4 Alternativer som ligger til grunn for anbefalingen om etablering av Forsvarets logistikkorganisasjon

4.1 Generelt

NOU 1999:8 vurderte fem hovedalternativer som ligger til grunn for departementets anbefaling. Hovedalternativene er utarbeidet med basis i virksomhetsmodellen for logistikk, ref. kap 3.4.2. Den har gitt et rammeverk for å forstå dagens virksomhet og har vært helt sentral ved identifisering av de ulike hovedalternativene. De fem alternativene bygger på hverandre, og leder opp til hovedalternativ 5 som er etableringen av Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO). FLO skal ledes av ensjef med støtte av en stab.

Alternativ 1, 2 og 5 står fram som mulige selvstendige organisasjonsløsninger. Som det framgår av kapittel 5, danner alternativ 3 og 4 kun grunnlag for internstruktur i alternativ 5.

I forbindelse med vurdering av hovedalternativene og vurderingen av en faset innføring av Forsvarets logistikkorganisasjon, er det foretatt beregninger knyttet til de økonomiske konsekvensene av de enkelte hovedalternativene etter nåverdimetoden. Beregningene er foretatt over et tidsperspektiv på 10 år og kontantstrømmene sammenholdes på etableringstidspunktet for den nye organisasjonen. Det er benyttet et reelt avkastningskrav på 7% p.a. De kvantitative vurderingene er foretatt i to steg. Første steg ble gjennomført i forbindelse med NOU 1999:8. I forbindelse med utarbeidelse av denne stortingsproposisjonen ble det foretatt en oppdatering, kvalitetssikring og utvidelse av vurderingene. Den samlede vurdering bygger på kartlegging foretatt i forbindelse med begge steg og en rekke tidligere utredninger.

4.2 Hovedalternativ 1

Hovedalternativ 1 omfatter forslag til effektivisering innenfor dagens struktur. De tre forsyningskommandoene, Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD) og materiellforvaltningen i Sanitetsstaben (FO/SAN) opprettholdes som egne organisasjoner. De vil utøve de samme prosesser som i dag, men det vurderes endringer knyttet til vertikal og horisontal integrasjon, gjennomføring av styringskonseptet og valg av tilknytningsform.

De viktigste elementene i alternativ 1 er:

• I Hæren etableres to forsyningssentre som underlegges sjef Hærens forsyningskommando (HFK). Forsyningssentrene vil bestå av deler av de regionale forsyningskommandoer, tekniske verksteder og forsyningslagre som i dag er underlagt distriktskommandoene. Det synes hensiktsmessig at hvert av forsyningssentrene blir en organisatorisk enhet.

• I Sjøforsvaret blir personell som har stillingsbeskrivelse øremerket for forsynings- og vedlikeholdstjeneste underlagt sjef Sjøforsvarets forsyningskommando (SFK).

• I Luftforsvaret blir forsynings- og vedlikeholdspersonell ved alle flystasjonene underlagt sjef Luftforsvarets forsyningskommando (LFK).

• «Ende til ende»-ansvaret for drift av Forsvarets digitale nett (FDN) legges under administrerende direktør ved Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD). Dette innebærer at Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD) får ansvaret for de lokale områdesystemene (FDN II) i Forsvarets digitale nett, i tillegg til driftsansvaret for stamnettet (FDN I).

• Det etableres fellesforvalterordning for en rekke materielltyper.

• Det etableres fellesorganer for transport, spedisjons- og tollaktiviteter i Forsvaret.

• Forsvarets programvaresenter (FPS) og Forsvarets driftsstøttesenter (FDSS) etableres.

• Det må dannes grunnlag for en felles utdannelse av materiellforvaltningspersonell.

• Forvaltningene kan organiseres som forvaltningsbedrifter.

• Det opprettes et samordnings- og koordineringsorgan med tilstrekkelige virkemidler for å sikre at samordningsgevinster oppnås.

De økonomiske konsekvensene for hovedalternativ 1 er særlig knyttet til vertikal integrasjon, gjennomføring av horisontal samhandel, endringer i utførende vedlikehold, omstillingsprosjekt og kontorplassbehov. For vertikal integrasjon er konsekvensene størst i Hæren og Luftforsvaret, siden logistikkressursene i Sjøforsvaret i stor grad allerede er vertikalt integrert. De økonomiske konsekvensene av forslagene til fellesforvalter og enkelte andre integrasjonsformer i dette hovedalternativet må vurderes i de etterfølgende behovs- og funksjonsanalysene før iverksetting av det enkelte forslag.

