3 Bakgrunn og forutsetninger

3.1 Generelt

Bakgrunn og forutsetninger for departementets anbefaling framgår av:

• Historikk som tar for seg hovedpunkter i den senere tids utvikling av materiellforvaltningen. 1

• Beskrivelse av logistikkfunksjonene i dag.

• Oppgaver, mål og kjennetegn for den framtidige utøvelsen av logistikk.

3.2 Historikk

Fra andre verdenskrig og fram til 1970 var Forsvarets militære ledelse organisert i fem fagmilitære staber. Dette var Forsvarsstaben, Hærens-, Sjøforsvarets- og Luftforsvarets overkommando, og generalinspektøren for Heimevernets stab. Materiellforvaltningen i Forsvaret var underlagt forsvarsgrenssjefene i overkommandoene.

I St.meld. nr. 80 (1965-66) redegjør departementet blant annet for sin behandling av en innstilling fra et utvalg ledet av Hr. adv. J. Chr. Hauge (Hauge I-utvalget). Departementet gikk inn for å skille ut materiellforvaltningen fra den ordinære militære virksomhet. I likhet med Hauge I-utvalget mente departementet at forsvarssjefen og forsvarsgrenssjefene ikke behøvde å være overordnet forvaltningsmyndighet for å øve fagmilitær innflytelse på forvaltningen. Departementet gikk derfor inn for å legge forsyningskommandoene direkte under forsvarsministeren. Departementet mente at en felles ledelse for materiellforvaltningene kunne være aktuell på lengre sikt, men at det i første omgang burde opprettes en nemnd 2

som skulle arbeide for samordning av materiellforvaltningen. Ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 80 (1965-66) fikk departementet klarsignal til å utrede opprettelsen av en nasjonal overkommando nærmere, jf. Innst. S. nr. 109 (1966-67).

I St. prp. nr. 125 (1968-69) foreslo Regjeringen å opprette Forsvarets overkommando (FO), jf. Innst. S. nr. 279 (1968-69). Forslaget fikk også konsekvenser for materiellforvaltningen. Forsyningskommandoene ble skilt ut fra forsvarsgrenene og lagt direkte under Forsvarsdepartementet. Den fagmilitære innflytelse overfor forvaltningene skulle sikres ved at forsvarssjefen fikk instruksfestet myndighet til å gi direktiver, retningslinjer og prioriteringer til materiellforvaltningene. Stortinget ga sin tilslutning, jf. Innst. S. nr. 279 (1968-69) og i 1970 ble FO etablert.

Hauge I-utvalget hadde påpekt at det var et rasjonaliseringspotensiale ved samordning i Forsvaret. Flere koordinerings- og samordningstiltak fulgte etter innstillingen. Forsvarets regnskapssentral ble etablert direkte under departementet i 1969 (St. prp. nr. 17 (1968-69)). Hensikten var å frita den fagmilitære ledelsen for deler av penge- og regnskapstjenesten. I 1973 ble Forsvarets felles materielltjeneste opprettet ved å samle fem mindre virksomheter som utførte spesielle fellesfunksjoner for Forsvaret. Dette ble gjort som første ledd i en organisasjonsmessig overbygning for den sentrale materiellforvaltning (St. prp. nr. 103 (1972-73)). Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD) ble opprettet i 1986 ved sammenslåing av Forsvarets fellessamband og Forsvarets datasentral (Innst. S. nr. 7 (1985-86)). Den nye forvaltningen ble underlagt Forsvarsdepartementet.

Departementet mente imidlertid i 1991, ref. St. prp. 53 (1990-91), at en best ville oppnå en helhetlig ledelse og bedre utnyttelse av de samlede ressurser ved å legge forsyningskommandoene, Forsvarets sanitet og Forsvarets felles materielltjeneste under forsvarssjefen. Stortinget sluttet seg til departementets tilråding (Innst. S. nr. 182 (1990-91)). Forsvarets materiellnemnd (FMN) ble deretter opprettet i 1992. FMN ble nedlagt i 1999.

Senere er det gjennomført en rekke tiltak for å tilpasse Forsvarets organisasjon til nye sikkerhets- og forsvarspolitiske og økonomiske rammebetingelser. Tiltakene har medført store reduksjoner i, og av, lokale og regionale enheter, omorganiseringer i den øverste ledelse, men ingen vesentlige endringer i forhold til organisering av materiellforvaltningen.

