Sosial- og helsedepartementet

Innsatsstyrt finansiering

Vi viser til omtale i kap. 2.8 om St.melding nr.24 (1996-97) om spesialisthelsetjenesten.

Kirke-. utdannings- og forskningsdepartementet

Reform 97

Arbeidstidsvilkår for det pedagogiske personale som skal undervise den nye 1. klassen/førskolen

De undervisningsrelaterte kostnader ble i St pr nr 1 (1996-97) for Kirke-. utdannings- og forskningsdepartementet beregnet ut fra lønns- og arbeidsvilkår for både førskolelærere og allmennlærere. Dette ble gjort på bakgrunn av at lønns- og arbeidsvilkår for det pedagogiske personalet som skal undervise i den nye 1. klassen/førskolen. ville være gjenstand for forhandlinger og ikke var fastsatt på det tidspunkt. Det er inngått avtale med alle lærerorganisasjonene bortsett fra Lærerforbundet om at arbeidstid for det pedagogiske personalet som underviser 1. klasse/førskolen. skal være den samme som for resten av barnetrinnet. dvs. leseplikt på 25 timer pr. uke. Ved å legge dette til grunn øker de undervisningsrelaterte kostnadene med totalt 377 millioner kroner på årsbasis. Virkningen for 1997 er en økning på 157 millioner kroner. Det vises til nærmere omtale i Revidert nasjonalbudsjett for 1997.

Oppdatert beregning av egenandelene

Kirke-. utdannings- og forskningsdepartementet har som redegjort for i St.prp. nr 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien 1997 mv. oppdatert beregningene av kommunenes egenandel og justert denne pr. 31.12.96 etter statistikk for tilbudet til seksåringer under lov om barnehager. Oppdateringen har medført at de kommunale egenandelene er redusert med 9 millioner kroner på årsbasis. Redusert egenandel medfører økt driftskompensasjon. På bakgrunn av denne oppdaterte beregningen vil kompensasjonen for 1997 øke med 4 millioner kroner. Det vises til nærmere omtale i Revidert nasjonalbudsjett for 1997.

Kompensasjon for investeringskostnader ved grunnskolereformen

I Innst. S nr. 183 (1996-97) Om finansiering av lærebøker og status for tilrettelegging av skolelokaler til seksåringer i forbindelse med Reform 97. jf. St.meld. nr. 21 (1996-97). råder kirke-. utdannings- og forskningskomiteen Stortinget til å fatte vedtak om at det innenfor en totalramme på 200 millioner kroner bevilges 100 millioner kroner til kommunene i Revidert nasjonalbudsjett for 1997 som kompensasjon for utgifter til bruk av midlertidige lokaler til seksåringer i 1997.

På denne bakgrunn vil Regjeringen i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 1997 foreslå å bevilge 100 millioner kroner på kap 229 ny post 62 Kompensasjon for merutgifter i forbindelse med midlertidige lokaler (kan overføres). Spørsmålet om behov for bevilgninger ut over 100 millioner kroner til midlertidige lokaler vil en komme tilbake til i Revidert nasjonalbudsjett for 1998.

Investeringsbehov for seksåringer som ikke utløser nye klasser

Kommunene har hatt mulighet til å søke om investeringskompensasjon til seksåringer som ikke utløser ny klasse. jf. St.prp. nr. 39 (1995-96) Om investeringskostnadene ved grunnskolereformen. Det ble her lagt opp til at det kan gis kompensasjon i tilfeller hvor det blir en betydelig økning av antall elever i klassen som omfatter seksåringer. Beregningene av kompensasjonen er basert på særskilt dokumentasjon fra den enkelte kommune og med utgangspunkt i de pris- og arealstandarder som er forutsatt.

Under forutsetning av at søknadene er tilstrekkelig dokumentert. er følgende beregningstekniske prinsipper anvendt i behandlingen av de enkelte søknadene:

• Det er lagt til grunn samme antall kvadratmeter pr. elev som gjennomsnittet for seksåringer som utløser nye klasser.

• Det er benyttet de samme prinsipper for geografisk differensierte kvadratmeterpriser for hhv nybygg og tilpasning av skolelokaler som Stortinget i forbindelse med behandlingen av Innst. S. nr. 184 (1995-96) la til grunn for seksåringer som utløser nye klasser.

• Det er lagt til grunn at en skole må ta i mot minst sju seksåringer for at det skal ansees som en betydelig økning i klassen som omfatter seksåringer. Søknader fra skoler med seks eller færre seksåringer er ikke imøtekommet.

Investeringsrammen oppjusteres med til sammen 45 millioner kroner. Kommunenes samlede investeringsbehov knyttet til Reform 97 er etter dette på 4 837 millioner kroner. Bevilgningen til investeringskompensasjon for 1997 øker med 2.4 millioner kroner til 198 millioner kroner. Det vises ellers til omtale i Revidert nasjonalbudsjett for 1997.

Lærebøker

Regjeringen la 28. februar i år fram St.meld. nr. 21 (1996-97) Finansiering av lærebøker for 2.-10. klassetrinn og status for tilrettelegging av skolelokaler til seksåringer i forbindelse med Reform 97. I forslaget er det ingen vesentlige endringer i forhold til det forslag som ble lagt fram i kommuneøkonomiproposisjonen for 1997. men det er tatt hensyn til de faktiske omsetningstallene for 1995 og 1996. For nærmere gjennomgang av finansieringsplanen vises det til St.meld. nr. 21 (1996-97). Forslagene i meldingen endrer ikke fordelingen av bevilgningen på 352 millioner kroner til lærebøker i 1997. Kommunene er meddelt denne fordelingen gjennom kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 (vedlegg 7) og rundskriv H-3/97 fra Kommunal- og arbeidsdepartementet.

I Innst. S nr. 183 (1996-97) Om finansiering av lærebøker og status for tilrettelegging av skolelokaler til seksåringer i forbindelse med Reform 97. jf. St.meld. nr. 21 (1996-97). råder Kirke-. utdannings- og forskningskomiteen Stortinget til å fatte vedtak om å bevilge 150 millioner kroner til tilleggslitteratur for perioden 1997-99.

På denne bakgrunn legger Regjeringen opp til at det bevilges 50 millioner kroner på kap 229 ny post 63 Ekstraordinært tilskudd til læremidler (kan overføres) hvert år i årene 1997. 1998 og 1999. I tråd med innstillingen legger Regjeringen også til grunn at det i statsbudsjettet for de kommende år ikke blir inkludert innsparing på 28 millioner kroner ved beregning av kommunenes merutgifter til lærebøker for årene 1997-99.

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Handlingsplan for Oslo indre øst

Regjeringen legger frem forslag om å følge opp Oslo kommunes handlingsprogram for Oslo indre øst gjennom en særskilt bevilgning i 1997 på 30 millioner kroner. Bevilgningen foreslås som en sekkebevilgning over programkategori 14.10 Bolig og bomiljø. Kap 581. post 60 Handlingsprogram for Oslo indre øst. Bevilgningen vil bli fordelt på tiltak på områdene boforhold. oppvekstforhold. trygghet og sosiale forhold. kultur- og byutvikling og miljø- og trafikkforhold. Dette vil bli gjennomført i samarbeid med berørte departementer og Oslo kommune. For nærmere omtale viser vi til St.prp. nr. 63 (1996-97) Omprioriteringar og tilleggsløyvingar på statsbudsjettet for 1997.

Sosial- og helsedepartementet

Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene

Selv med en betydelig ressursinnsats i kommunene er det fortsatt brukere som ikke gis den trygghet. pleie og omsorg de har behov for. Dette ønsker Regjeringen å gjøre noe med gjennom regler om kvalitet i de kommunale pleie- og omsorgstjenestene. Regelverket skal bidra til å sikre at personer som mottar pleie- og omsorgstjenester får ivaretatt sine grunnleggende behov. Det vises til rundskriv I-13/97.

Forskriften. som gjelder fra 1.5.97. supplerer og utdyper allerede eksisterende regelverk på området. men pålegger ikke kommunene nye oppgaver eller plikter. Forskriften og retningslinjene medfører ikke i seg selv nye/større utgifter for kommunene.

Kommunale avgifter og gebyrer

I sin innstilling til St.prp. nr. 1 (1996-97) om budsjett for Kommunal- og arbeidsdepartementet hadde Kommunalkomiteen merknader vedrørende kommunale avgifter.

«Komiteens flertall (AP. SV og KrF). mener det er nødvendig å tilstrebe et mest mulig rettferdig avgiftssystem. Flertallet mener dette ikke er tilfellet i dag hvor man ser store forskjeller mellom ellers sammenlignbare kommuner. Flertallet ber departementet se nærmere på denne problemstillingen og eventuelt komme tilbake til Stortinget med forslag til forbedringer på dette punkt».

Når kommunale avgiftssystemer skal vurderes vil såvel nivået på avgiftene som fordelingen av avgiftsbelastningen på den enkelte abonnent være av betydning. Det har så langt vært bred enighet om at kostnadene ved de kommunaltekniske tjenestene skal dekkes gjennom avgifter og gebyrer som pålegges brukere av slike tjenester. Inntektssystemutvalget har i sin 2. delutredning «Om finansiering av kommunesektoren» behandlet brukerbetaling som en av flere måter å finansiere kommunale tjenester på. Utvalget foreslår ingen endringer i forhold til gjeldende system når det gjelder gebyr- og avgiftsfinansiering av kommunaltekniske tjenester. Regjeringen vil følge opp utvalgets forslag overfor Stortinget våren 1998.

Kommunal- og arbeidsdepartementet har ved flere anledninger. senest i St.prp. nr. 55 (1995-96) «Om kommuneøkonomien for 1997». redegjort for det arbeidet som gjøres for å begrense variasjoner i avgiftsnivå kommunene imellom til reelle kostnadsvariasjoner. Gjennom fastsettelse av «veileder for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester». er det fastslått felles prinsipper for beregning av kostnader for framstilling av kommunale betalingstjenester. jf. nedenfor.

I tillegg har en interdepartemental arbeidsgruppe høsten 1996/våren 1997 gjennomgått regelverket for kommunale gebyrer og avgifter. I gjennomgangen er kommunenes praktisering av regelverket vurdert. Siktemålet med gjennomgangen har vært å vurdere om regelverket sikrer en rimelig fordeling av den totale avgiftsbelastningen mellom ulike typer av husholdninger mv. En nærmere omtale av dette er gitt i kapittel 2.8.

Veileder i beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester.

En interdepartemental arbeidsgruppe ga i 1992 Kommunal- og arbeidsdepartementet i oppdrag å utarbeide nærmere retningslinjer for beregning av selvkost. Gjennom ens måte å beregne kostnader. vil variasjoner i avgiftsnivå mellom kommuner kunne begrenses til reelle kostnadsvariasjoner og politiske valg lokalt om subsidiering av tjenester.

Kommunal- og arbeidsdepartementet hadde derfor våren 1996 et utkast til retningslinjer for beregning av selvkost på en begrenset høring hos departementer. kommunesektoren og andre berørte parter. På grunnlag av denne høringen ble det foretatt enkelte justeringer i forhold til det opprinnelige utkastet. Januar 1997 fastsatte endelig Kommunal- og arbeidsdepartementet «veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester.» Retningslinjene forutsettes anvendt ved utforming av regelverk/retningslinjer for fastsettelse av gebyrer/avgifter for den enkelte kommunale betalingstjeneste. evt. når eksisterende retningslinjer og regelverk revideres.

Rammefinansiering og øremerkede tilskudd

Rammefinansiering er det bærende prinsipp for finansiering av kommunesektorens virksomhet. Rammefinansiering vil si at tilskuddene fra staten ikke er direkte knyttet til bestemte formål og oppgaver som kommunene utfører. Om lag 25 prosent av kommunesektorens samlede inntekter er rammetilskudd fra staten. Videre utgjør kommunesektorens skatteinntekter nær halvparten av de samlede inntektene. Skatteinntekter og rammetilskudd utgjør til sammen ca. ³/₄ av kommunesektorens inntekter. og kalles vanligvis «frie inntekter». Disse inntektene kan kommuner og fylkeskommuner i prinsippet disponere fritt innenfor gjeldende lover og regelverk.

En av begrunnelsene for rammefinansiering er å gi kommuner og fylkeskommuner større frihet til å tilpasse tjenestetilbudet til lokale forhold. I enkelte tilfeller kan det være behov for å supplere rammefinansieringen med øremerkede tilskudd til bestemte kommunale oppgaver. Mange kommunale oppgaver utføres på bakgrunn av statlige initiativ eller pålegg. Øremerkede tilskudd er ett av virkemidlene staten har til å påvirke innholdet i kommunesektorens virksomhet. Av kommunesektorens samlede inntekter utgjorde øremerkede tilskudd ca 14 prosent i 1995. Øremerkede tilskudd brukes ofte til å stimulere kommunene og fylkeskommunene til å bygge ut tjenester som står svakt. og hvor det er nasjonalt ønskelig med lokal utbygging. Øremerkede tilskudd kan også være utformet som statlige betalingsordninger for tjenester som ikke skal utføres i alle deler av landet. og de kan brukes til å dekke kostnader ved utprøving og forsøk med tjenestetilbud. handlingsplaner mv.

Øremerkede tilskudd er ofte utformet som enten enhetstilskudd eller prosenttilskudd. Enhetstilskudd innebærer at kommunen/fylkeskommunen mottar et bestemt beløp pr. enhet som produseres av tjenesten. Eksempler er barnehagetilskuddet og tilskuddet til skolefritidsordninger. Prosenttilskudd innebærer at staten helt eller delvis dekker utgiftene til bestemte formål. Et eksempel er tilskudd til krisetiltak for mennesker som er utsatt for overgrep og vold i hjemmet. Begge tilskuddsformene er en form for statlig subsidiering som skal bidra til at kommunene/fylkeskommunene skal produsere mer av disse tjenestene enn det som ellers ville ha blitt gjort. Ofte er det krav eller forventninger om at kommunesektoren skal bidra med egne ressurser til det formålet som det øremerkede tilskuddet er opprettet for. Denne medfinansieringen må dekkes av sektorens frie inntekter. Tilgangen til øremerkede tilskudd for den enkelte kommune og fylkeskommune vil derfor være avhengig av nivået på de frie inntektene.

