3 Departementets forslag

3.1 Innledning

De kirkelige valgene i 2009 skal gjennomføres samtidig med stortingsvalget. De nye valgreglene innebærer i første rekke utprøving av nye regler for valg til bispedømmerådene/Kirkemøtet (direktevalg), men også reglene for valg av menighetsråd er justert. I 2009 er dette hovedelementene i demokratireformen.

Valg til menighetsråd har til nå har vært gjennomført på en søndag. Valget har som hovedregel vært lagt til tiden rett etter gudstjenesten på valgsøndagen. Valget har vært avviklet i kirken, eventuelt i menighetshuset eller annet egnet lokale. Det er menighetsrådet som er valgstyre, mens medlemmer av menighetsrådet som hovedregel er stemmestyre. Forberedelsene og gjennomføringen av valget har derfor vært gjort av menighetsrådet, eventuelt med bistand fra lokalt kirkelig tilsatte og frivillige, ofte i et samarbeid med kommunen. Helt siden lov om menighetsråd kom i 1920 har kommunene hatt ansvar for å utrede utgiftene ved valget. Valgutgiftene har imidlertid vært beskjedne og stort sett vært knyttet til framskaffing av manntall og annonsering. Valgurner har gjerne vært lånt ut av kommunene, som også på annen måte har gitt praktisk bistand.

Valg til bispedømmerådene, og dermed til Kirkemøtet, har til nå vært gjennomført som indirekte valg, dvs. at medlemmene av menighetsrådene har foretatt valg blant nominerte kandidater. Det har ikke påløpt valgutgifter lokalt. Valgadministrasjonen ligger til bispedømmerådene. Utgiftene har vært dekket av bispedømmerådenes driftsbevilgning over statsbudsjettet.

Demokratireformen og utprøving av nye valgordninger er initiert ved den politiske avtalen 10. april 2008. Det konkrete valgopplegget for 2009 som Kirkemøtet 2008 og Kirkerådet har trukket opp rammene for, følger anbefalingene fra Bakke­vigutvalget og er i tråd med den politiske avtalen.

Departementet viser til dette og foreslår at merutgiftene ved gjennomføringen av de kirkelige valgene i 2009 dekkes over statsbudsjettet i samsvar med forutsetningene i denne proposisjonen. Departementets forslag til tilleggsbevilgning under kap. 340 med grunnlag i denne saken, foreslås gitt som en rammebevilgning. Gjennomføringen av de kirkelige valgene i 2009 på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå må innordnes denne.

I det følgende gjennomgås grunnlaget for departementets forslag, fordelt på de viktigste utgiftselementene lokalt og på regionalt og sentralt nivå. De budsjetterte beløp angir hovedinnretningen av den samlede bevilgningen og vil i en viss utstrekning kunne omdisponeres mellom formålene dersom det videre arbeidet med valgopplegget tilsier det.

3.2 Valgutgiftene på lokalt nivå

Utgiftene ved valgopplegget i 2009 vil påvirkes av mange forhold. Flere utgiftselementer påvirkes av vedtak som valgstyrene, dvs. menighetsrådene, selv kan treffe. Dette har bakgrunn i at det innenfor rammen av de valgreglene som Kirkemøtet har gitt, vil være rom for lokale tilpasninger og løsninger, bl.a. om tid og sted for valget.

3.2.1 Tiden for valget

Reglene for de kirkelige valgene i 2009 innebærer at valgdagen er sammenfallende med valgdagen for stortingsvalget, dvs. mandag 14. september, som vil være obligatorisk valgdag. Ved bestemmelse av menighetsrådet kan det i tillegg også holdes kirkevalg søndag 13. september. Dette vil kunne sikre samtidighet med stortingsvalget i de tilfeller stortingsvalget gjennomføres denne søndagen i tillegg til mandagen. Kirkemøtet har dessuten fastsatt tiden for forhåndsstemming ved de kirkelige valgene slik at den tilsvarer tiden for forhåndsstemming ved stortingsvalget.

Forutsetningen om samtidighet med stortingsvalget innebærer at det utover samtidighet i valgdager, også må legges til rette for samtidighet med hensyn til valglokalenes åpningstider. Det er menighetsrådet som bestemmer åpningstidene. Fordi tidligere valg har foregått på en søndag, vil mandag som ny valgdag, herunder åpningstider, påvirke valgutgiftene. Bl.a. kan det ikke påregnes at valgene vil kunne gjennomføres uten at valgfunksjonærer kan tilstås godtgjørings- eller kompensasjonsordninger.

