8 Overføring av Statens senter for barne- og ungdomspsykiatri fra staten til Oslo kommune

8.1 Innledning

8.1.1 Bakgrunn

Spørsmålet om overdragelse av Statens senter for barne- og ungdomspsykiatri (SSBU) til Oslo kommune har en lang forhistorie. Det må ses som et ledd i en prosess med å overføre statens psykiatriske institusjoner til fylkeskommunene som en del av oppbyggingen av det fylkeskommunale psykiske helsevern.

Departementet foreslo i St prp nr 113 (1983-84) at statens psykiatriske institusjoner i Oslo, - Gaustad sykehus, Universitetets psykiatriske klinikk og SSBU, skulle overdras til Oslo kommune. Stortinget vedtok å overdra Gaustad sykehus og Psykiatrisk klinikk til Oslo kommune, men gikk imot å overføre SSBU, jf Innst S nr 254 (1983-84). Stortinget slo fast at overføring av SSBU først kunne gjennomføres når det hadde skjedd en utbygging av tilbudene i de øvrige regioner, og «- det foreligger konkrete planer for etablering av tilfredsstillende service i barne- og ungdomspsykiatri i de ulike regioner og det er tilstrekkelig med kvalifisert personell til å realisere planene».

I St meld nr 41 (1987-88) Nasjonal helseplan, jf Innst. S. nr. 120 (1988-89), la departementet fram forslag om hvilke tjenestetilbud som burde finnes i alle fylkeskommuner, og foreslo å etablere regionsenter i barne- og ungdomspsykiatri i alle helseregioner. Det ble også satt som en målsetning at barn og unges psykiske lidelser i størst mulig grad skal behandles i lokalmiljøet. For SSBU viste departementet spesielt til utbyggingen av barne- og ungdomspsykiatrien på landsbasis, og at institusjonen burde omformes til et regionsenter for helseregion I og II sammen med Nic Waals Institutt. Institusjonen ble foreslått overført Oslo kommune tidlig på 1990-tallet.

Stortinget sluttet seg til at institusjonen skulle overføres til Oslo kommune, men understreket at overføringen først burde skje etter at slike behandlingstilbud var etablert i de øvrige helseregioner i landet.

I psykiatrimeldingen ble det på nytt fremmet forslag om at det skulle tas opp forhandlinger med Oslo kommune om overdragelse av SSBU. Stortinget sluttet seg til dette. I tillegg fattet Stortinget følgende vedtak (Innst. S. nr. 258 (1996-97) vedtak V):

«Stortinget ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til hvordan lands- og flerregionale funksjoner i barne- og ungdomspsykiatri kan ivaretas, dersom forhandlinger med Oslo kommune om overdragelse av Statens senter for barne- og ungdomspsykiatri fører frem.»

Målsetningen om utbygging av barne- og ungdomspsykiatriske institusjoner i fylkene, eller utarbeiding av planer for dette, er nå oppnådd. For Oslo kommunes vedkommende er overtagelse av SSBU et ledd i å fullføre denne utbyggingen.

Når det gjelder oppgaver som det ikke er naturlig eller mulig for institusjonene i fylkene å løse, er det i dag behov for mer enn en sentral institusjon for å ivareta disse. Etableringen av regionsentre i helseregion III, IV og V representerer en styrking av disse funksjonene på landsbasis i samarbeid med tjenestetilbudet i fylkene. Omforming av deler av virksomheten ved SSBU til regionsenter for helseregion I og II sammen med Nic Waals Institutt er et ledd i å bygge opp disse funksjonene til et tilfredsstillende nivå på landsbasis. Det aktuelle regionsenteret vil, med utgangspunkt i de eksisterende fagmiljøene ved SSBU og Nic Waals Institutt, imidlertid ha særlige forutsetninger for og derfor et særlig ansvar for forsknings- og utviklingsarbeid innen det barne- og ungdomspsykiatriske fagområdet.

