3 Generelt om forordningene om næringsmiddelhygiene og kontroll

De nye forordningene avløser en rekke tidligere direktiver om næringsmiddelhygiene og kontroll som løpende er innlemmet i EØS-avtalen, og gjennomført i gjeldende norsk regelverk. De medfører en betydelig restrukturering og forenkling, noe som gir bedre oversikt og økt tilgjengelighet for brukerne. Hovedformålet er å etablere et høyt beskyttelsesnivå for forbrukerne med hensyn til næringsmiddeltrygghet, samt å ha like regler for å oppnå fri bevegelse av næringsmidler. De nye forordningene har en horisontal og målstyrt innretning, i motsetning til de tidligere direktivene og de tilsvarende norske forskriftene, som i stor grad er sektorspesifikke og detaljerte.

3.1 Forordningene om næringsmiddel­hygiene

Forordning (EF) nr. 852/2004 om næringsmiddelhygiene og forordning (EF) nr. 853/2004 om fastsettelse av særlige hygieneregler for næringsmidler av animalsk opprinnelse omtales som hygieneforordningene. Hygieneforordningene retter seg mot virksomhetene.

Forordning (EF) nr. 852/2004 gir regler som gjelder for alle virksomheter i hele matproduksjonskjeden, fra og med primærproduksjon til og med omsetning til sluttforbruker. Forordning (EF) nr. 853/2004 gir tilleggsregler for virksomheter som produserer eller foredler næringsmidler av animalsk opprinnelse (kjøtt, melk, fisk, egg mv.).

Forordningene er mer målstyrte og fleksible enn tidligere detaljerte direktiver og tilsvarende norske forskrifter. Det nye regelverket legger i større grad enn før opp til fleksibilitet for virksomhetene selv når det gjelder å finne praktiske løsninger, uten at kravene til mattrygghet reduseres. Slik sett blir det større rom for faglig skjønn og samtidig økt behov for kunnskap. Et større rom for faglig skjønn vil samtidig innebære en utfordring for Mattilsynet og dets utøvelse av et enhetlig og helhetlig tilsyn.

3.1.1 Forordning (EF) nr. 852/2004

Forordningen er generell og gjelder for alle virksomheter i hele matproduksjonskjeden. Forordningen fastsetter generelle prinsipper for næringsmiddelhygiene, egenkontroll og nærmere krav til utforming og drift mv.

Nytt i forhold til tidligere regelverk er at det stilles krav til all primærproduksjon, både til lands og til vanns, inkludert fangst av sel og hval. Det vil bli stilt økte krav til dokumentasjon i primærproduksjonen gjennom journalføring for all aktivitet som kan ha betydning for mattryggheten.

3.1.2 Forordning (EF) nr. 853/2004

I tillegg til den generelle forordningen om næringsmiddelhygiene er det fastsatt en forordning om særlige hygieneregler for næringsmidler av animalsk opprinnelse. Forordningen fastsetter generelle bestemmelser om godkjenning av virksomheter og om identifikasjonsmerking av næringsmidler av animalsk opprinnelse, samt en del særskilte hygienebestemmelser for virksomheter som fremstiller ulike typer næringsmidler av animalsk opprinnelse, for eksempel ferskt kjøtt, fjørfekjøtt, kjøtt av vilt og oppdrettsvilt, fiskerivarer, bløtdyr, skjell, egg, melk og melkeprodukter. For disse virksomhetene gjelder de særlige hygienereglene i tillegg til de generelle reglene i forordning (EF) nr. 852/2004.

Norge har i likhet med Sverige og Finland tilleggsgarantier for salmonella ved import av forsendelser av ferskt kjøtt fra storfe, svin og fjørfe samt konsumegg. Disse garantiene vil bli videreført og noe utvidet, blant annet ved at de også vil omfatte kvernet kjøtt. Garantiene er viktige for å opprettholde vår gode status på salmonella.

Når det gjelder nødslakt utenfor slakteri, er både det tidligere fellesskapsregelverket, som fortsatt gjelder i Norge, og den nye forordningen strengere enn den praksis som har vært i Norge. I forhold til både tidligere direktiv og den nye forordningen, kan bare friske dyr som har vært utsatt for en ulykke, nødslaktes utenfor slakteri og godkjennes til konsum. Det forutsettes at dyrene er undersøkt av veterinær før slakting. I desember 2007 ble det derfor sendt en instruks til Mattilsynet om å innskjerpe praksis slik at den er lik over hele landet, og er i overensstemmelse med både dagens regelverk og den nye forordningen.

