Kommuneloven

Interkommunalt samarbeid etablert med hjemmel i kommuneloven § 27 er trolig det som er mest vanlig i dag for samarbeid med organisatorisk overbygning. Kommuneloven § 27 har følgende ordlyd:

«1. To eller flere kommuner, to eller flere fylkeskommuner, eller en eller flere kommuner og en eller flere fylkeskommuner, kan opprette et eget styre til løsning av felles oppgaver. Til slikt styre kan det gis myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering. Kongen kan gi pålegg om opprettelse av styre som nevnt i første ledd.

2. Vedtektene for det interkommunale styre skal inneholde bestemmelser om:

1. A.

   styrets sammensetning og hvordan det utpekes,

2. B.

   området for styrets virksomhet,

3. C.

   hvorvidt deltakerne skal gjøre innskudd i virksomheten,

4. D.

   hvorvidt styret har myndighet til å ta opp lån eller på annen måte pådra deltakerne økonomiske forpliktelser,

5. E.

   uttreden fra eller oppløsning av samarbeidet

3. Den enkelte kommune eller fylkeskommune kan i alle fall med ett års skriftlig varsel si opp sitt deltakerforhold i det interkommunale samarbeid og kreve seg utløst av det. Utløsningssummen fastsettes til andelens nettoverdi ved oppsigelsesfristens utløp, men ikke til mer enn verdien av de midler vedkommende kommune eller fylkeskommune har skutt inn.

Den uttredende kommune eller fylkeskommune fortsetter å hefte for den gjeld det interkommunale styre måtte ha på det tidspunkt uttreden finner sted. Oppsigelse av avtale om interkommunalt styre kan bringes inn for departementet. Departementet kan gi pålegg om at samarbeidet skal fortsette i et nærmere bestemt tidsrom eller inntil videre, hvor samfunnsmessige interesser eller hensynet til samarbeidende kommuner tilsier det.»

Bestemmelsen regulerer uttømmende hvem som kan være deltaker i et interkommunalt samarbeid etter kommuneloven. Bare kommuner og fylkeskommuner kan være deltakere i et slikt samarbeid. Dette innebærer bl.a. at statlig deltakelse er utelukket i interkommunale samarbeidsordninger som er organisert etter kommuneloven. Begrunnelsen for dette er at styret for et interkommunalt tiltak er en del av det kommunale styringssystemet. Det er derfor ikke naturlig med statlig deltakelse i slike organer. Det kan være både ønskelig og nødvendig med samarbeid mellom staten og kommunene/fylkeskommunene, men dette må da skje ved felles deltakelse i andre former for sammenslutninger, f.eks. aksjeselskap. Av samme grunner utelukkes også privat deltakelse i interkommunale styrer.

Kommuneloven § 27 åpner heller ikke adgang til å legge styrekompetansen til én kommune eller fylkeskommune, slik at denne utøver kompetansen på vegne av de øvrige. Dette innebærer en type fraskrivelse av ansvar og innflytelse som anses uheldig. Departementet mener imidlertid at det uten å fravike dette prinsipielle utgangspunktet kan åpnes for at en saklig avgrenset del av styrekompetansen legges til én kommune/fylkeskommune, dersom særlige praktiske hensyn gjør seg gjeldende. Dette vil gi adgang til f. eks. å legge arbeidsgiverfunksjonen til vertskommunen.

Et vedtak om å opprette et interkommunalt styre omfatter både en beslutning om å opprette et særskilt samarbeidsorgan, og om å tildele organet kompetanse. Det er antatt at et slikt vedtak må treffes av kommunestyret eller fylkestinget selv, selv om dette ikke fremgår uttrykkelig av loven. Det er videre antatt at kommunelovens økonomibestemmelser gjelder tilsvarende for interkommunale samarbeidsordninger så langt de passer.