Enkelte øremerkede tilskudd er ment å anspore kommunesektoren til å prioritere bestemte tjenester. uten at tilskuddet er direkte knyttet til kommunens eller fylkeskommunens egen ressursinnsats. Slike tilskudd fordeles ofte etter objektive kriterier som innbyggertall og alderssammensetning. I hovedsak fungerer slike tilskudd om lag på samme måte som rammetilskudd.

Da rammetilskuddsordningen ble innført i 1986. var det en klar målsetting at omfanget av øremerkede tilskudd på lengre sikt burde reduseres. Utviklingen har imidlertid vært annerledes. jf. tabell 1.3.

Fra 1990 til 1997 har andelen øremerkede tilskudd av de totale statlige overføringene til kommunesektoren økt fra om lag 17 prosent til om lag 32 prosent. altså nær en fordobling. Det er ca 100 øremerkede tilskuddsordninger.

Statlige betingelser om kommunal medfinansiering

Det er bare et mindre antall øremerkede tilskuddsordninger som er fulgt av eksplisitte krav om kommunal medfinansiering for at tilskudd skal kunne utbetales. Eksempler er tilskudd til musikkskoler. folkehøgskoler og fylkesveganlegg. For mange av ordningene er det likevel fra statens side forventet at kommunene/fylkeskommunene bidrar med egne ressurser for å finansiere tiltaket. selv om det ikke er eksplisitte krav. Eksempelvis er det forventet at kommunene skal bidra til utbygging og drift av barnehager. men det er ikke fastsatt klare krav til finansiell medvirkning. Det er betydelig kommunal medfinansiering av barnehager. men ressursbruken varierer sterkt mellom kommunene. Variasjonen i kommunal ressursbruk er bl.a knyttet til forskjeller i brukerfinansiering (foreldrebetaling). og for barnehagenes del er variasjonen også knyttet til omfanget av private barnehager.

Spesielt innenfor helse- og sosialsektoren gis det store øremerkede tilskudd som ikke er direkte knyttet til kommunenes og fylkeskommunenes egen ressursinnsats. Et eksempel er tilskudd til omsorgstjenester. Slike tilskudd utgjør vanligvis bare en mindre del av den samlede ressursinnsatsen til disse formålene. Mesteparten av innsatsen finansieres av kommunesektorens frie inntekter. For slike tilskuddsordninger gir det liten mening å snakke om kommunal medfinansiering når virksomheten i hovedsak finansieres av sektorens frie inntekter.

Anslag på kommunal medfinansiering knyttet til øremerkede tilskudd

Det er vanskelig å fastslå omfanget av den kommunale medfinansieringen knyttet til øremerkede tilskudd. Dette har bl.a sammenheng med måten kommuneregnskapet er bygd opp på. Kommuneregnskapet er inndelt etter formål i relativt brede kategorier. Hovedformålene er administrasjon/fellesutgifter. undervisning. helse- og sosialformål. bolig-. nærings- og miljøformål. kultur- og kirkeformål. tekniske formål og samferdelsformål. Hovedformålene er gruppert i underkategorier for mer spesifikke formål. Bortsett fra noen få unntak korresponderer ikke formålsinndelingen i kommuneregnskapet med de formålene som de øremerkede tilskuddsordningene er ment å dekke. Videre er kommunenes regnskapspraksis forskjellig med hensyn til føring av utgifter på de ulike formålene. Alt i alt gjør dette det vanskelig å bruke kommuneregnskapet til å fastslå den kommunale medfinansieringen knyttet til de enkelte øremerkede tilskuddene.

Det er grunn til å anta at kommunal medfinansiering vanligvis blir betraktet som den ressursinnsatsen som er knyttet til selve tjenesteproduksjonen. I dette ligger det gjerne lønnskostnader og materialkostnader. I mange tilfeller må det påregnes ytterligere ressursinnsats fra kommunesektorens side. Dette er knyttet til administrative kostnader av ulike slag. For det første kan det være administrative prosedyrer som må følges for å utløse øremerkede tilskudd fra staten. Disse er gjerne knyttet til utforming av søknader om tilskudd. utarbeidelse av planer om bruk av midlene. regnskapsføring og rapportering om hvordan midlene er brukt. For det andre kan det være snakk om administrative felleskostnader for den enkelte kommune og fylkeskommune som er knyttet til de tjenester som er finansiert av øremerkede tilskudd. Disse kan være knyttet til kontorhold. andel av husleieutgifter. IT-utgifter m.v. Denne type kostnader for kommunesektoren er svært vanskelig å anslå. og det er grunn til å tro at det i liten grad tas hensyn til dem.

På bakgrunn av de metodiske problemene som det er gjort rede for over. er det knyttet betydelig usikkerhet til anslagene på den kommunale medfinansieringen. På bakgrunn av innhentede opplysninger fra departementene om øremerkede tilskudd i 1995. er det gitt anslag på den kommunale medfinansieringen dette året. Anslaget er gitt på et relativt aggregert nivå for de departementene som har stort omfang av øremerkede tilskudd. Anslagene omfatter både ordninger som har eksplisitte krav til kommunal medfinansiering. og ordninger hvor det ikke er slike krav. men hvor kommunal medfinansiering faktisk finner sted.

Anslagene inkluderer administrative merkostnader. Det er skjønnsmessig lagt til grunn at kommunene og fylkeskommunene vanligvis vil ha administrative merutgifter på i størrelsesorden 5 til 25 prosent av tilskuddet. avhengig av type tilskudd. Enkelte tilskudd er rene refusjonsordninger som krever liten administrativ ressursbruk i kommunen/fylkeskommunen. mens andre tilskudd vil kunne kreve omfattende administrativ innsats.

Kirke-. utdannings- og forskningsdepartementet

Ordninger der kommunesektoren samlet sett bidrar med betydelige beløp:

• skolefritidsordningen

• kommunale musikkskoler

• diverse særlig kostbare kurstilbud

• folkehøgskoler

• undervisning av fremmedspråklige i grunnskolen

• voksenopplæring for flyktninger

Kulturdepartementet

Ordninger der kommunesektoren samlet sett bidrar med betydelige beløp:

• tilskudd til lokale og regionale kulturbygg

• museumstilskudd

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Ordninger der kommunesektoren samlet sett bidrar med betydelige beløp:

• kommunale næringsfond

• tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser

• arbeidsmarkedstiltak

Sosial- og helsedepartementet

Ordninger der kommunesektoren samlet sett bidrar med betydelige beløp:

• bostøtte for pensjonister

• ansvarsreformen for psykisk utviklingshemmede

• refusjon for poliklinisk virksomhet ved sykehus

• tilskudd til fastlønnsordning for allmennleger og fysioterapeuter

• refusjon godkjente kapitalutgifter

Barne- og familiedepartementet

Ordninger der kommunesektoren samlet sett bidrar med betydelige beløp:

• driftstilskudd til barnehager

Samferdselsdepartementet

Ordninger med betydelig kommunal medfinansiering:

• tilskudd til fylkesveganlegg

Miljøverndepartementet

Ordninger der kommunesektoren samlet sett bidrar med betydelige beløp:

• tilskudd til kommunale vannmiljø- og avløpstiltak

De øvrige departementene har i mindre grad øremerkede tilskuddsordninger. Nedenfor er det gitt et samlet anslag på kommunal medfinansiering knyttet til øremerkede tilskudd under disse departementene.

Anslag på kommunal medfinansiering for 1997

I 1995 utgjorde bevilgede øremerkede tilskudd i alt om lag 23 200 millioner kroner. inkludert tilskudd til flyktninger og arbeidsmarkedstiltak. Den samlede kommunale medfinansieringen i forhold til øremerkede tilskudd er grovt anslått til 8 500 millioner kroner dette året. Dette utgjør om lag 36 prosent av de øremerkede tilskuddene.

Etter 1995 har det blitt opprettet nye øremerkede tilskudd. eksisterende tilskuddsordninger er blitt økt eller redusert/avviklet. eller blitt innlemmet i inntektssystemet. I 1997 utgjør de øremerkede tilskuddene i alt om lag 27 200 millioner kroner. det vil si en økning fra 1995 på 4 000 millioner kroner.

Som tidligere nevnt er anslagene på kommunal medfinansiering usikre. fordi eksisterende datagrunnlag ikke gjør det mulig å fastslå medfinansieringen med noe annet enn en sjablongmessig tilnærming.

Beregningsmessig legges det til grunn at den andelen som kommunal medfinansiering utgjør er uforandret fra 1995 til 1997. det vil si om lag 36 prosent. Den kommunale medfinansieringen av øremerkede tilskudd kan på dette grunnlag anslås til om lag 9 800 millioner kroner i 1997.

Stortingsvedtaket innebærer at den kommunale medfinansieringen knyttet til øremerkede tilskudd skal synliggjøres hvert år. Departementet tar sikte på å rapportere tilbake til Stortinget i Kommuneøkonomiproposisjonen hvert år. Som hovedregel vil en slik årlig rapportering måtte bygge på tilsvarende grove anslag som er gjort for 1997. Med noen års mellomrom kan det vurderes å innhente oppdatert grunnlagsmateriale. jf. det som her er presentert for 1995. På grunn av den store usikkerheten som uansett vil være knyttet til et slikt materiale. vil nytten neppe kunne forsvare kostnadene ved en omfattende årlig oppdatering av grunnlagsmaterialet.

Sosial- og helsedepartementet

Omlegging av overføringer til mennesker med psykisk utviklingshemming

Reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming ble satt i verk 1.1.91. Da ble det fylkeskommunale HVPU nedlagt. og kommunene overtok primæransvaret for å yte nødvendige tiltak og tjenester til alle psykisk utviklingshemmede. også de som fram til dette tidspunkt hadde hatt et tilbud i HVPU.

Det aller meste av midlene som før reformen ble benyttet av det fylkeskommunale HVPU. ble i 1991 overført til kommunene og lagt inn i inntektssystemet i 1992. Omregnet til 1997-kroner utgjorde det omlag 2.9 milliarder kroner. De øremerkede styrkingsmidlene til oppbygging av tilbudet til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede var forutsatt holdt utenfor inntektssystemet noen år framover. Etter at reformen ble innledet. ble det også innført andre øremerkede tilskuddsordninger på dette området (lønnstilskudd. innsatsmidler. vertskommunetilskudd). men halvparten av styrkingsmidlene (589 millioner kroner) og hele lønnstilskuddet (410.9 millioner kroner) er innlemmet i inntektssystemet i 1997. Med unntak av omlag 1.7 milliarder kroner som er videreført som øremerkede midler på SHDs budsjett i inneværende år. overføres midlene til kommunenes gjennomføring av ansvarsreformen nå gjennom inntektssystemet.

På denne bakgrunn ble det i kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 uttalt at

«SHD og KAD fram mot 1998 vil samarbeide for å utvikle kriterier i inntektssystemet som på en god måte fanger opp varierende kostnader i forhold til mennesker med psykisk utviklingshemming. Det kan da være aktuelt å legge inn flere øremerkede midler i inntektssystemet.»

I forbindelse med Stortingets behandling av kommuneøkonomiproposisjonen. ble det vedtatt følgende:

«Stortinget ber Regjeringen endre regelverket for tilskudd til mennesker med psykisk utviklingshemming for å øke treffsikkerheten i tilskuddene.»

For å vurdere disse spørsmålene ble det nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe med deltakelse fra Sosial- og helsedepartementet. Kommunal- og arbeidsdepartementet og Finansdepartementet.

Arbeidsgruppa har sett nærmere på muligheten for å finne fram til alternative kriterier som fanger opp utgiftsbehov knyttet til psykisk utviklingshemmede i kommunene. En har i den sammenheng blant annet vurdert om Trygdeetatens uførepensjonsregister kunne være et hensiktsmessig alternativ.

Arbeidsgruppa har imidlertid kommet fram til at det vil være større problemer ved å benytte antall uførepensjonister med mental retardasjon m.v. enn ved å benytte antall psykisk utviklingshemmede som kriterium i inntektssystemet. Selv om det er vansker forbundet med å avgrense målgruppen psykisk utviklingshemmede. fant arbeidsgruppen det tilrådelig å innføre antall psykisk utviklingshemmede som kriterium i inntektssystemet.

Arbeidsgruppa har underveis i sitt arbeid drøftet forslag og konsekvenser med Kommunenes Sentralforbund (KS). Vertskommunesammenslutningen (LVSH) og Norsk Forbund for Psykisk Utviklingshemmede (NFPU). Det har også vært eget møte med disse organisasjonene i Sosialministerens sentrale samarbeidsgruppe for gjennomføringen av ansvarsreformen. Vertskommunesammenslutningen er enig i forslaget om å innføre antallet mennesker med psykisk utviklingshemming som kriterium. men ønsker at hele vertskommunetilskuddet holdes utenfor inntektssystemet.

Departementet er enig i arbeidsgruppas forslag om å innføre antall psykisk utviklingshemmede som kriterium i inntektssystemet. Det innføres derfor ett kriterium for mennesker med psykisk utviklingshemming 16 år og eldre og ett kriterium for mennesker med psykisk utviklingshemming 15 år og yngre. Det vil bli utviklet et rapporteringssystem for den enkelte kommunes oversikt over antall psykisk utviklingshemmede. Representanter for de psykisk utviklingshemmede og for kommunesektoren vil bli trukket med i dette arbeidet. Målsettingen er å sikre ens praksis blant kommunene i innrapporteringen av antall psykisk utviklingshemmede i de to aldersgruppene. Det vil bli utviklet oppfølgings- og kontrollmekanismer for å sikre at kriteriet innfrir de vanlige krav til størst mulig grad av objektivitet.

Departementet går også i tråd med arbeidsgruppens forslag inn for at resten av styrkingsmidlene til tiltak for hjemmeboende psykisk utviklingshemmede (586 millioner kroner) og nesten halvparten av vertskommunetilskuddet til 33 tidligere institusjonskommuner (370 millioner kroner) innlemmes i inntektssystemet i 1998. jf. figur 2.1. For å skjerme vertskommunene mot utilsiktede omfordelingsvirkninger i inntektssystemet. er det fortsatt nødvendig å beholde 483 millioner kroner som et øremerket vertskommunetilskudd. Dette sikrer at overføringene knyttet til de personene som vertskommunene overtok ansvaret for fra andre kommuner ved gjennomføringen av reformen beholdes uendret når rammetilskuddet og vertskommunetilskuddet sees under ett. Vertskommunetilskuddet vil bli justert som følge av den gradvise reduksjonen i antall tilflyttede utviklingshemmede i vertskommunene.

