjettet 2009. I tillegg kommer vedlikeholdstilskudd og momskompensasjon på til sammen 4¾ mrd. kroner. Realveksten i kommunesektorens frie inntekter anslås til 3,6 mrd. kroner, som er om lag som i Nasjonalbudsjettet 2009.

¹ Tallene for 2002 og 2004 er korrigert for overføring av henholdsvis spesialisthelsetjenesten og barnevern, familievern og rusomsorg fra fylkeskommunene til staten.

² Midlertidig vedlikeholdstilskudd på 4 mrd. kroner og inntekter fra momskompensasjonsordningen på 0,8 mrd. kroner. I tråd med vanlig praksis er disse inntektene holdt utenom ved beregning av realinntektsveksten i kommunesektoren.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

2.6 Sysselsettingspolitikken

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Verdiskaping og velferd er avhengig at av vi greier å bruke arbeidsevnen på en god måte. Sett i et internasjonalt perspektiv er det norske arbeidsmarkedet kjennetegnet ved høy sysselsetting, lav arbeidsledighet og jevn inntektsfordeling. Regjeringen legger stor vekt på å videreføre disse trekkene.

Arbeidsledigheten steg i løpet av høsten 2008. Siden juni i fjor har den registrerte ledigheten økt med nesten 12 000 personer når det justeres for normale sesongvariasjoner. Også målt ved Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU), har antall arbeidsledige økt. I tremånedersperioden september-november i fjor utgjorde AKU-ledigheten 2,7 pst. av arbeidsstyrken, etter å ha ligget stabilt på 2½ pst. siden 2. kvartal 2007. I 2009 ventes etterspørselen etter arbeidskraft å avta, samtidig som arbeidsledigheten anslås å øke gjennom året, for så å flate ut. På årsbasis anslås AKU-ledigheten å utgjøre om lag 3½ pst. av arbeidsstyrken i 2009. Arbeidsledigheten vil imidlertid fortsatt være lav historisk og i internasjonal sammenheng. For en nærmere beskrivelse av utviklingen i arbeidsmarkedet vises det til avsnitt 2.3.

Regjeringens arbeidsmarkedspolitikk skal legge til rette for høy yrkesdeltakelse, lav ledighet og redusert fattigdom. Egenaktivitet, individuell oppfølging og bruk av arbeidsmarkedstiltak er viktige elementer i dette arbeidet. Det er viktig at arbeidsmarkedspolitikken innrettes slik at arbeidsledige får nødvendig bistand for å skaffe seg arbeid igjen. Selv om etterspørselen etter arbeidskraft vil avta i 2009, vil det fortsatt være mange ubesatte stillinger, og deler av arbeidsmarkedet vil fortsatt være stramt. I lys av dette må politikken innrettes slik at arbeidsledige kanaliseres til ledige stillinger. Jobbsøking og tett oppfølging av den enkelte arbeidssøker, også der det trengs hevet eller endret kompetanse, har vist seg effektivt for å få arbeidsledige over i arbeid. Regjeringen vil videreføre denne strategien i 2009. I lys av den økte tilstrømmingen av arbeidsledige i år foreslår Regjeringen å styrke bemanningen i NAV midlertidig med 320 stillinger i 2009. Dette vil sikre god formidlingsbistand til arbeidssøkere og tilstrekkelige ressurser til å administrere et høyere nivå på arbeidsmarkedstiltakene.

Regjeringen har de siste årene opprettholdt nivået på arbeidsmarkedstiltakene selv om antall arbeidssøkere har blitt redusert. Innsatsen har særlig vært rettet inn mot å mobilisere personer i randsonen av arbeidsmarkedet. For 2009 er det i det vedtatte budsjettet lagt til grunn en budsjettramme for gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak som samlet gir rom for om lag 68 000 tiltaksplasser i gjennomsnitt for 2009. Det er viktig at nivået og innrettingen av arbeidsmarkedstiltakene er tilpasset konjunktursituasjonen. I lys av den økte arbeidsledigheten foreslår Regjeringen å øke arbeidsmarkedstiltakene for registrerte ledige med i gjennomsnitt 6 000 plasser i 2009 i forhold til vedtatt budsjett, jf. figur 2.7A. Tiltakene skal være målrettede og tilpasset den enkelte, samtidig som de støtter opp under den enkelte arbeidssøkers egenaktivitet for å komme i arbeid. Regjeringen vil komme tilbake med en ny vurdering av nivået på arbeidsmarkedstiltakene i Revidert nasjonalbudsjett, som legges fram i midten av mai.

Som et ledd i Regjeringens innsats for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen, foreslår Regjeringen å utvide forsøksordningen »Ny sjanse», som er et lønnet kvalifiseringsprogram for innvandrere som etter flere år i Norge ikke har fast tilknytning til arbeidsmarkedet og som er sosialhjelpsmottakere.

Ved permitteringer har arbeidsgiver i dag lønnsplikt de 10 første dagene ved hel permittering og ved minst 40 pst. reduksjon av arbeidstiden. Deretter påløper det 3 ventedager der arbeidstaker verken mottar lønn eller dagpenger. Etter dette betaler folketrygden dagpenger i inntil 30 uker. Deretter vil arbeidsgivers lønnsplikt gjeninntre. Permitteringer benyttes i første rekke i bygge- og anleggsbransjen og i industrien. I løpet av de siste månedene har antall permitterte økt, jf. figur 2.7B. Ved utgangen av desember var det totalt registrert 2 800 helt permitterte, som var 2 000 flere enn i desember 2007. Utviklingen i arbeidsmarkedet i 2009 kan trekke i retning av at behovet for å benytte seg av permitteringer vil øke. For å holde på kompetansen i en periode med lav etterspørsel etter arbeidskraft foreslår Regjeringen å øke dagpengeperioden ved permittering til 42 uker med virkning fra 1. april 2009. For å bedre bedriftenes økonomiske situasjon foreslås det fra samme dato å redusere bedriftenes lønnsplikt fra 10 til 5 dager for permitterte med minst 40 pst. reduksjon i arbeidstiden.

Usikkerheten om den økonomiske utviklingen framover er uvanlig stor, og arbeidsmarkedet kan utvikle seg svakere enn anslått. Regjeringen følger utviklingen i arbeidsmarkedet svært nøye, og vil komme tilbake med en ny vurdering av situasjonen i Revidert nasjonalbudsjett 2009.