2 Bakgrunn

2.1 Nærmere om klaseammunisjon

Klaseammunisjon har vært brukt som en generell betegnelse på ammunisjonstyper som kan være svært forskjellige, men som har det til felles at de består av en beholder som inneholder mer enn ett eksplosivt sprenglegeme (substridsdel). Klaseammunisjon kan leveres på flere måter, herunder med artilleri, raketter eller fra fly eller helikopter, og innenfor disse kategoriene finnes også mange forskjellige typer ammunisjon. Artillerilevert klaseammunisjon omfatter for eksempel både artilleriprosjektiler, bombekastergranater og missiler, mens flylevert klaseammunisjon omfatter bomber, som enten faller fritt eller har ulike typer styringsmekanismer, og raketter. Denne typen våpen ble brukt første gang under annen verdenskrig og er siden blitt videreutviklet og brukt i en rekke væpnede konflikter, inklusive i Vietnam-krigen, og nå i de senere år i det tidligere Jugoslavia, Irak, Afghanistan og Libanon. Det fins ulike generasjoner klaseammunisjon som er utviklet i tiden etter annen verdenskrig. Den første generasjonen omtales som «Improved Conventional Munitions» (ICM). Disse har mekaniske utløsermekanismer som gir en høy blindgjengerandel. Neste generasjon klaseammunisjon er utviklet både for å virke panserbrytende og samtidig påføre skade på militært personell. Disse kalles derfor «Dual Purpose Improved Conventional Munitions» (DPICM). Slik klaseammunisjon har gjerne noe mer avanserte sikringsmekanismer som skal øke sjansen for at bomben og substridsdelene detonerer. Enkelte er også utstyrt med forskjellige typer selvødeleggelsesmekanismer. Også disse våpnene har imidlertid gjennomgående høye blindgjengerandeler.

Omfattende dokumentasjon fra bruk av klaseammunisjon gjennom flere tiår viser at den ofte bryter med kravet i humanitærretten om å skille mellom militære mål og sivile personer og gjenstander (distinksjonsprinsippet) på en avgjørende måte. Dette gjelder for det første under angrep, fordi sprenglegemene ukontrollert spres over et stort område hvor de i mange tilfeller rammer sivile personer og gjenstander. Videre gjelder det også etter angrep, fordi mange klaseammunisjonstyper, selv klaseammunisjon som er utstyrt med selvdestruksjonsmekanismer eller selvnøytraliseringsmekanismer, etterlater store mengder blindgjengere som utgjør en fare for sivilbefolkningen.

Allerede i dag vil bruk av klaseammunisjon i seg selv kunne anses å være en krigsforbrytelse, dersom bruken er i strid med distinksjonsprinsippet i humanitærretten eller forårsaker unødvendig lidelse, jf. artikkel 51 nr. 4 og 5 i første tilleggsprotokoll til Genève-konvensjonene 8. juni 1977. Den internasjonale domstolen i Haag bekreftet dette prinsippet i sin rådgivende uttalelse av 8. juli 1996 om lovligheten av trussel om eller bruk av kjernevåpen. Straffedomstolen for det tidligere Jugoslavia (ICTY) har i en dom av 12. juni 2007 i Marti´c-saken fastslått at et tilfelle av bruk av klaseammunisjon måtte anses å utgjøre en krigsforbrytelse siden det aktuelle våpenet manglet målstyring og hadde et vidt nedslagsfelt i et område ansett som overveiende sivilt.