Kriteriet antall psykisk utviklingshemmede fanger imidlertid ikke godt nok opp utgiftsvariasjonen som følge av kostnadskrevende brukere. Det legges derfor opp til at de skjønnsbaserte innsatsmidlene med utgangspunkt i særlig ressurskrevende brukere (221 millioner kroner) videreføres som et øremerket tilskudd på Sosial- og helsedepartementets budsjett i 1998. Den kommunevise fordelingen av disse midlene vil bli gjennomgått og endret i 1998. Tildelingen av midler vil spesielt rettes inn mot kommuner med en overvekt av særlig ressurskrevende psykisk utviklingshemmede.

Siden 1993 har Kommunal- og arbeidsdepartementets skjønnsmiddelramme vært styrket med 30 millioner kroner av hensyn til mindre kommuner med spesielt ressurskrevende psykisk utviklingshemmede. Disse midlene vil fortsatt være en del av Kommunal- og arbeidsdepartementets skjønnsmidler i 1998.

Ved å etablere antall psykisk utviklingshemmede som kriterium i inntektssystemet. vil det i utgangspunktet skje en omfordeling av midler mellom kommunene. Noen kommuner vil tape på omleggingen. mens andre vil komme ut med en gevinst. Kommunene som taper på omleggingen av systemet for tildeling av midler til psykisk utviklingshemmede. vil bli kompensert for dette tapet sett i sammenheng med tap/gevinst ved omleggingen av inntektssystemet i fjor.

Omleggingen av tildelingen av midler til psykisk utviklingshemmede innebærer en endring av kostnadsnøklene i inntektssystemet og bør betraktes som en oppfølgning av Inntektssystemutvalgets 1. delinnstilling. Det er derfor naturlig å se tapskompensasjonen og gevinstene ved endring av tildeling av midler til psykisk utviklingshemmede i sammenheng med tapskompensasjonen og gevinsten ved omleggingen av andre deler av inntektssystemet.

Om disse to tapskompensasjoner og gevinster sees i sammenheng. vil enkeltkommuner som isolert sett taper på den ene omleggingen. kunne vinne på den andre og dermed samlet sett komme ut med en netto gevinst. Disse kommunene vil ikke bli kompensert for det ene isolerte tapet. Kommuner som taper på begge omleggingene. vil bli fullt kompensert. Vi viser til vedlegg 5c.

Kap. 673 post 62 Tilskudd til utskrivning av unge funksjonshemmede

Tilskuddsordningen ble opprettet i 1996. Den er nå under vurdering i Sosial- og helsedepartementet. Det er igangsatt en oppfølgingsundersøkelse av «Unge ut av gamlehjemmet» som fokuserer på situasjonen for personer under 50 år i kommunale aldersinstitusjoner. Videre har departementet innhentet rapporter fra landets fylkesmenn om situasjonen ved utgangen av 1996. Det vil ut fra de opplysninger som foreligger bli vurdert om det er hensiktsmessig å endre noe på tilskuddsordningen og om det er andre typer tiltak som kan være aktuelle. Departementet ønsker å gjennomføre regionale konferanser om forholdene for unge mennesker i aldersinstitusjoner. med mål om å bidra til å sette kommunene i bedre stand til å utvikle nye alternative tilbud for gruppen.

Det vil bli lagt fram en samlet beskrivelse av status på området og en vurdering av tilskuddsordningen i St.prp. nr. 1 for 1998.

Kap. 674 post 60 Tilskudd til personlig assistenter

Stortinget har ved behandlingen av Velferdsmeldingen bedt Regjeringen gjøre forsøksprosjektet med personlig assistent til en mer permanent ordning. Sosial- og helsedepartementet arbeider med dette spørsmålet. og vil omtale det i statsbudsjettet for 1998.

Kap. 760 post 63 Refusjon godkjente kapitalutgifter

Fra 1.1.1998 vil renten i ordningen «Refusjon godkjente kapitalutgifter». kap. 760.63. bli satt ned fra 6.25 prosent til 4.3prosent. Sosial- og helsedepartementet vil i St.prp. nr.1 for 1998 komme tilbake til beløpets størrelse.

Barne- og familiedepartementet

Kap. 857 post 60 Tilskudd til ungdomslokaler m.m.

Staten har i flere år ytt et mindre tilskudd for å stimulere kommunene til å prioritere investeringer i ungdomslokaler. Barne- og familiedepartementet vil likevel vise til at etableringen av egnede lokaler for ungdomsformål i første rekke er et kommunalt ansvar. og ønsker derfor etter en nærmere vurdering å avvikle tilskuddet fra 1998.

Landbruksdepartementet

Kap. 1102 post 60 Tilskudd til landbruksforvaltningen

I St.prp. nr. 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien 1997 mv. gikk Regjeringen inn for å innlemme tilskuddet til den kommunale landbruksforvaltningen i inntektssystemet fra 1997. Tilskuddet på 349 millioner kroner ble foreslått uendret for den enkelte kommune frem til 1998. Det ble forutsatt at Landbruksdepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet i fellesskap skulle utarbeide en kostnadsnøkkel for tilskuddet til den kommunale landbruksforvaltningen.

Innlemmingen av tilskuddet til den kommunale landbruksforvaltningen ble fulgt opp i St.prp. nr. 1 (1996-97). Landbruksdepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet vil i samarbeid utarbeide en kostnadsnøkkel for tilskuddet til den kommunale landbruksforvaltningen. men en avventer resultatet av arbeidet med nytt bosettingskriterium. jf. kapittel 2.3 i denne proposisjon. Midlene til kommunale landbrukskontor gis derfor samme fordeling i 1998 som i 1997. og fordeles utenfor overgangsordningen også for 1998.

Miljøverndepartementet

Kap. 1402 post 60 Tilskudd til miljøvern i kommunene

Fra 1.1.1997 ble det øremerkede tilskuddet til kommunale miljøvernledere på 107.5 millioner kroner innlemmet i de ordinære rammeoverføringene til kommunene. I 1997 ble de øremerkede midlene lagt inn i rammetilskuddet med tilnærmet samme fordeling som i 1995. Det ble da forutsatt at midlene på lengre sikt skulle fordeles likt mellom alle kommunene ved å øke vekten på basistilskuddet.

En undersøkelse Kommunenes Sentralforbund gjennomførte i samarbeid med Miljøverndepartementet i januar 1997 viser at ca 80 prosent av kommunene nå har miljøvernleder. I noen kommuner er plan- og miljøsaker slått sammen til en stilling. En del miljøvernledere har også gått over i andre stillinger i kommunene. Undersøkelsen gir ingen klare kjennetegn på de kommunene som har avviklet miljøvernlederstillingen. men viser en tendens til at små kommuner og kommuner i Nord-Norge finner det vanskeligere enn andre å beholde en miljøvernlederstilling etter at øremerkingen opphørte.

I tråd med målsettingen om at alle kommuner bør ha miljøvernleder. vil Regjeringen i fordelingen av 1998-midlene fordele midlene etter basistillegget i kostnadsnøkkelen for utgiftsutjevningen. Midlene legges inn i rammetilskuddet til kommunene og omfordeles gjennom overgangsordningen i inntektssystemet. Dette betyr at midlene fordeles likt pr. kommune med om lag 250 000 kroner etter 5 år. Det vises for øvrig til omtale av saken i kapittel 2.3.

Planleggings- og samordningsdepartementet

Tilskudd til Statens pensjonskasse for lærere i grunnskolen

I St.prp. nr. 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien 1997 mv.. foreslo Regjeringen at følgende tilskudd til Statens Pensjonskasse skulle innlemmes i inntektssystemet for kommunene fra og med 1998:

• Kap. 221 post 69 pensjonstilskudd i Statens Pensjonskasse på Kirke-. utdannings- og forskningsdepartementets budsjett

• Kap. 1542 post 60 tilskudd til Statens Pensjonskasse for kommunale tjenestemenn på Planleggings- og samordningsdepartementets budsjett og

• Kap. 1543 post 60 arbeidsgiveravgift til folketrygden for kommunale tjenestemenn på Planleggings- og samordningsdepartementets budsjett.

For 1997 er det bevilget omlag 1.4 milliarder kroner på disse postene.

Ved behandlingen av St.prp. nr. 55 sluttet Stortinget seg til dette forslaget. jf. Innst.S. nr. 286 (1995-96). Tilskuddene vil f.o.m. 1998 bli lagt inn i inntektssystemet for kommunene. Siden totalbeløp og et statistikkgrunnlag for beregning av kommunefordelte tall først vil foreligge sent kommende høst. vil tilskuddene for 1998 ikke bli fordelt etter inntektssystemets kriterier. men gitt en egen fordeling utenfor overgangsordningen i 1998. Endelig beløp og fordeling på kommuner vil bli fastsatt i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet for 1998. Det vises for øvrig til omtale av saken i kapittel 2.3.

Omleggingen innebærer at pensjonsinnskuddet for lærere i grunnskolen fra og med 1998 innbetales direkte fra den enkelte kommune til Statens Pensjonskasse.

Premiesatsen til Statens Pensjonskasse skal beregnes etter aktuarielle prinsipper. Statens Pensjonskasse har ut fra gjeldende lønnsnivå og pensjonsregler fastsatt den premiesats som skal legges til grunn ved beregning av pensjonsinnskuddet for lærere i grunnskolen til å utgjøre 7.5 prosent av innskuddsgrunnlaget. Dette inkluderer medlemsinnskuddet på 2.0 prosent. Satsen kan endres over tid blant annet som følge av vesentlige endringer i pensjonsregler og i lønnsnivå.

Utfra lønnsmassen. slik den er innrapportert til Sentralt tjenestemannsregister for skoleverket. vil denne premien utgjøre om lag 1.2 milliarder kroner inkludert arbeidsgiveravgift.

Statens Pensjonskasse legger opp til en rutine der kommunene på grunnlag av innsendte rapporter i 6 terminer årlig betaler innskudd til Pensjonskassen. Statens Pensjonskasse vil gi nærmere informasjon om hvordan innskuddsgrunnlaget og pensjonsinnskuddet skal beregnes. samt om den praktiske gjennomføring av omleggingen.

Staten betaler idag innskuddene til Statens Pensjonskasse for grunnskolelærere i samsvar med grunnskolelovens § 38 punkt 3. Ved innlemming av tilskuddet i rammetilskuddet vil grunnskolelovens bestemmelse bli opphevet fra samme dato. Dette er det tatt hensyn til i forslaget til ny opplæringslov § 14-7 Tilskott frå staten. jf Ot.prp. nr. 36 (1996-97).

Sosial- og helsedepartementet

Avvikling av folketrygdens stønad til hjelp i huset

Folketrygdens stønad til hjelp i huset ble avviklet for nye tilfeller fra 1. januar 1992. Personer som er tilstått hjelpestønad til hjelp i huset før denne dato. vil motta slik stønad gitt at det individuelle hjelpebehovet fortsatt er tilstede. Hjelpestønad til tilsyn og pleie gjelder som tidligere.

Som uttalt i Ot.prp nr. 5 for 1991-92. skal ³/₄ av innsparte trygdemidler etter avviklingen av stønadsordningen til hjelp i huset for nye tilfeller. gradvis overføres til kommunesektoren for å dekke forventet økt behov for kommunale hjemmebaserte tjenester. For 1998 vil overføringen fra folketrygden være på 35 millioner kroner. slik at det nå totalt er innlemmet 225 millioner kroner i rammetilskuddet til kommunene.

Attføring - Ri-Bo Saltdal kommune

Saltdal kommune overtok det fulle ansvaret for institusjonen fra 1.1.94. Det er gitt et årlig tilskudd på 4 millioner kroner. Fra 1998 foreslås dette beløpet lagt inn i det ordinære rammetilskuddet til kommunen.

Kommunal betalingsplikt for utskrivningsklare pasienter

I Ot.prp. nr. 57 (1996-97) Kommunal betalingsplikt for utskrivningsklare pasienter. legges det fram et lovforslag som tar sikte på å etablere en lovhjemmel for i forskrift å innføre kommunal betalingsplikt for utskrivningsklare pasienter som oppholder seg på sykehus i påvente av et kommunalt tilbud. Forslaget omfatter både somatiske og psykiatriske pasienter.

Ordningens nærmere utforming vil reguleres i den kommende forskrift.

Lovbestemmelser om begrensning og kontroll med bruk av tvang. jf. Ot.prp. nr. 58 (1994-95) og Ot.prp. nr. 57 (1995-96)

De nye lovbestemmelsene og de kravene som Stortinget har forutsatt for å gjennomføre regelverket. vil medføre økte kostnader for kommunene som det vil bli gitt kompensasjon for. I mai vil det bli fremmet en stortingsmelding om praktiseringen av loven. Der vil det gis en egen omtale av finansieringen av ordningen. økonomiske rammer for 1998 og opplegg for tildeling av midler til kommunene.

Ny avtalepolitikk for privatpraktiserende helsepersonell

Gjennom endring i folketrygdloven pr. 1. januar 1993 er det innført et vilkår om at leger. fysioterapeuter og spesialister i klinisk psykologi må ha driftsavtale med fylkeskommune eller kommune for å motta trygderefusjon. Yrkesutøvere som hadde etablert praksis uten avtale før 10. oktober 1992. beholder likevel refusjonsretten. Dette innebærer at tallet på yrkesutøvere uten driftsavtale men med refusjonsrett gradvis vil bli mindre. Til tross for dette har omfanget av avtaleløs virksomhet i perioden etter 1992 økt relativt mye. ved at de yrkesutøverne som har beholdt refusjonsretten samlet har utvidet praksisomfanget. De siste to årene har refusjonsutgiftene økt med ca. 100 millioner kroner til 573 millioner kroner i 1996.