Vedtektene vil være en del av eller utgjøre hele den avtale de deltakende kommuner/ fylkeskommuner inngår for å etablere et styre til løsning av felles oppgaver. Det må derfor være enighet om vedtektenes innhold. Vedtektene skal som minimum regulere de forhold som er omtalt i § 27 nr. 2, og vil danne den ytre ramme for styrets virksomhet. De lovbestemte krav til vedtektenes minsteinnhold kan ikke fravikes. Deltakerne står imidlertid fritt til å avtale mer utførlige vedtekter enn lovens minstekrav.

De fleste interkommunale samarbeidsordninger etablert med hjemmel i kommuneloven vil være organisert med et øverste representativt organ - i praksis kalt representantskap e.l. - hvor alle deltakerne er representert. Den daglige virksomheten ivaretas av et mindre organ - styret - som er valgt av representantskapet. Det vil da være det øverste organet som formelt sett er styre etter kommuneloven § 27.

En sammenslutning som er etablert etter kommuneloven § 27 er en ansvarlig sammenslutning, dvs. at deltakerne er fullt ut ansvarlige for virksomhetens forpliktelser. Ansvaret kan være solidarisk - en for alle og alle for en - eller det kan være proratarisk, dvs. at den enkelte deltaker kun er ansvarlig for en forholdsmessig andel av forpliktelsene.

Sammenslutningen kan få så stor grad av selvstendighet at den må regnes som et eget rettssubjekt, men mange virksomheter etablert etter kommuneloven § 27 er ikke egne rettssubjekter.

Kommuneloven stiller ikke opp noen begrensning med hensyn til hvilke oppgaver som kan legges til et interkommunalt styre. Etter loven kan det samarbeides om «felles oppgaver». Samarbeidet kan dermed gjelde både forvaltningsoppgaver og også ren næringsdrift, selv om det som utgangspunkt ikke kan tildeles avgjørelsesmyndighet i saker om enkeltvedtak eller forskrifter etter forvaltningsloven. Etter de alminnelige prinsipper for delegasjon av forvaltningsmyndighet vil dette bare kunne skje til organer som dermed underkastes det delegerende organs instruksjons- og overprøvingsmyndighet, noe som er upraktisk når det er tale om delegasjon til interkommunale styrer. Dette betyr at delegasjon av slik forvaltningsmyndighet til et interkommunalt styre må anses som utelukket hvis ikke det er tale om rent interne saker, i praksis personalsaker, eller rent begunstigende vedtak som ikke er lovregulert.

Det interkommunale styret har ingen normalkompetanse etter loven. Styrets kompetanse er fullt ut avhengig av hvilken kompetanse deltakerne har lagt til det. Innenfor begrepet «drift og organisering» kan deltakerne overlate den virksomhet de ønsker til det interkommunale styret. Hvis det foreligger en særlov på vedkommende saksområde, vil det likevel bero på en fortolkning av denne loven om det er adgang til å overføre myndighet og ansvar på vedkommende område til den interkommunale sammenslutningen.

Videre har kommuneloven en bestemmelse i § 60. I denne bestemmelsen heter det at revisjonen skal skje ved egen kommunal eller fylkeskommunal revisjon, eller ved felles revisjon for flere kommuner eller fylkeskommuner innen et revisjonsdistrikt. Videre heter det i bestemmelsen nr 4. at revisjonsdistrikt for flere kommuner eller fylkeskommuner kan opprettes ved avtale mellom de aktuelle kommuner og fylkeskommuner, eller ved vedtak av departementet. Det velges et eget styre for revisjonsdistriktet med medlemmer fra alle deltakende kommuner og fylkeskommuner. Når det gjelder etablering av revisjonsdistrikter har staten ved flere anledninger tatt initiativ til eller gitt pålegg om etablering av slike. De berørte kommunenes synspunkt på hvor store distriktene skal være er vektlagt ved utformingen.

Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningslovens § 19-2 gir Miljøverndepartementet myndighet til å gi bestemmelser om samarbeid mellom to eller flere fylkeskommuner om fylkesplanleggingen. I § 20-3 er det bestemmelser som gir Miljøverndepartementet adgang til å gi pålegg om samarbeid om kommunal planlegging. Disse lovbestemmelsene, som direkte regulerer interkommunalt samarbeid, er lite brukt.