Det har vært gjennomført en rekke utredninger med sikte på å bedre styringen av Forsvarets virksomhet og redusere driftsutgiftene. Flere av disse har sett spesielt på materiellforvaltningen, andre har sett på hele Forsvaret, mens noen kun har vurdert en enkelt forsvarsgren. Eksempler på utredninger er:

• Habberstadutvalget som i 1985-88 vurderte verksteds- og vedlikeholdsorganisasjoner. Utvalget anbefalte blant annet sterkere regional samordning, men anbefalingene er i liten grad tatt hensyn til.

• Leineutvalget, 1988, vurderte en eventuell overføring av forvaltninger og fellesinstitusjoner fra Forsvarsdepartementet til forsvarssjefen. Flertallet anbefalte en felles ledelse for materiellforvaltningene benevnt «Forsvarets materielltjeneste» (FMT). Mindretallets anbefaling ble fulgt og resulterte i etablering av dagens ordning, jf. St. prp. nr. 53 og Innst. S. nr. 182 (1990-91).

• RØFF, 1990-94, «Resultatorientert økonomistyring for Forsvaret». Arbeidet fulgte opp NOU 1989:5 «En bedre organisert stat» og la grunnlaget for Forsvarets styringskonsept som fremdeles er under gjennomføring.

• For-MA studien, 1995, vurderte materiellforvaltningen i Forsvaret. Studien anbefalte en sterkere grad av samordning for å kunne realisere et stort effektiviseringspotensiale. Anbefalingene er ikke gjennomført, og de beregnede gevinstene er i liten grad blitt realisert.

• FRIVERK, 1995, omfatter organisering, finansiering, produksjonskontroll m.v. av Forsvarets verksteder. Prosjektet er aktivt med pilotprosjekter.

• PIFO, 1996, skulle utvikle en felles «Prosess- og informasjonsmodell for Forsvaret». Det ble utarbeidet prosessmodeller som ble anbefalt å legges til grunn for gjennomføring av Forsvarets oppgaver. Det ble videre utviklet et konsept for programstyring som beskriver oppgaver og organisering for styring og gjennomføring av alle totalprosjekter for utvikling av Forsvarets informasjonssystemer (FISPRO). Resultatene er ikke gjennomført.

• Haugland-utvalget, 1997, utredet etableringen av felles programvare- og driftsstøttesenter for Forsvarets felles informasjonssystemer. Anbefalingene er ikke gjennomført.

Ovennevnte viser at anbefalingene knyttet til større grad av samordning på tvers av forsvarsgrenene kun i meget liten utstrekning er blitt gjennomført. Dermed har Forsvaret ikke oppnådd de forventede resultater. Med forslagene i denne proposisjonen ønsker Regjeringen å ta et krafttak for å få til de endringer som er nødvendige for å tilpasse logistikkfunksjonene til framtidens utfordringer.

3.3 Organisering av logistikkfunksjonene i dag

Med sikte på å fremme forslag om tiltak for å tilpasse logistikkfunksjonene til Forsvarets framtidige oppgaver har departementet, som illustrert i figur 3.1, vurdert logistikkfunksjonene i:

• Hærens forsyningskommando (HFK), Sjøforsvarets forsyningskommando (SFK), Luftforsvarets forsyningskommando (LFK) og materiellforvaltningen i Forsvarets overkommando/sanitetsstaben (FO/SAN) som alle er direkte underlagt forsvarssjefen.

• Verksteder og lagre underlagt Hærens distriktskommandoer, Sjøforsvarsdistrikter og orlogsstasjoner, og Luftforsvarets stasjoner som inngår i de respektive forsvarsgrenenes organisasjon.

• Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD) som er et ordinært forvaltningsorgan som egen etat underlagt Forsvarsdepartementet.

