2 Protokollens tilblivelse og hovedinnhold

2.1 Forhandlingene og vedtakelsen

Reformprosessen ble innledet med en erklæring vedtatt på den europeiske ministerkonferansen om menneskerettigheter ved markeringen av 50-årsjubileet for EMK, i Roma i november 2000. I februar 2001 ble det nedsatt en evalueringskomité og en såkalt refleksjonsgruppe, hvor ulike ideer tok form.

Forhandlingene om protokollens tekst foregikk i Europarådets styringskomité for menneskerettigheter og i en særskilt underkomité under denne. Justisdepartementet representerte Norge under arbeidet. Frivillige organisasjoner som Amnesty International og Den internasjonale juristkommisjonen (ICJ) samt Europarådets parlamentarikerforsamling og Europarådets kommissær for menneskerettigheter, fulgte forhandlingene i styringskomiteen. Styringskomiteen avholdt dessuten jevnlig møter med frivillige organisasjoner. Domstolen kom selv med fyldige og begrunnede kommentarer etter hvert som forslagene tok form og Domstolens kommentarer ble grundig drøftet under forhandlingene.

Protokollen er pr. 13. oktober 2004 undertegnet av 23 stater. Dessuten har Malta ratifisert protokollen.

Samtidig med vedtakelsen av protokoll 14, ble det vedtatt flere anbefalinger som har til formål å redusere tilfanget av nye saker for Domstolen. Reformpakken består av følgende beslutninger:

1. Protokoll 14 til EMK om endringer i konvensjonens kontrollsystem

2. Forklarende rapport til protokoll 14, utarbeidet samtidig med protokollen

3. En rekommandasjon til medlemsstatene om å forbedre adgangen til å benytte nasjonale rettsmidler

4. En rekommandasjon til medlemsstatene om å innføre ordninger som kan sikre at lovgivning og forvaltningspraksis er i samsvar med EMK

5. En rekommandasjon til medlemsstatene om opplæring i EMK på universitetsnivå

6. En resolusjon om dommer som avdekker systematiske problemer og som kan resultere i mange likeartede klager

7. En erklæring hvor

   • medlemsstatene oppfordres til å undertegne og ratifisere protokoll 14 raskt, slik at protokollen kan tre i kraft innen to år, samt å følge opp rekommandasjonene,

   • ministrenes stedfortredere bes bedre oppfølgingen av dommer, spesielt de som avdekker systematiske problemer, samt følge opp medlemsstatenes gjennomføring av rekommandasjonene og sikre at Domstolen får tilstrekkelige ressurser til å gjennomføre protokoll 14, og

   • Europarådets generalsekretær og medlemsstatene oppfordres til å utbre kunnskap om de beslutninger som inngår i reformpakken.

Den forklarende rapporten til protokoll 14, som ble utarbeidet samtidig med protokollen, redegjør nærmere for innholdet.

2.2 Protokollens hovedinnhold

Det er særlig tre forhold som man har ønsket å reformere. For det første gjelder det den store mengden grunnløse klager, som gjelder nær 90 % av sakene. For det annet gjelder det den store mengden velbegrunnete klager, men hvor Domstolen allerede har etablert en klar praksis. Dette gjelder nær 60 % av de klager som i dag antas til realitetsbehandling. For det tredje gjelder det de saker hvor de ressurser som går med til realitetsbehandlingen, ikke står i forhold til den ulempen som klageren har hatt.

Som svar på det første problemet med de mange grunnløse klager, fastsetter protokollen at én dommer, med bistand av rapportører, skal kunne avvise klager som åpenbart ikke fyller vilkårene for å bli prøvd. I dag er ordningen at slike avgjørelser skal treffes av komiteer på tre dommere. Domstolen selv tok på dette punkt til orde for at avvisningsavgjørelser burde treffes av et eget organ utenfor Domstolen, men dette fikk ikke den nødvendige tilslutning av medlemsstatene.

Når det gjelder problemstillingen vedrørende de saker hvor Domstolen allerede har etablert en klar praksis, fastsetter protokollen at komiteer på tre dommere enstemmig skal kunne avsi dom i slike saker. I dag behandles sakene av kamre på syv dommere. Den dommer som kommer fra den innklagede staten kan eventuelt på anmodning fra komiteen erstatte en av de øvrige dommerne.

