2 Om gjennomføringen av reformen

2.1 Stortingets premisser for gjennomføringen av NAV-reformen

Dette kapitlet skal gi et samlet bilde av Stortingets rammer for den organisatoriske og den innholdsmessige delen av reformen.

I forbindelse med behandlingen av budsjettet for 2002 fremmet en samlet sosialkomité følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen utrede spørsmålet om en felles etat for sosial-, arbeidsmarkeds- og trygdeetaten og legge saken fram for Stortinget på egnet måte i løpet av 2002».

Forslaget ble vedtatt av et enstemmig Storting 12. desember 2001. I desember 2002 la Regjeringen Bondevik II fram St.meld. nr. 14 (2002-2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. I denne meldingen ble det blant annet foreslått å omorganisere Aetat og trygdeetaten slik at en fikk en etat som skulle ha ansvar for arbeid og relaterte ytelser og en etat som skulle ha ansvar for pensjoner, familieytelser og refusjon for helsetjenester. Prinsippene for ansvarsdeling mellom stat og kommune ble ikke foreslått endret. Det ble også påpekt at en omorganisering av etaten også måtte følges av en omlegging av arbeidsmetoder og virkemidler.

Et flertall i sosialkomiteen ved medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk venstreparti, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, jf. Innst. S. nr. 189 (2002-2003), fremmet forslag om at meldingen skulle sendes tilbake til Regjeringen og ba Regjeringen å utrede ulike modeller for en felles velferdsetat bestående av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. Mindretallet i komiteen ved Høyre og Kristelig Folkeparti mente at den framlagte stortingsmelding ga et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for valg av en organisatorisk modell. Stortinget vedtok flertallets forslag ved behandlingen av stortingsmeldingen 12. mai 2003.

Ved kongelig resolusjon ble det 15. august 2003 oppnevnt et utvalg med mandat å utrede ulike organisasjonsmodeller. Utvalget la 29. juni 2004 fram sin utredning NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning. Utvalget tilrådde samme organisatoriske modell som i St.meld. nr. 14 (2002-2003), og at gjeldende ansvarsdeling mellom kommune og stat ble videreført. Også utvalget pekte på at en omorganisering av etaten måtte følges av en omlegging av arbeidsmetoder og virkemidler. Utvalget tilrådde blant annet at det ble arbeidet videre med en statlig arbeidssøkerstønad der målgruppen er de sosialhjelpsmottakere som kan ta arbeid. Utredningen ble sendt på bred høring.

Forslag om en ny arbeids- og velferdsforvaltning, NAV-reformen, ble fremmet i St.prp. nr. 46 (2004-2005) Ny arbeids- og velferdsforvaltning av Regjeringen Bondevik II. Forslaget fikk tilslutning i Stortinget ved behandlingen 31. mai 2005, jf. Innst. S. nr. 198 (2004-2005).

NAV-reformen har tre hovedmål:

• Flere i arbeid - færre på stønad.

• Enklere for brukerne og tilpasset brukernes behov.

• En helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning.

Intensjonen med reformen er å sikre at brukere med behov for sammensatte tjenester får en bedre og mer effektiv bistand i arbeidsrettede prosesser med sikte på mer varig deltakelse i arbeidslivet.

NAV-reformen består av to organisatoriske hovedgrep:

• Etablering av en ny Arbeids- og velferdsetat med ansvar og oppgaver som ble ivaretatt av tidligere Aetat og trygdeetaten.

• Etablering av et felles statlig-kommunalt arbeids- og velferdskontor (NAV-kontor) i hver kommune.

I St.prp. nr. 46 (2004-2005) begrunnes forslaget om én felles statlig etat (i stedet for to etater) særlig med at det ville gjøre det enklere å få etablert en fullt integrert førstelinjetjeneste med klare og enhetlige ansvarsforhold på det statlige ansvarsområdet, å få til bedre samordning av virkemidlene til beste for brukere med sammensatte behov, og at det ville gi bedre muligheter for å høste effektiviseringsgevinster, bl.a. gjennom å utnytte stordriftsfordeler. Også partnerskapet mellom stat og kommune skulle blant annet gjøre det mulig å etablere en felles og enhetlig førstelinjetjeneste ved at en som et minimum inkluderte økonomisk sosialhjelp i kontoret.

Det nye NAV-kontoret skulle være brukernes fysiske kontaktsted lokalt og representere en inngangsdør til alle oppgaver som skulle ivaretas av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. I St.prp. nr. 46 (2004-2005) ble følgende lagt til grunn for utformingen av kontorene:

• Et lett gjenkjennelig kontor i alle kommuner, men med mulighet for interkommunale løsninger der det ligger til rette for det.

• Flere brukere med arbeidsevne skal tidligere inn i aktive, arbeidsrettede forløp.

• Brukere som trenger det, skal raskt få en helhetlig behovsavklaring og et samordnet tjenestetilbud.

• Brukere skal få likeverdig service og tilbud uavhengig av bosted.

• Brukere skal møte et kontor som inviterer til brukermedvirkning og egenaktivitet.

Organiseringen av det lokale NAV-kontoret skulle baseres på et forpliktende samarbeid mellom stat og kommune nedfelt i lokale samarbeidsavtaler. I forslaget til ny lov om arbeids- og velferdsforvaltningen, jf. Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) ble dette fulgt opp med et lovfestet krav om samlokalisering og inngåelse av lokale samarbeidsavtaler mellom stat og kommune for NAV-kontoret. For kommunale oppgaver som skulle inngå i arbeids- og velferdsforvaltningen og det lokale NAV-kontoret, fastsatte loven en minimumsløsning som omfatter økonomisk sosialhjelp inklusive rådgivning og arbeid med individuelle planer. Loven inneholdt i tillegg bestemmelser om arbeids- og velferdsforvaltningens formål og virkeområde, Arbeids- og velferdsetatens ansvarsområde og oppgaver, og samarbeid og oppgavedeling mellom stat og kommune i de felles lokale kontorene, herunder spørsmål om samarbeid med brukeren, behandling av personopplysninger og prinsippet om universell utforming.

Ut over dette ble det i lov og forskrift ikke gitt noen organisatoriske bestemmelser. Et grunnleggende premiss både i St.prp. nr. 46 (2004-2005) og i forarbeidene til Arbeids- og velferdsforvaltningsloven var at den statlige etaten og kommunene skulle ha stor frihet til selv å bestemme den interne organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen. Et stort handlingsrom innenfor gitte politiske mål og rammer ble sett på som en nødvendig forutsetning for at organisering kunne framstå som et aktivt virkemiddel som ledelsen av etaten i samarbeid med den enkelte kommune kunne bruke for å nå de oppsatte mål, og sikre en fleksibel og endringsdyktig forvaltning.

Dette handlingsrommet innebar muligheter til å:

• Tilpasse omfang av statlige tjenester og oppgaveløsning bl.a. til kommunestruktur, lokale/regionale arbeidsmarkeder og bistandsbehov som er typiske for den enkelte kommune.

• Avtale omfang av kommunal oppgaveløsning i arbeids- og velferdskontoret (NAV-kontoret) utover minimumsløsningen, og derved bl.a. hensynta lokale variasjoner i organiseringen av kommunale velferdstjenester.

• Velge mellom alternative ledelsesformer lokalt i form av enhetlig eller delt faglig ledelse for de felles kontorene.

• Etablere interkommunale løsninger (felles kontorer for flere kommuner) for å utnytte ressursene effektivt, bl.a. i små kommuner med kort reisetid til nabokommuner.

• Åpne for at stat og kommune kan utføre oppgaver på hverandres myndighetsområder.

Førstelinjetjenesten/NAV-kontoret skal bidra til koordinering både innad i arbeids- og velferdsforvaltningen og mot andre relevante tjenester som brukeren har behov for. Kontoret skal videre kunne utløse de virkemidlene som er nødvendige for å møte den enkelte brukers situasjon. De ressurser som skulle stå til disposisjon for den enkelte bruker, skal ikke være avhengig av den faktiske bemanning i hans ellers hennes lokalkontor. Nødvendige ressurser for å ivareta de mer komplekse og kompetansekrevende oppgavene skal kunne hentes inn fra andre tjenestesteder ut fra brukers behov. Forvaltningen skal ellers være tilgjengelig på flere måter: over internett, telefon eller post, samtidig med at brukere som ønsker å motta tjenester ved personlig frammøte skulle få anledning til det. Ved derved å frigjøre personellressurser skal det legges til rette for at alle brukere med behov for langvarig samordnet bistand skal kunne få en individuell plan og en kontaktperson/en koordinator.