3.2.2 Stemmesteder og valglokaler

Valgopplegget for 2009 innebærer at de kirkelige valgene skal søkes lagt til lokaler i umiddelbar nærhet til valglokalene for stortingsvalget. Dette følger av den generelle målsettingen om at valgenes samtidighet med stortingsvalget skal bidra til økt valgoppslutning. Slik samtidighet kan imidlertid ikke regnes som avgjørende for økt oppslutning om det ikke også legges til rette for at stemmestedene ved de kirkelige valgene er i umiddelbar nærhet med stemmestedene for stortingsvalget. Mang­lende geografisk nærhet mellom stemmestedene for stortingsvalget og de kirkelige valgene – når det ellers er sammenfall i tiden for valgene – kan i verste fall bety svekket motivasjon for valgdeltakelse.

Under kommune- og fylkestingsvalget i 2007 var det vel 3 000 stemmekretser. Ved stortingsvalget i 2009 kan det påregnes at antallet stemmesteder vil være i omtrent samme størrelsesorden. Ved de kirkelige valgene har til nå hvert enkelt sokn vært en stemmekrets. Med ca. 1280 sokn vil et samsvar mellom stemmestedene for de kirkelige valgene og stemmestedene for stortingsvalget medføre en betydelig økning i antallet kirkelige stemmesteder. Dette representerer en praktisk utfordring og har budsjettmessige konsekvenser i form av økt behov for funksjonærer ved stemmestedene.

Det er menighetsrådet som valgstyre som bestemmer stemmestedene ved de kirkelige valgene. Et viktig vilkår for at stemmestedene kan henlegges i umiddelbar nærhet til stemmestedene ved stortingsvalget, er at det inngås et samarbeid mellom menighetsrådene og valgstyrene for stortingsvalget. Mange steder foregår stortingsvalget i kommunale bygninger eller lokaler, så som rådhus og skoler. Forventningen er at de kirkelige valgene søkes lagt til samme sted som stortingsvalget, i samme bygning eller bygningskompleks, men tydelig atskilt fra stortingsvalget. Begge valgstyrene må påse at det ikke oppstår uklarheter eller sammenblanding av stortingsvalget og de kirkelige valgene.

Departementet vil generelt understreke at den nærheten i tid og rom som kirkevalgene og stortingsvalget i 2009 skal ha, ikke kan oppnås uten et nært samarbeid mellom de som er lokalt ansvarlige for gjennomføringen av valgene. Ved tidligere kirkevalg har kommunene ofte gitt praktisk eller annen bistand, lånt ut valgurner og på annen måte vært behjelpelig. I tråd med dette går departementet ut fra at kommunene gir en viss praktisk bistand under gjennomføringen av de kirkelige valgene i 2009, bl.a. ved utlån av valglokaler. Siden det i år over hele landet skal avholdes kirkevalg samme dag som stortingsvalget, antar departementet at bistand og utlån av utstyr fra kommunene ikke kan forventes i samme omfang som ved tidligere kirkevalg. Departementet vil i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet vurdere behovet for å veilede kommunene om kirkevalget.

3.2.3 Godtgjørelse til valgfunksjonærer (valgstyre, stemmestyre og andre valgfunksjonærer)

De kirkelige valgene har tidligere vært gjennomført ved betydelig innslag av frivillig, ulønnet innsats, bl.a. som valgfunksjonærer. Innføringen av en virkedag som obligatorisk valgdag, vil påvirke tilfanget av frivillige, dvs. ulønnede valgfunksjonærer. I tillegg kommer at valgopplegget for 2009 innebærer bruk av mange flere valgfunksjonærer enn ved tidligere kirkelige valg. Dette følger av at de kirkelige valgene skal søkes lokalisert i umiddelbar nærhet til stemmestedene for stortingsvalget, med åpnings­tider tilpasset åpningstidene for stortingsvalget.

Bakkevigutvalget framholder at mandag som obligatorisk valgdag, eventuelt også med søndag som valgdag, kombinert med målsettingen om en vesentlig økning i antallet stemmesteder, tilsier at alle valgfunksjonærer bør ha krav på godtgjøring etter samme regler som ved offentlige valg ellers. Også Kirkerådet synes å ha lagt denne generelle forutsetningen til grunn ved budsjetteringen av valgutgiftene.