Den kvantitative vurderingen av hovedalternativ 1 viser et betydelig effektiviseringspotensiale i forhold til dagens situasjon. Med nåverdimetoden over 10 år er effektiviseringspotensialet i størrelsesorden 1 100 millioner kroner. Vurderingene forutsetter gjennomføring av anbefalingene i hovedalternativ 1 med påfølgende restrukturering.

Alle endringsforslagene i HA1 kan gjennomføres uavhengig av valg av tilknytningsform og eierskapet for logistikkorganisasjonen.

4.3 Hovedalternativ 2

Hovedalternativ 2 omfatter, i tillegg til forslagene fra hovedalternativ 1, forslag om å legge ansvaret for Forsvarets investerings- og utviklingsprosjekter i en egen fellesorganisasjon (IUO).

I dette alternativet samles dagens knappe ressurser i ett miljø. Med dette sikres et høyt faglig nivå. Alternativet vil også gi grunnlag for bedre planlegging og gjennomføring av prosjekter enn i dag.

Figur 4.1 viser de viktigste kompetanseområder for de oppgavene som vil tillegges IUO.

Dette er kompetanseområder der etableringen av fagmiljøer på et høyt nivå som har en levedyktig størrelse over tid er en viktig utfordring, og der tilgangen på kvalifisert personell kan være vanskelig.

Hovedalternativet beskriver to alternative modeller. Den ene modellen etablerer en felles investerings- og utviklingsorganisasjon (IUO) mens den tekniske fagkompetansen beholdes i forsyningskommandoene og FTD. Den andre modellen samler IUO og den tekniske fagkompetansen som to sideordnede enheter i en felles organisasjon.

Forskjellen mellom modellene ligger i om personell med teknisk kompetanse skal ligge i fellesorganisasjonen eller være knyttet til driftsmiljøene som beholdes i forsyningskommandoene og FTD. Begge modeller vil kreve samhandling med personellressursene mellom den felles investerings- og utviklingsorganisasjonen, det tekniske fagmiljøet og de andre forvaltningsvirksomhetene i løsningen av tekniske spørsmål. Vurderingen av hvor tyngden av teknisk kompetanse skal ligge, sammen med IUO eller ved forsyningskommandoene/FTD, må legge vekt på hvor omfanget av de langsiktige oppgavene for denne kompetansen er størst.

4.3.1 Modell uten teknisk fagkompetanse

De viktigste elementene i modellen uten teknisk fagkompetanse er:

• Felles IUO organisert i 3 nivåer: Sjef for IUO med stab, programområder og totalprosjekter.

• En fellesavdeling i IUO med kompetanse innenfor merkantile og kontraktsjuridiske oppgaver, og de områdene som framgår av figur 4.1.

• IUO finansieres i hovedsak gjennom horisontal samhandel der oppdrag og ressurser (økonomiske midler, personell, infrastruktur) fastsettes i dialog med kundene.

• Et Forsvarets programvaresenter vil inngå i IUO.

• En forenklet og mer effektiv beslutningsprosess for større utviklings- og investeringsprosjekter.

• IUO kan organiseres som forvaltningsbedrift eller som statsforetak.

De økonomiske konsekvensene for modellen uten teknisk fagkompetanse er særlig knyttet til endringer i ledelse, styring og administrasjon, forbedring av gjennomføringen av investerings- og utviklingsoppgavene, omstillingsprosjekt og kontorplassbehov. Den kvantitative vurderingen viser et betydelig effektiviseringspotensiale for en felles investerings- og utviklingsorganisasjon. Med nåverdimetoden over 10 år ligger effektiviseringspotensialet i størrelsesorden 2 600 millioner kroner i forhold til dagens situasjon. Vurderingene forutsetter gjennomføring av anbefalingene for investerings- og utviklingsorganisasjonen i hovedalternativ 2.

Innsparingene fra hovedalternativ 1 kommer i tillegg. Det samlede effektiviseringspotensialet er imidlertid avhengig av hvordan den nye organisasjonen kan innføres. Dette er drøftet i kapittel 7.2.

4.3.2 Modell med teknisk fagkompetanse

Viktige elementer som kommer i tillegg i den modellen hvor IUO og den tekniske fagkompetansen samles i en felles organisasjon er:

• Den tekniske organisasjonen vil delta både i IUO-prosjekter og operere som et direktivgivende og kontrollerende faglig organ. Det skilles dermed organisatorisk mellom de som utfører kontroll og de som vedlikeholder og bruker materiellet.