I St.prp. nr. 46 (2004-2005) het det videre at:

«Hensynene til effektiv ressursutnyttelse og tilstrekkelig kompetanse og kvalitet i saksbehandlingen tilsier at en rekke funksjoner innen statsetaten som ikke krever brukernærhet, ivaretas gjennom regional spesialisering og oppgavedeling, eller håndteres av landsdekkende enheter.»

Ved behandlingen av St.meld. nr. 9 (2006-2007) pekte komiteen i Innst.S. nr.148 (2006-2007) på behovet for beslutningsmyndighet i førstelinjen og behovet for en god kompetanse i møtet med brukeren skulle gis nødvendig prioritet. Komiteen understreket videre at det å samle visse forvaltningsoppgaver i spesialenheter, skal bygge opp under målene med NAV-reformen, ved å frigjøre administrative ressurser til oppfølging av brukerne i førstelinjen. Gjennom god samhandling mellom spesialenhet og NAV-kontor, skal NAV-kontoret fremstå med nødvendig nøkkelkompetanse for å realisere intensjonen i reformen.

I St.prp. nr. 46 (2004-2005) ble det også påpekt at forslaget til organisasjonsreform ville medføre kompetansemessige utfordringer og behov, og at en ville møte disse utfordringene gjennom systematisk kompetansekartlegging og målrettet satsing på å utvikle kompetansefremmende tiltak i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette omfattet tiltak både på kort sikt og mer langsiktig kompetansebyggende satsing rettet mot de som allerede var ansatt og i forhold til rekruttering av nye medarbeidere.

For å fremme en felles faglig plattform lokalt, brukerorientering og mer helhetlige og samordnede tjenester, ble det i proposisjonen videre pekt på behov for å få på plass en rekke felles tiltak mellom stat og kommune. Det meste av dette er inntatt i rammeavtalen mellom KS og Arbeids- og inkluderingsdepartementet som er nærmere omtalt under punkt 2.2.

I St.prp. nr. 46 (2004-2005) ble det lagt visse forutsetninger og skissert en tidsplan for gjennomføringen av reformen. Det ble lagt til grunn at den formelle etableringen av en ny, felles statlig etat kunne skje fra 2. halvår 2006. Man tok videre sikte på at NAV-kontorene i det alt vesentlige skulle være etablert over hele landet innen 2010. I proposisjonen ble det ellers lagt følgende forutsetninger til grunn for selve gjennomføringsprosessen:

• Arbeidet med de foreslåtte organisasjonsendringene skulle starte opp straks proposisjonen var fremlagt basert på den gjennomføringsstrategi som var presentert i proposisjonen.

• En leder for den statlige etaten skulle på plass snarest mulig. Fram til den nye etaten var etablert, skulle vedkommende lede en interimsorganisasjon (NAV-interim) med ansvar for planlegging og gjennomføring av oppgaver som ikke naturlig var lagt til departementet.

• Det skulle være et tett samarbeid med de ansatte og deres organisasjoner om gjennomføringen, i nær kontakt med KS og de enkelte kommuner.

• Ingen skulle sies opp i forbindelse med gjennomføringen av organisasjonsreformen, men for noen kunne det bli tale om å bytte arbeidssted.

• Effektiviseringsgevinstene ved omorganiseringen skulle i hovedsak hentes ut gjennom bedre service, økt oppfølging og økt måloppnåelse.

• Den nye etaten skulle fra iverksettingstidspunktet framstå med ett direktorat, med mest mulig integrerte funksjoner og møte brukerne med en ledelse og en helhetlig service.

• Det skulle være tilgjengelig en felles første basisplattform for IKT-løsninger i en ny statlig etat og i en felles førstelinjetjeneste fra 1. januar 2007.

• Organisasjonsreformen og en ny pensjonsreform skulle planlegges og gjennomføres i sammenheng for å minimalisere gjennomføringsrisiko.

I stortingsproposisjonen ble det varslet at departementet ville vurdere å sette i gang en særskilt utredning av et framtidig klage- og ankesystem i en reformert og samordnet arbeids- og velferdsforvaltning. Det ble også varslet igangsatt et arbeid med å vurdere regelverk og forvaltningsansvar på helserefusjonsområdet, med sikte på forenkling, bedre effektivitet og få et mer brukervennlig system.

Regjeringens forslag i St.prp. nr. 46 (2004-2005) fikk bred tilslutning i Stortinget. I Innst.S. nr. 198 (2004-2005) sluttet komiteens flertall seg til både intensjonene med reformen, forslaget til organisasjonsmodell og tidsplan for gjennomføring av reformen. Fremskrittspartiet fremmet imidlertid forslag om at Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten samles i én statlig etat. Komiteen understreket betydningen av at førstelinjetjenesten måtte ha fokus på arbeid og kompetanse om arbeidsmarked og næringsliv, og påpekte samtidig at dette ikke måtte føre til en nedprioritering av de som etter en omfattende bistand kanskje aldri ville ha muligheter til å komme i arbeid. Komiteen understreket ellers viktigheten av at de to statsetatenes faglighet og den sosialfaglige kompetansen ble godt ivaretatt i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Komiteen påpekte betydningen av et nært samarbeid med de ansatte og deres organisasjoner underveis i gjennomføringen av reformen.

I tillegg til å fatte bevilgningsvedtak om midler til forberedelse og planlegging av reformen fattet Stortinget vedtak der Regjeringen ble bedt om å sikre tilstrekkelige ressurser til kompetansehevende tiltak i arbeids- og velferdsforvaltningen og at det ble utarbeidet en plan for samlet kompetanseutvikling i forvaltningen.

I Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) Om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven) fremmet Regjeringen Stoltenberg II forslag til ny lov om arbeids- og velferdsforvaltningen. Stortinget vedtok lovforslaget. Fremskrittspartiet fremmet et forslag om at Stortinget skulle be Regjeringen om å fremme de nødvendige lovforslag for at de kommunale sosialkontorenes ansvar overføres fra kommunen til staten.

I innstillingen til odelstingsproposisjonen, Innst.O. nr. 55 (2005-2006), framhevet komiteen viktigheten for å nå reformens hovedmål at disse ble operasjonalisert i konkrete resultatmål. Hva gjaldt hvilke kommunale tjenester som det kunne være aktuelt å legge til et NAV-kontor, var det etter komitéflertallets syn naturlig å vurdere inkludering av de tjenester som har et selvhjelpsperspektiv og et bredt arbeidsrettet fokus, for eksempel introduksjonsordningen for nyankomne flyktninger og innvandrere.

Odelstinget vedtok 17. mars 2009 en endring i arbeids- og velferdsforvaltningsloven som skal gi kommunale ledere samme personalfullmakter som statlige ledere, jf. Ot.prp. nr. 29 (2008-2009) og Innst.O. nr. 47 (2008-2009). Formålet med endringen er å legge bedre til rette for enhetlig ledelse i kontoret og for å underbygge det reelle partnerskapet mellom stat og kommune.

I tillegg til den organisatoriske delen av NAV-reformen, presenterte Regjeringen i St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering en rekke forslag til endringer i virkemiddelapparat og arbeidsmetoder i arbeids- og velferdsforvaltningen. Meldingen inneholder regjeringens mål, strategier og tiltak for å styrke inkluderingen i arbeidslivet av personer i yrkesaktiv alder som har problemer med å få innpass i arbeidslivet, eller står i fare for å falle ut av det. Hovedgrepene i meldingen er:

• Mer fleksibel og bedre samordnet bruk av virkemidler.

• Tidsubestemt lønnstilskudd.

• Enklere og mer arbeidsrettet tidsbegrenset inntektssikring.

• Nytt kvalifiseringsprogram særlig rettet mot personer som i dag har mottatt sosialhjelp over lengre tid.

Forslagene i meldingen fikk bred tilslutning av arbeids- og sosialkomiteen i Innst. S. nr.148 (2006-2007). Omtale av oppfølgingen er gitt i punkt 2.4.