Departementet er enig i at det ved vurderingen av de lokale valgutgiftene må tas hensyn til behovet for flere valgfunksjonærer, og at det derfor må åpnes for godtgjørings- eller kompensasjonsordninger for disse. Ved budsjetteringen av valgutgiftene har departementet lagt dette til grunn. I budsjetteringen er også lagt til grunn at disse utgiftene generelt vil være de største valgutgiftene lokalt. Departementet kan imidlertid ikke se at det er hensiktsmessig å innføre en gjennomgående kompensasjonsordning som innebærer at alle valgstyrer, stemmestyrer, kirkelig tilsatte og andre som har oppgaver som valgfunksjonærer, skal oppebære en rett til godtgjørelse etter bestemte satser. Omfang og innretning av betalings- og kompensasjonsordninger må etter departementets syn fastsettes lokalt, bl.a. i lys av de bestemmelser som lokalt treffes om valggjennomføringen. Dette følger naturlig av at det er menighetsrådet som avgjør om søndagen skal tas i bruk som valgdag, hvilke åpningstider som skal gjelde, hvilke stemmesteder/valglokaler som utpekes, når opptellingen skal finne sted m.v.

Det bør dessuten kunne forventes at valgfunksjonærer også i 2009 i en viss utstrekning vil kunne hjelpe til uten betaling, ikke minst der også søndagen er valgdag, og at kirkelig tilsatte engasjeres bredt til å bistå som valgfunksjonærer. Dette har som nevnt vært tilfelle ved tidligere kirkevalg.

Departementet viser til dette og mener det er det lokale nivået som bør regulere godtgjørings- og kompensasjonsordninger og omfanget av frivillig, ulønnet innsats, tilpasset de lokale forholdene og innen rammen av den bevilgning som gis til gjennomføring av valgene.

3.2.4 Andre valgutgifter lokalt

Av andre merutgifter lokalt som følger av opplegget for de kirkelige valgene i 2009, har Kirkerådet pekt på utgifter til valgadministrasjon (forberedelser, tilrettelegging og etterarbeid), informasjonstiltak, valgmateriell m.m. Kirkerådet har anført et budsjettbehov på 13 mill kroner til disse formålene, herav 5 mill. kroner til valgadministrasjon.

Departementet er enig i at det må budsjetteres med slike valgutgifter i større utstrekning enn tidligere. Den lokale tilrettelegging av valgene i 2009 vil være mer krevende enn ved tidligere valg, og for å oppnå økt oppslutning om valgene vil det være viktig at lokal informasjon om valgene når bredt ut, og at det utarbeides stedlig tilpasset valgmateriell, bl.a. med presentasjon av valgkandidater. Utgiftene på disse områdene må samtidig tilpasses den bevilgning som gis.

3.2.5 Departementets forslag

Departementet viser til gjennomgangen ovenfor og mener at et samlet tilskudd på 27 mill. kroner til dekning av valgutgifter lokalt vil gi et tilfredsstillende økonomisk grunnlag for gjennomføring av de kirkelige valgene i 2009 i tråd med intensjonene i demokratireformen og de valgreglene som Kirkemøtet har gitt.

Tilskuddet skal dekke alle merutgifter til lokal valgadministrasjon, betaling til valgfunksjonærer, informasjon om valget, valgmateriell m.m. Utgifter til utsending av individuelle valgkort og informasjon til alle stemmeberettigede kommer i tillegg, jf. pkt. 3.3.

Det samlede tilskuddet til lokalt nivå bør forvaltes av Kirkerådet, som bør bestemme hvordan tilskuddet skal fordeles. Naturlige fordelingskriterier vil bl.a. være antallet stemmeberettigede og antallet stemmesteder.

Det er særlig valgdagen mandag 14. september, ved siden av en økning i antallet stemmesteder og valgfunksjonærer, som begrunner godtgjørings- eller kompensasjonsordninger til valgfunksjonærer. I budsjetteringen av valgutgiftene lokalt er det som nevnt lagt til grunn at slike ordninger vil utgjøre de største utgiftene. Både fordeling, tildeling og oppfølging av tilskuddet må reflektere denne budsjettmessige forutsetningen.

Departementet legger ellers til grunn at det er de kirkelige fellesrådene som vil være mottakere av tilskuddet. Departementet antar at det er fellesrådene som også er nærmest til å bestemme den videre fordelingen i samråd med menighetene. Dette bør imidlertid Kirkerådet kunne gi nærmere retningslinjer om.