I § 14 annet ledd heter det at planleggingsmyndighetene i stat, fylkeskommuner og kommuner skal samarbeide om innhenting, bearbeiding og utveksling av informasjon av betydning for planleggings- og opplysningsvirksomheten etter loven. Miljøverndepartementet er gitt myndighet til å gi nærmere regler for gjennomføringen av dette samarbeidet.

Sosialtjenesteloven

I § 3-2 fremgår det at sosialtjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgavene sosialtjenesten er pålagt etter sosialtjenesteloven. Det fremgår for øvrig av bestemmelsen at sosialtjenesten skal gi uttalelser og råd og delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomheten og i de samarbeidsorganene som blir opprettet.

Etter § 7-5 har kommunene ansvar for å planlegge, etablere og drive boliger med heldøgns omsorgstjenester. Det vil si aldershjem, bolig for barn og unge under 18 år som bor utenfor hjemmet som følge av behov for særlig omsorg, herunder avlastningsboliger, og privat forpleining. Med henvisning til § 7-3 gis det anledning til å pålegge interkommunalt samarbeid. Sosialdepartementet kan påby interkommunalt samarbeid hvis det er påkrevd for å sikre tilbudet om boliger med heldøgns omsorgstjenester. Det har frem til nå ikke vært aktuelt å gi slike pålegg.

Lov om psykisk helsevern

Bestemmelsen i § 2 gir Kongen anledning til å pålegge samarbeid mellom to eller flere fylkeskommuner om planlegging, oppføring og drift av institusjoner slik at befolkningen innen området kan få det nødvendige psykiske helsevernet.

Det fremgår videre av lovens § 2 fjerde ledd at i mangel av minnelig overkomst avgjør Kongen med bindende virkning for partene tvist mellom to eller flere fylkeskommuner om fordeling av utgifter ved samarbeid etter annet ledd i samme bestemmelse. Det følger videre av bestemmelsen at Kongen kan bestemme om tvisten skal avgjøres av en nemnd og gi nærmere bestemmelser om dette

Etter det departementet kjenner til er adgangen til å påby samarbeid til nå ikke blitt benyttet.

Lov om helsetjenesten i kommunene

Bestemmelsen i § 1-5 gir Sosial- og helsedepartementet myndighet til å påby samarbeid mellom kommuner når det finnes påkrevet for en tilfredsstillende løsning av oppgaver innen helsetjenesten, og om nødvendig gi regler for dette, herunder også utgiftsfordeling. Bestemmelser i medhold av denne paragraf er til nå ikke gitt.

Lov om sykehus m.v.

§ 2 andre ledd inneholder bestemmelser om samarbeid mellom fylkeskommunene om oppgaver pålagt i loven. Det følger videre av bestemmelsene at Kongen kan påby slikt samarbeid for å sikre helsetjenesten. Det fremgår av sykehuslovens § 2 fjerde ledd at i mangel av minnelig overkomst avgjør Kongen med bindende virkning for partene tvist mellom to eller flere fylkeskommuner om fordeling av utgifter ved samarbeid etter annet ledd i denne bestemmelsen. Det følger videre av bestemmelsen at Kongen kan bestemme at tvisten skal avgjøres av en nemnd og gi nærmere bestemmelser om dette. Adgangen til å påby samarbeid har etter det departementet kjenner til ikke vært benyttet.

Grunnskoleloven

I grunnskoleloven § 9 nr 1 og 2, heter det blant annet at den pedagogisk-psykologiske tjenesten «skal skipast i høvelege distrikt» og at statens utdanningsdirektør kan «gjere framlegg om inndeling av fylket i tenestedistrikt».

Det samme gjelder § 37 nr 3 jf. forskrift 5-1, som pålegger kommunene å betale for undervisningen i eller utenforkommunen.