3.3.1 Omfang

Av de omlag 25 000 som er ansatt i Forsvaret, er det ca 7 000 som arbeider med utøvelse av logistikk. De virksomhetene som foreslås å inngå i logistikkorganisasjonen omsetter årlig for omlag 60% av forsvarsbudsjettet. I 2000 er forsvarsbudsjettet på totalt 25,5 milliarder kroner. Forsvaret lagerfører ca. 600 000 forskjellige deler og artikler til en verdi mellom 10 og 12 milliarder kroner. Verdien av materiellet som forvaltes, ligger mellom 150 og 200 milliarder kroner. I tillegg kommer betydelige mengder ammunisjon og drivstoff. Merkene på kartet i figur 3.1 angir noen av de stedene hvor logistikkfunksjonene er lokalisert.

¹Avdelingsbetegnelsen i figuren representerer Hærens distriktskommandoer, Sjøforsvarets orlogsstasjoner, Luftforsvarets stasjoner m.v.

3.3.2 Svakheter i dagens organisasjon

For å få et grunnlag for utarbeidelse av nye forslag til organisering og styring av logistikkfunksjonene i Forsvaret, er det gjennomført en omfattende kartlegging. Denne avdekket at kundene er godt fornøyd med forsyningskommandoene og FTD som leverandører. Men både forvaltningene selv, kartlegging i andre interne prosjekter og kartlegging i prosjektet som ledet opp til denne proposisjonen, har identifisert en rekke forbedringsområder internt i virksomhetene og i forholdet mellom dem.

De viktigste svakhetene kan oppsummeres slik:

• I dag er logistikkfunksjonene organisert for å ivareta oppgaver innenfor egen forsvarsgren. Dette har gitt et dårlig grunnlag for samordning av forsvarsgrenenes innkjøp, lager, distribusjon og vedlikehold.

• Det er rom for store forbedringer i gjennomføringen av anskaffelsesprosjekter.

• Det er identifisert forbedringsområder i gjennomføringen av forvaltningenes prosesser. Forbedringer vil kunne føre til lavere ressursbruk og økt måloppnåelse.

• Eierrollen til forsvarssjefen er ikke i tilstrekkelig grad rendyrket. I praksis har dette ført til at de viktigste kundene (generalinspektørene) også har fått utøvelsen av eierrollen på forsvarssjefens vegne. En slik rolleblanding skaper uklare ansvarsforhold.

• Grunnlaget for gjennomføring av styringskonseptet er ikke etablert. Klargjøring av roller og ansvar ved å skille mellom primær- og støttevirksomhet er ikke gjennomført fullt ut. Horisontal samhandel og kundefinansiering er kun innført i begrenset grad.

• Forvaltningene har store problemer med å rekruttere og beholde personell.

• Forholdet mellom oppgaver og kompetanse er i en del tilfeller ikke tilfredsstillende.

• Målene for Informasjonssystemvirksomheten (IS) er bare nådd i begrenset grad. Ledelsen har ikke hatt tilstrekkelige virkemidler for å utøve myndighet og styre utviklingen.

• Forsvaret mangler helhetlig styrings- og ledelsesinformasjon.

Etter departementets oppfatning er det svært viktig å rette på disse forholdene. Dagens organisering og eierstruktur innebærer blant annet at det eksisterer parallelle fagmiljøer, og dette gjør at ressursene ikke utnyttes godt nok. Anbefalingen om å samle alle logistikkfunksjonene under en felles ledelse i FLO, vil bøte på dette, rydde opp i og klargjøre ansvars- og myndighetsforholdene og legge til rette for en effektiv og rasjonell utnyttelse av de knappe ressursene som i dag er spredt på en rekke virksomheter.

Synspunkter i høringen av NOU 1999:8 «Materiellforvaltningen i Forsvaret. Framtidig virksomhet, styring og organisering.», understreker betydningen av å rydde opp i dagens organisering. En av arbeidstakerorganisasjonene pekte på

«behovet for en sterkere samordning og tverrprioritering mellom forsvarsgrenene og mellom forsyningskommandoene. I alt for mange sammenhenger har de forsvarsgrensvise prioriteringer kommet først, og Forsvaret som helhet i annen rekke. Det er de tette organisatoriske skillene mellom forsvarsgrenene, kombinert med manglende ønske og vilje til samordning som skaper problemene.»