2.2 Samarbeidet mellom kommune og stat

Det statlig-kommunale samarbeidet om etablering og drift av det lokale NAV-kontoret er en forvaltningsmessig nyskaping i Norge. Samarbeidet kan ses som et partnerskap mellom stat og kommune basert på et forpliktende samarbeid fastsatt i lovs form, inngåelse av lokale avtaler og etablering av en rekke felles tiltak.

For å støtte opp under arbeidet med etablering av felles lokale kontorer og fremme målene for en ny arbeids- og velferdsforvaltning, ble det sommeren/høsten 2005 inngått en foreløpig rammeavtale mellom staten ved Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS. Etter at Regjeringen i april året etter hadde lagt fram forslag for Stortinget til lov om arbeids- og velferdsforvaltningen, ble en endelig rammeavtale inngått mellom de to partene. Rammeavtalen avklarer prinsipper for sentrale samarbeidsområder og angir hvor det skal utarbeides felles underlagsmateriale eller igangsettes felles prosesser som skal understøtte arbeidet med de lokale forpliktende avtalene.

I avtalen er det bl.a. tatt inn bestemmelser om finansiering og økonomisk kompensasjon til kommunene i forbindelse med etablering av felles lokale kontorer, prinsipper for tvisteløsning ved lokal uenighet og om å utprøve ulike samarbeidsmodeller med sikte på mest mulig effektiv bruk av det totale virkemiddelapparatet lokalt. Videre ble det pekt på en rekke samarbeidsområder mellom hhv. KS og Arbeids- og velferdsetaten og KS og Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Det dreier seg bl.a. om utarbeidelse av veiledende materiale om etablering og drift av kontorene, opplegg for lederutvikling og for felles kompetanseutvikling for ansatte i de lokale kontorene. Videre utvikle felles metodisk verktøy, en plan for å sikre god informasjon til og medvirkning fra de ansatte og deres organisasjoner i stat og kommune, et opplegg som sikrer erfaringsutveksling og læring mellom kontorene, og utvikling av et nytt styringssystem der både stat og kommune inngår.

I tråd med avtalen møtes KS og departementet en gang i halvåret for å dele erfaringer og drøfte utfordringer i forhold til måloppnåelsen med reformen. Rammeavtalen gjelder fram til 31. desember 2009.

I tillegg ble det 2. mai 2007 inngått en avtale mellom KS og Arbeids- og inkluderingsdepartementet om styrket samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og utdanningsmyndighetene i fylkeskommuner og kommuner. Avtalen varer til 31. desember 2009.

2.3 Organisatorisk gjennomføring

I mai 2005 fremmet regjeringen Ot.prp. nr. 96 (2004-2005) om lov om interimsorganisering av ny arbeids- og velferdsetat. I henhold til loven var interimsorganisasjonens formål å «planlegge og forberede gjennomføringen av statlige oppgaver innenfor en ny arbeids- og velferdsforvaltning». Interimssorganisasjonen (NAV-interim) ble etablert i august 2005 etter at det var ansatt en leder for den nye statsetaten. Lederen fikk ansvar for å lede en interimsorganisasjon fram til statsetaten ble etablert. NAV-interim fikk direktorats myndighet og kunne utøve myndighet overfor Aetat og trygdeetaten i spørsmål av betydning for den fremtidige arbeids- og velferdsforvaltningen. NAV-interim skulle ta ansvar for planlegging og gjennomføring av oppgaver som ikke naturlig tillå departementet. Da Arbeids- og velferdsetaten ble opprettet 1. juli 2006 opphørte fra samme dag NAV-interim, Aeat og trygdeetaten.

Arbeids- og velferdsdirektoratet fikk i mars 2008 også et utvidet mandat på det sosialpolitiske området, ved at ansvaret for statlig oppfølging av blant annet økonomisk sosialhjelp og kvalifiseringsprogram mv. ble flyttet fra Sosial- og helsedirektoratet.

2.3.1 NAV-interim

I tildelingsbrevet fra departementet av 18. oktober 2005 til NAV-interim ble ansvars- og rollefordelingen mellom departementet og NAV-interim klarlagt. Departementet la til grunn at den interne organiseringen av Arbeids- og velferdsetaten, ut over de føringer som fulgte av St.prp. nr. 46 (2004-2005) og omstillingsavtalen som ble inngått mellom departementet og sentrale statlige arbeidstakerorganisasjoner 21. september 2005, var NAV-interims ansvar. Ettersom det ved utforming av en ny statsetat og ny forvaltning ville være nødvendig å avveie ulike samfunnshensyn og ulike aktørers interesser, stilte departementet krav om at sentrale beslutninger av organisatorisk karakter ikke skulle bli fattet uten forutgående dialog med departementet.

NAV-interim ble satt sammen av medarbeidere fra Aetat, trygdeetaten og representanter fra kommunene. Gjennom arbeidet i NAV-interim ble den overordnede organiseringen for etaten fastlagt. Arbeids- og velferdsdirektoratet ble planlagt som et strategisk direktorat med en egen driftsorganisasjon NAV Drift og utvikling (NDU). Forholdet mellom direktoratet og NDU skulle organiseres i en bestiller-utfører modell. Direktoratet skulle i organiseres to fagavdelinger (arbeid og aktivitet, pensjon og ytelser), i tillegg til fire stabsfunksjoner. Direktoratet fikk to styringslinjer til ytre etat, en spesialenhetslinje og en fylkeslinje. I hovedsak skulle fylkeslinjen ha ansvaret for styringen til NAV-kontorene gjennom egne fylkeskontor, mens spesialenhetslinjen fikk ansvar for mer spesialiserte og regionaliserte oppgaver, for eksempel klage- og ankeenhetene og hjelpemiddelsentralene.

NAV-interim valgte ut en kommune i hvert fylke, samt to bydeler i Oslo hvor det skulle etableres pilot NAV-kontor. I Oppland ble det valgt ut fem kommuner som skulle prøve ut en modell med visse fellesfunksjoner i en sentral kompetanseenhet, men hvor det fortsatt skulle være et NAV-kontor i hver kommune. De 25 pilotkontorene ble som planlagt etablert i oktober 2006 med en ny IKT-infrastruktur.

NAV-interim skisserte en strategi for utviklingen av det ytre apparat der NAV-kontorene skulle ha ansvar for oppgaver som krever samspill med brukeren, skjønnsutøvelse og individuelt tilpasset behovsvurdering, mens forvaltningsoppgaver som krever likebehandling med vekt på nasjonale standarder og rettsikkerhet skulle organiseres i egen styringslinje. Den nærmere utforming og de endelige beslutninger av arbeidsdelingen mellom de ulike ledd i den ytre forvaltning ble imidlertid lagt til etter etablering av den nye etaten.

2.3.2 Arbeids- og velferdsdirektoratets gjennomføring

Arbeids- og velferdsdirektoratet overtok fra 1. juli 2006 ansvaret for planleggingen og gjennomføringen av NAV-reformen innen det statlige ansvarsområdet. Det har i de årlige budsjettproposisjonene blitt redegjort for fremdrift i gjennomføringen av reformen og planer for det kommende året.

I St.prp. nr. 1 (2006-2007) ble det redegjort for at det i 2007 skulle etableres NAV-kontorer i om lag 110 kommuner og de resterende NAV-kontorene i 2008 og 2009. Videre ble det opplyst om at Arbeids- og velfredsdirektoratet i løpet av høsten 2006 ville kartlegge hvilke arbeidsoppgaver som bør legges til spesialenheter, grensesnitt til NAV-kontorene og hvilke gevinster en samling av oppgaver i spesialenheter vil ha. Det ble lagt opp til at endelig organisering skulle avklares tidlig i 2007 og at nye spesialenheter skulle etableres med sikte på å være i drift fra 2008, slik at de skulle være på plass før hovedtyngden av NAV-kontorer etableres i 2008 og 2009. Begrunnelsen for dette tidsløpet var at de fleste som skulle arbeide i forvaltningsenhetene skulle bli overflyttet før deres lokale kontor ble NAV-kontor. Dermed ville den enkelte slippe med å bytte arbeidssted en gang, samtidig som en unngikk at NAV-kontorene måtte starte opp med relativt sett høy bemanning som en etter kort tid måtte redusere igjen. I tillegg til de utfordringene dette vil gi av ledelsesmessig karakter og for de berørte ansatte, ville det også vært utfordrende ift. å ha en hensiktsmessig fysisk størrelse på NAV-kontorene.