Departementet vil komme tilbake til Stortinget med forslag til hvordan lands- og flerregionale funksjoner i barne- og ungdomspsykiatri bør ivaretas. Utredning av lands- og flerregionale funksjoner må baseres på det regionale helseplanarbeidet, og dette arbeidet har kommet ulikt langt i helseregionene. Det regionale planarbeidet skal hovedsaklig avdekke behov for og omfang av kliniske regiontjenester, men vil også avdekke eventuelle behov for lands- og flerregionale tjenester. I tillegg vises til det som er sagt under avsnitt 8.4.4 om undervisnings- og forskningsoppgaver.

8.1.2 Alternative løsninger

SSBUs ledelse la i 1997 fram for departementet sin modell for framtidig drift av institusjonen. Denne modellen er referert i psykiatrimeldingen.

I den kliniske virksomheten skulle utvikling av behandlingsmodeller innenfor avgrensede og spesialiserte områder på 3. linjenivå (regionalt nivå) stå sentralt. Institusjonen så sitt spesielle ansvar for å gi videreutdanningstilbud innen miljøterapi og familieterapi. Det ble forutsatt et nært samarbeid med universiteter og høgskoler, og en strukturert samordning mellom SSBU og Nic Waals Institutt om undervisningsvirksomheten. Institusjonens forskningsvirksomhet skulle utvikles etter en integrert modell der en hovedoppgave var å integrere forskningsbasert kunnskap i behandling. I tillegg skulle det drives grunnforskning. Rikshospitalet ble ansett som en naturlig samarbeidspartner både klinisk og forskningsmessig. Den foreslåtte modellen forutsatte en omprioritering av eksisterende ressurser fra klinisk virksomhet til undervisnings- og forskningsvirksomhet.

Regjeringen Jagland la i stortingsmeldingen fram en annen modell med større vekt på ordinære barne- og ungdomspsykiatriske spesialistfunksjoner for et avgrenset opptaksområde, dvs. Oslo, med utgangspunkt i målsettingen om at barn og unges psykiske lidelser i størst mulig grad skal behandles i lokalmiljøet, i tillegg til de kliniske regionfunksjoner og regionsenterfunksjoner (undervisning, forskning og fagutvikling). Denne modellen fikk Stortingets tilslutning. Forhandlingene med Oslo kommune har hatt denne modellen som utgangspunkt.

8.1.3 Forslag

Sosial- og helsedepartementet legger i denne proposisjonen frem forslag om overdragelse av Statens senter for barne- og ungdomspsykiatri (SSBU) til Oslo kommune i samsvar med avtale mellom Oslo kommune og staten. Avtalen er tatt med som vedlegg.

Denne forhandlingsprosessen har markert sluttføringen av overdragelse av statlige psykiatri-institusjoner som ledd i regionaliseringen av helsetjenesten og overføring av ansvaret til fylkeskommunene.

8.2 Fylkeskommunenes bruk av SSBU

I forbindelse med arbeidet med psykiatrimeldingen, har de fleste fylkeskommuner meldt til departementet et redusert behov for tjenester fra SSBU parallelt med utbygging av egne kliniske tjenester. Ved fordeling av øremerkede tilskudd til utbygging av fylkeskommunenes barne- og ungdomspsykiatri i 1997, (100 mill. kroner ble bevilget for 1997 og 120 mill. kroner for 1998) er det anslått at disse midlene vil medføre en økning på 52 døgn- og akuttplasser for ungdom. Fylkeskommunene har opplyst at samtlige plasser forventes å være disponible i løpet av 1999.

I landet som helhet er det mangel på behandlingsplasser for ungdom. I 1995 var det ialt 166 døgnplasser og 48 dagplasser for ungdom. Av døgnplassene var det 39 akuttplasser. Den utbygging som nå er igang vil representere en betydelig forbedring av dagens situasjon. Det legges opp til ytterligere forsert utbygging av behandlingskapasiteten i barne- og ungdomspsykiatrien, jf forslagene ovenfor. Likevel må det i en overgangsperiode settes av et visst antall plasser ved SSBU til pasienter fra andre fylker, både i helseregion I og II og i de øvrige helseregioner.