3.3 Valgutgifter på regionalt og nasjonalt nivå

3.3.1 Valgkort og informasjon til alle stemme­berettigede

Vesentlige merutgifter ved valgopplegget for 2009, utover de valgutgiftene som er omtalt under pkt. 3.2, vil i tråd med Bakkevigutvalgets forslag være utsending av individuelle valgkort og informasjonsmateriell til alle stemmeberettigede. Utsending av valgkort inngår i valgreglene som Kirkemøtet har vedtatt. Kirkerådet har som nevnt ­foreslått to separate utsendinger til alle stemme­berettigede, herav en valgkortutsending og en informasjonssending.

Departementet er enig i at alle stemmeberettigede bør få tilsendt et individuelt valgkort. Valgkortet skal gi eksakte opplysninger om tid og sted for valgene, etter mønster av valgkortet til stortingsvalget og kommune- og fylkestingsvalgene. Dette tiltaket, ved siden av at valgene legges samtidig med stortingsvalget, ses som viktig for å få økt oppslutning om valget.

Utsendingen av valgkortet vil være basert på de personopplysninger som finnes i medlemsregisteret for Den norske kirke. Det er konstatert at registeret inneholder feil, dvs. at det i registeret er oppført personer som ikke er medlem av Den norske kirke. I senere tid er flere tiltak gjort for å rette opp registeret, men fortsatt inneholder registeret feil, i første rekke feilregistreringer av personer som ikke er medlem av noe tros- eller livssynssamfunn. Slike feilføringer kan ikke sikkert rettes uten at vedkommende selv gir melding til registerfører om at vedkommende ikke er medlem av Den norske kirke. Mottakeren av valgkortet vil få informasjon om hvordan vedkommende skal melde fra dersom vedkommende ikke er medlem. Departementet ser personlig henvendelse til alle stemmeberettigede gjennom utsendelse av valgkort som et viktig tiltak for å få redusert feilregistreringene.

Departementet har vurdert spørsmålet om det i tillegg til valgkortet bør være en separat utsending av informasjon om valget, der det bl.a. gis generell og stedlig informasjon om valget, om valgkandidater m.m. Bl.a. av budsjettmessige grunner kan ikke departementet anbefale to individuelle utsendinger til alle stemmeberettigede. Det bør være tilstrekkelig med én valgutsending til alle stemmeberettigede, slik at både valgkort og relevant informasjon om valgene inngår i samme sending. Ansvaret for den praktiske tilretteleggingen av dette, herunder hvilken valginformasjon som bør inngå, bør ligge til Kirkerådet.

To separate utsendinger ble av Kirkerådet anslått å medføre utgifter på 42,5 mill. kroner. Til én samlet utsending har departementet budsjettert med 23 mill. kroner. I beløpet inngår bl.a. utgifter til produksjon av valgkort, informasjonsmateriell og distribusjon, foruten utgifter som vil påløpe ved mottak av meldinger om feilregistreringer og oppretting i medlemsregisteret.

3.3.2 Valgadministrasjon

Til lokal, regional og sentral valgadministrasjon har Kirkerådet anført et budsjettbehov på 10 mill. kroner, som fordeler seg med 5 mill. kroner til den sentrale og regionale valgadministrasjonen og 5 mill. kroner til den lokale valgadministrasjonen. I statsbudsjettet for 2009, jf. St.prp. nr. 1 (2008-2009), er det under kap. 340, post 01 innarbeidet 5 mill. kroner til den regionale og sentrale valgadministrasjonen (bispedømmerådene og Kirkerådet). Når det gjelder utgiftene til den lokale valgadministrasjonen, vises til pkt. 3.2.

3.3.3 Informasjonstiltak, opplæring m.m.

Til opplæring av valgansvarlige i bispedømmene og i menighetene, opplæring av nyvalgte menighetsråd og bispedømmeråd, informasjonstiltak og valgteknisk tilrettelegging m.m., har Kirkerådet anført et budsjettbehov på 17,5 mill. kroner

De nye valgreglene og valgopplegget for 2009 er generelt krevende. Det vil foreligge et betydelig informasjons- og opplæringsbehov. Til disse formålene har departementet budsjettert med 15 mill. kroner.