En annen arbeidstakerorganisasjon uttalte:

«Historisk kan det bevises at samordning på tvers av forsvarsgrenene hittil har vært mislykket. Bakgrunnen for at dette har sviktet, er at forsyningskommandoene, i en alt for stor grad ser på sin egen situasjon, uten tanker for helheten i Forsvaret.»

3.4 Logistikk i framtiden

3.4.1 Kjennetegn for utøvelse av logistikk

Den framtidige utøvelsen av logistikk i Forsvaret skal kjennetegnes ved:

• Klargjort oppgavefordeling og ansvars- og myndighetsforhold basert på styringskonseptet.

• Omstillingsevne

  • fra fred til krise og krig som bidrar til et balansert forhold mellom risiki og beredskapskostnader for Forsvaret som helhet,

  • i forhold til kundene og eksterne leverandører.

• Rammebetingelser som muliggjør en effektiv virksomhet, skaper større fleksibilitet for tilpasninger til kundens behov, arbeidsmarked, osv.

• Verdiskapende prosesser som enkeltvis og i samspill med hverandre effektivt løser oppgaver og funksjoner og dekker kundenes behov.

• Kundefinansiering som hovedprinsipp.

• Produkter og tjenester med høyt «kost-nytte» forhold.

• En styringsmodell som legger vekt på målstyrt planlegging, resultatoppfølging og målbar utførelse.

• En helhetlig styring av personell, materiell og systemer for å oppnå fleksibilitet.

• Samling av likeartet virksomhet.

• Hensiktsmessig organisering av logistikkfunksjonene tilpasset ressurser, oppdrag og krav med gjennomgående faglig- og resultatansvar fra topp til bunn.

• En hensiktsmessig utvikling, bruk og drift av informasjonssystemer og infrastruktur i et helhetlig perspektiv.

• Evne til å rekruttere og beholde personell med et høyt faglig kompetansenivå.

• Styrt kompetanseutvikling.

• Arbeidsmiljø preget av respekt, omsorg og ansvar basert på likeverd og tillit.

Disse punktene er en del av de grunnleggende premisser for de forslag til endringer i logistikkfunksjonene som presenteres i denne proposisjonen.

3.4.2 Logistikkorganisasjonens produkter og tjenester

Logistikk utøves blant annet innenfor rammen av Forsvarets verdikjede i fred som er vist i figur 3.2.

Fredsvirksomheten er en del av verdikjeden i Forsvaret og bidrar til å realisere sluttproduktene og effektene. Logistikk omfatter tilveiebringelse av tjenester, materiell (våpensystemer, kjøretøyer, fartøyer, fly, kommunikasjonsutrustning, ingeniør-, intendantur- og sanitetsmateriell) og forsyninger (ammunisjon, drivstoff, proviant, medisiner og annet forbruksmateriell) til støtte for styrkeproduksjon og militære operasjoner i fred, internasjonale oppdrag, krise og krig. Forsvaret baserer sin logistikk for sikkerhetspolitiske kriser og krig på at den største delen av forsyningene skal komme fra det sivile samfunn. Logistikkorganisasjonens hovedoppgave er å levere materiell stridsevne i fred, krise og krig ved å levere materiell, forsyninger og andre varer og tjenester på rett sted, til riktig tid med avtalt kvalitet 3og mengde til riktig pris. Ansvars- og rollefordelingen mellom Forsvaret og den sivile beredskap skal fremdeles defineres innenfor rammen av totalforsvarskonseptet, og bidra til en planmessig og effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser.

Forsvarets mål og oppgaver gir i tillegg til forsvarsbudsjettet grunnlaget for kundens etterspørsel etter logistikkorganisasjonens produkter og tjenester og definerer dermed dens interne marked og produktspekter. Samtidig må organisasjonen også forholde seg til et eksternt marked gjennom kjøp av varer og tjenester. De produksjonsprosessene som gjennomføres i logistikkorganisasjonen, er definert slik at resultatene (produktene og tjenestene) er en del av grunnlaget for at Forsvaret eksempelvis settes i stand til å bidra i militære operasjoner i fred eller bedrive myndighetsutøvelse. Produksjonsprosessene omfatter planlegging og gjennomføring av anskaffelser, forsyning (innkjøp, lagring, distribusjon, etterforsyning), vedlikehold, fagmyndighet, utfasing og avhending, drift av sambandssystemer og operative- og administrative edb-systemer og andre spesielle administrative tjenester. Produktene og tjenestene kan være alt fra våpensystemer og logistikkressurser, til forsyningsopplegg og bekledning. Sammenhengen mellom mål og oppgaver, produksjonsprosesser og produkter er vist i figur 3.3.