Forordningen åpner for at hver medlemsstat på nasjonalt grunnlag kan gi regler som regulerer omfanget av, eller forbyr, omsetning av upasteurisert melk og fløte beregnet på direkte konsum. Slike nasjonale regler er under utvikling, og vil bli sendt til høring. Inntil høringen er gjennomført og nye regler på nasjonalt grunnlag er fastsatt, vil dagens regelverk gjelde. Dette fastsetter at all melk som omsettes skal være varmebehandlet. Som unntak fra dette krav kan det fra gård eller seter omsettes upasteurisert melk direkte til forbruker for bruk i egen husholdning. Dette unntaket gjelder bare dersom omsetningen skjer tilfeldig og ikke har preg av butikksalg.

Det er gitt en overgangsforordning som blant annet omfatter denne forordningen. Denne fastsetter en overgangsordning for alle EØS-statene frem til 31. desember 2009 og sikrer at alle EØS-statene frem til denne dato kan bruke rent sjøvann både om bord på fartøyer og i virksomheter på land, noe som innebærer en videreføring av dagens praksis. Norge mener at dette bør bli en permanent løsning, siden den ivaretar mattryggheten og sikrer fisk og sjømat av god kvalitet. Norge arbeider for dette ved den pågående revisjonsprosessen av de nye hygieneforordningene, som Europakommisjonen har satt i verk slik det har vært forutsatt i forordningene. Flere medlemsstater støtter Norges syn. Norge arbeider også for en klargjøring av forordningens bestemmelser om oppbevaring av fisk i en blanding av is og vann ved den pågående revisjonsprosessen.

Når det gjelder ulike produksjonsformer for sjømat, eksempelvis koking av reker og skalldyr om bord i fartøyer, sjøltilvirking av tørrfisk samt ombordproduksjon av rognkjeksrogn, vil disse aktivitetene med visse tilpasninger av driftsformene kunne finne sted innenfor rammen av det nye regelverket.

3.2 Forordningene om offentlig kontroll

Forordning (EF) nr. 882/2004 om offentlig kontroll for å sikre at fôrvare- og næringsmiddelregelverket samt bestemmelsene om dyrs helse og velferd overholdes og forordning (EF) nr. 854/2004 om fastsettelse av særlige regler for gjennomføringen av offentlig kontroll av produkter av animalsk opprinnelse beregnet på konsum, omtales som kontrollforordningene. Kontrollforordningene retter seg mot myndighetene og stiller strengere krav til målrettet og effektiv kontroll, samt til en mer enhetlig gjennomføring av tilsynet, finansiering, planlegging og rapportering enn tidligere fellesskapsregelverk.

Hvitboken om mattrygghet la stor vekt på å oppnå en mer effektiv og mest mulig likeartet kontroll i medlemsstatene. Samtidig som virksomhetenes plikt til å sikre og dokumentere etterlevelse av lovgivningen ble presisert i hygieneforordningene, ønsket man en sterkere offentlig kontroll. De to nye kontrollforordningene ble derfor fastsatt samtidig.

3.2.1 Forordning (EF) nr. 882/2004

Den nye generelle forordningen om offentlig kontroll for å sikre at fôrvare- og næringsmiddelregelverket samt bestemmelsene om dyrs helse og velferd overholdes, retter seg i hovedsak mot myndighetene. Den dekker alle aspekter fra jord og fjord til bord ved kontroll med fôr og næringsmidler, dyrehelse og dyre­velferd, samt import/eksportkontroll, med mindre det er gitt særskilte regler 1.

Forordningen fastsetter krav til organisering og finansiering av offentlig kontroll. For å sikre ytterligere styrking og harmonisering av kontrollen i medlemsstatene, skal hver medlemsstat utarbeide en generell flerårig tilsynsplan. I tillegg skal det utarbeides en årlig nasjonal tilsynsplan basert på faglige vurderinger. Det innføres plikt til årlig rapportering av kontrollaktiviteten.

Forordningen fastsetter visse minstesatser for hvor mye virksomhetene skal betale for offentlig kontroll med enkelte typer animalske næringsmidler, i tillegg til en plikt til å innkreve gebyr for oppfølgende tilsyn etter regelverksbrudd.