2.3.2.1 Etablering av NAV-kontor

Arbeids- og velferdsetaten har i samarbeid med kommunene etablert NAV-kontor noe raskere enn den planen som det ble orientert om i St.prp. nr. 1 (2006-2007). Det har i 2007 og 2008 blitt etablert henholdsvis 121 og 147 NAV-kontor. Ved inngangen til 2009 gjenstod det å etablere 164 NAV-kontor. Pr. 17. mars 2009 er 327 NAV-kontor etablert. Totalt planlegges det etablert 457 NAV-kontor, inkludert de 25 pilotkontorene som ble etablert i 2006. På grunn av bygningsmessige forhold er det klart at minimum 10 NAV-kontor først vil bli etablert i 2010. Dette er kontorene i Drammen, Bergenhus (bydelskontor i Bergen), Gamle Oslo (bydelskontor i Oslo), Nordstrand (bydelskontor i Oslo), Kristiansand, Kvinesdal, Sogndalen, Nøtterøy, Voss og Lørenskog.

Både Arbeids- og velferdsetaten og KS melder om at det gjennomgående har vært et godt samarbeid mellom kommunene og etaten om etablering av NAV-kontor. KS og NAV-interim/Arbeids- og velferdsetaten utarbeidet i 2006 i fellesskap en veileder for lokal samarbeidsavtale og en håndbok for etablering av NAV-kontor. Dette verktøyet har siden blitt oppdatert på bakgrunn av erfaringer fra de etablerte kontorene.

Erfaring viser at de aller fleste av NAV-kontorene legger flere tjenester til NAV-kontorene enn minimumsløsningen, jf. omtale av evalueringen under punkt 2.6. For de kontorene som var etablert sommeren 2008 hadde 90 pst. av kontorene en leder, og blant disse var det igjen 73 pst. av lederne som var statlig ansatte.

2.3.2.2 Etablering av forvaltningsenheter

Arbeids- og velferdsdirektoratet besluttet i april 2007 lokalisering av nye spesialenheter for forvaltning (heretter kalt forvaltningsenheter) etter at et forslag om lokalisering hadde vært på høring både blant arbeidstakerorganisasjonene og kommunene. Direktoratets forslag var basert på føringer fra departementet om at NAV-kontorene skal være arbeids- og velferdsforvaltningens kontaktpunkt med brukerne, at skjønnsmessige beslutninger tas lokalt, og at forvaltningsenhetene fatter vedtak om regelstyrte ytelser. Enhetene etableres fylkesvis og med egne mer desentraliserte alternativer for de fylker med mest spredt bosettingsmønster. Videre ga departementet en føring om at den statlige bemanningen på de minste NAV-kontorene (tre eller færre ansatte) skulle opprettholdes.

Formålet med etableringen av forvaltningsenheter var å frigjøre tid i NAV-kontorene til mer individuell veiledning og oppfølging, samt å sikre økt kvalitet og effektivitet i saksbehandlingen. Et premiss for opprettelsen var at det for brukeren ikke skulle oppstå nye koordineringsbehov mellom NAV-kontor og forvaltningsenheter, og at NAV-kontoret skulle være brukerens kontaktpunkt med arbeids- og velferdsforvaltningen.

For alle ytelser utenom pensjon besluttet direktoratet en fylkesvis organisering av forvaltningsenhetene med avdelingskontor. Videre ble det lagt til rette for fjernarbeidsplasser. Lokaliseringen ivaretok på denne måten både distriktspolitiske og personalpolitiske hensyn. Modellen bygde videre på erfaringer fra både trygdetaten og Aetat som begge hadde erfaring med å samle oppgaver. For eksempel hadde Aetat i de fleste fylker etablert forvaltningsenheter for dagpenger og attføringspenger, mens det i trygdeetaten var ressurskontorer som avlastet mindre kontorer.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har utarbeidet detaljerte rammer for ansvars- og oppgavedeling mellom NAV-kontorene og forvaltningsenhetene, og disse ble prøvd ut i en pilot forvaltningsenhet i Aust-Agder fra oktober 2007. Innen det enkelte fylke har det vært rom for å tilpasse den konkrete arbeidsdelingen ut i fra lokale forhold og i mange fylker ble dette arbeidet dels gjort før det forelå anbefalinger fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Dette skyldtes i noen grad at direktoratet var forsinket i arbeidet med å utarbeide rutiner og anbefalinger, og at en del fylker derfor så seg nødt til å etablere midlertidige rutiner.

For ytelser med krav til aktivitet har Arbeids- og velferdsdirektoratet i hovedsak lagt følgende ansvars- og oppgavedeling til grunn:

• Kravet mottas ved personlig oppmøte eller pr. post på det lokale NAV-kontoret.

• Bruker får informasjon/veiledning og avklaring knyttet til saken på NAV-kontoret.

• NAV-kontoret registrerer kravet inn i aktuelt fagsystem (Arena og Infotrygd).

• NAV-kontoret foretar en vurdering av brukers arbeids- og funksjonsevne, herunder medisinske forhold for aktivitetsytelser knyttet til helse. Vurderingene dokumenteres i aktuelt fagsystem.

• Kravskjema og aktuelle dokumenter, samt oppgave i fagsystem oversendes til forvaltningsenheten for vurdering av øvrige vilkår for ytelsen. Forvaltningsenheten fatter vedtak, sender ut vedtaksbrev til bruker og foretar evt. beregning og utbetaling til bruker.

• NAV-kontoret har ansvaret for den videre oppfølgingen av brukers aktivitet iht. oppfølgingsplan utarbeidet av bruker og NAV-kontoret i fellesskap (f.eks. jobbsøking, tiltaksgjennomføring eller medisinsk behandling).

For ytelser uten aktivitetskrav har NAV-kontoret ansvaret for mottak av dokumenter og veiledning av bruker. NAV-kontoret videresender informasjon til forvaltningsenheten.

Ved etablering av forvaltningsenhetene var det ikke utviklet IKT-basert systemstøtte for saksgangen mellom forvaltningsenhetene og lokalkontorene. Etaten implementerer nå et støttesystem som sikrer etaten oversikt over hvor saken er til behandling, men saksdokumentene må fortsatt overflyttes mellom enhetene manuelt. Direktoratet arbeider med å få etablert en løsning for elektronisk dokumenthåndtering, jf. omtale av tiltak under punkt 4.2.3.4.

2.3.2.3 Kompetanse

I St.prp. nr. 46 (2004-2005) ble det som nevnt ovenfor påpekt at forslaget til organisasjonsreform ville medføre kompetansemessige utfordringer og behov, og at en ville møte disse utfordringene gjennom systematisk kompetansekartlegging og målrettet satsing på å utvikle kompetansefremmende tiltak i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette omfattet tiltak både på kort sikt samt mer langsiktig kompetansebyggende satsing rettet mot de som allerede var ansatt og i forhold til rekruttering av nye medarbeidere. Stortinget vedtok å be Regjeringen sikre tilstrekkelige ressurser til kompetansehevende tiltak og at det ble utarbeidet en plan for samlet kompetanseutvikling i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen.

De organisatoriske endringene som følge av NAV- reformen, sammen med endringer i arbeidsmetoder og virkemidler i oppfølgingen av St.meld. nr. 9 (2005-2006), medfører ny arbeidsdeling, nye oppgaver og at tidligere innarbeidede rutiner må endres. Det har derfor vært behov for å avklare bruk av eksisterende kompetanse og hva slags ny kompetanse som må utvikles utover det som var tilgjengelig i de to statlige etatene og i sosialtjenesten, for å ivareta målene for reformen.

Arbeids- og velferdsetaten utformet i samarbeid med KS og tidligere Sosial- og helsedirektoratet en kompetanseplan for NAV-kontorene. Kompetanseplanen er en helhetlig plan som dekker både den statlige og kommunale delen av NAV-kontoret og tydeliggjør mål for kompetanse og hvilke tiltak som tilbys fra sentralt hold for å nå disse målene, samt de ulike aktørenes roller og ansvar.

