Del 1

I Revidert nasjonalbudsjett 1997 er kommunesektorens skatteinntekter oppjustert med til sammen 800 millioner kroner, herav 510 millioner kroner på kommunene og 290 millioner kroner på fylkeskommunene.

Kommunenes ordinære skatter på inntekt og formue er anslått å øke nominelt med 4,7 prosent. Dette er en økning på 1,2 prosentenheter i forhold til hva som følger av anslagene i forbindelse med vedtatt statsbudsjett for 1997. Fylkeskommunenes ordinære skatter på inntekt og formue er anslått å øke nominelt med 3,6 prosent. Dette er en økning på 1 prosentenhet i forhold til hva som følger av anslagene i forbindelse med vedtatt statsbudsjett for 1997.

På bakgrunn av nye opplysninger om prisutviklingen for vareinnsats og realinvesteringer, i første rekke lavere elektrisitetspriser og importpriser, anslås prisstigningen for kommunal tjenesteyting å gå ned fra 3,5 prosent til om lag 3 prosent. Nedjusteringen av prisanslaget på vareinnsats og bruttorealinvesteringer bidrar isolert sett til å øke realverdien av kommunesektorens inntekter i 1997 med mer enn 400 millioner kroner.

Etter dette anslås kommuneforvaltningens samlede inntekter (utenom tilskudd til arbeidsmarkedstiltak og flyktninger) for 1997 å stige reelt med knapt 3 prosent fra 1996 til 1997. I dette anslaget ligger det inne en forutsetning om lavere renteinntekter som følge av ytterligere nedgang i renten. I tillegg til inntektsveksten vil kommunene også få reduserte utgifter i 1997 som følge av lavere rente. Det regnes nå med at sektorens brutto renteutgifter fra 1996 til 1997 vil gå ned med vel 1 milliard kroner, eller ca. 20 prosent. Nedgangen er om lag $043 milliard kroner større enn lagt til grunn ved salderingen av statsbudsjettet.

Regjeringen legger foreløpig opp til en reell vekst i kommunesektorens inntekter på om lag 2 prosent fra 1997 til 1998. Dette svarer til en vekst i kommunesektorens inntekter på om lag 3 500 milliarder kroner. Av den totale veksten i 1998 vil bl.a.:

• Kommunene bli tilført 1 315 millioner kroner i øremerkede tilskudd som følge av Regjeringens satsing på de eldre

• Kommunene vil få tilført økte ressurser som følge av gjennomføringen av grunnskolereformen

• Fylkeskommunene vil bli tilført økte ressurser som følge av omlegging til innsatsstyrt finansiering av sykehus

• Kommunene og fylkeskommunene vil få en vekst i de frie inntektene på mellom ¹/₂ og ³/₄ prosent (om lag 700 millioner kroner)

Regjeringens handlingsplan for satsing på de eldre innebærer en økning i kommunesektorens samlede inntekter på 1 565 millioner kroner i 1998. Hovedelementene i finansieringen av eldresatsingen er som følger:

• 822 millioner kroner i økt øremerket driftstilskudd

• 50 millioner kroner i økt bostøtte

• 443 millioner kroner i økt investeringstilskudd

• I tillegg er 250 millioner kroner av veksten i de frie inntektene forutsatt brukt til dekning av økt rente- og avdragsbelastning.

Regjeringen legger til grunn om lag samme reelle nivå på kommunesektorens skatteinntekter i 1998 som i 1997, basert på anslag for kommunesektorens skatteinntekter i 1997 i Revidert Nasjonalbudsjett. Dette innebærer at oppjusteringen av kommunesektorens skatteinntekter i 1997 med i alt 800 millioner kroner vil bli videreført til 1998.

Regjeringen legger opp til en vekst i rammeoverføringene i 1998 med i alt 700 millioner kroner. Av veksten i rammeoverføringene er 250 millioner kroner forutsatt brukt til finansiering av eldrepakken.

For 1998 legger Regjeringen til grunn de samme prinsipper for kompensasjon for tap som følge av omleggingen av inntektssystemet som for 1997. Dette innebærer full kompensasjon for de kommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet.

Økningen i regionaltilskuddet med 90 millioner kroner i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet videreføres i 1998, slik at regionaltilskuddet i 1998 blir 180 millioner kroner. Regjeringen tar sikte på å trappe opp regionaltilskuddet med 90 millioner kroner i hvert av årene 1999, 2000 og 2001, slik at regionaltilskuddet vil utgjøre 450 millioner kroner i år 2001.