SSBU har i dag 24 døgn-/dagplasser for ungdom fordelt på 4 enheter, og ca. halvparten av disse benyttes av Oslopasienter. Oslo har behov for ytterligere 12-18 behandlingsplasser for ungdom. Skal Oslo kommune få dekket sitt behov for ungdomsplasser fullt ut, vil dette medføre at SSBU's samlede kapasitet av ungdomsplasser vil gå til Oslo kommune.

Sosial- og helsedepartementet har i samarbeid med institusjonen utredet mulighetene for å øke behandlingskapasiteten for ungdom ved SSBU. Konklusjonen er at en økning av behandlingskapasiteten ved SSBU primært er knyttet til utvidelse av bygningsmassen ved å bygge nye behandlingsavdelinger.

I avtalen forutsettes det at 18 plasser ved SSBU's ungdomsavdelinger fom. 1. januar 1999 skal disponeres av Oslo kommune. De resterende 6 ungdomsplassene skal de øvrige fylkeskommunene kunne benytte. Denne overgangsperioden vil gjelde tom. 2001.

Senest 1. januar 1999 skal partene i fellesskap ha vurdert mulighetene for å øke SSBU's totale kliniske kapasitet ved å bygge nye behandlingsavdelinger. Dette vil være et ledd i den videre utbyggingen av barne- og ungdomspsykiatrien som omfatter samtlige fylkeskommuner.

Fortsatt er det fylker i helseregion IV og V som benytter betydelige behandlingsressurser ved SSBU. Med utgangspunkt i målsettingen om at barn og unge er best tjent med et behandlingstilbud i hjemfylket, har departementet ved fordeling av øremerkede midler til fylkeskommunene i 1997 spesielt prioritert disse «storforbrukerene» av tjenester ved SSBU når det gjelder oppbygging av institusjons- og akuttplasser for ungdom.

Både Møre og Romsdal, Troms og Finnmark mangler døgnbehandlingstilbud til ungdom. I 1997 fikk disse fylkeskommunene øremerkede midler til utbygging av dette tjenestetilbudet. I Møre og Romsdal medfører dette at fylkeskommunen får 8 nye plasser i løpet av 1998, mens det i Troms og Finnmark er igangsatt bygging av en institusjon med plass til 10 ungdommer (6 for Troms og 4 for Finnmark).

Departementet vurderer den løsningen man er kommet fram til sammen med Oslo kommune som tilfredsstillende sett i forhold til andre fylkeskommuners behov for fortsatte tjenester fra SSBU. Samtidig oppnår man at barn og unge i Oslo får et bedre tjenestetilbud. Løsningen må ses i lys av den sterke satsingen på barne- og ungdomspsykiatrien som allerede er kommet igang, jf ovenfor. I denne sammenhengen vil departementet understreke at barn og ungdom som både tilhører barnevernets og barne- og ungdomspsykiatriens ansvarsområder, får ta del i det utvidede behandlingstilbud som både denne overdragelsen og satsingen generelt representerer.

Dersom SSBU ikke overdras til Oslo kommune nå, må det forutsettes at Oslo setter igang bygging av egen klinikk. Dette vil innebære en ytterligere konsentrasjon av fagpersonell til det sentrale østlandsområdet.

8.3 SSBUs virksomhet

Institusjonen hadde i 1997 219,5 godkjente stillinger og et driftsbudsjett på 91,8 mill. kroner.

8.3.1 Klinisk virksomhet

Den kliniske virksomheten ved SSBU er i dag organisert i fire seksjoner: Barneseksjonen, Ungdomsseksjonen, Prosjektseksjonen og Familieseksjonen.

Barne,- ungdoms- og prosjektseksjonene har i alt 35 døgn-/dagbehandlingsplasser. Familieseksjonen har 33 døgnplasser. I 1997 behandlet institusjonen 516 dag- og døgnpasienter (samme tall som for 1996) og 313 polikliniske pasienter (54 færre enn i 1996). Om lag 80 pst. av henvisningene kommer fra helseregion I og II. Henvisningene fra landet forøvrig kommer først og fremst fra de to nordligste fylkene.