Regjeringen har i Ot.prp. nr. 47 for 1996-97 lagt fram forslag til en ny avtalepolitikk for privatpraktiserende helsepersonell. Denne består av to deler: Opprettelse av driftsavtaler for yrkesutøvere som har hatt praksis uten driftsavtale. og avvikling av trygderefusjon til avtaleløs praksis. I proposisjonen foreslås en lovendring som innebærer at folketrygden fra 1. juli 1998 ikke lenger yter refusjon til leger. fysioterapeuter og spesialister i klinisk psykologi som ikke har driftsavtale med fylkeskommune eller kommune. Forslaget innebærer at det blir likestilling mellom dem som har etablert praksis før og etter 10. oktober 1992. Det vil fortsatt ytes refusjon til leger som deltar i kommunal legevakt og for øyeblikkelig hjelp. Det foreslås videre at departementet kan gjøre unntak fra hovedregelen for bestemte grupper av yrkesutøvere. Det tas sikte på å gjøre unntak for sykebesøk av fastlønnsleger etter arbeidstid og for utdanningskandidater ved visse undervisningsinstitusjoner. Det er også i dag unntak for disse formålene i forhold til 1993-reglene. Det tas også sikte på å gi unntak for allmennleger fram til en eventuell innføring av fastlegeordningen og for yrkesutøvere som er over 63 år pr. 1. juli 1998 fram til pensjonsalder.

Ordningen med trygderefusjon til avtaleløs praksis innebærer at betydelige offentlige midler går til å opprettholde et helsetjenestetilbud som ikke inngår som en del av den kommunale og fylkeskommunale helsetjenesten rettet mot prioriterte pasientgrupper. som i all hovedsak er lokalisert til de mest sentrale områdene av landet. som svekker rekrutteringen til den offentlige helsetjenesten særlig i utkantene. og som er dyrt for pasientene. Regjeringen har som målsetting at mest mulig av den virksomheten som i dag foregår uten grunnlag i driftsavtale. skal videreføres som ledd i planer for fylkeskommunal og kommunal helsetjeneste. I hovedsak må dette skje ved at fylkeskommuner og kommuner oppretter nye driftsavtaler med yrkesutøvere som har hatt avtaleløs praksis. For sykehusleger og andre med hovederverv i offentlig klinisk virksomhet vil imidlertid den private fritids- eller deltidspraksisen også kunne erstattes med økt innsats i hovedstillingen. Når det gjelder spesialister i psykiatri og klinisk psykologi. kan den private virksomheten disse driver ved siden av sin offentlige stilling vanskelig videreføres i deres faste stilling. og bør i stor grad videreføres med fylkeskommunal driftsavtale.

De midlene som beregningsmessig ville blitt utbetalt som refusjoner til avtaleløs virksomhet. foreslås fra 1. juli 1998 i sin helhet disponert til videreføring av aktiviteten innenfor den fylkeskommunale og kommunale helsetjenesten. En del av midlene vil bli benyttet til øremerkede tilskudd til fylkeskommuner og kommuner som inngår driftsavtale med yrkesutøvere som har hatt avtaleløs kontorpraksis med trygderefusjon. En stor del av midlene vil bli videreført som trygderefusjoner til de nye avtalepraksisene samt unntaksgruppene nevnt foran. De resterende midlene vil bli omdisponert til fylkeskommunene. til kompensasjon for økte lønnsutgifter som erstatning for offentlig ansattes private deltidspraksis.

For å oppnå at det opprettes et tilstrekkelig antall driftsavtaler. legges det opp til at de øremerkede tilskuddene skal gi en omfattende kostnadsdekning i forhold til driftstilskuddets størrelse. Regjeringen anser det særlig viktig å ivareta de psykiatriske pasientenes behov. slik at langvarige behandlingsforhold ikke avbrytes eller fordyres i forbindelse med reformen. Det legges derfor opp til at det øremerkede tilskuddet til driftsavtaler for psykiatere og psykologer settes til 80 prosent av driftstilskuddet i det enkelte avtaleforholdet. Det vil eventuelt bli vurdert om det er nødvendig med spesielle overgangstiltak overfor denne gruppen. For andre legespesialister og fysioterapeuter foreslås en dekningsgrad på 70 prosent. Kommunesektoren må på vanlig måte dekke resten av kostnadene ved avtalene. Hvis Stortinget slutter seg til forslaget om å innføre faslegeordningen på landsbasis. jf. St.meld. nr. 23 for 1996-97. vil som nevnt allmennleger med avtaleløs praksis fortsatt få trygderefusjon fram til innføringstidspunktet.

For leger er det avtalefestet et minimumsomfang for driftsavtaler på 1/5 av full praksis. Samme nedre grense legges til grunn for tilskuddsordningen. Det kan altså gis tilskudd til driftsavtaler på minst dette nivået. Ordningen vil likevel bli utformet slik at det for fylkeskommunene ikke blir vesentlig billigere å velge deltids driftsavtale framfor lønnet arbeid for yrkesutøvere med hovederverv i offentlig klinisk virksomhet.

På grunnlag av utviklingen de siste årene anslås de samlede refusjonene til avtaleløs virksomhet å utgjøre omlag 650 millioner kroner i 1998 med uendret regelverk. Av dette foreslås inntil 150 millioner kroner på årsbasis avsatt til øremerkede tilskudd til nye driftsavtaler. Beløpet forutsetter god oppslutning fra fylkeskommuner og kommuner når det gjelder å opprette driftsavtaler med yrkesutøvere som har praksis uten avtale. Kostnadene til disse driftstilskuddene vil da utgjøre rundt 200 millioner kroner. som for fylkeskommunene vil innebære om lag en fordobling av nåværende driftsavtaleomfang. Midlene vil bli utbetalt som øremerkede tilskudd til og med år 2000. og innlemmes deretter i inntektssystemet.

Det vil bli lagt opp til at fylkeskommunene og kommunene må søke om øremerkede tilskudd på grunnlag av en samlet plan for innpassing av nye driftsavtaler innenfor de ulike fag i den fylkeskommunale og kommunale helsetjenesten. Første skritt i prosessen blir derfor at fylkeskommunene og kommunene skaffer seg oversikt over hvilke yrkesutøvere som praktiserer uten avtale innenfor deres område. og utarbeider en plan på dette grunnlaget. De fylkeskommunale planene fremmes gjennom de regionale helseutvalgene for å oppnå en samordning på regionalt nivå. Planlagte legehjemler forelegges Utvalg for legestillinger og stillingsstruktur. som avgir innstilling til departementet. Departementet foretar godkjenning av planene. og utbetaler tilskudd når det. innenfor de godkjente planene. er inngått avtale med den enkelte yrkesutøver. Kommuner kan få tilskudd både for avtalehjemler og faste stillinger (eventuelt utvidede stillinger) for fysioterapeuter. Av hensyn til yrkesutøverne bør avtalene være inngått våren 1998. i god tid før gjennomføringstidspunktet 1. juli 1998. Departementet tar sikte på å sende ut rundskriv med mer detaljerte retningslinjer og frister sommeren 1997.

Fylkeskommunene bør i større grad enn i dag legge opp til at helsepersonell som driver praksis med driftsavtale. blir en integrert del av den fylkeskommunale helsetjenesten. Særlig i forbindelse med den nye vurderingsgarantien. som blir innført fra 1. januar 1998. vil disse spesialistene være en viktig ressurs. Det bør legges vekt på en hensiktsmessig fordeling av arbeidsoppgaver og pasienter mellom sykehus og avtalepersonell. samordning av ferieavvikling mv. Slike forhold kan dels reguleres gjennom den forestående revisjonen av overenskomsten mellom Kommunenes Sentralforbund og Legeforeningen om driftsavtalepraksis. dels gjennom tilpasninger i de individuelle driftsavtalene.

Den endelige fordelingen av midler til de ulike formål vil bli lagt fram for Stortinget i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett våren 1998.

Barne- og familiedepartementet

Endring i barnehagelovens § 8 og § 10

I Ot.prp. nr. 35 (1996-97) foreslås endringer i barnehagelovens §§ 8 og 10. Forslaget innebærer en plikt for kommunene til å dele ut statstilskuddet til private barnehager og føre kontroll med at tilskuddet blir brukt etter formål nedfelt i lov og regelverk. Lovendringen er en formalisering av dagens praksis. Dersom Stortinget gir sitt samtykke til forslaget. vil endringen tre i kraft i løpet av 1998.

Familievernet

Regjeringen fremmet høsten 1996 Ot.prp. nr. 6 (1996-97) Om lov om familievernkontorer. som nå er til behandling i Stortinget.

Regjeringens forslag er at forvaltningsansvaret for familievernkontorene skal overføres til fylkeskommunene fra 1. januar 1998. Statstilskudd til drift av familievernkontorer over statsbudsjettet kap. 841 post 60 er foreslått opprettholdt som et øremerket tilskudd til fylkeskommunen. Statstilskuddet til fylkeskommunene vil bli utformet slik at ingen fylkeskommuner får vesentlig endrede utgifter. Videre er det foreslått at de midler kommunene har bidratt med til drift av kontorene skal trekkes inn og innlemmes i statstilskuddet. Midlene vil bli trukket inn etter siste kjente regnskapstall.

Forholdet mellom fylkeskommunene og de kirkelige familievernkontorene skal reguleres gjennom driftsavtaler. Kontorene skal etter forslaget ha rett til avtale i to år. Det anbefales at kommunale kontorer overtas av fylkeskommunen. men driftsavtaler kan være en løsning også for disse.

Forutsatt at Stortinget slutter seg til forslaget om å overføre forvaltningsansvaret for familievernkontorene til fylkeskommunene i inneværende sesjon. vil Barne- og familiedepartementetet høsten 1997 tilrettelegge for den nye forvaltningsordningen ved å informere og yte eventuell bistand i forbindelse med avtaleinngåelser etc.

Miljøverndepartementet

Forskrift om lokal luftforurensning og støy

Vi viser til tidligere omtale av denne saken i St.prp. nr. 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien 1997 mv. Regjeringen vedtok i desember 1996 grenseverdier for lokal luftforurensning og støy. med hjemmel i forurensningsloven. Forskriften om dette vil etter planen bli fastsatt av Miljøverndepartementet i løpet av mai d.å.

Samferdselsdepartementet

Statlig overtakelse av ikke-statlige flyplasser

Staten vil etter planen overta de 26 ikke-statlige lufthavnene som skal inngå i statens engasjement i regional luftfart. jf. St.meld. nr. 15 (1994-95) Om statens engasjement i regional luftfart og Innst.S. nr. 128 (1994-95) om overtakelse av 26 ikke-statlige flyplasser. suksessivt i perioden 1. januar 1997 - 1. januar 1998.

Bestemmelsene om driftstilskuddsordning for kortbaneplassene og Røros flyplass. som ble fastsatt av Samferdselsdepartementet 20. januar 1982. opphører ved overtakelsestidspunktet for den enkelte lufthavn. Dette betyr at fylkeskommunenes andeler og kommunenes forskutteringer vedrørende investeringer på disse flyplassene faller bort fra tidspunktet for statlig overtakelse.

Staten legger opp til å betale en rentekompensasjon regnet fra avtaledato til oppgjørstidspunkt til lufthavneiere som får forsinket oppgjør grunnet finansieringssituasjonen. jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 7 og Budsjett-innst. S. nr. II (1996-97). og St.prp. nr. 37 Om ein del løyvingsendringar mv. for 1997 på Samferdselsdepartementets område og Innst.S. nr. 167 (1996-97) om denne.

Anbud i lokal rutetransport

Forskrifter om anbud i kollektivtransporten trådte i kraft fra 15. april 1994. Anbudsordningen gir fylkeskommunene adgang til å sette tilskuddsberettiget lokal kollektivtransport ut på anbud. Ved fastsettelse av rammetilskuddet for 1998 vil det bli tatt hensyn til at fylkeskommunene kan redusere sine kostnader gjennom bruk av anbud eller ved annen effektivisering. Rammetilskuddet for 1998 foreslås redusert med 54 millioner kroner i den forbindelse.

Sosial- og helsedepartementet

Styrking av psykiatri

I St.meld. nr. 25 (1996-1997) «Åpenhet og helhet. Om psykiske lidelser og tjenestetilbudene» foreslås en rekke tiltak som innebærer en satsing på tjenestetilbudene til mennesker med psykiske lidelser for 1998 og årene fremover. Tiltakene er nødvendige for å bedre tjenestetilbudene til gruppen.

Tiltakene som foreslås er:

1. 1.

   Opptrapping av tilskuddsordningen som stimulerer til utbygging av kommunale tjenester til psykiatriske pasienter (øremerkede midler til kommunene på kap 761 post 62).

2. 2.

   Innføring av en tilskuddsordning for å stimulere til utbygging av barne- og ungdomspsykiatrien, og omstrukturering og styrking av voksenpsykiatrien med særlig vekt på desentraliserte spesialisttjenester (distriktspsykiatriske sentre).

3. 3.

   Dagens øremerkede tilskudd til fylkeskommunene, som fordeles etter objektive kriterier, videreføres.

Stortingsmeldingen inneholder også en rekke andre forslag til tiltak. Det gjelder utdanningstiltak, økt støtte til brukerorganisasjoner og forskning, forsøksvirksomhet, utarbeiding av veiledningsmateriell, og tiltak for enkelte særlige grupper. De budsjettmessige konsekvenser vil bli behandlet i statsbudsjettet for 1998.

St.meld. nr. 24 (1996-97) Om spesialisthelsetjenesten

I stortingsmeldingen er det foreslått at den aktivitetsavhengige andelen av innsatsstyrt finansiering skal økes fra 30 til 40 prosent fra 1. januar 1998. Hensikten med forslaget er å stimulere til økt pasientbehandling i sykehusene. Endret aktivitetsavhengig andel innebærer at ytterlige 1,8 milliarder kroner overføres fra det generelle rammetilskuddet over Kommunal- og arbeidsdepartementets budsjett til utbetaling av refusjoner i innsatsstyrt finansiering over Sosial- og helsedepartementets budsjett. Netto rammeuttrekk fra fylkeskommunene vil da beløpe seg til om lag 4 milliarder kroner. Ved en refusjonsandel på 40 prosent vil Sosial- helsedepartementet via innsatsstyrt finansiering overføre omlag 7 milliarder kroner til fylkeskommunene. Nærmere detaljer vil bli redegjort for i statsbudsjettet for 1998.