Basert på de sentralt utviklede kompetanseplanene har det blitt gjennomført en omfattende opplæring av de ansatte i arbeids- og velferdsforvaltningen. I 2007 ble det gjennomført om lag 25 000 kompetansedagsverk og i 2008 om lag 19 100 kompetansedagsverk knyttet til kompetansepakken for etablering av NAV- kontor.

I forbindelse med etableringen av NAV-kontor skal det gjennomføres en kompetansekartlegging. Kartleggingen skal få frem hvilken kompetanse kontoret som helhet mangler for å betjene sine brukere samt vise hvilke kompetansetiltak den enkelte medarbeider trenger for å ha tilstrekkelig kompetanse og trygghet til å fylle sin rolle. Det er lederen på NAV-kontoret som har ansvar for at alle medarbeidere får relevant og nødvendig opplæring. Det gjøres videre lokale tilpasninger som skal sikre at innhold og gjennomføring er tilpasset kontorets behov. Kompetansepakken inneholder blant annet grunnleggende opplæring innenfor bruk av IKT-verktøy, informasjon og tjenesteinnhold samt rolleforståelse og kommunikasjon med brukere i ulike situasjoner. Både statlige og kommunalt ansatte medarbeidere gjennomgår opplæringen.

AFIs rapport «Utvikling og utfordringer i lokale NAV-kontor» viser at i overkant av to av tre medarbeidere oppgir at de har fått nye arbeidsoppgaver etter etableringen av NAV-kontoret. En stor andel av de ansatte ved de nye kontorene som er med i undersøkelsen oppgir at de ikke har fått tilstrekkelig opplæring til å mestre nye oppgaver. Resultatene fra pilotkontorene tyder imidlertid på at medarbeiderne over tid i større grad får dekket opplæringsbehovene som følge av at de har fått nye oppgaver. Respondentene i undersøkelsen mener at læring av kolleger i eget kontor og egentrening er den mest nyttige opplæringen.

Også Arbeids- og velferdsdirektoratet rapporterer at arbeidet med opplæring, tildeling av roller og oppgaver, og ikke minst - få medarbeidere fra tre kulturer og to styringslinjer til å fungere som et velfungerende NAV-kontor - har vært en mer omfattende oppgave enn direktoratet opprinnelig forventet.

Kulturbygging er et sammensatt tiltaksområde, som i første rekke er integrert i måten etaten organiserer oppgaveløsningen, skaper samarbeidsrutiner og former kompetansetiltakene på. Direktoratet peker på at alle aktiviteter i forbindelse med etablering som involverer medarbeiderne, er med på å bygge en felles kultur. Innføring av kvalifiseringsprogrammet er et eksempel på hvordan innføring av nye virkemidler i arbeids- og velferdspolitikken skal bygge opp under en felles fagforståelse i arbeids- og velferdsforvaltningen. Arbeids- og velferdsdirektoratet rapporterer at de har utarbeidet samtalepakker og støtteverktøy for ledere og ansatte til bruk i arbeidet med kulturbygging. Det å bygge en felles kultur på tvers av tidligere etatsgrenser er imidlertid en prosess som en må forvente at vil ta noe tid.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har igangsatt en utredning som skal se på kompetansebehovet i arbeids- og velferdsforvaltningen på lengre sikt sett i sammenheng med tilbudet fra universitets- og høyskolesektoren. Prosjektet gjennomføres av Rambøll Management og støttes av en referansegruppe bestående av medlemmer fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Helsedirektoratet, KS, partene i arbeidslivet, og representanter fra universitets- og høyskolesektoren. Prosjektet skal blant annet skissere aktuelle modeller for fremtidig samarbeid med arbeids- og velferdsforvaltningen og universitets- og høyskolesektoren for utvikling av kompetanse på fagfeltet. Resultater fra utredningen skal foreligge medio 2009.

2.3.2.4 IKT-prosjekt knyttet til pensjonsreformen

Som følge av pensjonsreformen etableres det nye IKT-løsninger for håndtering av pensjonsområdet i Arbeids- og velferdsetaten. Arbeidet med etablering av IKT-løsningen er organisert i et eget program som skal tilrettelegge for Arbeids- og velferdsetatens iverksettelse av pensjonsreformen. For å skape trygghet og redusert risiko i gjennomføringen av IKT-prosjektet, er det valgt en overordnet gjennomføringsstrategi i 3 faser, der fase 2 og 3 overlapper hverandre:

• Fase 1 var en forprosjektfase som ble gjennomført i perioden 2005-2006.

• Fase 2 er implementering av dagens pensjonsregler i ny systemløsning. Denne startet opp i 2007 og ny pensjonsløsning ble tatt i bruk 15. desember 2008.

• Fase 3 er implementering av nye pensjonsregler i ny systemløsning. Forberedelser til fase 3 ble startet opp høsten 2006 og vil fortsette helt frem til pensjonsreformen trer i kraft 1. januar 2011.

Organiseringen av arbeidet med pensjoner ble endret fra 1. desember 2008 da det ble etablert fem spesialenheter.

2.3.3 Oppgaver som overføres fra Arbeids- og velferdsetaten til Helsedirektoratet

For å konsentrere innsatsen i NAV-kontorene om oppfølging for å komme i arbeid eller aktivitet skal refusjoner knyttet til helsetjenester og pasienttransport flyttes ut av Arbeids- og velferdsetaten. I tillegg vil det bidra til en samling av Helse- og omsorgsdepartementets virkemidler på området.

2.3.3.1 Automatisk frikort knyttet til helserefusjoner

Forvaltningsansvaret for helserefusjoner ble overført fra Arbeids- og velferdsetaten til Helsedirektoratet den 1. januar 2009. Helserefusjoner omfatter blant annet refusjon til poliklinikk, lege, psykolog, fysioterapeut, legemidler, tannlege, laboratorier og røntgeninstituttet, jf. St.prp. nr. 1 (2008-2009). I tillegg kommer forvaltningen av frikort for enkeltpersoner.

Det er lagt til grunn at Arbeids- og velferdsetaten manuelt skal forvalte oppgaver knyttet til frikort for enkeltpersoner frem til en får en automatisk frikortløsning i nasjonal fullskala. Deretter overføres ansvaret til Helsedirektoratet.

Det tas sikte på at en nasjonal automatisk frikortordning skal skje så raskt som mulig i løpet av 2010. Endelig innføringsdato fastsettes i samråd med Helse- og omsorgsdepartementet. Det er planlagt at det skal etableres en pilotoppstart av den automatiske frikortløsning i Tromsø i april 2009.

2.3.3.2 Enkeltoppgjør for pasienttransport

Ansvaret for pasienttransport (syketransport) ble overført fra folketrygden til de regionale helseforetakene fra 1. januar 2004, jf. Ot.prp. nr. 6 (2002-2003), Innst.O. nr. 9 (2003-2004). Ved overføringen ble ansvaret for oppgavene som utføres ved kjørekontorene (planlegging og samordning av drosjeturer mv.) overført til helseforetakene etter reglene om virksomhetsoverdragelse. Midlene for behandling av enkeltoppgjør og oppgjør med transportørene ble da overført til regionale helseforetak som har kjøpt disse tjenestene fra tidligere trygdeetaten og nå Arbeids- og velferdsetaten.

Oppgavene knyttet til direkte oppgjør til transportører ble overtatt av de regionale helseforetakene fra 1. januar 2006, slik at det nå bare kjøpes tjenester knyttet til enkeltoppgjør, dvs. der krav til dekning av utgifter fremsettes av brukerne på lokalt NAV-kontor.

Det arbeides med sikte på at de regionale helseforetakene skal overta det fulle ansvaret fra og med 1. januar 2010 og at de gradvis overtar ansvaret fra Arbeids- og velferdsetaten i perioden fra 1. september 2009. Det er lagt opp til at flest mulig av de som skal jobbe med dette området skal rekrutteres fra Arbeids- og velferdsetaten til de regionale helseforetakene, men det er grunn til å anta at dette ikke vil være tilstrekkelig til å kompensere fullt ut for etatens inntektsbortfall. Etaten vil også få oppgaver på området i 2010 inntil en automatisk frikortløsning er på plass.