Dagens norske generelle krav til forhåndsvarsling ved import av levende dyr samt næringsmidler og produkter av animalsk opprinnelse fra EØS-området, vil bli fjernet som følge av en dom i EF-domstolen mot en lignende varslingsplikt i Sverige. EF-domstolen fant at denne er i strid med EF-retten. Endringen er altså ikke en direkte følge av kontrollforordningen, men skyldes at en slik varslingsplikt også er i strid med dagens EØS-avtale. Det skal fortsatt opprettholdes en effektiv kontroll innenfor rammene av det nye regelverket. Hovedelementene i systemet vil være kontroll og dokumentasjon på avsenderstedet, krav om forhåndsvarsling og tilsyn i særskilte tilfeller basert på en vurdering av risiko, mottakskontroll hos importør/første mottaker og revisjon av første importør/første mottaker. Det presiseres at den generelle varslingsplikten for levende dyr samt næringsmidler og produkter av animalsk opprinnelse fra land utenfor EØS-området (tredjeland), opprettholdes.

3.2.2 Forordning (EF) nr. 854/2004

Forordningen om særlige regler for gjennomføringen av offentlig kontroll av næringsmidler av animalsk opprinnelse, samler og oppdaterer kontrollbestemmelser som tidligere har vært fastsatt i ulike særskilte rettsakter. Dette gjelder særlige regler om kontroll av ferskt kjøtt, fjørfekjøtt, oppdrettsvilt, vilt, levende muslinger, fiskerivarer samt rå melk og melkeprodukter.

Det stilles mer omfattende krav til kontroll og overvåkning av produksjon og høsting av skjell, snegler og pigghuder. Skjell er et særlig risikoprodukt på grunn av mulig forekomst av algegifter. Dette medfører behov for et omfattende tilsyn med skjellnæringen. Det nye regelverket fastsetter nye krav til overvåkning av miljø-, drifts- og smittesituasjonen i anleggene og i kystområdene der skjell dyrkes og høstes.

Det nye regelverket fastslår at kjøtt ikke kan godkjennes til humant konsum dersom det overstiger det høyeste tillatte nivået for radioaktivitet fastsatt i fellesskapsregelverket. Disse maksimumsgrensene er fastsatt i et eget regelverk (Euratom-samarbeidet), som ikke er en del av EØS-avtalen, og gjelder derfor ikke for Norge. Norge kan derfor beholde nasjonale grenseverdier for radioaktivitet i kjøtt fra tamrein og vilt. Dette forutsetter at det etableres et system som sikrer at kjøtt som overstiger det høyeste tillatte nivået for radioaktivitet fastsatt i fellesskapsregelverket, bare kan omsettes nasjonalt. På grunn av forurensning etter Tsjernobyl-ulykken i 1986 er de norske grenseverdiene for radioaktivitet i kjøtt fra tamrein og vilt høyere enn i EU. Kombinert med kostholdsråd ble dette vurdert til å utgjøre en akseptabel helserisiko. Matdepartementene vil be Mattilsynet og Statens strålevern om en ny vurdering av dette området.

Det nye regelverket gir åpninger for å prøve ut nye måter å utføre kjøttkontroll på. Det pågår et omfattende nordisk samarbeid på dette området for å komme frem til et bedre, mer målrettet og kostnadseffektivt kjøttkontrollsystem.

Regelverket for oppdrettsvilt, herunder oppdrettshjort og tamrein, fastsetter mer omfattende krav til hygiene og kontroll enn regelverket for viltlevende vilt. Definisjonene av oppdrettsvilt og viltlevende vilt videreføres. Dette innebærer at det fortsatt vil være ulike regler for disse to gruppene. Dagens rettstilstand når det gjelder krav om tilstedeværelse av offentlig veterinær i forbindelse med slakting av oppdrettsvilt, videreføres.

Dagens norske regelverk gir unntak for slakting av inntil 10 tamrein pr. driftsenhet pr. år som reineier slakter for omsetning direkte til forbruker i nærområdet til bruk i dennes private husholdning. I samarbeid med berørte parter vil det bli vurdert hvordan dette unntaket kan videreføres i forbindelse med gjennomføringen av det nye regelverket. I den pågående revisjonsprosessen har Norge også støttet forslag fra Finland til endringer som samlet kan medføre at reineiere etter nødvendig opplæring kan gjøre de innledende deler av kjøttkontrollen selv.

Forordningen legger opp til et smidigere og mer kostnadseffektivt kontrollsystem for kjøtt fra viltlevende vilt. Det innføres et system med kompetente jegere som vil kunne gis myndighet til å kontrollere viltkjøttet. For kjøtt som skal behandles ved viltbehandlingsanlegg, vil en godkjenning fra en kompetent jeger gjelde som en forhåndsgodkjenning av produktet. For viltkjøtt som skal omsettes lokalt direkte til forbruker, vil en undersøkelse av kompetent jeger være den eneste og endelige undersøkelsen av viltkjøttet.