Regjeringen legger til grunn at fylkeskommunene sikres slik at ingen får en inntektsnedgang totalt som følge av omleggingen av inntektssystemet, utover reduksjon på inntil 60 kroner pr. innbygger.

Regjeringen legger også til grunn at det i årene 1999, 2000 og 2001 vil bli gitt kompensasjon for omleggingen av inntektssystemet etter de samme prinsipper som for 1998.

Regjeringen vil for 1998 videreføre Nord-Norge tilskuddet i samme form og på samme nivå som i 1997. Regjeringen vil komme tilbake til endelige satser i forbindelse med fremleggelsen av statsbudsjettet til høsten.

Regjeringen foreslår å innlemme i inntektssystemet størstedelen av dagens øremerkede tilskudd til psykisk utviklingshemmede over Sosial- og helsedepartementet sitt budsjett og å innføre antall psykisk utviklingshemmede som kriterium i inntektssystemet.

For 1998 foreslår Regjeringen at Kommunal- og arbeidsdepartementet får fullmakt til å fordele 3 114 millioner kroner i skjønn, hvorav 809 millioner kroner er tapskompensasjon til kommuner og fylkeskommuner som taper på første- og andre årsvirkningen av revidert inntektssystem.

I proposisjonen varsles det om 5 øremerkede tilskudd som i statsbudsjettet for 1998 vil bli foreslått innlemmet i inntektssystemet, jf. kap. 2.4. Til sammen utgjør dette om lag 2,2 milliarder kroner. Tilskuddene er:

• 3 ulike tilskudd vedrørende pensjonsinnskudd for lærere

• 2 ulike tilskudd til mennesker med psykisk utviklingshemming

Del 2

Hovedtrekk ved utviklingen i kommuneøkonomien 1992-1996

Generelle utviklingstrekk

Aktivitetsveksten for kommuneforvaltningen for 1996 utgjorde 2,6 prosent. Regnet i prosent av sysselsettingen i offentlig forvaltning økte den kommunale sysselsettingen fra 1992 til 1996 fra 68,8 til 71,7 prosent. Kommuneforvaltningen hadde i 1994 et overskudd før lånetransaksjoner på 2,4 prosent av løpende inntekter, men hadde i 1995 og 1996 et underskudd på hhv. 0,3 og 1,4 prosent. Økningen i underskuddet skyldes i stor grad økte kapitalkostnader.

Utgifter

Kommuneforvaltningens løpende utgifter økte med 5,2 prosent fra 1995 til 1996. I hovedsak skyldes denne utgiftsveksten at lønnskostnadene økte med 7,4 prosent fra 1995 til 1996. Bruttoinvesteringene for kommunesektoren økte med 11,0 prosent fra 1995 til 1996. Dette er sterkere enn gjennomsnittlig årlig vekst i perioden 1992-96 på 7,0 prosent. Nesten halvparten av kommunesektorens driftsutgifter går til helse- og sosialformål, mens en fjerdedel av utgiftene går til undervisningsformål. I alt ble det i 1995 brukt 76 milliarder kroner på helse- og sosialsektoren, og 44 milliarder kroner på undervisning.

Inntekter

Kommuneforvaltningens løpende inntekter økte fra 1995 til 1996 med 4,4 prosent. Gebyrinntektene økte med 5,3 prosent fra 1995 til 1996, mens renteinntektene gikk ned med 3,2 prosent.

Skatter i alt økte med 6,4 prosent fra 1995 til 1996. Overføringene fra staten økte med 2,1 prosent fra 1995 til 1996. Økningen i rammeoverføringene utgjorde 0,6 prosent, mens øremerkede overføringer økte med 10,2 prosent. I perioden 1988-96 hadde rammeoverføringene en årlig gjennomsnittlig vekst på 2,3 prosent, mens øremerkede overføringer hadde en gjennomsnittlig økning på hele 22,8 prosent.

Frie inntekter

For perioden 1985- 96 var den årlige gjennomsnittlige veksten i de frie inntektene (skatt + rammetilskudd) 4,6 prosent for fylkeskommunene, mens kommunene ekskl. Oslo hadde en gjennomsnittlig vekst på 4,3 prosent. Oslo kommune hadde i samme periode en årlig gjennomsnittlig vekst på 4,2 prosent.