Fylkeskommunene skal, i forbindelse med innføringen av innsatsstyrt finansiering (ISF), være sikret at refusjonen ved uendret aktivitet i annet halvår 1997 tilsvarer rammeoverføringen i 1995. Ved innføringen av ISF er det foretatt en oppdatering av DRG-klassifiseringen (diagnoserelaterte grupper). Endringen medfører at det vil forekomme mindre avvik fra fylkeskommunenes rammeuttrekk. I forbindelse med utbetaling av ISF-midler 2. halvår 1997 vil utbetalingen bli justert for dette avviket.

Kommunal- og arbeidsdepartementet vil endre kostnadsnøklene for utgiftsutjevningen for fylkeskommunene som følge av innføring av innsatsstyrt finansiering, jf omtale i kapittel 2.3.

Formalisering av de regionale helseutvalgene

I stortingsmeldingen foreslår Sosial- og helsedepartementet å legge opp til en sterkere statlig styring i spesialisthelsetjenesten gjennom bruk av økonomiske og juridiske virkemidler. Videre legges det opp til en sterkere regional samordning av spesialisthelsetjenesten og større grad av oppgavefordeling mellom sykehusene. Meldingen er i hovedsak rettet inn mot å foreslå virkemidler som kan bidra til å oppnå dette.

Etter departementets vurdering vil et større styrings- og koordineringsansvar til det regionale nivå kreve at det opprettes egne sekretariater for de regionale helseutvalgene. Disse må ha kompetanse og kapasitet til å kunne drive fram planprosesser og følge opp løpende virksomhet av regional karakter.

For å styrke samarbeidet på tvers av fylkesgrensene har Stortinget for 1997 bevilget 64 millioner kroner til dette formålet, jf. kap. 760 post 66 i St.prp. nr.1 (1996-97) Sosial- og helsedepartementet. Det forutsettes en videreføring av økonomiske tilskudd for å ivareta departementets intensjoner om fortsatt å styrke det regionale samarbeidet. Statlig styring vil, etter departementets forslag, forsterkes i forhold til dagens situasjon. Samhandlingen mellom staten og de regionale helseutvalg vil endres, ved at det legges opp til en større grad av resultatrapportering. Denne endringen i oppgavefordelingen vil kreve at det avsettes ressurser.

Sanksjoner i forbindelse med ventetidsgarantien

Det foreslås innført en økonomisk sanksjonsordning for de fylkeskommunene som bryter den nye tremånedersgarantien. Ordningen må ses i sammenheng med innføring av ny ventetidsgaranti og utforming av klarere kriterier for hvem som skal omfattes av tremånedersgarantien. Antall garantibrudd som registreres ved ventetidstregistreringene hvert tertial legges til grunn. Den konkrete utformingen av ordningen vil departementet komme tilbake til i forbindelse med statsbudsjettet for 1998. Det forutsettes at de økonomiske konsekvensene av ordningen blir svært begrenset.

Innføring av en fastlegereform

I St.meld. nr. 23 (1996-97) «Trygghet og ansvarlighet - om legetjenesten i kommunene og fastlegeordningen», blir det foreslått at alle landets innbyggere får rett til å velge sin faste allmennlege med planlagt gjennomføring årsskiftet 1998/99. I 1998 vil kommunene måtte gjøre nødvendig forberedelsesarbeid for en vellykket gjennomføring. De 4 forsøkskommunene, som har hatt en slik ordning, får etter eget ønske forlenget ordningen fram til 31.12.98.

I 1999, når reformen eventuelt skal innføres, vil kommunene få økte utgifter til allmennlegetjenesten ved utbetaling av per capita-godtgjørelsen til den enkelte lege i en fastlegeordning. Det skyldes at per capita-godtgjørelsen utgjør en større del av den samlede finansieringen enn dagens tilskudd mv. Disse økte kommunale utgiftene vil i prinsippet motsvare de reduserte statlige kostnadene ved reformen.

Departementet har foreslått at kommunene i de 2 første årene etter innføring av reformen, får øremerkede midler til dekning av merkostnader ved reformen. Etter dette vil de statlige overføringene bli videreført i kommunenes generelle rammetilskudd.

Omlegging av stønadsordningen for enslige forsørgere

Ved stortingsbehandlingen av Velferdsmeldingen (St.meld. nr. 35 (1994-95)) sluttet flertallet seg til Regjeringens forslag om en omlegging av stønadsordningen for enslige forsørgere. Hensikten er å gi enslige forsørgere med småbarn bedre økonomi. Det stilles også økte krav til selvforsørgelse etter en overgangsperiode.

Under stortingsbehandlingen av ny folketrygdlov ble det også vedtatt nye vilkår for mottak av stønad som enslig forsørger fra 1. januar 1998.

Omleggingen tar sikte på redusert behov for sosialhjelp blant enslige forsørgere. Etter overgangsperioden på tre år, når lavere aldersgrense for barn og redusert stønadstid for overgangsstønad får virkning, må det likevel regnes med at enkelte som ikke kommer i arbeid, kan få et større behov for sosialhjelp enn i dag.

Totalt sett regner man med at utgiftene til sosialhjelp til gruppen vil reduseres fordi flere blir selvforsørget ved arbeidsinntekt.

Det er ventet at endringene vil føre til nedgang i kommunenes utgifter til sosialhjelp. Grunnet mangel på fullstendig statistikk, er det ikke mulig å fastslå størrelsen på mindreutgiftene.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Finansiering av lærlingordningen som følge av Reform 94

Driftstilskudd til opplæringsringer og opplæringskontor

Fylkeskommunene skal utbetale driftstilskudd til opplæringsringer og opplæringskontor for lærlinger fylkeskommunene har ansvar for. Beregnede merutgifter for fylkeskommunene ved dette er samlet på 36,5 millioner kroner. Fylkeskommunene er i 1996 og 1997 kompensert med til sammen 27 millioner kroner som er lagt inn i rammetilskuddet. Det tas sikte på at det høsten 1997 tegnes 17 000 nye lærekontrakter. I 1998 vil det måtte kompenseres for helårsvirkningen av den andelen av lærekontraktene som vil være tilknyttet opplæringsringer og opplæringskontor. Som følge av dette legges ytterligere 9,5 millioner kroner inn i rammetilskuddet til fylkeskommunene i 1998.

Økte tilskudd til lærebedrifter

Etter forslag fra regjeringen vedtok Stortinget ved behandlingen av statsbudsjettet for 1997 å styrke finansieringen av lærlingordningen med 250 millioner kroner.

For 1997 er det innført et tilskudd på 18 000 kroner pr. ny kontrakt til lærebedrifter som øker antall løpende lærekontrakter fra 1996 og 1997. Telletidspunktene for denne tilskuddsordningen er 31.12.96 og 1.10.97.

Videre er det innført et særlig tilskudd til nye lærebedrifter, dvs. lærebedrifter som ikke har hatt lærlinger i løpet av 1996. Tilskuddet er på 25 000 kroner pr. bedrift. Telletidspunktet for denne ordningen er 1.10.97. Nye lærebedrifter som tegner to eller flere lærekontrakter får i stedet tilskudd som for økning i antall lærekontrakter.

Tilskudd til lærebedrifter som øker antall løpende lærekontrakter og tilskudd til nye lærebedrifter gis for reformlærlinger som utløser basistilskudd. Det gjelder særlige regler for opplæringskontor og opplæringsringer.

De ordinære tilskuddene til lærebedrifter er også økt. For lærekontrakter inngått med reformlærlinger etter 1.1.97 er basistilskuddet økt fra 53 000 kroner til 60 000 kroner pr. lærling pr. år med opplæring i bedrift. For fag som følger hovedmodellen i Reform 94 er samlet læretid i bedrift to år, dvs. ett år med opplæring og ett år med verdiskaping. Basistilskuddet gis kun for opplæringsdelen i bedrift. Utbetalingen av tilskuddet fordeler seg jevnt over hele læretiden i bedrift, dvs. også i verdiskapingstiden, og foretas etterskuddsvis etter telling pr. 30.6. og 31.12. For å kompensere fylkeskommunene for merutgiften ved å øke basistilskuddet i 1997, ble 30 millioner kroner lagt inn i rammetilskuddet til fylkeskommunene. I 1998 legges ytterligere 60 millioner kroner inn i rammetilskuddet til fylkeskommunene.

Driftstilskuddet til opplæringsringer og opplæringskontor har økt med i gjennomsnitt 25 prosent for lærekontrakter inngått etter 1.1.97. For 1997 ble det lagt inn 2 millioner kroner i rammetilskuddet til fylkeskommunene til dekking av fylkeskommunenes merutgifter ved dette. I 1998 kommer helårsvirkningen samt virkningen av et nytt kull med lærlinger høsten 1998. Som en følge av dette legges ytterligere 4 millioner kroner inn i rammetilskuddet til fylkeskommunene i 1998.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil, basert på erfaringene fra 1997, komme tilbake med en vurdering av den framtidige innretningen av tiltakene innenfor den angitte ramme på 250 millioner kroner årlig.

Kvalitetssikringstilskudd

Det er i det offentliges interesse at opplæringen holder høy kvalitet. Staten gir derfor et kvalitetssikringstilskudd til lærebedrifter når reformlærlingen har bestått fag- eller svenneprøvens praktiske del. Tilskuddet er på 7 500 kroner pr. lærling pr. år i bedrift, men maksimum 15 000 kroner til sammen. Kvalitetssikringstilskuddet vil komme til utbetaling for første gang i 1998.

Kvalitetssikringstilskuddet forutsettes benyttet til tiltak som hever kvaliteten og sikrer gjennomføringen av opplæringen ved å styrke den enkelte lærebedrifts muligheter for å påta seg ansvar for opplæring til fagarbeider.

Oppfølging av omfangsforskriften i videregående opplæring

Det vises til St.prp. nr. 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien for 1997 mv. hvor arbeidet med oppfølging av omfangsforskriften ble omtalt. Forskriften pålegger den enkelte fylkeskommune, når reformen er gjennomført, å ha et omfang av elever/lærlinger innen videregående opplæring, inkludert private og statlige skoler, tilsvarende minimum 375 prosent av et gjennomsnittlig årskull. Gjeldende forskrift sier at en fylkeskommune i overgangstiden fram til gjennomført reform ikke kan gå ned til et omfang under 375 prosent, eller gå ned i omfang hvis dette allerede er under 375 prosent.

I skoleåret 1993-94 som var utgangspunktet for reformen, var omfanget av elever og lærlinger for landet som helhet 391 prosent. Fylkeskommunene reduserte omfanget til 377 prosent i skoleåret 1994-95 og ytterligere til 366 prosent i skoleåret 1995-96. For inneværende skoleår øker omfanget svakt til 369 prosent.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har i brev av 2. mai 1996 til fylkeskommunene orientert om at kommuneloven gir Kommunal- og arbeidsdepartementet hjemmel til av eget tiltak å oppheve et fylkeskommunalt budsjett dersom det ikke er i samsvar med kommunelovens krav, jf. kommunelovens § 59 nr. 5. Loven krever at budsjettet skal være realistisk, jf. § 46 nr. 1. Dersom det ikke er satt av midler til å oppfylle de forpliktelser som følger av lover og forskrifter, vil budsjettet ikke tilfredsstille kravet om at budsjettet skal være realistisk.

Det er Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet som beregner omfanget i den enkelte fylkeskommune. Departementets beregninger viser at 12 fylkeskommuner ikke har oppfylt forskriftens minimumskrav i skoleåret 1996-97. Departementet har bedt fylkeskommunene å rapportere hvordan omfangsforskriftens krav er nedfelt i fylkeskommunenes økonomiplan og årsbudsjett for kommende skoleår.

Ungdom med rett til opplæring får tilbud i samsvar med lovens forutsetninger i alle fylkeskommunene, men antall voksne i videregående opplæring er betydelig redusert i mange fylker. Det forventes økt innsats i fylkeskommunene med hensyn til tilbud spesielt tilpasset voksnes behov når det gjelder innhold, pedagogisk opplegg og organisering. Dette vil påvirke voksnes søkning til videregående opplæring. Mange av fylkeskommunene har rapportert at de vil tilpasse opplæringstilbudene bedre til søkernes og samfunnets behov i neste skoleår. Dette vil trolig redusere frafallet etter videregående kurs I. Departementet vil påse at fylkeskommuner innenfor rammen av 375 prosent påtar seg tilskuddsansvaret for voksne lærlinger og får dette medregnet i omfangsprosenten.

Omfangsforskriftens § 5 gir åpning for dispensasjon fra minimumskravet til omfang. Dispensasjonsadgangen gir fylkeskommunene mulighet til å søke om avvik fra minstekravet til omfang dersom forskriftens øvrige krav er oppfylt. Departementet har bare mottatt en søknad om dispensasjon fra omfangsforskriftens minimumskrav. Dersom det i de fylkeskommuner som søker om dispensasjon er et potensiale av søkere til videregående opplæring, vil det normalt ikke bli gitt dispensasjon.

Skolefritidsordningen

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget vedrørende finansieringen av og retningslinjer for skolefritidsordningen. Det tas sikte på å sikre at foreldrebetalingen i skolefritidsordningen ikke blir urimelig høy.

Barne- og familiedepartementet

Kap. 840. 60 Tilskudd til kommuner til krisetiltak

Statskonsult er gitt i oppdrag å evaluere tilskuddsordningen til krisetiltak for mennesker som er utsatt for overgrep og vold i hjemmet. Prosjektet skal evaluere forvaltningen og utformingen av eksisterende tilskuddsordning. Det skal også vurderes alternative utforminger av tilskuddsordningen med sikte på en anbefaling. Resultatene fra evalueringen skal etter planen foreligge i august 1997.

Tilskudd til samiske barnehager

Barne- og familiedepartementet vil forberede en myndighetsoverføring til Sametinget når det gjelder det særskilte tilskuddet til samiske barnehager fra 1998. Dette for å utvikle tilskuddsordningen og sikre at intensjonene oppfylles. Myndighetsoverføringen vil være et viktig ledd i Sametingets arbeid med å styrke samisk språk og gi mulighet til bedre samordning av virkemidler. I arbeidet med å bevare og utvikle samisk språk, er barnehagene helt sentrale.