I § 4 om skyss er kommunen og fylkeskommunen pålagt å samarbeide om nødvendig skyss.

Videre kan nevnes § 3 nr 5, som gir anledning til å danne interkommunale skolekretser, og at barn fra en kommune kan gå på skole i en annen kommune. Bestemmelsen gir imidlertid ikke anledning til å pålegge slikt samarbeid.

Det samme gjelder § 8 nr 3, der det heter at spesialundervisning i egne skoler eller klasser kan «skipast av ein kommune åleine, av fleire kommunar i lag.....».

Departementet kan ikke se at grunnskoleloven har regler som hindrer interkommunalt samarbeid. Et område som imidlertid kan være uklart, er der loven gir rom for skjønn som kan få økonomiske konsekvenser for kommunen, f. eks. § 3 nr 5. Den gir anledning for en elev til å gå på skole i en annen kommune enn hjemkommunen. Dersom Statens utdanningskontor i en klageomgang gir en elev rett til å gå på skole i en annen kommune, vil dette kunne pålegge hjemkommunen plikt til å betale for eleven.

Lov om vidaregåande opplæring

I § 35. Plikter for fylkeskommunen, heter det bl.a. i fjerde ledd at departementet (KUF) kan pålegge en fylkeskommune å gi et tilbud som omfatter søkere fra andre fylker mot eventuell refusjon.

I samme paragraf sjuende ledd heter det at departementet (KUF) kan pålegge en fylkeskommune å opprette sentrale kurs for å dekke teoriopplæringen for lærlinger. Og i niende ledd heter det at fylkeskommunen om nødvendig skal samarbeide med andre fylkeskommuner om utdanningstilbud.

Lov om fagopplæring i arbeidslivet

I § 22. Prøvenemnder heter det at fylkeskommunen ved yrkesopplæringsnemnda oppnevner, eventuelt i samarbeid med andre fylkeskommuner, en eller om nødvendig flere prøvenemnder for det enkelte fag som det er prøvekandidater i. Sammensetning og funksjon for prøvenemnda fastsettes i forskrift om fagprøve og svenneprøve, jfr § 19 siste ledd.

Havneloven

Innen havnesektoren står kommunene fritt til å samarbeide om løsninger av alle typer av havnespørsmål. Slikt samarbeid kan gjelde alt fra løsning av enkeltspørsmål til samordning av havnevirksomheten som helhet.

I havne- og farvannsloven § 12 annet ledd omtales frivillig interkommunalt samarbeid. I medhold av denne bestemmelsen kan to eller flere kommuner, for hele eller deler av kommunene, opprette interkommunalt samarbeid og organer for slikt samarbeid til å behandle saker etter den nevnte loven.

Bestemmelsen i § 12 annet ledd inneholder dessuten en bestemmelse om pålagt interkommunalt samarbeid. Dersom kommunene ikke blir enige om frivillig interkommunalt havnesamarbeid i områder hvor dette er særlig hensiktsmessig, kan Kongen gi pålegg om interkommunalt havnesamarbeid og om opprettelse av organer for slikt samarbeid til å behandle saker etter havne- og farvannsloven.

Samme sted angis det videre at dersom det i vedtektene for et interkommunalt havnesamarbeid ikke bestemmes annerledes, har det interkommunale samarbeidsorganet den samme myndighet som havne- og farvannsloven gir kommunene. Bestemmelsen inneholder i siste setning en henvisning til kommunelovens bestemmelser om interkommunalt samarbeid, og fastslår at disse reglene gjelder for interkommunale havnesamarbeid så langt de passer.

Bestemmelsen om interkommunalt samarbeid i denne loven gjelder også for interfylkeskommunalt samarbeid.

Interkommunalt havnesamarbeid etableres gjerne med et felles havnedistrikt, et havneråd, der de samarbeidende kommunene er representert, samt et havnestyre oppnevnt av havnerådet til å ta seg av havnens daglige drift. De samarbeidende kommuner delegerer sin myndighet etter havne- og farvannsloven til havnerådet, som på denne måten trer inn i den enkelte av de samarbeidende kommuners funksjoner etter loven. Havnerådet er det interkommunale havnesamarbeidets øverste organ.