Finansiell situasjon

Det var en klar bedring i den økonomiske situasjonen for de fleste fylkeskommunene fra 1994 til 1995. Foreløpige regnskapstall for 1996 viser imidlertid at denne bedringen ikke er videreført i 1996. Netto driftsresultat samlet for alle fylkeskommunene er redusert fra 3,1 prosent i 1995 til 1,9 prosent i 1996.

Kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon

Det vises indikatorer for dekningsgrader og ressursinnsats målt i årsverk for både kommunale og fylkeskommunale tjenester. Det vises tall for landet og enkeltkommuner.

Kommunale tjenester

Barnehager

Antallet plasser i barnehager er nesten tredoblet fra 1980 til 1995. Nøkkeltallene viser at om lag 59 prosent av barna mellom 1 og 6 år hadde tilbud om barnehage eller 6-årstilbud i skole i 1995. I gjennomsnitt hadde kommunene i Sogn og Fjordane og Hedmark det best utbygde tilbudet. Foreløpige 1996 tall viser at i skoleåret 1996/97 har 6 av 10 seksåringer tilbud i skole. Det er imidlertid store forskjeller i utbyggingsgrad fylkene i mellom.

Grunnskole

Elevtallet i grunnskolen har økt de siste årene. I skoleåret 1996/97 gikk 486 739 elever i grunnskolen. Nøkkeltallene viser at klassestørrelsen har økt noe de siste årene. I skoleåret 1996/97 er gjennomsnittlig klassestørrelse 19,8 elever.

• På landsbasis er det i skoleåret 1996/97 brukt om lag 2 årsverk pr klasse. Den totale ressursinnsatsen i skolen har økt fra 1993 til 1996.

• Ekstratimene (delingstimer, spesialundervisning m.m) utgjør om lag halvparten av det samlede elevtimetallet i 1996.

• Det er små forskjeller i andelen ekstratimer mellom kommuner med små og kommuner med store klasser.

Helsetjenester

Fra 1987 til 1995 har antallet årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten økt med 50 prosent. Fra 1994 til 1995 økte antallet årsverk med 7,5 prosent. Kommunene i de nordligste fylkene har langt flere kommuneleger enn landet ellers. Dette oppveies langt på vei av at antallet privatpraktiserende leger er langt høyere i sør. I 1995 utgjorde legene og fysioterapeutene de største yrkesgruppene i kommunehelsetjenesten.

Pleie- og omsorg

Hovedtyngden av pleie- og omsorgstjenestene gis til de eldre. Det totale antallet eldre har vært omtrent konstant de siste årene, noe som innebærer at det har blitt relativt færre eldre i forhold til folketallet. Imidlertid har det blitt flere av de eldste eldre, og dette bidrar til at etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester øker. Nøkkeltallene viser at i 1995 ble det utført nærmere 70 000 årsverk i sektoren. Årsverksinnsatsen har økt med 18 prosent fra 1991 til 1995, og med 1 prosent fra 1995 til 1996. Årsverksinnsatsen målt i forhold til antallet eldre har vært om lag den samme fra 1992 til 1995. Antallet mottagere av hjemmetjenester og antall plasser i eldreinstitusjoner har gått ned fra 1992 til 1995. 69 prosent av plassene i eldreinstitusjoner var i 1995 enerom. I forhold til i 1991 er dette en økning på 8 prosentenheter.

Sosialhjelp

Den sterke veksten som startet på 80-tallet i antallet som mottar økonomisk sosialhjelp har stoppet opp. Nøkkeltallene viser at mottagertallet i 1995 ligger på samme nivå som i 1990 i forhold til befolkningstallet. Antallet langtidsbrukere har derimot vært om lag konstant fra 1993 til 1995. I 1995 var om lag 37 prosent av alle brukere langtidsbrukere. Flest langtidsbrukere fant man i Oslo, mens kommunene i Finnmark og Nord-Trøndelag kom best ut.

Fylkeskommunale tjenester

Somatiske spesialisthelsetjenster

Antallet utskrivninger av heldøgnspasienter fra somatiske sykehus økte med 23 000 fra 1992 til 1995. Nøkkeltallene viser ellers at antallet årsverk i sykehusene har økt med 8 prosent fra 1992 til 1995, mens sengekapasiteten har vært om lag konstant. Antallet polikliniske konsultasjoner har økt sterkt fra 1992 til 1995. Troms og Oslo har høyest sengekapasitet i somatiske sykehus i forhold til innbyggertallet. Akershus har lavest kapasitet, noe som bl.a. må sees i forhold til antallet gjestepasienter i statlige sykehus.