Når det gjelder opplæringen av nyvalgte rådsmedlemmer, går departementet ut fra at Kirkerådet planlegger dette i samarbeid med den kirkelige arbeidsgiverorganisasjonen KA, som regelmessig holder kurs for medlemmer av menighetsråd og fellesråd. Budsjettinnsatsen på området bør ellers ses i sammenheng med at Kirkerådet hvert år disponerer 1 mill. kroner til kompetanseutviklings­tiltak bl.a. for medlemmer av menighetsråd og ­fellesråd, jf. St.prp. nr. 1 (2008-2009) kap. 340, post 76, og at bispedømmerådene over sin ordinære driftsbevilgning vanligvis gjennomfører inn­føringskurs for nyvalgte menighetsråd og fellesråd. Budsjetterte beløp under dette og andre formål vil ellers i en viss grad kunne omdisponeres mellom formålene.

Kirkerådet må ellers påse at valgmateriell og informasjon om de kirkelige valgene, herunder valgkortene, i nødvendig utstrekning foreligger på bokmål, nynorsk og samisk.

3.3.4 Evaluerings- og forskningsoppdrag

Valgene i 2009 innebærer utprøving av nye valg­regler for å styrke demokratiet i Den norske kirke. Erfaringene fra valgene i 2009 vil ligge til grunn for utforming av senere valgopplegg, for evalueringen av demokratireformen og for det videre arbeidet med kirkeordningen og utviklingen av forholdet mellom staten og Den norske kirke. Departementet ser det som viktig at det innhentes forskningsbaserte og brede evalueringer av valgene i 2009. Departementet har budsjettert med 3 mill. kroner til dette, i tråd med Kirkerådets forslag.

3.3.5 Departementets forslag

Med bakgrunn i drøftingene ovenfor foreslår departementet at det budsjetteres med 23 mill. kroner til utsending av valgkort og informasjonsmateriell til alle stemmeberettigede, 15 mill. kroner til opplæring, informasjonstiltak, valgteknisk tilrettelegging m.m., og 3 mill. kroner til evaluerings- og forskningsoppdrag vedrørende demokratireformen.

3.4 Sammendrag

Departementets forslag om en tilleggsbevilgning på 68 mill. kroner til gjennomføring av demokratireformen i forbindelse med de kirkelige valgene i 2009 er budsjettert med slik fordeling (i 1 000 kroner):

Bevilgningen til sentral og regional valgadministrasjon på 5 mill. kroner under kap. 340, post 01, jf. St.prp. nr. 1 (2008-2009), kommer i tillegg.

Departementet legger til grunn at Kirkerådet har ansvaret for gjennomføringen av de kirkelige valgene i 2009 innenfor den bevilgningen som stilles til rådighet. For å sikre nødvendig fleksibilitet, vil Kirkerådet med departementets samtykke kunne disponere rammen noe annerledes enn anført over, dersom forberedelsesarbeidet viser behov for det. Departementet kan ikke se at det er grunn til å budsjettere en buffer for uforutsette utgifter, slik Kirkerådet har foreslått. Den usikkerheten som utgiftsanslagene for de enkelte hovedpostene representerer, må det tas hensyn til ved disponeringen av midlene.

Kirkerådet vil på vanlig måte ha ansvaret for at bevilgningen nyttes etter forutsetningene, herunder etablere rapporteringssystemer som sikrer tilfredsstillende kontroll med bruken av midlene. I utformingen av rapporteringssystemer må Kirkerådet bl.a. ta hensyn til behovet for opplysninger og erfaringsinnhenting som trengs for en forsvarlig evaluering av valgene.

Departementet foreslår at rammen på 68 mill. kroner bevilges over kap. 340 Kirkelig administrasjon, ny post 70 Demokratireformen. Enkelte av utgiftene vil være utgifter som etter sin art skal utgiftsføres for Kirkerådet og bispedømmerådene under kap. 340, post 01. Det foreslås derfor en stikkordsfullmakt slik at bevilgningen i slike tilfeller kan nyttes under post 01.

Den delen av bevilgningen som avsettes til evaluerings- og forskningsoppdrag, vil ikke kunne nyttes fullt ut i 2009. Oppdragene vil strekke seg ut i 2010. Bevilgningen foreslås derfor gjort overførbar.

Den foreslåtte bevilgningen til demokratireformen er langt på vei innrettet på samme måte som bevilgningen til trosopplæringsreformen under kap. 340, post 75, bl.a. ved at Kirkerådet er gitt ansvaret å forvalte bevilgningen, utforme fordelingssystemer, kontrollere bruken m.m., og ved at tilskuddsmottakere i stor grad vil være menighetene ved de kirkelige fellesrådene.