Frivillig interkommunalt samarbeid har vist seg å være egnet i havnesektoren. Ved interkommunalt havnesamarbeid oppnås en samordning av de tilgjengelige havneressurser i en region, og derigjennom en bedre ressursutnyttelse. Interkommunalt havnesamarbeid bidrar også til en mer helhetlig havneplanlegging og minsker faren for overinvesteringer i havnesektoren.

Bestemmelsen om pålagt interkommunalt havnesamarbeid er til nå ikke blitt brukt. Ved havne- og farvannslovens tilpasning til den nye kommuneloven uttalte Fiskeridepartementet i Ot.prp. nr. 59 (1992-93):

«Det interkommunale havnesamarbeidet baserer seg som hovedregel på frivillighet. I visse situasjoner kan man imidlertid tenke seg at det er nyttig å ha en hjemmel i loven for statlig pålegg om slikt samarbeide. Departementet mener imidlertid at hjemmelen må brukes med stor forsiktighet, og bare når særlige samfunnsmessige hensyn tilsier det.»

Brannvernloven

Etter brannvernloven § 12 gis det anledning til avtale om at brannvernoppgavene i en kommune helt eller delvis kan overtas av annet brannvesen. En slik avtale må vedtas av kommunestyret og godkjennes av Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern. Videre kan to eller flere kommuner ha avtale om felles kommunal nemnd eller brannsjef.

Videre kan departementet etter § 12 tredje ledd gi pålegg om samarbeid mellom to eller flere kommuner, herunder treffe vedtak om interkommunale ordninger for gjennomføring av brannvesenets oppgaver m. v. Departementet kan også gi pålegg om felles kommunal nemnd eller brannsjef for to eller flere kommuner. Adgangen til å gi pålegg er til nå ikke blitt bruk.

Departementets konklusjon

Etter departementets vurdering ligger det i liten grad bindinger i lovene for hvordan kommunene organiserer interkommunalt samarbeid. Bestemmelsene peker i stor grad på muligheten for interkommunalt samarbeid og åpner i noen grad for muligheten til å pålegge slikt samarbeid. Det framgår imidlertid av gjennomgangen at pålegg om interkommunalt samarbeid i liten grad, om i det hele tatt, blir benyttet på andre områder enn for revisjonssamarbeid. Slik sett kan departementet ikke se at reglene legger hindringer i veien for å opprette interkommunalt samarbeid, men tvert i mot angir muligheter for slikt samarbeid tilpasset lokale forhold og behov. Kommunene og fylkeskommunene står også svært fritt til å bestemme hvordan samarbeidet skal organiseres. Dette gjelder først og fremst der det er tale om samarbeid uten organisatorisk overbygning. Men også innenfor rammene av kommunelovens § 27 står kommunene og fylkeskommunene relativt fritt til å fastsette vedtekter for virksomheten. Om virksomheten kan organiseres etter aksjeloven eller selskapsloven beror på en fortolkning av den aktuelle særlov. Hvilket regelverk man velger som grunnlag for sammenslutningen vil således være avhengig av formålet med samarbeidet og legge ulike rammer for virksomheten. Kun i enkelte tilfeller angis det i særlovgivningen at organet organiseres etter kommunelovens § 27 (havne- og farvannsloven). Dersom man velger å organisere samarbeidet gjennom avtaler, nettverk m v legges det ingen andre regler eller bindinger til grunn enn de kommunene/fylkeskommunene selv pålegger samarbeidet.