Psykisk helsevern

Antallet heldøgnsplasser i psykiatriske institusjoner er redusert med om lag 12 prosent fra 1991 til 1995. Samtidig er det bygd opp et polikliniske tilbud. Nøkkeltallene viser ellers at antallet polikliniske konsultasjoner økte fra 1994 til 1995 med om lag 5 prosent, og antallet heldøgnsplasser er redusert med nærmere 3 prosent. Hele 96 prosent av plassene er i voksenpsykiatrien. Tilbudet til barn og unge varierer relativt sterkt fylkene i mellom.

Videregående opplæring

Fra 1995 til 1996 har omfanget av videregående opplæring i prosent av et gjennomsnittlig avgangskull fra grunnskolen økt med tre prosentenheter. Nøkkeltallene viser at i skoleåret 1996/97 hadde sju fylkeskommuner et omfang i videregående opplæring over 375 prosent. Majoriteten av ungdomsskoleelevene benyttet i 1995 retten til videregående opplæring samme år. 97 prosent av avgangskullet var høsten 1995 på plass i videregående skole.

Del 3

Regjeringen legger i langtidsprogrammet for perioden 1998-2001 til grunn at man fremover vil få nye krav til omstilling og omdisponeringer i offentlig virksomhet dersom det skal skapes rom for nye oppgaver ut over å opprettholde dagens dekningsgrader og standarder i det offentlige tjenestetilbudet.

Med bakgrunn i Stortingets behandling av inndelingsmeldingen har departementet derfor tatt initiativ til å legge til rette for at de kommunene som ser at utviklingen har ført til nye rammebetingelser for den kommunale virksomheten, får anledning til å utrede sammenslutning som et alternativ til den gjeldende inndelingen. Dette blir gjort ved å tilby en veileder for hvordan en slik analyse kan gjennomføres, og departementet vil også bidra med finansieringen av analysene.

Tilbudet er i første omgang gitt til 10 områder der spørsmålet om inndelingsendringer har vært diskutert eller fortsatt er på dagsorden. Utredningene har som mål å få fakta på bordet slik at kommunene kan diskutere sammenslutning ut fra et enhetlig grunnlag. Hovedpoenget må være å finne ut hvilken løsning som tjener hensynet til innbyggerne best og om de rammebetingelsene endringer i kommuneinndelingen kan gi, åpner for nye muligheter. Dersom kommunene i de 10 områdene er interessert i å gjennomføre slike utredninger vil arbeidet komme i gang etter sommerferien. Utredningene vil bli ledet av lokale styringsgrupper med representanter fra kommunene, fylkeskommunen, fylkesmannen, departementet og arbeidstakersiden.

7. juni 1996 behandlet Stortinget meldingen om kommune- og fylkesinndelingen (Innst.S nr. 225 (1995-96)). Stortingsflertallet mente at en rekke av de problemene som kan knyttes til en uhensiktsmessig inndeling kan løses ved interkommunalt samarbeid. Flertallet pekte på at enkelte regler forhindrer et rasjonelt interkommunalt samarbeid, og mente man burde gå gjennom lovgivningen med sikte på å få slike bestemmelser fjernet. På bakgrunn av dette ble følgende vedtak gjort:

«Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang av kommuneloven og andre lover og regler om kommunal organisering med sikte på å legge til rette for interkommunalt samarbeid».

Departementets gjennomgang av lover og regler for å legge til rette for interkommunalt samarbeid er i denne proposisjon avgrenset til områder der det i regelverket blir antydet at man kan løse oppgaver gjennom interkommunalt samarbeid, eller der det er gitt adgang til påbud om slikt samarbeid.

Etter at kommuneloven nå har fått virke noen år, er det behov for en evaluering av om reglene om økonomiforvaltning, jf kommunelovens kap. 8 og 9, virker etter intensjonene.

Departementet tar sikte på å legge fram eventuelle forslag til regelendringer til høring høsten 1998. Departementet vil da kunne legge fram forslag til Stortinget om endringer i kommuneloven våren 1999 med sikte på ikrafttredelse år 2000