Miljøverndepartementet

Avløpstiltak i Hvaler/Singlefjordområdet

Miljøverndepartementet har besluttet at nitrogentilførslene til Hvaler/Singlefjordområdet både fra kommunalt avløp og landbruk må reduseres ytterligere. Det legges opp til en gradvis gjennomføring, der de største og mest kostnadseffektive anleggene, anlegg som allerede er kommet langt i byggeprosessen, og anlegg som også har positiv lokal effekt, prioriteres først. Pålegg om bygging og krav om ferdigstilling av de øvrige store anleggene med avrenning til Hvaler/Singlefjorden vil bli trukket noe ut i tid til nærmere 2005. Tilskuddsordningen over kap. 1441.63 forbedres slik at renseanlegg som har samlede avløpskostnader pr abonnent over landsgjennomsnittet kan få inntil 70 prosent tilskudd til nitrogentiltak, mens øvrige anlegg kan få inntil 50 prosent tilskudd som i dag.

Statlig avgift på sluttbehandling av avfall

En interdepartemental arbeidsgruppe har lagt frem et forslag om utformingen av en mulig avgift på sluttbehandling av avfall. En oppsummering av rapporten fra arbeidsgruppen ble sendt på høring 2. mai 1997 med tre måneders høringsfrist. Det vises til nærmere omtale i revidert nasjonalbudsjett for 1997. En vil i etterkant av høringen komme tilbake til oppfølging av arbeidsgruppens rapport i sammenheng med statsbudsjettet for 1998.

Finansdepartementet

Momskompensasjonsordningen

«Lov om kompensasjon for betalt merverdiavgift ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende», ble fastsatt av Stortinget 20. desember 1994. Ordningen innebærer at kommuner, fylkeskommuner samt inter(fylkes)kommunale sammenslutninger, vil få refundert betalt merverdiavgift for anskaffelser foretatt etter 1. mai 1995, når rett til fradrag etter merverdiavgiftslovens kapittel VI ikke foreligger. For en nærmere omtale av ordningen vises det til St.prp.nr. 58 (1994-95). Det er gitt særskilt bevilgning over statsbudsjettet for 1997 for å dekke kompensasjonskravene fra kommunene for regnskapsåret 1995. Det vil tilsvarende bli gitt særskilt bevilgning over statsbudsjettet for 1998 for å dekke kompensasjonskrav for regnskapsåret 1996.

Stortinget har forutsatt at ordningen skal finansieres av kommunesektoren selv. Som en følge av dette ble rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene redusert med til sammen 365 millioner kroner for 1997. Til grunn for trekket lå det beregnede kompensasjonskravet for regnskapsåret 1995 hvor ordningen hadde fått virke i²/₃ av året. Som følge av at kompensasjonskravene for regnskapsåret 1996 vil basere seg på anskaffelser over en 12 måneders periode, mot 8 måneder for regnskapsåret 1995, legges det i 1998 opp til et ytterligere trekk tilsvarende i størrelsesorden 50 prosent av trekket som ble gjennomført i 1997. Departementet vil komme tilbake til det endelige trekkbeløpet i forbindelse med statsbudsjettet for 1998.

Ved behandlingen av Budsjett-innst.S. nr. 6 (1996-97) fattet Stortinget følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen snarest legge fram en vurdering av om en reduksjon i rammeoverføringene til kommunene som eneste finansiering av ordningen med kompensasjon av merverdiavgift ved kommunale kjøp av tjenester fra private bedrifter bryter med forutsetningen om at innføringen av kompensasjonsordningen skulle være provenynøytral - altså at staten verken skulle få økte utgifter eller økte inntekter som følge av momskompensasjonsordningen.»

Opplegget for finansiering av momskompensasjonsordningen for kommuner og fylkeskommuner bygger på omtalen i Kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 (St.prp. nr. 55, 1995-96) og Revidert Nasjonalbudsjett 1995. I avsnitt 3.3.4 i Revidert Nasjonalbudsjett 1995 sies det følgende:

«Ordningen vil bli finansiert som en engangsoperasjon i tilknytning til de økonomiske oppleggene for kommunesektoren for årene 1997 og 1998. For påfølgende år forutsettes refusjonsordningen holdt helt utenfor kommuneoppleggene, jf. nåværende opplegg for bevilgninger til arbeidsmarkedstiltak, flyktninger og asylsøkere. En eventuell økning i inntekter for kommunene som følge av økte refusjoner skal ha sitt motstykke i økte merverdiinntekter til staten fra private næringsdrivende. På denne måten ivaretas kravet om at endringer i refusjonsbeløp over tid, som følge av endret kjøp fra næringsdrivende, ikke skal påvirke statens nettoproveny, og at eventuelle merinntekter for staten blir tilbakeført til kommunene.

På grunn av iverksetting av refusjonsordningen med virkning fra 1. mai 1995 vil førsteårsvirkningen av refusjonsordningen bli fordelt på 1995 og 1996, og disse refusjonskravene blir effektuert i 1997 og 1998. Engangsoperasjonen for finansieringen vil derfor også måtte skje delvis i 1997 og delvis i 1998. De samlede frie inntektene for kommunesektoren, i kommuneoppleggene vanligvis definert som summen av skatteinntekter og rammetilskudd, forutsettes redusert med det beløpet som skal finansieres.»

Det samlede trekket i 1997 og 1998 skal i prinsippet gjenspeile den refusjon kommuner og fylkeskommuner samlet vil få i et normalår for de berørte aktivitetene, og med et nivå på egenregiandelen slik den var i de siste årene før ordningen ble innført.

I senere budsjettår, dvs. fra 1999, vil det ikke bli foretatt ytterligere trekk i rammeoverføringene til kommunesektoren. Det er altså ikke slik at det i alle år framover vil bli trukket et beløp i rammetilskudd til kommunesektoren som tilsvarer det årlige refusjonskravet.

Med det skisserte opplegget for finansiering av momskompensasjonsordningen vil det være slik at en eventuell økning over tid i refusjoner til kommunene som følge av mindre egenregiaktivitet, vil ha sitt motstykke i økte inntekter fra merverdiavgift til staten fra private næringsdrivende. På denne måten ivaretas kravet om at økninger i refusjonsbeløp over tid som følge av lavere egenregiaktivitet, skal beholdes av kommunene.

Stortinget fattet ved behandling av Innst.S. nr. 3 (1996-97) følgende:

«Stortinget ber Regjeringen om å endre forskrifter til lov av 17. februar 1995 nr. 9 om kompensasjon for merverdiavgift til også å omfatte private og ideelle virksomheter som er tatt med i offentlige planer som en integrert del av det kommunale/fylkeskommunale tjenestetilbudet. Ordningen skal omfatte virksomheter der driften finansieres fullt ut med offentlige midler, samt eventuell brukerbetaling på lik linje med tilsvarende offentlige virksomheter.»

Regjeringen tar sikte på å foreta en justering av forskriftene i samsvar med Stortingets vedtak i løpet av 1997. Private og ideelle virksomheter vil dermed være likestilt med tilsvarende kommunale/fylkeskommunale virksomheter fra 1998

Aktuelle skattesaker

Kommunal- og arbeidsdepartementet vil i dette kapitlet gjøre rede for endringer i skatteregler, samt saker til behandling i Regjering og Storting som kan ha betydning for kommunenes skattegrunnlag og dermed for deres skatteinntekter. Følgende skatteformer/skatteregler vil bli omtalt:

1. 1.

   Formuesskatt

2. 2.

   Nytt takseringssystem

3. 3.

   Eiendomsskatt

4. 4.

   Reglene om stedbunden beskatning

5. 5.

   Retningslinjer i konsernbeskatningen

6. 6.

   Særskilt om kraftverksbeskatningen

Formuesskatt

Formuesskatten utgjør en del av den samlede kapitalbeskatning, hvor de øvrige komponenter er eiendomsskatt (i de kommuner som har innført eiendomsskatt), arveavgift på kapital og inntektsskatt på kapitalens avkastning.

Regjeringen gikk i Ot.prp. nr.19 (1994-95) gjennom de erfaringer en så langt hadde høstet ved den skattereform som ble gjennomført fra og med inntektsåret 1992. Regjeringen ga her uttrykk for at så vel fordelings- som effektivitetshensyn tilsa at formueskatt vil ha en sterk berettigelse ved flat inntektsbeskatning av kapitalavkastning. Regjeringen ga samtidig uttrykk for at den gjeldende formuesbeskatning er beheftet med en del svakheter, bl.a. ved at den gjennom sin utforming påvirker den effektive beskatningen av ulike investeringsformer. Mens enkelte av disse svakhetene, bl.a.vansker med registrering og verdsettelse av enkelte kapitalobjekter, på kort sikt ble ansett problematisk å bøte på, ville andre svakheter kunne rettes opp på noen sikt. Dette gjaldt først og fremst verdsettelsesgrunnlaget og verdsettelsespraksis. Regjeringen satt som siktemål et mer nøytralt verdsettelsesgrunnlag. I tillegg burde det ved verdsettelsespraksis legges stor vekt på likhetsprinsippet slik at sammenlignbare formuesobjekter av samme art er gjenstand for den samme beskatning relativt sett.

På tross av sine svakheter ble formuesskatten ansett å gi en utjevning av skattebyrden mellom generasjoner og mellom ulike inntektsgrupper. En riktig utformet formuesskatt vil etter Regjeringens vurdering også sikre en mer effektiv utnyttelse av kapitalen.

I forbindelse med skattereformen ble det kun vedtatt enkelte endringer i formuesbeskatningen. I sin innstilling til departementets forslag (Innst.O nr. 72(1994-95) gir finanskomiteen uttrykk for sin vurdering av formuesskatten og behov for videre arbeid. Komiteen uttaler bl.a.:

«Eit tredje fleirtal i komiteen...... har merka seg at departementet i proposisjonen peiker på ein del svake sider ved formuesskattereglane som gjeld no, først og fremst knytt til formuesskattegrunnlaget og verdsetjing av formuesobjekt. Det er etter dette fleirtalet sitt syn viktig å få til ei mest mogeleg nøytral verdsetjing slik at ein kan oppnå ei mest mogleg effektiv skattlegging. Det er også viktig å oppnå rettferd i skattlegginga mellom ulike formuesobjekt for å sikre oppslutning om skattesystemet. Arbeidet med å utbetre manglar ved formuesskatten bør derfor prioriterast høgt.»

Et hovedproblem i formuesskattesystemet er at det generelt er store forskjeller i verdsettelsen av formuesobjektene. Spesielt er forskjellen stor når det gjelder verdsettelsen av finansaktiva som bankinnskudd, obligasjoner og børsnoterte aksjer sammenlignet med realaktiva. Denne forskjellen i verdsettelse kan lett stimulere til ressursanvendelser som ikke er samfunnsøkonomisk optimale.Forskjellene i verdsettelsen av de ulike formuesobjekter kan også føre til en svekkelse av den fordelingspolitiske profilen i formuesbeskatningen.»

Regjeringen foreslo i Ot.prp. nr. 18 (1996-97) endringer i verdsettelsen av aksjer for formuesskatteformål kombinert med en noe endret satsstruktur i formuesskatten. Regjeringen viste til at dagens aksjerabatter innebærer at ikke-børsnoterte aksjer for formuesskatteformål blir verdsatt til 30 prosent av aksjens andel av selskapets formuesverdi og at børsnoterte aksjer blir verdsatt til 75 prosent av kursverdien ved utgangen av året. Aksjerabattene fører bl.a. til at sparing i bank mv. blir relativt sett mindre gunstig.

I sin innstilling (Innst.O. nr. 42 (1996-97)) gikk finanskomiteen imot Regjeringen forslag. Det heter her:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til avtalen av 14. desember 1996 mellom disse partier hvor det fastslås at formuesskatten på aksjer skal drøftes i 1997 for å bidra til en bedre fordelingsvirkning. Flertallet går på denne bakgrunn imot Regjeringens forslag.»

Regjeringen vil, på denne bakgrunn, i løpet av 1997 komme tilbake til Stortinget med forslag om regler for verdsetting av finansaktiva for formuesskatteformål som en del av gjennomgangen av formuesskattelovgivningen.

Nytt takseringssystem

Regjeringen foreslo i St.meld. nr. 45 (1995-96) et nytt takseringssystem for bolig- og fritidseiendommer som skulle danne grunnlag for en ens verdsettelse av boliger og fritidseiendommer for formues-, eiendoms- og inntektsskatteformål. Regjeringen foreslo her at omsetningsverdien av boliger og fritidseiendommer ble lagt til grunn for verdsettelse for de ulike skatteformål. Ved sin behandling foretok Stortinget enkelte justeringer i forhold til Regjeringens forslag. I sin innstilling (Innst.S. nr. 143 (1996-97) uttaler flertallet i finanskomiteen:

«Flertallet viser til at det etter dagens system vil være uforutsigbart hvor likningsverdiene ender opp. Med dagens praksis vil like boliger kunne få forskjellig takst. Bygninger med samme kostpris kan få svært forskjellig takst. Flertallet er gjort kjent med likningsverdier som kan variere fra noen få prosent av omsetningsverdien til mer enn full omsetningsverdi. Flertallet vil fremme forslag om et takstsystem der boliger med samme kostpris som hovedregel får samme takst.»

Av betydning for formueskatten særskilt uttaler komiteen:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, viser til at et nytt takseringssystem vil føre til en mer reell verdifastsettelse for boliger og fritidseiendommer. Dette krever et langt høyere bunnfradrag enn etter gjeldende regler. Det skal etableres separate bunnfradrag for boliger og fritidseiendommer. Bunnfradragene skal være de samme som for inntektsskatten. For annen formue, fastsettes eget bunnfradrag uavhengig av bunnfradrag for bolig og fritidseiendom. Fastsettelse av dette generelle bunnfradraget for annen formue, vil flertallet komme tilbake til i forbindelse med Stortingets behandling av Regjeringens forslag til endringer i formuesskattlovgivningen.»

Komiteens flertall har lagt til grunn følgende normer for verdsettelse av boliger og fritidseiendommer, samt for bunnfradrag for de samme eiendommer. Disse normer skal bli lagt til grunn for formuesskatteformål, såvel som for eiendomsskatteformål og for inntektsbeskatning av egen bolig:

«Bolig med inntil 150 kvadratmeter beregnet areal (utvendig målt) og blokkleiligheter med inntil 117 kvadratmeter beregnet areal (innvendig målt) skal ikke skattlegges. Med en kvadratmeterpris på kr 7 000 for enebolig og rekkehus og kr 9 000 for blokkleiligheter gir dette et bunnfradrag på kr 1 050 000. Boliger som i inntektsåret ikke bebos i det hele tatt, kan av likningsmyndighetene unntas inntektsskatt uansett størrelse. For fritidseiendom fastsettes et bunnfradrag som tilsvarer et beregnet areal på 60 kvadratmeter (utvendig målt). Med en kvadratmeterpris på kr 5 000 gir dette et bunnfradrag på kr 300 000.»