Når det gjelder etablering av distriktsrevisjoner, har dette i stor grad skjedd etter statlig initiativ og statlig pålegg. Myndigheten er delegert til fylkesmennene. Hovedsiktemålet med denne ordningen har vært å styrke fagmiljøet og driftssikkerheten for kommunerevisjonene. Komitéen gir i Innst.S. nr. 225 (1995-96) uttrykk for at opprettelsen av revisjonsdistrikter kan forhindre et revisjonssamarbeid mellom kommuner som ønsker det. Departementet vil her fremheve at det ved etableringen av distriktsrevisjoner vil det legges stor vekt på kommunenes egen oppfatning av hvilke kommuner som bør inngå i et distrikt. Når det skal etableres en hensiktsmessig ordning for et fylke ut fra en helhetlig vurdering, vil det imidlertid kunne være vanskelig å komme fram til en inndeling som fullt ut tilfredsstiller samtlige kommuners interesser. Dersom etablering av distriktsrevisjoner utelukkende skulle skje etter kommunenes eget initiativ, ville dette etter omstendighetene kunne utelukke deltakelse fra kommuner som burde være med i et distrikt når man ser fylket under ett. Så langt det er mulig bør imidlertid også slike ordninger etableres med frivillighet som basis, ettersom dette gir det beste grunnlaget for at samarbeidet skal bli vellykket.

Det må understrekes at kommunene og fylkeskommunene selv kan ta initiativ til interkommunalt samarbeid på alle områder så fremt ikke samarbeidet medfører avgivelse av beslutningsmyndighet. Dersom det interkommunale organet skal tillegges beslutningsmyndighet overfor enkeltpersoner eller næringslivet, må organet tillegges slik myndighet etter vedtak i kommunestyret eller fylkestinget og på grunnlag av særskilt hjemmel i lov. Dersom den aktuelle særlov ikke er til hinder for det, kan virksomheten organiseres som et andelslag eller etter selskapslovgivningen.

Avgrensning av et interkommunalt organs vedtakskompetanse etter kommuneloven fremkommer i lovens § 27 nr 2 bokstav b), som sier at organets vedtekter skal angi området for styrets virksomhet. Det vil si at virksomheten må avgrenses saklig, og det vil være naturlig å angi styrets kompetanse innenfor virkeområdet samtidig. Denne kompetansen vil under enhver omstendighet være begrenset til å gjelde virksomhetens drift og organisering. Det vil i utgangspunktet ikke kunne delegeres offentlig myndighetsutøvelse til styret, selv om det å fatte enkeltvedtak i noen sammenhenger vil kunne ligge innenfor «myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering» (§ 27 nr. 1).

I denne sammenhengen er det viktig å minne om at man ved å opprette et interkommunalt organ med beslutningsmyndighet avgir den direkte folkevalgte styringen av oppgavene. Departementet mener dette prinsipielt er uheldig, men av praktiske grunner er det nødvendig å ha anledning til, i en viss utstrekning, å inngå slikt samarbeid. Etter departementets vurdering representerer dette ikke et vesentlig problem i dag, men dersom man i fremtiden ser en betydelig vekst i slike organer, vil det være nødvendig å se nærmere på konsekvensene for demokratiet og innbyggernes muligheter til å påvirke oppgaveløsningen.

For departementet er det viktig å føre videre kommunenes frihet til selv å bestemme organiseringen av den kommunale virksomheten. Dette betyr også at kommunestyrene og fylkestingene selv bør bestemme hvilken myndighet som skal tillegges eventuelle interkommunale organer. Departementet mener at dagens lover og regler på en god måte ivaretar dette hensynet, samtidig som de legger få eller ingen hindringer i veien for å etablere interkommunalt samarbeid, men tvert imot legger til rette for at lokale behov og forutsetninger preger organiseringen. Erfaringene viser også at det blir etablert en rekke samarbeidstiltak uten behov for avgivelse av myndighet til et samarbeidsorgan. Departementet ser derfor ikke grunn til å ta initiativ til endringer av regelverket innenfor andre departementers ansvarsområde. Departementet vurderer fortløpende hensiktsmessigheten av eget lovverk og vil ta initiativ til eventuelle justeringer ved passende anledninger.