Virksomhetsmodellen viser hvordan logistikkorganisasjonen produserer de produkter som primærvirksomheten (kunden) etterspør. Innsatsfaktorene er personell, materiell og infrastruktur (lagre og verksteder). Disse omsettes i virksomhetens prosesser. Logistikkorganisasjonens ansvar som leverandør er å løse sin hovedoppgave i henhold til kundens oppdrag og fastlagte krav. Målet er å produsere materiell stridsevne til en lavest mulig pris ved riktig dimensjonering, sammensetting og posisjonering av innsatsfaktorene gjennom en kontinuerlig planleggings- og kontrollprosess. Når virksomhetens fredsorganisasjon er ulik krise-/krigsorganisasjonen, må den ha omstillingsevne slik at den møter kundens behov også i en krise-/krigssituasjon.

Virksomhetsmodellen har gitt et rammeverk for å forstå dagens virksomhet og har vært sentral ved identifisering av de ulike hovedalternativene for organisering av logistikkfunksjonene. Et vesentlig element i modellen og i den anbefaling som legges fram, er å etablere gjennomgående resultatansvar fra topp til bunn i logistikkorganisasjonen gjennom vertikal integrasjon 4

. Gjennomgående resultatansvar er en av forutsetningene for å få til et ryddig og strukturert opplegg for kundefinansiering. Dagens organisering oppfyller ikke dette.

3.4.3 Styring av logistikkorganisasjonens virksomhet

All produksjon i Forsvaret skal styres og organiseres etter Forsvarets styringskonsept. Dette skiller mellom primærvirksomhet og støttevirksomhet. Primærvirksomhet innebærer å planlegge og gjennomføre operasjoner og å produsere stridsklare styrker. Styrkeproduksjon omfatter organisering, bemanning, utrustning og bevæpning, utdannelse, trening og oppsetting av styrkene. Generalinspektørene har ansvaret for styrkeproduksjon. Logistikk er en del av støttevirksomheten som skal bidra til at primærvirksomheten når sine mål.

Tildeling av ressurser og styring av primær- og støttevirksomheten foregår prinsipielt på to måter:

• Primærvirksomheten tildeles oppdrag og ressurser i vertikal styring mellom foresatt og undergitt.

• Støttevirksomheten tildeles oppdrag og ressurser i horisontal samhandel med primærvirksomheten, som i et strukturert kunde-leverandørforhold. Dette synliggjør ressursbruken for begge parter.

For logistikkorganisasjonen betyr dette at den som hovedprinsipp skal kundefinansieres. Kundefinansieringens form vil avhenge av leveransens art og vil bli utviklet over tid. Virksomhet som vanskelig lar seg fordele ut på oppdragene, f. eks. fagmyndighet, vil kunne bli bevilgningsfinansiert. Kundene i primærvirksomheten (forsvarssjefen med undergitte ledd) får tildelt alle midler og budsjetterer og prioriterer innenfor sitt ansvarsområde som i dag. De kjøper produkter, varer og tjenester av leverandøren (logistikkorganisasjonen) gjennom horisontal samhandel. På bakgrunn av den avtale som er inngått med kunden, er det logistikkorganisasjonens ansvar å levere materiell, forsyninger og andre varer og tjenester på rett sted, til riktig tid med avtalt kvalitet og mengde til riktig pris.

I henhold til styringskonseptet skal primær- og støttevirksomheten forholde seg til hverandre gjennom horisontal samhandel. Dette forutsetter klare kunde- og leverandørroller. For at dette skal fungere effektivt, bør primær- og støttevirksomheten være organisatorisk adskilt. Slik er det ikke i dag for Hærens forsyningskommando (HFK) og Luftforsvarets forsyningskommando (LFK). Sjef HFK og sjef LFK deler i dag ansvaret for å produsere materiell stridsevne med h.h.v. distriktskommando- og flystasjonssjefene. Virksomhetsmodellen, ref. kapittel 3.4.2, legger til grunn gjennomgående resultatansvar gjennom vertikal integrasjon. Anbefalingene i denne proposisjonen, om blant annet vertikal integrasjon, vil bidra til å rydde opp i og klargjøre ansvars- og myndighetsforholdene mellom disse aktørene, slik at det etableres gjennomgående resultatansvar.