Institusjonen yter kliniske barne- og ungdomspsykiatriske tjenester med hovedvekt på alvorlige sammensatte tilstandsbilder. Tjenestene er videre konsentrert til følgende hovedområder: Utredning og behandling av barn og unge med psykoser, tidlige alvorlige utviklingsforstyrrelser, nevropsykologisk betingede tilstander, psykosomatiske lidelser og spiseforstyrrelser, og klinisk psykofarmakologi. 22 pst. av institusjonens totale lønnsutgifter ble kanalisert til disse hovedområdene i 1997.

SSBUs spesialiserte kompetanse vil bli videreført og utviklet gjennom institusjonens funksjon som universitetsklinikk, ved at den skal dekke kliniske regionsfunksjoner for helseregion I og II, og i tillegg tjenestene for Oslos befolkning.

8.3.2 Undervisnings- og forskningsvirksomheten

Institusjonens kliniske avdelinger yter praksisopplæring og videreutdanning for alle fagkategorier som arbeider innen barne- og ungdomspsykiatrien. Undervisningsavdelingen driver videreutdanning i familieterapi og miljøterapi, tilbyr etterutdanning innen ulike fagområder, i hovedsak i samarbeid med Nic Waals Institutt, og utfører eksterne undervisningsoppdrag. Forskningsavdelingen er tilknyttet en rekke prosjekter, hovedsakelig med ekstern finansiering, og driver ekstern undervisning. I tillegg driver institusjonen utstrakt veiledningsvirksomhet. SSBU samarbeider med Universitetet i Oslo, Høgskolen i Oslo og Diakonhjemmets høgskolesenter.

Denne virksomheten vil bli videreført og styrket ved etablering av regionsenteret, bl.a. ved en utvidet økonomisk ramme i forhold til dagens undervisnings- og forskningsvirksomhet ved SSBU og Nic Waals Institutt.

8.4 Avtalens innhold

8.4.1 Hovedpunkter i avtalen

Avtalen inneholder følgende hovedpunkter:

I. Overdragelsestidspunkt

II. Institusjonens kliniske funksjoner

III. Undervisnings- og forskningsfunksjoner

IV. Bygningsmasse og tomtearealer

V. Personalspørsmål

VI. Økonomiske forhold

8.4.2 Overdragelsestidspunkt

Statens senter for barne- og ungdomspsykiatri overdras til Oslo kommune med virkning fra 1. januar 1999.

8.4.3 Institusjonens kliniske oppgaver

Statens senter for barne- og ungdomspsykiatri skal i henhold til avtalen benyttes til følgende formål:

• Barne - og ungdomspsykiatriske spesialisttjenester til befolkningen i Oslo kommune

• Kliniske regionsfunksjoner for helseregion I og II etter avtale om kjøp og salg av tjenester

• Kliniske tjenester til andre fylkeskommuner i en tidsavgrenset periode

• Sykehus med universitetsklinikkfunksjoner

6 av de totalt 24 døgnplassene for ungdom ved SSBU skal kunne benyttes av fylkeksommunene utenom Oslo i 3 år fra 1. januar 1999 tom. 2001.

Senest 1. januar 1999 skal partene i fellesskap ha vurdert muligheten for å øke SSBUs totale kliniske kapasitet ved å bygge nye behandlingsavdelinger. Dette vil være et ledd i den videre utbyggingen av barne- og ungdomspsykiatrien som omfatter samtlige av landets fylkeskommuner.