2.2 Den internasjonale opinion

Arbeidet for et avtalefestet totalforbud mot klaseammunisjon har i lengre tid vært et viktig spørsmål på den internasjonale dagsorden. Da det under den 3. revisjonskonferansen til Konvensjonen om særlig inhumane våpen (CCW) i november 2006 ikke ble enighet om å starte forhandlinger om en ny protokoll om klaseammunisjon, inviterte Norge alle interesserte stater, FN, Den internasjonale Røde Kors-komiteen og frivillige organisasjoner til en konferanse for å innlede en ny prosess for et bindende internasjonalt forbud. Den første konferansen i «Oslo-prosessen» i februar 2007 munnet ut i en erklært målsetting om et rettslig bindende instrument i løpet av 2008, med sikte på å forby all klaseammunisjon som forårsaker uakseptabel skade på sivile. Av de 49 tilstedeværende statene samlet hele 46 stater seg om Oslo-erklæringen, og denne fikk også støtte fra representanter fra det sivile samfunn og internasjonale organisasjoner. Konferansen innledet på denne måte den videre prosessen, som på kort tid lyktes med å etablere internasjonal politisk oppslutning om et forbud. Prosessen i retning av et internasjonalt forbud vant dessuten raskt en bred geografisk tilslutning som ikke minst inkluderte en rekke rammede land.

Et økende internasjonalt opinionspress fikk stor betydning for oppslutningen om Oslo-prosessen. Dette skyldes ikke minst engasjementet fra de humanitære og frivillige organisasjoner, samordnet i Klaseammunisjonskoalisjonen (CMC), og fra FN og Den internasjonale Røde Kors-komiteen. I tillegg engasjerte parlamentarikere og religiøse ledere fra en rekke land seg i arbeidet. Oslo-prosessen fikk også bredt gjennomslag i media.

2.3 Norges engasjement

For Norge har det gjennom mange år vært en prioritert oppgave å begrense de humanitære problemer som er forårsaket av landminer, klaseammunisjon og andre eksplosive etterlatenskaper. Allerede i 1976 foreslo Norge, sammen med en del andre land, et forbud mot klaseammunisjon, etter å ha sett de humanitære skadevirkningene våpenet forårsaket i Vietnam-krigen. Man oppnådde imidlertid ikke enighet om noe slikt forbud den gang.

Norge spilte en sentral rolle i arbeidet for å etablere Konvensjonen om forbud mot antipersonellminer i 1997 og har deretter bidratt til internasjonalt samarbeid om gjennomføring av konvensjonen. Norge er også en av de største enkeltbidragsyterne til humanitær innsats for å kartlegge og rydde minelagte områder og områder rammet av klaseammunisjon, støtte til rehabilitering av ofre samt til utviklingsprosjekter i rammede områder. Siden 1997 har Norge brukt ca. 1,1 milliarder kroner til slike prosjekter over hele verden, bl.a. i Afghanistan, Angola, Bosnia, Kambodsja, Kosovo, Libanon, Mosambik og Sri Lanka. Støtten har vært kanalisert gjennom norske og internasjonale humanitære organisasjoner, FN-systemet, Den internasjonale Røde Kors-komiteen og nasjonale organisasjoner i rammede land.

Bruk av klaseammunisjon har engasjert ulike norske samfunnsaktører sterkt det siste tiåret. De humanitære organisasjonene har hatt krav om effektive reguleringstiltak og etter hvert forbud på dagsorden siden den omfattende bruken av klaseammunisjon under operasjonen i Kosovo i 1999. 14. juni 2001 ba så Stortinget Regjeringen om å «gi aktiv støtte til internasjonalt arbeid som kan lede fram til et forbud mot klasebomber, på lik linje med forbudet mot antipersonellminer». Etter den såkalte «Hjerkinn-saken», der belgiske og nederlandske flyvere høsten 2002 hadde fått trene med klaseammunisjon i Norge, reagerte Forsvarskomiteen med å innkalle til åpen høring i januar 2003, noe som økte fokuset på saken ytterligere. Siden har en rekke stortingsrepresentanter engasjert seg i klaseammunisjonsspørsmålet.

Bruken av klaseammunisjon i internasjonale militæroperasjoner (bl.a. i Kosovo 1999, Afghanistan 2001, Irak 2003 og Israel 2006) resulterte i tilbakevendende norsk offentlig debatt om våpentypens humanitære konsekvenser.