• Forsvarsgrensvise forsynings- og vedlikeholdsorganisasjoner vil i hovedsak måtte kjøpe sine tekniske tjenester i horisontal samhandel.

De økonomiske konsekvensene for modellen med felles teknisk fagkompetanse er særlig knyttet til planlegging, ledelse og omstillingsprosjekt. Den kvantitative vurderingen av forslagene til felles teknisk organisasjon viser tilnærmet uendret ressursbruk i forhold til dagens situasjon. Over 10 år ligger insparingspotensialet i størrelsesorden 30 millioner kroner. Vurderingene forutsetter gjennomføring av anbefalingene for den tekniske organisasjonen.

Innsparingene fra hovedalternativ 1 og hovedalternativ 2, uten felles teknisk fagkompetanse, kommer i tillegg. Det samlede effektiviseringspotensialet er imidlertid avhengig av hvordan den nye organisasjonen kan innføres. Dette er drøftet i kapittel 7.2.

4.4 Hovedalternativ 3

Hovedalternativ 3 omfatter i tillegg til anbefalingene i de tidligere alternativer, forslag om å opprette en felles organisasjon for forsyning av varer og materiell. Alternativet forutsetter modellen fra hovedalternativ 2 uten teknisk fagkompetanse. Den tekniske kompetansen knyttes nå til de vedlikeholdsorganisasjonene som er beholdt i forsyningskommandoene og FTD.

«Forsvarets forsyningstjeneste» kan bestå av tre divisjoner:

• En divisjon som har ansvaret for at lagrene får tilført tilstrekkelige forsyninger til å betjene sine kunder.

• En divisjon som har ansvaret for å optimalisere selve lagerdriften. Med dagens struktur av primærvirksomheten, bør divisjonen inndeles i to regioner, en i Nord- og en i Sør-Norge. Videre bør den ha avdelinger for spesielle materielltyper som blant annet ammunisjon, drivstoff og sanitet. Lagerkapasitet bør utnyttes på best mulig måte for alle lagrene sett under ett.

• En divisjon som i hovedalternativ 1 betegnes som en felles organisasjon for transport, spedisjon og tollaktiviteter.

Det har vært et mål å få til økt grad av samordning. De initiativ som hittil er tatt, har i liten grad ført til ønsket resultat. Ved å legge forsyning av varer og materiell inn i en felles organisasjon under en sjef, vil det legges til rette for å forbedre samordningen mellom de enkelte logistikkfunksjonene.

De økonomiske konsekvensene for hovedalternativ 3 er særlig knyttet til endringer i ledelse, styring og administrasjon, forbedring av forsyningsprosessene, omstillingsprosjekt og kontorplassbehov. Den kvantitative vurderingen viser betydelig effektiviseringspotensiale for en felles forsyningsorganisasjon. Med nåverdimetoden over 10 år er innsparingene i størrelsesorden 1 000 millioner kroner i forhold til dagens situasjon. Vurderingene forutsetter gjennomføring av anbefalingene for forsyningsorganisasjonen i hovedalternativ 3.

Innsparingene fra hovedalternativ 1 og modellen uten teknisk fagkompetanse i hovedalternativ 2 kommer i tillegg. Det samlede effektiviseringspotensialet er imidlertid avhengig av hvordan den nye organisasjonen kan innføres. Dette er drøftet i kapittel 7.2.

4.5 Hovedalternativ 4

I hovedalternativ 4 drøftes en fullstendig prosessbasert organisasjon basert på virksomhetsmodellen for logistikk. Figur 4.2 viser hovedstrukturen i alternativet.

I hovedalternativ 4 inngår IUO, felles teknisk organisasjon fra hovedalternativ 2 og felles forsyningsorganisasjon fra hovedalternativ 3. I tillegg opprettes en felles vedlikeholdsorganisasjon og en felles organisasjon for drift av informasjonssystemer (inkludert kommunikasjonssystemer som FDN).

Samtlige virksomheter i hovedalternativ 4 er organisert rundt felles prosesser som hver betjener hele Forsvaret. Dette vil føre til bedre utnyttelse og gjenbruk av felles løsninger i forhold til konsepter, prosedyrer og systemer og bidrar til høy grad av fleksibilitet i bruk av innsatsfaktorer.