8.4.4 Institusjonens oppgaver innen forskning og undervisning

SSBUs nåværende virksomhet innen forskning og undervisning skal videreføres innenfor rammen av et regionsenter for helseregion I og II, sammen med Nic Waals Institutt (NWI). De to institusjonene ble av partene bedt om å nedsette en arbeidsgruppe for å utrede hvordan et slikt samlet regionsenter kan organiseres. Denne utredningen konkluderte med at regionsenteret bør utformes som en sentral enhet (regionsenterets undervisnings- og forskningsavdeling - RUF) med et gitt antall årsverk for undervisnings- og forskningspersonell med tilhørende administrasjon. Tilknytning til SSBU og NWI skjer gjennom samarbeidsavtaler om kjøp av tjenester til undervisning, forskning og utviklingsarbeid. Flertallet i arbeidsgruppen mener at regionsenteret bør ha en administrativ forankring tilsvarende en stiftelse, mindretallet (en person) gikk inn for en administrativ forankring til Universitetet i Oslo.

Departementet går inn for at regionsenteret organiseres som en stiftelse. Denne bør være av kategorien «samarbeidende stiftelse» der staten er sentral part/stifter sammen med Universitetet i Oslo og fylkeskommunene i helseregion I og II.

Med dette vil det være etablert regionsentre for barne- og ungdomspsykiatri i alle landets helseregioner.

8.4.5 Bygningsmasse og tomtearealer

Eiendommen med påstående bygninger overdras vederlagsfritt, med forutsetning om at det skal drives et barne- og ungdomspsykiatrisk senter på eiendommen. Den delen av eiendommen som skal benyttes til ny barnehage, samt eksisterende personalbarnehage og eiendommen Lille-Sogn holdes utenfor overdragelsen. Kommunen tilbys midlertidig leieavtale for Lille-Sogn til ny avdeling er bygget, samt langsiktig leieavtale for lokaler for personalbarnehage.

8.4.5.1 Vederlagsfri overdragelse

Eiendommen SSBU er beliggende nord for Nytt Rikshospital og Gaustad sykehus og består av ialt 3 grunneiendommer og 10 bygninger. Totalt bygningsareal som disponeres av SSBU utgjør 12 897 m² og omfatter et tomteareal på tilsammen ca. 95 da. Hjemmelsinnehaver for eiendommen er fra 1. januar 1996 staten v/Statsbygg.

Av den samlede eiendommen holdes 2 bygninger og tomtearealer på tilsammen ca. 15 da utenfor overdragelsen til Oslo kommune.

Den eiendomsmassen som overdras Oslo kommune er ved omforent takst mellom kommunen og Statsbygg taksert til 124 mill. kroner.

Forhandlingene med Oslo kommune har hatt som utgangspunkt at en eventuell overdragelse av eiendomsmassen til Oslo kommune skal basere seg på de retningslinjer og forutsetninger som Stortinget ved tidligere behandlinger har sluttet seg til, jf St prp nr 113 (1983-84) og Innst. S. nr. 254 (1983-84), herunder at bygningsmassen og tilhørende tomtearealer overdras vederlagsfritt, og at Oslo kommune fortsatt skal drive et barne- og ungdomspsykiatrisk senter på eiendommen. Brudd på denne forutsetningen skal medføre at eiendommen vederlagsfritt tilbakeføres til staten v/Statsbygg.

8.4.5.2 Vedlikehold

Det foreligger ikke pålegg om strakstiltak som må utføres. Imidlertid skal staten bidra økonomisk til at det gjennomføres ekstraordinært vedlikehold til en kostnad på 8,2 mill. kroner. Av dette vil arbeider for ca. 0,6 mill. kroner bli utført før overdragelsen til Oslo kommune, og de gjenstående arbeidene utføres av Oslo kommune.

8.4.5.3 Barnehager

Innenfor SSBUs område er det planlagt bygging av personalbarnehage med 100 plasser i forbindelse med Nytt Rikshospital. Tomtearealer på ca. 8,5 da til denne barnehagen holdes utenfor overdragelsen til Oslo kommune.

Bygningene og tomtearealet til eksisterende personalbarnehage for SSBU holdes utenfor overdragelsen og vil bli benyttet av Rikshospitalet. Oslo kommune overtar SSBUs barnehagepersonale, og tilbys leieavtale for barnehagelokaler i den nye barnehagen som staten bygger for Rikshospitalet.