I tillegg har de erfaringene man har trukket ført til at man også på militær side i økende grad har stilt spørsmålstegn ved den militære nytteverdien ved bruk av klaseammunisjon.

Forsvaret har hatt to hovedtyper klaseammunisjon i sin beholdning, flyleverte MK20 «Rockeye» og artillerileverte DPICM (også kalt cargo-ammunisjon, med betegnelsene DM 642 og DM 662). Ingen av disse har fra norsk side vært brukt i internasjonale operasjoner. Forsvaret satte allerede høsten 2001 beholdningen av MK20 «Rockeye» på lager for destruksjon på grunn av dens høye blindgjengerandel, og destruksjonen ble deretter gjennomført i 2003. Når det gjelder DM 642 og DM 662, ble disse lenge ansett for å være svært pålitelige, bl.a. fordi de er utstyrt med selvødeleggere og i tester viste en svært lav blindgjengerandel. Nye tester utført høsten 2006, i kombinasjon med erfaringer trukket fra bruk av tilsvarende ammunisjonstyper i Libanon sommeren 2006 førte imidlertid til en revurdering av dette, og Regjeringen vedtok derfor i 2006 et moratorium på bruk av denne ammunisjonen.

Regjeringen Stoltenberg II fulgte opp Stortingets anmodning fra 2001, med et eget punkt i Soria Moria-erklæringen, om «å arbeide for et internasjonalt forbud mot klasebomber». Oslo-prosessen ledet fram til et slikt forbud 30. mai 2008.

2.4 Nærmere om Oslo-prosessen

Oslo-erklæringen, vedtatt på konferansen i februar 2007 på Soria Moria i Oslo, ga retningen for det videre arbeid fram mot et internasjonalt rettslig bindende forbud mot klaseammunisjon. Det ble arrangert oppfølgende konferanser i Lima i mai 2007, i Wien i desember 2007, og i Wellington i februar 2008 før selve diplomatkonferansen i Dublin i mai 2008. I tillegg ble det holdt regionale og tematiske konferanser i Phnom Penh i mars 2007, San José i september 2007, Beograd i oktober 2007, Brussel i oktober 2007, Livingstone i mars/april 2008 og i Mexico City i april 2008. For hvert av disse møtene sluttet nye stater seg til prosessen. Prosessen ble drevet fram av en kjernegruppe av stater som i tillegg til Norge bestod av Irland, Mexico, New Zealand, Peru, Østerrike og Den hellige stol. Kjernegruppen påtok seg å utarbeide det første tekstutkastet til en konvensjon om klaseammunisjon, som utgangspunkt for diskusjonene under konferansene. Tekstutkastet ble revidert underveis, og et endelig forhandlingsutkast fikk tilslutning under konferansen i Wellington i februar 2008.

Et vesentlig kjennetegn ved prosessen var det tette samarbeidet mellom stater, sivilsamfunnet og internasjonale organisasjoner.

2.5 Diplomatkonferansen i Dublin 19.-30. mai 2008

I alt deltok 107 stater i forhandlingene på diplomatkonferansen i Dublin fra 19. til 30. mai 2008. I tillegg deltok 20 stater og en rekke mellomstatlige og frivillige organisasjoner som observatører. Den norske forhandlingsdelegasjonen til Dublin-konferansen bestod av representanter fra Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartementet, Forsvaret og Forsvarets Forskningsinstitutt. Statssekretær Espen Barth Eide, Forsvarsdepartementet, holdt det norske åpningsinnlegget og et av to sluttinnlegg på konferansen (se vedlegg 3 og 5).

Kjernegruppens tekstforslag utgjorde forhandlingsgrunnlaget for diplomatkonferansen i Dublin. Under forhandlingene ble det framsatt en rekke tekstforslag fra mange ulike stater, og mange av bestemmelsene i forhandlingsgrunnlaget ble endret underveis i løpet av konferansen. I det følgende vil det kort bli redegjort for hovedspørsmål i forhandlingene om konvensjonen.