Regjeringen tar sikte på å legge fram forslag til regler for utforming av beskatningsgrunnlag av bolig- og fritidseiendommer for formuesskatteformål, samt den nærmere satsstruktur for formuesskatten, i forbindelse med forslag til endringer i formuesskattelovgivningen. Det tas sikte på at slik framleggelse kan skje i løpet av 1997. Dette innebærer samtidig at virkninger av regelendringer tidligst vil slå ut på provenyet for kommunene i år 2000.

Eiendomsskatt

Finansdepartementet nedsatte 19. Januar 1995 et utvalg for å gjennomgå gjeldende lov av 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane (eigedomsskattelova).

Eiendomsskatteutvalget la fram sin innstilling 26. September 1996(NOU 1996:20). De sentrale punkter i innstillingen som kan virke inn på kommunenes eiendomsskatteinntekter er som følger:

• Det foreslås å innføre en generell adgang for alle kommuner til å skrive ut eiendomsskatt uavhengig av om der finnes «tettbygd strøk» i kommunen.

• Det foreslås at eiendomsskatten fortsatt blir en frivillig kommunal skatteform, men med maksimalsats fastsatt i loven.

• Det foreslås at evt. vedtak om å innføre eiendomsskatt i en kommune gjøres generell med lik skattesats for alle eiendomsskattepliktige innenfor kommunen.

• Det foreslås å oppheve kommunenes adgang til å fastsette bunnfradrag.

• Det angis tentativt maksimalskattesatser basert på forslag til takseringsregler for bolig- og fritidseiendommer (St.meld. nr. 45 (1995-96) og for kraftverk (Innst.O. nr. 62(1995-96)), samt provenynøytrale regelendringer.

Eiendomsskatteutvalgets innstilling har vært på bred høring høsten 1996.

Stortinget vedtok i juni 1996, på bakgrunn av privat lovforslag fra Stortingsrepresentant Gudmund Restad følgende endring i loven:

Ǥ 3 :

Kommunestyret kan berre skriva ut eigedomsskatt i klårt avgrensa område som heilt eller delvis er utbygde på byvis, eller der slik utbygging er i gang. Utan omsyn til om det i kommunen er område som nemnd i første punktum eller ikkje, kan kommunestyret velgja å skrive ut eigedomsskatt berre på verk og bruk som nemnde i § 4, andre leden, andre og tredje punktum. Vedtaket kan gjelda for heile kommunen når vilkåra etter første punktum er stetta.»

I forbindelse med Stortingets behandling av Regjeringens forslag til nye takseringsregler for bolig- og fritidseiendommer (St.meld. nr. 45 (1995-96) uttalte Finanskomiteen seg om eiendomsskatten (Innst.S. Nr. 143 (1996-97). Komiteens flertall hadde flg. merknad:

«Komiteens flertall, .... legger til grunn at eiendomsskatten fortsatt skal være en kommunalt bestemt skatt, der kommunen skal ha et reelt valg hvorvidt, og i hvilket omfang, eiendomsskatt skal innføres/videreføres. Dette medfører at eigedomsskattelova § 3 slik den lyder etter de endringer Stortinget vedtok i juni 1996 står ved lag. Skattesatsen for eiendomsskatt skal være fleksibel og skal kunne fastsettes forskjellig for forskjellig typer eiendommer. Maksimalsatsen i henhold til gjeldende lovgivning må ikke overskrides. Også for eiendomsskatt krever vedtakelse av nytt takstsystem og generelle fordelingspolitiske hensyn at det benyttes samme bunnfradrag som for formues- og inntektsskatt. Flertallet viser til at Stortinget kommer til å foreta en helhetlig behandling av eiendomsskatten i tilknytning til Regjeringens oppfølging av Zimmer-utvalgets utredning NOU 1996:20 Ny lov om eiendomsskatt.»

Regjeringen tar sikte på å fremme en proposisjon for Stortinget med forslag til ny lov om skattlegging av eiendommer ved årsskiftet 1997/98. Forslaget vil bli framsatt i lys av de endringer i gjeldende lov Stortinget vedtok i juni 1996, reaksjoner fra høringsrunden og de uttalelser Stortinget har kommet med i Innst.S. nr. 143 (1996-97).

Reglene om stedbunden beskatning

Etter Skattelovens § 20, 1. ledd er et aksjeselskap i hovedregelen skattepliktig til den kommunen hvor hovedkontoret er lokalisert. Samme lovs § 18 gir imidlertid begrensninger i denne hovedregelen ved at «inntekt av fast eiendom eller anlegg... samt inntekt av næringsdrift, som knytter seg til sådan eiendom eller anlegg» skal undergis stedbunden beskatning. For et selskap med produksjonsvirksomhet i flere kommuner samt et hovedkontor i annen kommune, vil tilordning av skattegrunnlag til den enkelte kommune skje etter nettoinntektsmetoden. Produksjonsinntekter fratrukket produksjonskostnader samt finanskostnader som med rimelighet kan tilordnes produksjonsanlegget vil angi skattegrunnlaget hvor produksjonsvirksomheten er lokalisert. Finansinntekter samt finanskostnader som ikke med rimelighet kan tilordnes produksjonsanleggene, tilordnes skattegrunnlaget i kontorkommunen. Prinsippene for utformingen av den stedbundne beskatning har gjentatte ganger vært tatt opp til drøftelse.

I Innst.O. nr.72 (1994-95), om evaluering av deler av skattereformen, har finanskomiteen i pkt.14.6 uttalt følgende om spørsmålet om konsernbeskatning og forholdet til reglene om stedbunden beskatning:

«Komiteen viser til at spørsmålet om konsernskattlegging har vore teke opp til drøfting med ulike parti. Det er blitt peikt på at dei eksisterande skattereglane gjev utslag som strir mot prinsippet om stadbunden skattlegging. Gjennom interne rekneposteringar og overføringar m.a. konsernbidrag og fordeling av finansposter, blir overskot ikkje eit skattefundament i den kommunen der verdiskaping har skjedd, men i stor grad skattlagt i kommunen der hovudkontoret til konsernet er lokalisert.»

På bakgrunn av komiteens innstilling fattet Stortinget den 19. juni 1995 følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringa gå gjennom og vurdere skattereglane for konsern ut frå prinsippet om stadbunden skattlegging. Saka blir lagd fram for Stortinget så snart som mogeleg.»

I Ot.prp. nr. 1 (1995-96) Om skatteopplegget for 1996 redegjorde Finansdepartmentet for hvilke hovedspørsmål som burde vurderes ved en gjennomgang av konsernbeskatningsreglene.

«- Beskatningen av selskaper organisert som et konsern bør bli mer lik beskatningen av virksomheter organisert i ett stort selskap med flere filialer. Dette gjør det nødvendig å foreta endringer som åpner for at skattemessig underskudd i konsernselskap i tilstrekkelig grad kan avregnes mot skattemessige overskudd i andre konsernselskaper. Det bør også foretas endringer som åpner for at skattefradrag kan overføres til andre konsernselskaper dersom dette er nødvendig for at skattefradraget skal bli effektivt.

- Det bør ikke være anledning til å overføre skattefundamenter fra en kommune til en annen utover det som er nødvendig for å oppnå effektiv skattemessig samordning i konsernforhold. Dette innebærer at det bør vurderes endringer som reduserer adgangen til å overføre skattepliktig inntekt mellom konsernselskaper som er hjemmehørende i samme kommune, men hvor det selskap som får redusert skattepliktig inntekt også er stedbunden skattepliktig til andre kommuner.

- Skattereglene bør ikke motvirke overføring av beskattet inntekt mellom konsernselskaper.

- Departementet legger til grunn at adgangen til skattemessig samordning i hovedsak skal gjelde for konserner som omfattes av den gjeldende konsernbidragsordningen.»

I sin innstilling (Innst.O. nr. 12 (1995-96)) hadde finanskomiteen følgende merknad til Regjeringens forslag:

«Komiteen viser til at Regjeringa ser behovet for ein brei gjennomgang av spørsmål knytte til skattefordelinga for enkeltselskap og konsernbidragsreglane før det eventuelt kan gjerast endringar. Komiteen har merka seg dei forhold Regjeringa ser behov for å vurdere nærmare, om reglane oppfyller formålet med stadbunden skattlegging og om ein oppnår likebehandling med omsyn til skatt for verksemd som blir driven som konsern, og verksemd som blir driven i eit stort selskap med filialar i distrikta. Komiteen ber om at saka blir lagd fram for Stortinget seinast 1. mai 1996.»

I St.meld. nr. 2 (1995-96) gav Regjeringen en bred gjennomgang og omtale av reglene om stedbunden beskatning, jf. kap. 6. Regjeringen ga imidlertid her uttrykk for at det innenfor den tidsramme som Stortinget hadde fastsatt ikke hadde vært mulig å foreta en endelige vurdering av de spørsmål som ble drøftet samme sted. Departementet anga at en tok sikte på å foreta en endelig vurdering i løpet av våren 1997.

Inntektssystemutvalgets 2. delutredning, NOU 1997:8 «Om finansiering av kommunesektoren» ble framlagt 31. Januar 1997. Utvalget foretar en gjennomgang av gjeldende finansieringsordninger for kommunesektoren mhp. efektivitets- og fordelingsvirkninger, samt foreslår endringer i gjeldende finansieringsordning. Som et av sine forslag tilrår utvalget at inntektsbeskatning av etterskuddspliktige skattytere (selskapsskatten) avvikles som kommunal skatteform, og at staten alene blir skattekreditor for denne skatten. En slik endring vil kunne innebære betydelige administrative forenklinger og redusere behovet for skjønnsmessige fordelinger knyttet til å tilordne skattegrunnlag til ulike kommuner ved ligningen av konsern.

Inntektssystemets 2. delutredning er nå på en bred høring med frist 1. juli. Regjeringen ser det som naturlig å avvente en slik høring før det evt. foreslås endringer i reglene om stedbunden beskatning. Regjeringen vil følge opp inntektssystemutvalgets 2. delutredning overfor Stortinget våren 1998.

Retningslinjer om konsernbeskatning/regler om konsernbidrag

Etter de gjeldende regler kan et konsern som hovedregel selv velge hvilke selskaper konsernbidraget, jf. aksjelovens §1-3 nr. 2, skal hentes fra, og dermed hvor det skal komme til fradrag i skattegrunnlaget. Aksjeloven setter visse rammer for størrelsen på konsernbidraget. I tillegg setter selskapsskatteloven rammer for det konsernbidrag som kan føres til fradrag i skattegrunnlaget. Innenfor de nevnte rammer innebærer gjeldende regler at konsern med virksomhet i flere kommuner til en viss grad kan påvirke skattefundamentet for de kommuner hvor konsernet har virksomheter lokalisert. Reglene om beskatning av konsern, herunder konsernbidrag, er dermed nært knyttet til reglene om stedbunden beskatning.

Konsernbidragsreglene ble drøftet i forbindelse med evalueringen av skattereformen (Ot.prp. nr. 18 (1994-95). På bakgrunn av innstillingen fra finanskomiteen om evalueringen av skattereformen (Innst.O nr. 72 (1994-95) vedtok Stortinget 18. juni 1995 følgende:

«Stortinget ber Regjeringa gå gjennom og vurdere skattereglane for konsern ut frå prinsippet om stadbunden skattlegging. Saka blir lagd fram for Stortinget så snart som mogeleg.»

Konsernbeskatningsreglene ble omtalt i Ot.prp. nr. 1 (1995-96) og gitt en bred omtale og vurdering i Revidert Nasjonalbudsjett 1996 (St.meld. nr. 2 (1995-96). Regjeringen ga her retningslinjer for det videre arbeid med endringer i konsernbeskatningen. Retningslinjene er angitt under forrige punkt. Regjeringen pekte samtidig på at det på dette området gjensto betydelige vurderinger og utredningsarbeid. På dette grunnlag tok Regjeringen sikte på å sende ut forslag til regelendringer på høring tidlig i 1997. Stortinget tok Regjeringens redegjørelse og tidsplan for det videre arbeid til etterretning:

«Komiteens flertall, .....viser til at departementet har prioritert spørsmålet om forskyvning av skattefundamenter over kommunegrensene innenfor den fastsatte fristen, men at vurderingene ikke innebærer en fullstendig gjennomgang. Flertallet viser til at gjennomgangen avdekker et klart behov for å vurdere endringer i konsernbeskatningsreglene både når det gjelder adgangen til skattemessig samordning i konsern,og når det gjelder konsernenes muligheter til å flytte skattegrunnlag fra en kommune til en annen. Flertallet har merket seg at departementet ikke anser en konsernligningsmodell som aktuell, og at det i det videre arbeid dermed bør konsentreres om ulike alternativer for overføring av skattemessig underskudd og skattefradrag mellom konsernselskaper. Flertallet slutter seg til denne vurderingen.

Flertallet vil be Regjeringen komme tilbake med en fullstendig gjennomgang og eventuelle forslag til endringer i løpet av 1997.»

Forslag til endringer i konsernbidragsreglene vil bli sendt på høring i løpet av 1997. Regjeringen tar på grunnlag av en slik høring sikte på å komme tilbake til stortinget med forslag om regelendringer i 1998.

Skattlegging av kraftforetak

Stortinget vedtok juni 1996 nye regler for skattlegging av kraftforetak. Regelendringene innebar følgende hovedelementer:

• fjerning av formuesskatt for offentlig eide kraftforetak

• fjerning av produksjonsavgift for kraftforetak

• innføring av regnskapsligning

• fastsettelse av inntektsskattøre som for øvrige etterskuddspliktige skattytere

• innføring av naturressursskatt fra kraftforetak

• innføring av grunnrentebeskatning av kraftforetak

• endringer i takseringsregler for eiendomsskatteformål

Med unntak av endringene i takseringsreglene for eiendomsskatteformål er regelendringene gjort gjeldende fra og med inntektsåret 1997. Regelendringene vil dermed slå ut på provenyet til kommunene fra 1998. Endringer i eiendomsskattereglene får virkning fra og med 1999, med provenyvirkning fra samme år.