8.4.5.4 Avdeling Lille-Sogn

Avdeling Lille-Sogn (6 - 10 år) har 6 dag/døgnbehandlingsplasser. Denne avdelingen ligger på et eget tomteområde. Lille-Sogn har forholdsvis gammeldags utforming og brukelighet sett i forhold til de krav som stilles til slike anlegg i dag.

Forhandlingspartene er enige om at denne eiendommen holdes utenfor overdragelsen. Som erstatning for Lille-Sogn må det bygges ny behandlingsavdeling for barn med 4-6 plasser, og med mulighet for familieinnleggelse. Dette sees i sammenheng med utvidelse av kapasiteten ved SSBU, jf avsnitt 8.4.3. Oslo kommune tilbys midlertidig leieavtale for Lille-Sogn til ny avdeling er bygget.

8.4.6 Personalet

Arbeidsgiveransvaret overføres til Oslo kommune fra 1. januar 1999. 2,5 årsverk til forskning og videreutdanning holdes utenfor virksomhetsoverdragelsen og skal inngå i etableringen av et felles regionsenter for helseregion I og II.

Arbeidstakerenes rettigheter ved overføringen er regulert i arbeidsmiljøloven kap XII A.

En partssammensatt gruppe har vært i arbeid, og har hatt som målsetting å tilrettelegge for en vellykket overføring av personell i forbindelse med virksomhetsoverdragelsen. Institusjonens styre, der de ansatte er representert, har vært holdt løpende orientert om forhandlingene ved at styrets formann har vært observatør.

På det tidspunkt det er fattet formelle beslutninger om virksomhetsoverdragelse, vil departementet gå ut med informasjon til de ansatte ved SSBU om resultatet av forhandlingene.

8.4.7 Økonomiske konsekvenser

Departementet går inn for at staten yter en økonomisk kompensasjon for den indirekte merbelastning som undervisnings- og forskningsvirksomheten påfører den kliniske virksomheten ved SSBU. Dette er foreslått lagt inn som en del av tilskuddet til regionsentervirksomheten.

Med utgangspunkt i tildeling av midler til SSBU for 1998 (Budsjett-innst. S. nr. 11 (1997-98), vil overføring av institusjonen til Oslo kommune få følgende økonomiske konsekvenser for staten:

Det statlige tilskuddet til SSBU er i 1998 på 40,5 mill. kroner, hvorav 4 mill. kroner benyttes til allerede etablerte regionsenterfunksjoner ved SSBU. Statlig subsidiering av fylkeskommunenes kjøp av tjenester ved SSBU vil som følge av dette være på 36,5 mill. kroner i 1998.

8,1 mill. kroner avsettes til fremtidig styrking av regionsenterfunksjonen for helseregion I og II, og 7,6 mill. kroner utbetales til Oslo kommune til vedlikehold i henhold til avtalen, i alt 15,7 mill. kroner.

Statlig subsidiering av fylkeskommunenes kjøp av tjenester ved SSBU avvikles på bakgrunn av at SSBU har lavere driftsutgifter pr. oppholdsdøgn enn sammenliknbare fylkeskommunale institusjoner. Utgiftene over Sosial- og helsedepartementets budsjett blir redusert med (36,5-15,7)mill. kroner = 20,8 mill. kroner i 1999. Sosial- og helsedepartementet vil i forbindelse med den ordinære budsjettbehandlingen komme tilbake med forslag om hvordan de reduserte utgiftene knyttet til denne overdragelsen kan benyttes til styrking av barne- og ungdomspsykiatrien på landsbasis som ledd i opptrappingsplanen for psykiatri.

I tillegg vil det på Sosial- og helsedepartementets budsjett komme bortfall av husleieutgifter til Statsbygg på 7 637 500 kroner pr. år samt leieutgifter til utendørs parkeringsarealer på 180 000 kroner pr. år. Det vil bli tilsvarende reduserte inntekter for Statsbygg.