2.3.4 Budsjett og regnskap NAV-reformen

Samlet sett for årene 2006 til 2009 er de totale statlige utgiftene knyttet til omstillingskostnadene ved NAV-reformen anslått til om lag 4,5 mrd. kroner. Den statlige omstillingen utgjør om lag 3,7 mrd. kroner, mens kommunene er kompensert med om lag 0,8 mrd. kroner over rammetilskuddet til kommunene.

Statlige reformkostnadene er finansiert over kap. 604 NAV-reform og pensjonsreform. I oversikten over er utgifter knyttet til utvikling av ny pensjonsløsning holdt utenfor. De største utgiftspostene på den statlige siden er knyttet til etablering av NAV-kontorer, herunder kompetansepakke knyttet til etablering av NAV-kontor, forvaltningsenheter og utrulling av IKT-basisløsning. For utrulling av IKT-basisløsning ble det gjennomført en kvalitetssikring i henhold til Finansdepartementets retningslinjer og med usikkerhetsavsetning.

Kommunenes kompensasjon skal dekke kommunenes utgifter knyttet til å etablere minimumsløsningen for kommunal deltakelse i NAV-kontoret, det vil si forvaltning av økonomisk sosialhjelp, råd og veiledning og arbeidet med individuelle planer samt kvalifiseringsprogrammet. Midlene er tildelt over rammetilskuddet og fordelt etter hovednøkkelen i inntektssystemet. KS og Arbeids- og velferdsdirektoratet har utarbeidet en veileder som viser hvilke kostnader som kommunene selv skal dekke innenfor de frie inntektene og hvilke utgifter Arbeids- og velferdsetaten skal dekke. Kompensasjonen til kommunene er gitt over fireårsperioden for utrulling av NAV-kontorer, mens den enkelte kommune normalt vil ha utgifter til å etablere NAV-kontor i ett eller to budsjettår.

Kommunene er kompensert for løpende merutgifter ved kvalifiseringsprogrammet over kap. 621 Tilskudd til sosiale tjenester og sosial inkludering som en øremerket bevilgning for årene 2007-2009. Det er lagt til grunn at kompensasjonen skal innlemmes i rammetilskuddet til kommunene når ordningen er landsdekkende .

I St.prp. nr. 46 (2004-2005) ble «et grovt og foreløpig anslag» for de samlede reformkostnadene angitt til om lag 3 mrd. kroner. I de årlige budsjettproposisjonene har det blitt gitt nye oppdaterte anslag for de samlede kostnadene ved reformen fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Elementer som har bidratt til økte kostnader sammenlignet med det opprinnelige anslaget er:

• Etablering av fylkesvise forvaltningsenheter, som ikke inngikk i det opprinnelige anslaget.

• Økte kostnader til IKT- basisløsning etter gjennomført kvalitetssikring, omtalt i budsjettproposisjonen for 2008.

• Økte kostnader til selve etableringene av kontorene, forvaltningsenheter og NAV-kontorer, omtalt i budsjettproposisjon for 2009.

I tillegg til disse elementene bidrar normal lønns- og prisstigning gjennom reformperioden til at kostnadsanslaget fra 2004 ikke direkte kan sammenlignes med kostnadene i 2009. Ut fra konsumprisindeksen fra februar 2005 til februar 2009 tilsvarer 3 mrd. kroner nå 3,3 mrd. kroner.

2.4 Innholdsmessig gjennomføring

Det organisatoriske grepet med å samle virkemidlene innen arbeids-, velferds- og deler av sosialtjenesten i en organisasjon gir muligheter for bedre samordning, harmonisering, forenkling og mer effektiv bruk av den offentlige innsatsen. Dette kan bidra til å nå de tre hovedmålene for NAV-reformen, jf. punkt 2.1. De to statlige etatene og den kommunale sosialtjenesten hadde gjennom mange år utviklet et ulikt sett av tiltak, tjenester og arbeidsmetoder med sikte på måloppnåelse innen hver sine felt og med påfølgende manglende helhetlig avveining av innsatsen. Manglende helhetlig tilnæring medførte lite hensiktsmessige forskjeller og at tjenester og tiltak delvis kunne motvirke hverandre. Et overordnet mål ved en gjennomgang og omlegging av tiltak, tjenester og arbeidsmetoder tok utgangspunkt i de muligheter NAV-reformen ga for en klarere og mer målrettet inkludering mot arbeid, bedre tilpasning i forhold til brukernes behov og en mer effektiv arbeids- og velferdsforvaltning. I St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering gis det en rekke viktige føringer for reformer av tiltak, tjenester og arbeidsmetoder i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Bedre og mer målrettede arbeidsmetoder med sikte på tidligere helhetlig avklaring av brukernes behov, utarbeiding av ev. planer for aktiviteter og tjenester/tiltak i større grad basert på individuelle behov og brukermedvirkning, skal være et grunnleggende grep. Dette understøttes av et tilpasset tiltaksregelverk som i større grad kan brukes overfor et bredere spekter av brukere. Forenkling av forvaltningen av ytelser til inntektssikring skal frigjøre ressurser til bedre individuell oppfølging.

Omleggingene i virkemidlene er eller er i ferd med å gjennomføres på en rekke områder. Dette krever opplæring av de ansatte, utvikling av støttesystemer, herunder IKT, og faktisk gjennomføring med de tilpasninger som ofte kreves underveis. På kort sikt medfører den økte satsingen økte kostnader. På lengre sikt bør resultatet være flere i arbeid, noe som har store positive virkninger for den enkelte og for samfunnet.

Arbeids- og velferdsetaten har startet med en gradvis innføring av arbeidsevnevurderinger og aktivitetsplaner. De arbeidsrettede tiltak og tjenester fornyes og videreutvikles. Ny forskrift om arbeidsrettede tiltak ble iverksatt fra 2009, der skillet mellom ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere oppheves og det gis muligheter for å tilby flere tiltak overfor et bredere spekter av brukere, uavhengig av hvilken inntektssikring man har. Virkemidlene skal benyttes ut fra den enkeltes behov for å komme i arbeid. Kvalifiseringsprogram ble etablert i 2007 og er fortsatt i utvikling. Tilbudet skal gis til personer som vurderes å ha en mulighet til komme i arbeid gjennom tettere og mer forpliktende bistand fra NAV-kontorene. Stortinget har videre vedtatt å innføre arbeidsavklaringspenger som vil erstatte rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. I tråd med sykefraværutvalgets rapport (Stoltenberg-utvalget) av 6. november 2006 ble det i mars 2007 lovfestet en forsterket oppfølging av sykmeldte.

2.4.1 Kvalifiseringsprogrammet

Kvalifiseringsprogrammet er et sentralt virkemiddel i Regjeringens innsats mot fattigdom. Det har lenge vært identifisert behov for et virkemiddel av denne typen, jf. blant annet også tidligere arbeid med en statlig arbeidssøkerstønad. Programmet er rettet mot personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Dette er personer som med tett og forpliktende bistand og oppfølging fra NAV-kontoret vil ha muligheter for å komme i arbeid. Alternativet for denne målgruppen vil ellers gjerne være langvarig økonomisk sosialhjelp. Kvalifiseringsprogrammet vil derfor kunne føre til en reduksjon i antall langtids sosialhjelpsmottakere.

Det er kommunen som er ansvarlig for gjennomføringen av ordningen. Forvaltningen av programmet er i likhet med økonomisk sosialhjelp lagt til NAV-kontoret. Ordningen bygger på et statlig og kommunalt samvirke overfor den enkelte bruker, og er en viktig prøvestein for partnerskapet i NAV-reformen.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har på nasjonalt nivå ansvaret for å legge til rette for gjennomføringen av kvalifiseringsprogrammet, bl.a. gjennom kompetanseutvikling, utvikling av arbeidsmetoder og saksbehandlingsrutiner mv. På fylkesnivå spiller både Arbeids- og velferdsetaten og Fylkesmannen viktige roller.

For å fange opp forhold som kan bidra til å forsinke gjennomføringen, er det lagt opp til å følge gjennomføringen tett gjennom et særlig opplegg for rapportering fra NAV-kontorene til Arbeids- og velferdsdirektoratet, og fra direktoratet til departementet.

2.4.2 Arbeidsavklaringspenger og arbeidsevnevurderinger

Arbeidsavklaringspenger er et nytt virkemiddel for å få et enklere og mer helhetlig stønadsløp for personer som av helsemessige grunner ikke deltar på arbeidsmarkedet. Ordningen legger til rette for tidligere og tettere oppfølging for at flere raskere skal komme tilbake i arbeid eller i arbeidsrettet aktivitet. Arbeidsavklaringspenger skal erstatte dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad.