Et av de forhold komiteen kan ta i betraktning ved avgjørelsen av om den nasjonale dommer skal anmodes om å erstatte en annen dommer, er om den innklagede staten har hatt innsigelser mot at saken behandles i komité i stedet for i kammer. De frivillige organisasjonene som fulgte forhandlingene og Europarådets parlamentarikerforsamling mente dette ga inntrykk av at staten hadde innflytelse over Domstolens sammensetning i den enkelte sak, og var derfor skeptiske til denne siden av forslaget. Fra statenes side ble det imidlertid understreket at komiteen ikke var forpliktet til å tilkalle dommeren fra den innklagede staten der denne bestred komiteens kompetanse til å avsi dom, men at det ofte ville være klokt, fordi den nasjonale dommeren vil ha den beste forutsetningen for å bedømme den innklagede statens innvending.

Når det gjelder det tredje forhold, at enkelte saker kan være uforholdsmessig ressurskrevende i forhold til den overlast klageren har lidd, fastsetter protokollen at Domstolen kan avvise klagen der klageren ikke har lidd ulempe av betydning («significant disadvantage»), med mindre respekt for menneskerettighetene, slik disse er definert i EMK med protokoller, tilsier at klagen realitetsbehandles. Saker som ikke har vært behørig vurdert av en nasjonal domstol, kan ikke avvises på dette grunnlaget.

Bestemmelsen var kontroversiell under utarbeidelsen. Det var særlig de frivillige organisasjonene som uttrykte motstand mot å innskrenke muligheten til å få behandlet en sak hvor det kanskje var skjedd en krenkelse. Enkelte medlemsstater delte denne bekymringen og også Parlamentarikerforsamlingen var skeptisk. Flertallet av medlemsstatene, herunder Norge, mente på den annen side at bestemmelsen var nødvendig for at ikke mindre viktige saker skulle hindre Domstolen i å kunne behandle mer alvorlige menneskerettighetskrenkelser raskt og effektivt. Erfaringen viser at mange typer saker ofte kan være svært ressurskrevende, bl.a. som følge av omfattende eller vanskelig tilgjengelige fakta, samtidig som de verken har prinsipiell eller generell interesse. Objetivt sett kan de som regel heller ikke anses å berøre viktige interesser for klageren. Det som til slutt gjorde det mulig å enes om bestemmelsen, var tilleggsvilkåret om at saken må ha vært behørig vurdert av en nasjonal domstol.

Protokollen inneholder også en del andre endringer med sikte på effektivisering, samt også enkelte endringer som ikke har sammenheng med behovet for å effektivisere behandlingen av klagesaker. De fleste av de sistnevnte har kommet til etter initiativ fra Parlamentarikerforsamlingen.

De viktigste endringene i protokollen er:

• Det innføres adgang for én dommer, med bistand av rapportører, til å avvise klager som åpenbart ikke oppfyller vilkårene for å bli prøvd. I dag treffes slike avgjørelser av komiteer på tre dommere.

• Det innføres adgang for komiteer på tre dommere til enstemmig å avsi dom i saker som ikke reiser nye spørsmål. Nå behandles disse sakene av kamre på syv dommere.

• Det innføres adgang for Domstolen til å avvise saker hvor klageren ikke har lidd noen ulempe av betydning. Forutsetningen er at saken har vært tilbørlig behandlet av en nasjonal domstol og at hensynet til respekt for menneskerettighetene ikke tilsier at saken realitetsbehandles.

• Det fastsettes at avvisning- og realitetsspørsmål som hovedregel skal behandles under ett i kamre. Det tilrettelegges også bedre for forlik.

• Ministerkomiteen gis kompetanse til å vedta at kamrene skal bestå av fem dommere i stedet for dagens syv.

• Ministerkomiteen gis kompetanse til bringe inn for Domstolen spørsmålet om tolkingen av en dom, dersom to tredjedeler av medlemmene i komiteen stemmer for dette.

• Ministerkomiteen gis kompetanse til å bringe inn for Domstolen spørsmålet om en stat har krenket sin plikt til å etterleve en dom.

• Det fastsettes at dommerne ved Domstolen skal velges for én periode på ni år uten adgang til gjenvalg. Ad hoc-dommere skal velges av Domstolens president fra en liste som statene har utarbeidet. Etter dagens ordning velges dommerne for perioder på seks år med adgang til gjenvalg.

• Europarådets kommissær for menneskerettigheter gis adgang til å intervenere i visse saker.

• Det gjøres klart at EU kan tiltre EMK. Eventuell tiltredelse vil også kreve andre endringer i konvensjonen.