Hver av de selvstendige, prosessbaserte organisasjonene vil ha stordriftsgevinster ved at de har hele Forsvaret som marked og et produktspekter som dekker alle materiellsystemer i Forsvaret.

Koordineringsbehovet mellom organisasjonene blir imidlertid omfattende. Kundene vil måtte forholde seg til en rekke leverandører. Det kan derfor bli vanskelig å oppnå alle fordelene i dette alternativet uten en felles ledelse.

I forbindelse med de økonomiske vurderingene for hovedalternativ 4 er det fokusert på mer ressurseffektiv planlegging og ledelse av en felles vedlikeholdsorganisasjon, forbedringer i vedlikehold, omstillingsprosjekt og kontorplasser. De kvantitative vurderingene fra hovedalternativ 1, 2 og 3 er også gyldige for dette hovedalternativet. Den kvantitative vurderingen av forslagene til endring i hovedalternativ 4, utover det som er foreslått i de øvrige hovedalternativene, viser et vesentlig forbedringspotensiale i forhold til dagens situasjon. Over 10 år ligger effektiviseringspotensialet på 300 millioner kroner. Vurderingen forutsetter gjennomføring av anbefalingene i hovedalternativ 4.

Innsparingene fra hovedalternativ 1, 2 og 3 kommer i tillegg. Det samlede effektiviseringspotensialet er imidlertid avhengig av hvordan den nye organisasjonen kan innføres. Dette er drøftet under kapitlet med økonomiske konsekvenser.

4.6 Hovedalternativ 5

Hovedalternativ 5 anbefaler at alle logistikkfunksjonene samles i Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) organisert som et «konsern» under en felles ledelse: En sjef støttet av en konsernstab. Figur 4.3 viser hovedstrukturen.

Hovedalternativ 1 til 4 har fokusert på effektivisering og vertikal og horisontal integrering av utførende prosesser. En felles ledelse vil styrke samordningen av ressursene og tverrprioriteringen i forhold til kundene og samfunnet, inkludert leverandører, samarbeidspartnere og offentlige institusjoner. Dermed legges forholdene best mulig til rette for «helhetlig ressursutnyttelse, Forsvarets behov sett under ett» samtidig med at kundene vil kunne forholde seg til en organisasjon i stedet for flere.

For alternativ 5 kan det velges en internstruktur med utgangspunkt i hvert av de fire hovedalternativer som er beskrevet. Departementet vurderer at en internstruktur som hovedalternativ 2 eller 4 peker seg ut som de best egnede for dette alternativet.

Uttalelser fra et flertall av høringsinstansene støtter dette hovedalternativet. De forvaltninger som er kommet lengst i å gjennomføre anbefalingene, er i stor utstrekning positive til forslagene, fordi de allerede har erfart at dette gir gevinster. Arbeidstakerorganisasjonene er også positive fordi de mener dette forslaget legger forholdene best til rette for en helhetlig styring av logistikkorganisasjonen i Forsvaret.

Departementet mener at for den samlede organisasjonen FLO, peker det seg ut to mulige tilknytningsformer, ref. kapittel 3.4.4:

• Ordinært forvaltningsorgan eller

• forvaltningsbedrift.

Forskjellene mellom disse to formene er at det for en forvaltningsbedrift opprettes et eget styre og at bedriften er fritatt for sentrale bestemmelser i bevilgningsreglementet og dermed får større økonomisk handlefrihet. Et ordinært forvaltningsorgan er underlagt bestemmelsene i bevilgningsreglementet og styres ved instruksjon.

For hovedalternativ 5 er det særlig de økonomiske konsekvensene av endringer i ledelse, styring og administrasjon, bedre utnyttelse av infrastruktur, muligheter for bedre ressursutnyttelse innenfor prosessen forestå drift, omstillingsprosjekt og kontorplassbehov som er framtredende. Den kvantitative vurderingen viser et vesentlig effektiviseringspotensiale for en felles ledelse for logistikkorganisasjonen. Felles ledelse alene vil medføre et effektiviseringspotensiale i størrelsesorden 500 millioner kroner over 10 år i forhold til dagens situasjon. Vurderingene forutsetter gjennomføring av anbefalingene for hovedalternativ 5.

Innsparingene fra hovedalternativ 1, 2, 3 og 4 kommer i tillegg. Det samlede effektiviseringspotensialet er imidlertid avhengig av hvordan den nye organisasjonen kan innføres. Dette er drøftet i kapittel 7.2.