Innføringen av arbeidsavklaringspenger har vært planlagt iverksatt 1. oktober 2009. På grunn av situasjonen i etaten har Regjeringen allerede varslet at innføringstidspunktet av arbeidsavklaringspenger utsettes til 1. mars 2010. Selv om retten til arbeidsevnevurderinger og aktivitetsplaner innføres på et senere tidspunkt, har departementet gitt føringer om at etaten skal starte en gradvis innfasing av denne oppfølgingsmetodikken.

Høsten 2008 startet implementeringen av en ny oppfølgingsmetodikk knyttet til behovsvurderinger, arbeidsevnevurderinger og aktivitetsplaner. Målet med den nye metodikken er å kunne tilby tjenester basert på den enkeltes individuelle behov. Brukere som oppsøker Arbeids- og velferdsetaten med ønske om bistand til å skaffe seg eller beholde arbeid, eller for å øke arbeidsdeltakelsen vil bli tilbudt en behovsvurdering. Behovsvurderingen skal avklare hvor omfattende bistandsbehov brukeren har, og kan ha tre utfall:

• Standard innsats (brukeren har kun behov for universelle tjenester).

• Situasjonsbestemt innsats (brukeren har vansker med å skaffe seg eller beholde arbeid og har behov for individuelt tilpassede tjenester).

• Behov for arbeidsevnevurdering (brukeren antas å ha et større eller mer sammensatt behov som må utredes mer grundig).

Ved behov for situasjonsbestemt innsats vil det normalt bli utarbeidet en aktivitetsplan. En aktivitetsplan er en gjensidig forpliktende avtale med en beskrivelse av tiltak og aktiviteter som anses nødvendige for tilbakeføring til arbeid. Hvis det av behovsvurderingen fremkommer at brukeren har større eller mer sammensatt behov, skal det gjennomføres en arbeidsevnevurdering. Arbeidsevnevurderingen er en grundig kartlegging av brukerens ressurser (blant annet kompetanse, helse, arbeidskapasitet) og forhold i miljøet som kan ha betydning for arbeid eller aktivitet (blant annet tilgjengelighet, krav til utføring av arbeidsoppgaver). Arbeidsevnevurderingen danner både grunnlaget for brukerrettede virkemidler (for eksempel kvalifisering, trening), eller virkemidler som innrettes mot omgivelsene (for eksempel tilpasning, tilrettelegging).

Foreløpige tilbakemeldinger fra etaten viser at metodikken gir en større grad av brukermedvirkning og et bedre beslutningsgrunnlag for tilståelsen av rettigheter. Metodikken er i stor grad tatt i bruk over hele landet, selv om det varierer mellom ulike NAV-kontorer og fylker. Etaten rapporter at det er noe større utfordringer å få implementert metodikken der det ennå ikke er etablert NAV-kontor. Retten til arbeidsevnevurdering og aktivitetsplan er nedfelt i en ny § 14a i arbeids- og velferdsforvaltningsloven. Ikrafttredelsen av den lovbestemte retten utsettes til 1. mars 2010. Departementet har imidlertid i tildelingsbrevet for 2009 stilt forventninger til etaten om at metodikken tas i bruk der det er mulig, også i forkant av at retten til dette trer i kraft.

2.4.3 Endringer i tiltaksregelverket

Ny forskrift om arbeidsrettede tiltak trådte i kraft fra 1. januar 2009. Hensikten med endringen var å bygge ned skillene mellom de ulike brukergruppene, slik at arbeidsrettede tiltak og tjenester for å få flere i arbeid gis ut fra en konkret vurdering av de behovene den enkelte bruker har. Det tradisjonelle skillet mellom ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere er opphevet i det nye regelverket.

Færre tiltaksvarianter vil frigjøre tid til oppfølging. To avklaringstiltak har blitt slått sammen til ett, og to oppfølgingstiltak har blitt slått sammen. Disse tiltakene gjøres tilgjengelig for alle brukere.

Oppfølgingstiltaket arbeid med bistand og et eget avklaringstiltak i regi av skjermede virksomheter for personer med nedsatt arbeidsevne er opprettholdt, og finansieres som før gjennom faste tilskuddssatser.

Arbeidsrettet rehabilitering etableres som et nytt ordinært tiltak, slik at det nå kan tilbys uavhengig av hva slags inntektssikring en har. Regelverket for arbeidsmarkedsopplæringen revideres for å opprettholde og styrke kompetansen til ansatte i bedrifter med omstillingsproblemer, og bedriftsintern opplæring videreføres som et eget arbeidsmarkedstiltak.

2.4.4 Sykefraværsoppfølging

Med virkning fra 1. mars 2007 ble nye regler for oppfølging av sykmeldte satt i kraft, som en oppfølging av Stoltenberg-utvalgets rapport. Den nye modellen stiller nye krav til arbeidsgivere, arbeidstakere, sykmeldende behandlere og Arbeids- og velferdsetaten. For å styrke oppfølgingen av langtidssykmeldte og bidra til at disse kommer raskere tilbake til arbeid og aktivitet har Arbeids- og velferdsetaten blant annet ansvaret for å avholde et dialogmøte senest etter seks måneders sykmelding. Det ble også etablert en ny ordning, «raskere tilbake», med kjøp av helse- og rehabiliteringstjenester for å få sykmeldte raskere tilbake i arbeid. Med virkning fra 1. september 2008 er også ny sykmeldingsblankett innført, der det blant annet innføres muligheten til avventende sykmelding.

2.5 Arbeids- og inkluderingsdepartementets oppfølging og styring gjennom reformperioden

I forbindelse med opprettelsen av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen ble det igangsatt arbeid med utvikling av et nytt styringssystem. Målet med arbeidet var å etablere et helhetlig og gjennomgående styrings- og rapporteringssystem for sosialtjenesten og den statlige Arbeids- og velferdsetaten, jf. St.prp. nr. 46 (2004-2005) og Innst.S. nr. 198 (2004-2005).

Styringssystemet skal bidra til å realisere målet for NAV-reformen. Systemet skal sikre at den samlede arbeids- og velferdsforvaltningen opptrer i samsvar med formålet for arbeids- og velferdspolitikken, holder seg innenfor de vedtatte lover og budsjettmessige rammer og overholder de krav og føringer som er nedfelt i Statens økonomiregelverk. Det skal også bidra til å sikre at Arbeids- og velferdsetaten realiserer departementets mål og resultatkrav på en effektiv måte.

I reformperioden er det en betydelig styringsutfordring å sikre at etatens løpende oppgaver ivaretas, samtidig som det gjennomføres store omstillinger og utviklingsoppgaver i forbindelse med NAV-reformen, Pensjonsreformen og utskillelsen av helserefusjonsområdet fra Arbeids- og velferdsetaten.

Styringsutfordringene forsterkes ved at mange aktører har behov som må ivaretas i styringen av Arbeids- og velferdsetaten, og at etaten selv har et betydelig koordinerings- og samordningsbehov overfor andre.

For å møte styringsutfordringene har det vært viktig å skape en omforent forståelse av grenseoppgangen mellom departementets styringsansvar og etatens fagansvar. Det er utarbeidet egne retningslinjer for styringsdialog og kontakt mellom departementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet. Formålet med retningslinjene er å ha en planmessig og forutsigbar styringsdialog og kontakt mellom departement og direktorat. Retningslinjene bidrar også til å tydeliggjøre rolle- og ansvarsdelingen mellom departement og direktorat.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har lagt ned betydelige ressurser i etablering og utvikling av styrings- og oppfølgingssystemene for Arbeids- og velferdsetaten. Både eksterne fagmiljøer og berørte parter er trukket inn i arbeidet.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har hatt en svært tett oppfølging av Arbeids- og velferdsetaten og reformaktivitetene, antakelig tettere enn det som er vanlig i styringen av statlige virksomheter. Det gjennomføres tre ulike møteserier knyttet til styringsdialogen. Kontaktmøter mellom politisk ledelse og Arbeids- og velferdsdirektoratet avholdes normalt hvert halvår. Disse ble fra høsten 2008 hyppigere og det ble innført månedlige møter. Etatsstyringsmøter avholdes hvert tertial. Særmøter holdes om særskilte problemstillinger. Under gjennomføringen av NAV-reformen har det vært hyppige særmøter om NAV-reformen og Pensjonsreformen. I tillegg har man informasjonsutveksling gjennom ulike kanaler, etter behov.