Innfasing av naturressursskatten ble for nye kraftverk forutsatt å skje gradvis over en 15 års periode. Flertallet i finanskomiteen ba Regjeringen vurdere særskilte tiltak for kommuner hvor nye kraftverk var lokalisert, og at slik vurdering ble foretatt i forbindelse med fremleggelse av Nasjonalbudsjettet for 1997. Regjeringen foreslo her at innfasingsperioden ble satt til 10 år, senere redusert til 7 år.

Flertallet var enig med departementet i at grunnlaget for eiendomsskatt skal være markedsverdien av det enkelte kraftverk. Flertallet peker på at dette innebærer at kommunene via eiendomsskatten får beskattet verdien av en eventuell grunnrente. Markedsverdien vil med de nye takseringsreglene fastsettes som nåverdien av normerte kraftsalgsinntekter fratrukket driftsutgifter, eiendomsskatt, skatt på grunnrente og kostnader til framtidig utskifting av driftsmidler. Det må etter dette fastsettes eiendomsskattetakst årlig, men særlig taksering av nye driftsmidler hvert 10 år. Såvel skattyter som kommune vil kunne kreve særskilt gjennomgang også innenfor denne 10-årsperiode.

Regjeringen har i Ot.prp. nr. 22 (1996-97) og i Ot.prp. nr. 10 (1996-97) foreslått endringer i tilpasninger i skattereglene for kraftforetak basert på Stortingets tidligere tilrådinger. Stortingets behandling av disse framgår av hhv. Innst. O nr. 39 og 53(1996-97) Regjeringen vil våren 1997 legge fram ytterligere en proposisjon med forslag til endringer i skattereglene for kraftforetak som en oppfølging av Stortingets vedtak.

Kommunale gebyrer for énpersonshusholdninger

I Revidert Nasjonalbudsjett for 1997 er det gitt en omtale av problemstillinger knyttet til kommunale gebyrer for ènpersonhusholdninger. Omtalen her er et sammendrag av omtalen i Revidert nasjonalbudsjett.

Bakgrunn

I forbindelse med behandlingen av Budsjett Inns.S. IV (1995-96) om Revidert Nasjonalbudsjett 1996 vedtok et flertall i Stortinget (SP, H, KRF og RV) 21. juni følgende:

«Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 1997, å gjennomgå regelverket for kommunale avgifter og gebyrer ut fra siktemålet om å unngå merbelastning for énpersonshusholdningene.»

For å følge opp Stortingets vedtak har en interdepartemental arbeidsgruppe med representanter for Kommunal- og arbeidsdepartementet, Miljøverndepartementet og Finansdepartementet gjennomgått regelverket for kommunale avgifter/gebyrer og kommunenes praktisering av regelverket. Kartleggingen av praktiseringen av regelverket bygger på en spørreundersøkelse blant et representativt utvalg på 100 kommuner.

Det ble gitt en foreløpig omtale av de aktuelle spørsmålene knyttet til kommunale gebyrer og avgifter for ènpersonhusholdninger i avsnitt 5.8.4 i Nasjonalbudsjettet 1997. Det ble varslet en endelig omtale og vurdering i Revidert nasjonalbudsjett 1997. Gjennomgangen begrenses til vann- og avløpsgebyr, avfallsgebyr og feieavgift.

Primære formål for regelverket for kommunale gebyrer

Regelverket om kommunale vann-, avløps- og avfallsgebyrer samt feieavgift skal sikre kommunene en finansieringsordning som gjør at de kan ivareta sine oppgaver på vann-, avløps- og avfallssektoren samt forebygge brannulykker på en tilfredsstillende måte.

Et hovedprinsipp er at forbrukeren skal belastes for de kostnadene kommunen har ved å yte de aktuelle tjenestene, for eksempel å levere vann eller samle inn og behandle avfall. Gebyrene er således i utgangspunktet betaling for tjenester, og skal ikke bidra til å finansiere andre kommunale utgifter. De samlede inntektene kommunen får fra vann- og avløpsgebyrer, samt gebyr for avfall som kommunen har plikt til å håndtere (forbruksavfall), må derfor ikke overstige de samlede kostnadene.

Utgangspunktet er at for den enkelte skal gebyret fastsettes ut fra hva det koster å betjene den gebyrpliktige, men kommunen kan ta nødvendige praktiske og beregningstekniske hensyn.

Praktiseringen av regelverket i kommunene

Praktiseringen av regelverket for kommunale gebyrer og avgifter er kartlagt gjennom en spørreundersøkelse som er gjennomført av analysefirmaet Agenda. Statistisk Sentralbyrå har trukket ut et representativt utvalg på 100 kommuner som er med i undersøkelsen. Om lag 90 prosent av kommunene besvarte spørreskjemaet.

Vann og avløpsgebyret

Om lag 90 prosent av kommunene beregner gebyrene etter stipulert forbruk etter boligareal eller ved både målt forbruk og boligareal. Det er kun 3 prosent av kommunene som i sin helhet beregner gebyrene ut fra bare målt forbruk. 5 prosent av kommunene har uten unntak likt gebyr for alle boliger, altså at gebyrene beregnes uavhengig av faktisk eller stipulert forbruk.

Undersøkelsen viser videre at 65 prosent av kommunene har et regelverk som gir abonnentene muligheter for å velge om gebyret skal beregnes etter målt eller etter stipulert forbruk. Det er kun i 16 prosent av kommunene med muligheter for målt forbruk at mer enn halvparten av husholdningene faktisk betaler etter målt forbruk. I over halvparten av kommunene med muligheter for målt forbruk betaler mindre enn 5 prosent av husholdningene etter denne beregningsmåten.

Antall trinn i vann- og avløpsgebyret er avgjørende for i hvor stor grad gebyrberegningen vil samsvare med det reelle forbruket. Når trinnene i gebyrssystemet er knyttet til antall m² boligstørrelse, er det viktig at det er et godt samsvar mellom boligstørrelse og vannforbruk. 70 prosent av kommunene i utvalget oppgir å ha trinnvise vann- og avløpsgebyr. Den trinnvise inndelingen varierer imidlertid betydelig fra kommune til kommune.

Ser en på kommunenes totale system for differensiering, er det om lag en tredel av kommunene med trinnvis inndeling som kan sies å ha en reell differensiering 1.

Avfallsgebyret

Nesten halvparten av kommunene har tilbud om reduksjon av gebyret ved deling av abonnement eller redusert hentehyppighet. Deling av abonnement er den mest vanlige reduksjonsmåten.

Feieavgift

Undersøkelsen viser at de fleste kommunene differensierer feieavgiften etter antall pipeløp. 90 prosent av kommunene benytter en beregningsmåte basert på pris pr. pipeløp, mens resten av kommunene har fast pris pr. boenhet.

Ugiftsbelastning for ulike husholdningsgrupper

Tall fra Statistisk sentralbyrås forbruksundersøkelse indikerer at kommunale avgifter og gebyrer i gjennomsnitt utgjør en noe høyere andel av totale forbruksutgifter for ènpersonhusholdninger enn andre husholdningsgrupper. Statistikken kan indikere at énpersonshusholdningene betaler en høyere andel av inntekten i kommunale avgifter og gebyrer sammenlignet med flerpersonhusholdninger. Få observasjoner i enkelte av alderskategoriene blant enslige som betaler avgifter og gebyrer direkte til kommunene, gjør imidlertid at det er knyttet betydelig usikkerhet til dataene.

Gebyrandelen, dvs. gebyrene som andel av husholdningenes totale forbruksutgifter, avhenger både av de totale forbruksutgiftene og av utgiftene til gebyrer og avgifter. Forbruksutgiftene er i stor grad avhengig av inntekt, mens kommunale gebyrer og avgifter i mindre grad er inntektsavhengig. Kommunale gebyrer og avgifter varierer likevel med inntekten ved at høyere inntekt innebærer større bolig og eventuelt fritidshus. At flerpersonhusholdninger i større grad enn énpersonshusholdninger eier fritidshus, bidrar isolert sett til å øke gebyrandelen for flerpersonhusholdninger sammenlignet med énpersonshusholdninger.

Vurderinger

Regelverket for å beregne kommunale vann- og avløpsgebyrer ble i 1995 endret som følge av ønsket om å forenkle regelverket og å gi større myndighet til kommunene. Et eventuelt pålegg om endringer av regelverket for kommunale avgifter/gebyrer vil redusere det kommunale selvstyret og kan komplisere regelverket.

Data fra statistisk sentralbyrå indikerer at bare om lag 40 prosent av ènpersonhusholdningene betaler avgifter/gebyrer direkte til kommunen. Dette kan tyde på at eventuelle endringer i regelverket for kommunale gebyrer i retning mer forbruksdifferensiering trolig vil ha relativt beskjeden effekt for om lag 60 prosent av ènpersonhusholdningene. Disse betaler sine gebyrer indirekte, dvs. gjennom husleie mv. Dette bygger på usikre tall, men kan likevel gi en indikasjon på i hvilken grad en eventuell regelendring når målgruppen.

Vann- og avløpsgebyr

Det grunnleggende formålet med det kommunale gebyrsystemet er som nevnt å dekke inn kostnadene i forbindelse med de kommunale tjenestene. Tre hovedprinsipper ligger til grunn for regelverket om kommunale vann- og avløpsgebyrer. For det første er det kun kostnadsmessige eller beregningstekniske hensyn som kan ligge til grunn for gebyrberegningen. Videre skal gebyrene fordeles på brukere av fast eiendom slik at de i størst mulig grad gjenspeiler hva det koster å betjene den enkelte eiendom med vann- og avløpstjenester. For det tredje er siktemålet at brukere av fast eiendom fullt ut skal dekke alle kostnadene kommunen har ved å yte vann- og avløpstjenester. Stortinget sluttet seg til prinsippene i behandlingen av lov om kommunale vann- og kloakkavgifter, jf. Innst.O. nr. 24 (1973-74). Det skal ikke tas fordelingspolitiske hensyn ved gebyrberegningen, da gebyret kun skal være betaling for en tjeneste.

Den alt overveiende delen av kostnadene kommunene har i forbindelse med vann- og avløp, er forbundet med å føre ledningene fram til den enkelte abonnent, i tillegg til å bygge og drive renseanlegg. Når investeringene er gjennomført vil kostnadene i beskjeden grad påvirkes av forbruket (kapasitetsutnyttelsen). Kapitalkostnadene utgjør den vesentligste delen av de faste kostnadene, men også en del av driftskostnadene kan anses som uavhengige av den enkeltes forbruk, gitt at anlegget er i drift.

I følge spørreundersøkelsen utført av Agenda utgjør kommunenes faste kostnader, dvs. kostnader som er uavhengig av den enkelte abonnentens forbruk, for vann- og avløpstjenester i størrelsesorden 70 prosent. I NOU 1995:4 Om virkemidler i miljøpolitikken angis størrelsen på de variable kostnadene slik: «Kommunenes variable vannkostnader utgjør imidlertid kun noen få prosent av de totale vannkostnadene. De variable avløpskostnadene kan imidlertid utgjøre 20 prosent av de totale årskostnadene». Dersom en skal oppnå kostnadsriktig prising bør dermed gebyrene i relativt liten grad differensieres etter forbruk.

Arbeidsgruppen har likevel vurdert en rekke tiltak som kan bidra til at vann- og avløpsgebyret kan bli mer knyttet til den enkeltes forbruk. Blant tiltakene er å

• pålegge alle kommunene at husholdningene skal betale etter målt forbruk

• gi den enkelte husholdning rett til å velge målt forbruk

• oppheve adgangen til å fastsette minimumsgebyr

• innføre en øvre grense for minimumsgebyret

Arbeidsgruppen anbefaler ingen av disse tiltakene. En hovedbegrunnelse er at gebyr på grunnlag av faktisk forbruk bryter med prinsippet om at den enkelte skal betale det tjenesten koster.

Avfallsgebyret

Det er et viktig prinsipp i avfallspolitikken at forurenser skal betale. På bakgrunn av dette ble det i 1995 innført krav til kommunene om full kostnadsdekning ved håndtering av avfall. Avfallsgebyret skal således være full betaling for en tjeneste som kommunen yter. I utgangspunktet fastsettes gebyret ut fra hva det koster å betjene den enkelte gebyrpliktige, men kommunen kan ta nødvendige praktiske og beregningstekniske hensyn. Kommunene oppfordres i forurensningsloven til å differensiere avfallsgebyrene der dette kan bidra til avfallsreduksjon og økt gjenvinning.

Hvordan avfallsgebyret differensieres vil være avhengig av kommunens innsamlings- og transportutstyr for avfall og dessuten være nært knyttet til de kildesorteringsordninger og behandlingsløsninger for avfall som kommunen har basert seg på.

Det skjer for tiden store endringer bl.a. når det gjelder metoder for sortering, innsamling, transport, lagring og behandling av avfall. Pålegg om en bestemt form for gebyrdifferensiering vil kunne komme i konflikt med de ordningene for innsamling og behandling av avfall som allerede er innført i kommunene.

I følge analysefirmaet Agenda sin undersøkelse har nesten halvparten av kommunene mulighet for gebyrdifferensiering som er relevant for enpersonhusholdninger. Stadig flere kommuner innfører på eget initiativ kildesorteringsordninger og differensiering av avfallsgebyrene. Denne utviklingen kan ytterligere forsterkes gjennom økt erfaringsspredning og informasjon til kommunene om ulike måter å differensiere avfallsgebyret på.

Arbeidsgruppen anbefaler derfor ikke at det gis et pålegg om gebyrdifferensiering, men åpner for at problemstillingen kan tas opp på nytt på et senere tidspunkt i påvente av den videre utviklingen i kommunene.

Feieavgift

Feieavgiften skal dekke kostnaden ved feiing, og antall pipeløp framstår som det eneste hensiktsmessige kriteriet for differensiering av avgiften. At 90 prosent av kommunene benytter dette alternativet indikerer at det ikke er behov for å endre regelverket, og dagens ordning anses derfor som tilfredsstillende.

Konklusjon

Finansdepartementet slutter seg til arbeidsgruppens vurderinger og det foreslås derfor i Revidert nasjonalbudsjett ingen endringer i det statlige regelverket for kommunale gebyrer og avgifter.