3.4.4 Aktuelle tilknytningsformer for logistikkorganisasjonen

Begrepet tilknytningsform angir relasjonene mellom de sentrale statsmaktene og en virksomhet. Tilknytningsformen trekker opp rammene for statsmyndighetenes styringsmuligheter og de statlige virksomhetenes handlefrihet. Staten organiserer sin virksomhet i to hovedformer; som statlige forvaltningsorganer og som statseide selskaper. Forvaltningsorganene er statlige rettssubjekter, mens de statseide selskapene er selvstendige rettssubjekter. Innenfor hver av de to hovedformene finnes det flere underformer. Det er i hovedsak vurdert fire ulike tilknytningsformer for logistikkorganisasjonen i Forsvaret. Figur 3.4 viser kjennetegnene ved de ulike tilknytningsformene.

I tillegg til å være intern resultat- og bidragsenhet i FMO, er det særlig tre tilknytningsformer som er aktuelle for logistikkorganisasjonen i Forsvaret. Dette er ordinært forvaltningsorgan, forvaltningsbedrift og statsforetak. Ordinært forvaltningsorgan er en kjent organisasjonsform og kommenteres ikke nærmere. Forvaltningsbedrift er en tilknytningsform som egner seg for hele logistikkorganisasjonen. Den balanserer hensynet til overordnet politisk styring og ønsket om en markedsrettet og effektiv drift. Dette skjer ved at fullmakter og handlefrihet legges til bedriften selv. En forvaltningsbedrift er underlagt vedkommende fagstatsråd. For deler av forvaltningsbedriftens virksomhetsområder som er særlig egnet for det, kan det opprettes selvstendige rettssubjekter (datterselskaper) innenfor visse rammer. I forvaltningsbedriftsmodellen er det også mulighet for å opprette eget styre. En slik ordning vil eksempelvis kunne bidra til at mer bedriftsøkonomisk basert kompetanse bringes inn i bedriftens ledelse, og gir den større grad av frihet i forhold til at den styres direkte ved instruksjon. Bortfall av den kommandomyndighet forsvarssjefen i dag har over størstedelen av logistikkorganisasjonen kan, om den vurderes som vesentlig for eksempel i en krisesituasjon, kompenseres ved at forsvarssjefen blir oppnevnt som styreleder og at det spesifiseres i instruksen i hvilke situasjoner han trenger kommandomyndighet.

Statsforetak kan egne seg for deler av logistikkorganisasjonen der det i hovedsak vil ligge bedriftsøkonomiske effektivitetshensyn til grunn for driften. Denne tilknytningsformen gir bedriftsledelsen stor handlefrihet samtidig som staten kan utøve eierstyring. Et statsforetak kan imidlertid ikke utføre myndighetsoppgaver, og vil kun ha sivile stillinger siden de ansatte ikke er statstjenestemenn. I enkelte tilfelle kan tilknytningsformen statsaksjeselskap også være aktuell for mindre deler av logistikkorganisasjonen.

Uavhengig av tilknytningsform mener departementet at en klart definert «eier» og et fungerende eierskap er et viktig suksesskriterium for etablering av FLO. Eierens viktigste oppgave er å bidra til at organisasjonen blir bedre i stand til å fylle sin rolle ved blant annet å sørge for at samspillet mellom eier og logistikkorganisasjonens ledelse foregår på en forutsigbar og konsekvent måte. Det skal finne sted en direkte eierdialog mellom logistikkorganisasjonen og dens eier om strategi, mål, organisering, økonomi, produkt- og kompetanseutvikling m.v.

Som følge av Forsvarets styringskonsept, og uansett tilknytningsform, vil forsvarssjefens og undergitte ledds krav og behov som kunder av FLO bli ivaretatt ved innføring av horisontal samhandel i et strukturert kunde- og leverandørforhold.