Det har også vært benyttet eksterne kvalitetssikrere for å bistå departementet i den samlede oppfølgingen av etatens planlegging og gjennomføring av reformene. På basis av etatens egen rapportering, supplert med kvalitetssikreres vurderinger har fremdrift og veivalg i reformarbeidet blitt drøftet.

For ytterlige å understøtte styringsdialogen er det etablert system for risikostyring i Arbeids- og velferdsetaten. Dette innebærer at etaten foretar en systematisk vurdering av de viktigste risikoene knyttet til virksomheten.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har vektlagt at styring av den kommunale delen av NAV-kontorene, skal skje innenfor rammen av det partnerskapet mellom stat og kommune som reformen etablerte, og rammeavtalen mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS, jf. St.prp. nr. 46 (2004-2005) og Ot.prp. nr. 47 (2005-2006).

Ved iverksettelsen av NAV-reformen ble styringssignaler til NAV-kontor gitt i tre separate styringslinjer: Styringsrelasjonen mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementets og Arbeids- og velferdsetaten, styringsrelasjonen mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementets/Sosial- og helsedirektoratet/fylkesmannen og kommune/NAV-kontor, og styringsrelasjonen som omfatter forholdet mellom kommunestyret og NAV-kontor. Samordning av styringssignaler var derfor en utfordring.

Arbeids- og velferdsdirektoratet overtok fra og med 10. mars 2008 ansvaret for de oppgavene som tidligere Sosial- og helsedirektoratet utførte for Arbeids- og inkluderingsdepartementet, jf. St.prp. nr. 59 (2007-2008).

Ansvars- og oppgaveoverføringen innebar en samling av oppgaver på Arbeids- og inkluderingsdepartementets ansvarsområde knyttet til sosial-, velferds- og arbeidsmarkedspolitikken i ett direktorat. Formålet med ansvars- og oppgaveoverføringen var å bidra til bedre koordinering av statlige styringssignaler og å styrke gjennomføringen av kompetansehevende og andre tiltak på lokalt nivå. Styrket koordinering på statlig nivå skal også bidra til gjennomføringen av NAV-reformen generelt og kvalifiseringsprogrammet for utsatte grupper spesielt.

2.6 Evaluering av NAV-reformen og foreløpige resultater

Det er lagt opp til en grundig og omfattende forskningsbasert evaluering av NAV-reformen. Den omfatter både en følgeevaluering med sikte på å kunne gjøre justeringer underveis i gjennomføringen av reformen, og en evaluering av effekter i forhold til reformens hovedmål. Evalueringen gjennomføres i regi av Norges Forskningsråd. Den faglige ledelsen ivaretas av Rokkansenteret og til sammen 11 ulike forskningsmiljøer deltar i arbeidet.

Evalueringen består av 7 moduler. Mesteparten av forskningsresultatene som til nå er publisert dreier seg om planleggingen av prosessen som ledet fram til etableringen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning og den tidlige gjennomføringsfasen (modul 1: Velferdsmodell, styringssystem). Det er videre publisert en rapport under modul 2: Det lokale NAV-kontor, to rapporter under modul 3: Lokal iverksetting, og en rapport under modul 6: Brukererfaringer. Det er videre gjennomført en undersøkelse i 2007 av NAV-kontorene som ble etablert høsten 2006 (pilotkontorene) og en oppfølgingsundersøkelse gjennomført høsten 2008 av disse kontorene og et tilsvarende antall nye NAV-kontor som ble etablert høsten 2007.

Datagrunnlaget for analysene av NAV-kontorene (modul 3) er begrenset og bygger på et fåtall enheter. Resultatene må derfor tolkes med forsiktighet.

Kartleggingen av de lokale avtalene per utgangen av september 2008 viser at kommunene/NAV-kontoret har benyttet sin lokale valgfrihet til å vektlegge et bredere tjenestespekter enn det som ligger i minimumsløsningen. Blant annet har de fleste kommuner også lagt inn rusbehandling og boligvirkemidler i kontoret. Gjeldsrådgivning og flyktningtjenester er lagt inn av 50-60 prosent av kommunene.

Undersøkelsene av de lokale NAV-kontorene viser store variasjoner hva gjelder valg av modell for integrering av de tidligere tre tjenesteområdene, særlig gjelder dette organisering av kompetanse og strategier for hvordan endringsprosessen skal gjennomføres. Den modellen som velges når kontoret etableres, endres og tilpasses ofte underveis. Endringsprosessene i det enkelte kontor kjennetegnes i noen grad av prøving og feiling. God ledelse og tilstrekkelig med ledelsesressurser synes å være viktig for å få til gode endrings- og utviklingsprosesser lokalt.

Undersøkelsen av pilotkontorene to år etter etableringen (høsten 2008) viser en positiv utvikling på de fleste områder som ble kartlagt (internt samarbeid, arbeidsflyt, kvalitet på løsninger for brukerne, utvikling av kontorer i tråd med NAV-reformens visjon og mål), men det er variasjoner mellom kontorene. Enkelte av kontorene sliter og skårer systematisk lavere enn de andre. Kontor som sliter opplever også i større grad økt sykefravær og turnover som en belastning. Disse kontorene mener i større grad enn kontorer som lykkes at de ikke har fått tilstrekkelig opplæring.

Ansatte ved de nye kontorene som ble etablert høsten 2007 oppgir at de i relativt begrenset grad har vært involvert i organiseringen av kontoret og i utviklingen av arbeidsprosesser, i den fysiske utformingen av kontoret og i utviklingen av arbeidsmåter for møte med brukerne.

Det generelle inntrykket er at kontorene har et stort forbedringspotensial når det gjelder arbeidsflyt og saksbehandlingstid.

Det framgår ellers at flertallet av de kontoransatte ser på organiseringen av forvaltningsenhetene som en betydelig utfordring, men mange oppfatter dette som overgangsproblemer og tror forholdene vil bli bedre etter hvert.

Generelt har de ansatte ved NAV-kontorene, ordførere og rådmenn som er intervjuet fortsatt stor tro på reformen. Samarbeidet lokalt går bra, til tross for en krevende organisasjonsmodell med to styringslinjer.

Undersøkelsen av brukererfaringer gjennomført våren 2008 viser med få unntak at det ikke er vesentlig målbare forskjeller i dette for NAV-kontor sammenlignet med steder som ennå ikke har etablert slike kontorer. En del brukere rapporterte imidlertid å ha mindre muligheter til å legge fram sin sak anonymt på lokale NAV-kontor, sammenlignet med steder der det ennå ikke er etablert felles kontor - en problemstilling som etaten som følge av dette har tatt tak i. En annen rapportert forskjell er at de som mottar rehabiliteringspenger får økt kontakt der det er NAV-kontor enn der det ikke er felles kontor.

2.7 Oppsummering av gjennomføringen

Arbeids- og velferdsetaten har siden den ble opprettet i 2006 vært gjennom en krevende reformperiode med NAV-reformen, pensjonsreformen og utskillelse av helserefusjoner. NAV-reformen har medført organisasjonsmessige endringer på alle nivåer i etaten, og nye virkemidler har blitt og skal innføres som oppfølging av St.meld. nr. 9 (2006-2007). Som følge av pensjonsreformen har det blitt utviklet nytt IKT-system for alderspensjon mv. som ble produksjonssatt 15. desember 2008 og oppgavene knyttet til pensjon har blitt samlet i fem spesialenheter fra 1. desember 2008. Videre er forvaltningsansvaret for helserefusjoner flyttet ut av Arbeids- og velferdsetaten fra 1. januar 2009, og alle oppgaver knyttet til dette skal gradvis ut av etaten. De organisatoriske endringene knyttet til NAV-reformen, dvs. etablering av NAV-kontorer og forvaltningsenheter, er gjennomført som planlagt. Nye enheter er opprettet, et omfattende personalløp er gjennomført og det er gjennomført en betydelig opplæring i forbindelse med etablering av NAV-kontor.